3.1 Las funciones fiscales de los gobiernos centrales y locales se analizan tradicionalmente teniendo en cuenta sus respectivas funciones y responsabilidades en la redistribución del ingreso, provisiones para gastos, cesiones de impuestos y transferencias fiscales. Los interrogantes acerca del alcance de la centralización y la descentralización son fundamentales cuando se aborda el problema de la financiación intergubernamental. ¿Qué nivel de gobierno se encargará de prestar determinados servicios? ¿Cómo se financiarán dichos servicios? Éstas son precisamente las cuestiones que se tratan en el presente capítulo.
3.2 Las consideraciones distributivas y macroeconómicas generalmente desaconsejan soluciones extremas que atribuyan todos o casi todos los poderes fiscales a los gobiernos locales o, por el contrario, los reserven al gobierno central. La opción más frecuentemente elegida en los países de todo el mundo es la que asigna fuentes de ingreso, como los impuestos, a cada nivel de gobierno, en combinación con varios tipos de transferencias intergubernamentales para salvar las distancias entre gastos e ingresos de origen local.
3.3 No hay una solución universalmente aceptada sobre la manera de financiar la descentralización y las inversiones del gobierno local. Las lecciones aprendidas en numerosos países indican que el primer paso es equilibrar lo más posible las transferencias de ingresos y gastos por concepto de servicios desde el comienzo del proceso de descentralización. Ello significa que la descentralización debe ser una delegación de competencias fiscalmente neutral. Con el fin de lograr la neutralidad fiscal, deberían prepararse estimaciones sobre el costo total de los servicios que se van a delegar a los gobiernos locales. Esta estimación debería formar la base de un acuerdo sobre la combinación de servicios e ingresos que se transferirán en definitiva.
3.4 La forma más directa de financiar la infraestructura y de respaldar la descentralización es delegar a los gobiernos locales tanto la responsabilidad de la prestación de servicios como la capacidad de percibir ingresos. Muchos de los gobiernos centrales y locales de los países en desarrollo han tendido, sin embargo, a resistirse a este planteamiento. Por un lado, los gobiernos centrales no quieren ceder el control sobre los principales impuestos nacionales, ya que ello puede interpretarse como una pérdida de control sobre la parte de los ingresos del presupuesto nacional. No obstante, es mucho lo que se puede hacer para aumentar la capacidad y las posibilidades locales hasta el punto de que los gobiernos locales puedan establecer y recaudar los impuestos locales bajo la supervisión reguladora del gobierno central. Por lo tanto, es esencial que aquellos responsables del diseño de las responsabilidades del gobierno local, estén concientes de las fuentes de ingresos que serán necesarias para financiarlos.
3.5 Una estrategia adoptada por muchos países es tratar de reforzar los gobiernos locales otorgándoles mayores responsabilidades en lo que respecta a los servicios que deben ofrecer. Si bien puede parecer que así se crean gobiernos locales más independientes, la realidad es que estos no podrán hacer realidad sus nuevas facultades si no están debidamente financiados. La asignación a los gobiernos locales de responsabilidades que no pueden financiar con sus fuentes de ingresos produce un desajuste de funciones y finanzas. Este desajuste se conoce con el nombre de «desequilibrio vertical» y da lugar a una fuerte dependencia de los gobiernos locales con respecto a las transferencias del gobierno central. Por ello, es fundamental que quienes determinan las responsabilidades del gobierno local sean conscientes de las fuentes de ingreso que serán necesarias para financiarlas.
3.6 Un problema adicional que se encuentra en el corazón mismo de la financiación intergubernamental de muchos países es la existencia del «desequilibrio horizontal». Este se produce cuando los gobiernos locales no son iguales en población, extensión geográfica, nivel de urbanización e ingreso per cápita. La formulación de programas de equiparación y descentralización fiscal para hacer frente a esta realidad tan compleja representa un grave desafío.
3.7 La descentralización tiene mayores probabilidades de resultar eficaz cuando un gobierno local puede recaudar localmente una parte relativamente considerable de sus ingresos. Si la transferencia de responsabilidades del gobierno central no va acompañada de la capacidad de financiar el desempeño de sus competencias, existe el riesgo de crear una descentralización en gran parte ficticia. En tal caso, la financiación de los gobiernos locales dependerá en gran parte de la buena voluntad del gobierno central. Como es éste el que fija las normas y en general reserva para su propio uso los impuestos más productivos, los gobiernos locales no suelen tener acceso a ingresos fiscales y fuentes de financiamiento que les liberen de la dependencia de transferencias. Las transferencias intergubernamentales son imprescindibles para los gobiernos locales, pero no deberían utilizarse para impedir que éstos alcancen un nivel adecuado de independencia. Sin una fuente suficiente de ingresos bajo el control del gobierno local, es imposible alcanzar un nivel satisfactorio de autonomía fiscal.
3.8 Los gobiernos locales deberían ser capaces de recaudar ingresos para financiar los costos de los servicios propuestos de los beneficiarios de dichos servicios. La relación entre beneficiarios y contribuyentes es relevante desde la perspectiva de las finanzas públicas: los servicios públicos deberían ser decididos por el grupo beneficiario, que deberá también pagar su costo. Es decir, la estructura fiscal ideal es la basada en los «impuestos en función de los beneficios», en lo que se refiere a la función de asignación. Los ingresos recaudados localmente que se gastan también en beneficio de los contribuyentes locales ilustran la relación directa del impuesto con los beneficios recibidos por el conjunto de la comunidad. En otras palabras, los ciudadanos locales deberían pagar impuestos más altos si quieren tener mejores servicios o si el gobierno local es ineficiente. Ello ofrece los incentivos adecuados para los ciudadanos locales en el momento de las elecciones. Un alto nivel de impuestos propios priva también al gobierno local de la excusa de falta de recursos del gobierno central cuando los servicios locales son insuficientes.
