Muchos países en desarrollo obtienen una parte considerable de sus ingresos de exportación gracias a un reducido número de productos agrícolas, y en algunos casos de un solo producto. Esta concentración hace que los países sean muy vulnerables a la evolución negativa de los mercados o de las condiciones atmosféricas. Una sequía o una caída de los precios en los mercados internacionales pueden agotar rápidamente sus reservas de divisas, reducir su capacidad de pagar importaciones esenciales y sumirlos en la deuda.
Nada menos que 43 países en desarrollo obtienen más del 20 por ciento de sus ingresos totales de exportación de mercancías gracias a un solo producto. La mayor parte de estos países se encuentran en el África subsahariana o en América Latina y el Caribe, y dependen de las exportaciones de azúcar, café, algodón despepitado o banano. En la mayoría de ellos, la pobreza es un fenómeno generalizado. Más de tres cuartas partes de estos países se clasifican como PMA, es decir, entre los países cuyo PIB per cápita es inferior a 900 dólares al año.
Además, datos recientes revelan que pocos de estos países están reduciendo su dependencia de los productos básicos. En 14 de ellos, la dependencia de un solo producto agrícola aumentó de hecho entre 1986-88 y 1997-99, y sólo siete países consiguieron reducir su dependencia de un único producto. En los 20 últimos años, los precios reales de muchos de los productos básicos de los que dependen estos países han fluctuado enormemente y han caído de manera significativa en términos generales.
Los descensos y fluctuaciones de los ingresos de exportación han tenido consecuencias negativas en los ingresos, inversiones y empleo en estos países y han dejado a muchos de ellos sumidos en la deuda. El Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial han clasificado 42 naciones como países pobres muy endeudados (PPME). Treinta y siete de ellos perciben más de la mitad de sus ingresos de exportación de mercancías gracias a los productos básicos primarios. Más de la mitad del cacao mundial y más de una cuarta parte del café se producen en países clasificados como PPME.
La mayor parte de los productos agrícolas han experimentado una tendencia descendente de los precios reales, y las previsiones a largo plazo no son alentadoras. Según estimaciones del Banco Mundial para 2015, aunque se prevé que los precios reales de la mayor parte de los productos agrícolas se situarán por encima de los niveles actuales, continuarían estando por debajo de sus máximos de mediados del decenio de 1990.
En el caso de algunos países en desarrollo, el colapso de los precios de los productos básicos fue traumático, y dio lugar a un aumento del desempleo rural y a un fuerte declive de los ingresos de exportación. La reducción de estos ingresos de exportación ha puesto en peligro su capacidad de pagar las importaciones de alimentos, sobre todo en los países donde la factura de la importación de alimentos representa una parte considerable del PIB.
Si los precios de los diez productos básicos agrícolas más importantes (en términos de valor de las exportaciones) exportados por los países en desarrollo hubieran subido al mismo ritmo que la inflación desde 1980, estos exportadores habrían recibido en 2002 aproximadamente 112 000 millones de dólares EE.UU. más de los que percibieron de hecho. Se trata de una cifra que es más de dos veces superior al monto total de la ayuda distribuida en todo el mundo.
Aunque el grado de inestabilidad ha disminuido en los 20 últimos años, los precios de muchos productos básicos agrícolas continúan siendo muy inestables. Las subidas o caídas de los precios pueden ser resultado de una sequía o de una cosecha excelente. Se prolongan y profundizan debido a que tanto la oferta como la demanda de productos básicos, especialmente de los cultivos perennes, responden lentamente a los cambios de precios.
Cuando las existencias son bajas y los precios altos, los agricultores pueden aumentar la superficie sembrada, pero no pueden reducir el tiempo necesario para que los cultivos maduren y se puedan cosechar. En el caso de los cultivos permanentes, como el café o el cacao, ello puede suponer años de espera. Cuando los agricultores consiguen finalmente aumentar la producción, los precios bajan, ya que los suministros superan rápidamente a la demanda en los países importadores, dado que la demanda no crece de forma significativa en respuesta a la caída de los precios. El resultado es una serie de breves paréntesis de prosperidad seguidos de períodos prolongados de recesión.
En términos generales, la inestabilidad suele ser más alta en el caso de las materias primas agrícolas y bebidas tropicales que en el de los productos de zonas templadas. Los primeros son fundamentales para los ingresos de exportación de los países en desarrollo.
El descenso y la inestabilidad de los precios cuestan muy caros tanto a los agricultores como a los gobiernos de los países en desarrollo. Una caída profunda y prolongada de los precios de los productos básicos puede representar un obstáculo para el reembolso de la deuda, con lo que un breve endeudamiento se convierte en una deuda a largo plazo. Una publicación reciente del FMI/Banco Mundial citaba una fuerte caída de los precios de los principales productos de exportación como principal razón de que el coeficiente entre deuda y exportaciones se hubiera agravado peligrosamente en 15 PPME.
Como las exportaciones aportan las divisas necesarias para el reembolso de la deuda, el coeficiente deuda-exportaciones se utiliza muchas veces para determinar si las deudas son o no sostenibles. En el citado informe se observaba que los países en cuestión dependían de las exportaciones de algodón, café, anacardo, pescado y cobre, productos todos ellos cuyos precios habían experimentado una fuerte caída.
Algunos países han conseguido limitar, al menos temporalmente, los efectos negativos del descenso de los precios reales en los ingresos de exportación y en la renta gracias a un aumento de la productividad y a la reducción de los costos. No obstante, la adopción generalizada de innovaciones capaces de reducir los costos puede incrementar la presión a la baja sobre los precios en general, mientras que los exportadores que no logran beneficiarse del aumento de la productividad (en muchos casos, los PMA) pueden encontrarse atrapados entre unos precios cada vez más bajos y unos costos superiores a la media.
El alto nivel de la protección agrícola en los países tanto desarrollados como en desarrollo y el alto nivel de la ayuda interna en los primeros han impedido el crecimiento de las exportaciones agrícolas de los países en desarrollo. Con el Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC, la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales inició el proceso de reducción de los obstáculos al comercio agrícola. De todas formas, el nivel de protección continúa siendo alto.
En los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), el arancel consolidado medio de los productos agrícolas es del 60 por ciento, en comparación con un promedio del 5 por ciento en el caso de los productos industriales. Se estima que los aranceles aplicados medios para las importaciones agrícolas de países en desarrollo son del 12 por ciento en los Estados Unidos, del 20 por ciento en la UE, del 17,5 por ciento en el Canadá y del 22 por ciento en el Japón (naturalmente, estos promedios sólo
pueden dar una idea aproximada de la incidencia arancelaria relativa, y dependerán de la combinación de productos y países que intervienen en los flujos comerciales). Al mismo tiempo, los acuerdos de comercio preferencial ofrecidos por algunos países desarrollados, en particular para los PMA, han abierto a éstos muchas oportunidades de ampliar y diversificar sus exportaciones. En ello se ha incluido cada vez más el acceso en régimen de franquicia arancelaria y no sujeto a contingentes para las importaciones de los PMA, como en la iniciativa de la UE «Todo, menos armas». No obstante, las preferencias comerciales no se han utilizado suficientemente en muchos casos. Los aranceles aplicados por los países en desarrollo pueden ser también altos y representan un obstáculo a la expansión del comercio entre ellos.
Los aranceles medios a que se ven expuestos los países en desarrollo son a veces bajos, pero en el caso de algunos productos que éstos exportan, como el azúcar y los productos hortícolas, se aplican «crestas arancelarias» que son considerablemente más altas de la media. En cada grupo de productos básicos, los países desarrollados
tienen más crestas arancelarias y crestas arancelarias medias más altas que los países en desarrollo. Según la OMC, las crestas arancelarias más altas aplicadas a las importaciones agrícolas en los países desarrollados llegan hasta el 350 por ciento en el caso del tabaco, el 277 por ciento en el del chocolate, el 171 por ciento en el de las semillas oleaginosas y el 134 por ciento en el de las aves de corral.
Según estimaciones de la FAO, si los aranceles se redujeran entre el 40 y del 60 por ciento en los países desarrollados y entre el 25 y el 40 por ciento en los países en desarrollo, aplicándose los recortes más considerables a las crestas arancelarias, las exportaciones agrícolas de los PMA podrían aumentar nada menos que el 18 por ciento.
Las exportaciones de los países en desarrollo sufren también los efectos de la progresividad arancelaria, en virtud de la cual se exigen aranceles más altos para las mercancías exportadas en niveles más avanzados de elaboración. Esta práctica es general en muchas cadenas de productos alimentarios agrícolas, entendiendo por tales las secuencias de fases de elaboración a través de las cuales un producto básico como el cacao en grano se transforma en un producto final, como el chocolate.
En un estudio reciente de la FAO sobre 16 cadenas de productos básicos se llegaba a la conclusión de que 12 sufren los efectos de la progresividad arancelaria, fundamentalmente en su primera fase de elaboración. En dicho estudio se observaba también que la progresividad arancelaria es particularmente pronunciada en los sectores de los productos básicos (como carne, azúcar, fruta, café, cacao y cueros y pieles), que son importantes para muchos de los países en desarrollo más pobres.
En el sector de la elaboración de los alimentos se encuentran algunos de los niveles más altos de progresividad arancelaria y de crestas arancelarias. En muchos casos, los aranceles aplicados a los productos totalmente elaborados son más del doble que los relativos a los productos alimenticios básicos. Esta es una de las razones de la limitada participación de los países en desarrollo en la exportación de productos elaborados. En otro estudio reciente de la FAO se observaba que en los países en desarrollo aproximadamente el 57 por ciento de los ingresos derivados de la exportación de productos agrícolas procedían de productos agrícolas elaborados, mientras que en los países desarrollados la proporción era el 68 por ciento. De todas formas, en los PMA la parte de los productos elaborados en el total de las exportaciones agrícolas representaba sólo el 20 por ciento.
La progresividad arancelaria desalienta la inversión en elaboración de productos agrícolas en los países en desarrollo y debilita los esfuerzos por reducir la dependencia con respecto a los productos primarios y por conseguir una mayor diversificación mediante la incorporación de productos de mayor valor añadido. Naturalmente, hay otras razones, como los obstáculos de la oferta interna y los problemas de ingreso resultantes de la concentración en los mercados internacionales, que desalientan la diversificación vertical y la producción de productos de valor añadido por los países en desarrollo.
La reducción de la progresividad arancelaria se ha mencionado entre las cuestiones más importantes del acceso a los mercados en las actuales negociaciones de la OMC sobre la agricultura. Trece de las 45 propuestas de negociación que se han presentado pedían considerables reducciones de la progresividad arancelaria, sobre todo en los países desarrollados.
Si bien los aranceles en general han ido disminuyendo, otras políticas que pueden limitar las exportaciones de los países en desarrollo no se han modificado sustancialmente. Por ejemplo, aunque el valor de dicho apoyo haya disminuido en términos nominales y reales, las subvenciones a la exportación y la ayuda interna en algunos países desarrollados han continuado siendo elevadas y han mantenido bajos los precios en los mercados mundiales, lo que ha supuesto una merma para los ingresos y la cuota de mercado de los productores en los países en desarrollo que no ofrecen subvenciones y ha agotado las reservas de divisas de muchos países que dependen fuertemente de la exportación de productos básicos.
La ayuda total a los agricultores en los países de la OCDE suma más de 200 000 millones de dólares EE.UU. al año. La ayuda ha sido especialmente elevada en el caso de productos como el arroz, el azúcar, la leche, el trigo y la carne. Como ha observado recientemente el Banco Mundial, «aunque las subvenciones oficiales a la exportación quizá sean pequeñas y estén en descenso, las subvenciones efectivas a la exportación creadas por la ayuda interna van en aumento». La medida en que la ayuda interna repercute en los precios del mercado mundial de productos agrícolas depende obviamente de la forma que adopta dicha ayuda y de la medida en que se ha «desvinculado».
En el caso del algodón, si bien no hay subvenciones a la exportación en los Estados Unidos ni en la UE, varias formas de ayuda directa permiten a los agricultores producir algodón que luego se exporta a precios inferiores a los costos de producción. El costo de competir con las exportaciones de algodón fuertemente subvencionadas de estos países ha sido alto para los productores de algodón y los países exportadores de este producto en el mundo en desarrollo (véase el recuadro). De la misma manera, las subvenciones a la remolacha azucarera han sumado un total de más de 2 200 millones de dólares EE.UU. al año, y la UE se ha convertido en el mayor exportador mundial de azúcar. El azúcar europeo se exporta a precios que son un 75 por ciento inferiores a sus costos de producción.
Los aranceles, las subvenciones y otras políticas de los países desarrollados que distorsionan el comercio han erosionado en gran medida la cuota de mercado y los ingresos de exportación de los países en desarrollo. Pero las políticas, prioridades y condiciones dentro de estos países han contribuido también a su pérdida de competitividad y a su incapacidad de diversificarse abriéndose camino en sectores más rentables y menos inestables.
Durante los años 1980 y 1990, muchos países en desarrollo desmantelaron las juntas estatales de comercialización que anteriormente habían ejercido un control monopolístico sobre el comercio interno y los precios de los productos agrícolas. Los campesinos ya no estaban obligados a vender a precios fijados a niveles muy inferiores al valor de su producción en los mercados mundiales. Por ejemplo, los productores de cacao de Ghana recibían sólo el 6 por ciento del precio de exportación del cacao en los primeros años 1980. Ahora, la proporción es más del 40 por ciento. La eliminación de lo que representaba un impuesto depredador para la agricultura ha restablecido incentivos para que los agricultores aumenten la inversión y la producción.
No obstante, en muchos casos la abolición de las juntas de comercialización ha dejado un vacío institucional. Los agricultores muchas veces contaban con las juntas como medio de obtener crédito, fertilizantes y otros insumos, y para disponer de acceso a actividades de extensión y capacitación. Ahora que han desaparecido las juntas, en muchos casos ni el gobierno ni el sector privado han asumido esas funciones.
Los pequeños propietarios de muchos países en desarrollo han sufrido la pérdida de acceso al crédito y una subida precipitada de los precios de los insumos. Las deficiencias de los canales de información y de la infraestructura de mercado los dejan vulnerables ante la inestabilidad de los precios y la explotación por compañías comerciales que muchas veces han sustituido el monopolio estatal por otro de carácter privado. Al mismo tiempo, los gastos públicos en la agricultura se han contraído notablemente. En muchos países, tanto los rendimientos como la calidad de los productos han bajado desde que se abolieron las juntas de comercialización.
La falta de acceso a servicios de crédito y de extensión y a una información válida sobre el mercado representa una amenaza para la capacidad de los agricultores de acabar con su dependencia de los productos primarios tradicionales y de diversificarse mediante la exportación de productos agrícolas de mayor valor. En los últimos años, la demanda de frutas, hortalizas y otras exportaciones agrícolas no tradicionales (EANT) ha crecido, mientras que los precios de los productos exportados tradicionalmente por los países en desarrollo se han estancado o han disminuido.
Pero la adopción de nuevos cultivos y la penetración en nuevos mercados requieren capacitación e inversiones. Los recién llegados al mercado de EANT deben cumplir también rigurosas normas de calidad y respetar los estrictos plazos de entrega fijados por los supermercados y los grandes vendedores al por menor que dominan el mercado de estas mercancías.
Los pequeños productores de los países en desarrollo sufren una marginación creciente si no se adaptan a estas condiciones. Para entrar en el sector de las frutas y hortalizas frescas, por ejemplo, los pequeños agricultores deben establecer grupos de comercialización, instaurar sistemas de comunicaciones y adquirir la capacitación y los instrumentos necesarios para poder entregar sus productos lavados, cortados, clasificados y etiquetados.
Si bien algunos pequeños productores han conseguido adaptarse a esta transición con eficacia, los desafíos están resultando difíciles. En general, han sido los agricultores en situación económica más desahogada y algunos de los países en desarrollo más prósperos los que han logrado diversificar su producción abriéndose paso en el mercado de EANT. Los PMA, por el contrario, han observado cómo su parte en las EANT y en el total de las exportaciones agrícolas continúa disminuyendo.
Las subvenciones del algodón en los países desarrollados afectan negativamente a los precios mundiales, las economías nacionales y los medios de subsistencia rurales |
Los medios de subsistencia y de seguridad alimentaria de más de 10 millones de personas del África central y occidental dependen de la producción de algodón. En muchos países de la región, las exportaciones de algodón son la principal fuente de divisas y de empleo rural. En 2001, el algodón representaba más del 50 por ciento del total de las exportaciones agrícolas y entre el 2,5 y el 6,7 por ciento del PIB de Benin, Burkina Faso, Chad, Malí y Togo. Los agricultores del África occidental, que trabajan en pequeñas parcelas de 1 a 2 hectáreas y dependen del trabajo manual, se encuentran entre los productores de algodón de más bajo costo del mundo. No obstante, desde mediados del decenio de 1990 se han visto castigados por el hundimiento de los precios del algodón y por la competencia con las exportaciones de algodón de los Estados Unidos. Los costos de producción en este país son tres veces superiores a los del África occidental. Pero los productores de algodón de los Estados Unidos cuentan con 3 000-4 000 millones de dólares EE.UU. al año de ayuda directa, más que todo el PIB de Burkina Faso, donde 2 millones de personas dependen de la producción de algodón. Entre 1998 y 2001, mientras que los precios del algodón cayeron a mínimos históricos, la producción de los Estados Unidos aumentó más del 40 por ciento y el volumen de las exportaciones se duplicó. Se estima que esta caída de los precios del algodón ha costado a ocho países del África occidental casi 200 millones de dólares EE.UU. en concepto de pérdida de ingresos anuales resultantes de la exportación. El costo para millones de hogares rurales cuya única fuente de ingreso en efectivo es el algodón ha sido también elevado. Según un estudio reciente de la Organización Mundial de la Salud, los hogares del África occidental que cultivaban algodón además de maíz tenían mejor nutrición e ingresos más altos. Cuando la producción de algodón creció un 175 por ciento entre 1993 y 1998, la pobreza descendió un 16 por ciento. Las subvenciones al algodón en los países desarrollados no son la única razón por la que los precios de este producto han caído para los productores de algunos países en desarrollo. En algunos casos, las políticas internas han penalizado también a estos productores. Además, el cambio tecnológico y la competencia de las fibras artificiales han empujado el precio mundial del algodón a la baja durante los 50 últimos años. No obstante, un estudio de la FAO revela que la eliminación de toda la ayuda interna –no sólo de la notificada a la OMC– aumentaría los precios mundiales del algodón entre un 5 y un 11 por ciento, y promovería una expansión de las exportaciones africanas de al menos el 9 por ciento y quizá de hasta el 38 por ciento.
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