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RECUADRO 3 Razones por las que los ingresos de los gobiernos locales deberían proceder de fuentes locales:
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3.9 En la práctica, hay grandes diferencias en la proporción de recursos recaudados localmente, o sobre los que el gobierno local tiene una capacidad significativa de decisión. Esta proporción es difícil de medir, ya que para cuantificarla se requiere una evaluación de la proporción y carácter de las transferencias gubernamentales así como del grado real de autonomía de los gobiernos locales para establecer el nivel de recursos (fiscales y no fiscales) recaudados localmente. No obstante, hay un amplio consenso en que la autonomía de los gobiernos locales de los países en desarrollo es todavía débil en comparación con las prácticas de otros países. La ventaja de aumentar los impuestos locales, frente al fortalecimiento de los acuerdos de distribución de ingresos impositivos es que el control sobre «los propios impuestos» contribuye a una mayor rendición de cuentas. Influye positivamente en el comportamiento de la población local y de los gobiernos locales.
3.10 La composición de los ingresos varía enormemente de un país a otro, pero los principales tipos de ingreso de los gobiernos locales normalmente son los siguientes:
Ingresos resultantes de la venta de servicios (ingresos no fiscales y tasas/derechos cobrados a los usuarios).
Endeudamiento, por ejemplo, para gastos de inversión.
Diferentes tipos de subvenciones (por ejemplo, generales y específicas) del gobierno central a los gobiernos locales.
Ingresos fiscales: impuestos locales (por ejemplo, impuesto predial) o impuestos nacionales compartidos.
3.11 Las comisiones por prestación de servicios son una fuente importante de ingreso, sobre todo si los gobiernos locales son considerados fundamentalmente como proveedores de servicios. En parte, esta opinión está en conformidad con el concepto de descentralización de algunas competencias al gobierno local utilizando criterios de eficiencia para la asignación de los recursos. Por consiguiente, estos servicios podrían financiarse mediante un sistema de recargo.
3.12 Las subvenciones recibidas del gobierno central son un factor fundamental. Si bien estas subvenciones están disminuyendo, continúan siendo una fuente significativa de ingresos para el gobierno local. En algunos países, el 50 por ciento o más del presupuesto local está representado por transferencias del gobierno central. Las subvenciones continuarán siendo importantes, dada la amplitud de las nuevas responsabilidades del gobierno local y el nivel generalmente insuficiente de las fuentes de ingreso local. Normalmente, las subvenciones deberían representar sólo una parte del ingreso local, ya que los gobiernos locales suelen rendir mejor cuenta de los ingresos que recaudan directamente, y los contribuyentes puedan asociar mejor la prestación de servicios públicos con el pago de los impuestos y ambos son competencia de un único gobierno.
3.13 La participación automática de los gobiernos locales en los ingresos procedentes de los impuestos nacionales (o regionales) puede ser una solución para financiar la descentralización en muchos países. Este planteamiento permite a los gobiernos centrales mantener el control de las cuotas tributarias y la administración de impuestos, al mismo tiempo que garantiza que los gobiernos locales reciban un mayor volumen de ingresos. No obstante, la participación automática no siempre representa una base estable para financiar la descentralización y los proyectos de infraestructura local. Cuando los gobiernos centrales conservan el poder de ajustar anualmente la parte de los impuestos recaudados, los gobiernos locales continúan teniendo una gran incertidumbre acerca de sus ingresos, lo que a su vez les impide presupuestar y planificar por adelantado la financiación del capital.
3.14 Las tasas del impuesto sobre la renta han aumentado en los dos últimos siglos, sobre todo en períodos de guerra, hasta llegar a niveles históricamente altos en el decenio de 1980. Desde entonces, las tasas individuales, en particular las relativas a los tramos de ingreso más altos, han disminuido. Las cifras de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos revelan que la parte del impuesto sobre la renta personal en proporción del ingreso fiscal ha bajado en promedio en los países miembros del 30 por ciento en 1975 al 27 por ciento en 1998. Hay presiones democráticas y económicas que probablemente inhibirán un cambio significativo en la situación actual.
3.15 Los impuestos sobre las sociedades se consideraban antiguamente como fácil blanco de la presión fiscal, pues era posible elevarlos sin por ello perder votos. Eso ha cambiado como consecuencia de la intensa competencia internacional para atraer empresas al propio territorio. El nivel de este impuesto es un factor significativo en las decisiones que adoptan las empresas multinacionales cuando tienen que elegir la ubicación de sus instalaciones. Por lo tanto, esto representa una fuerte presión que impide a los gobiernos nacionales elevar las tasas del impuesto sobre las sociedades hasta situarlo en los niveles precedentes.
3.16 Las contribuciones a la seguridad social han tendido a aumentar en respuesta a las crecientes prestaciones sociales y ahora representan, en promedio, el 25 por ciento de los impuestos en los países de la OCDE.
3.17 Los impuestos sobre el consumo como fuente de ingresos se han mantenido en general constantes en proporción con los demás impuestos en los países de la OCDE, pero ahora se hace más hincapié en el impuesto sobre el valor añadido. Hay obstáculos económicos, competitivos y democráticos que los gobiernos deben tener en cuenta antes de aumentar este tipo de impuesto.
3.18 Los impuestos prediales revelan una gran variación de la proporción del impuesto predial en relación al total de los ingresos fiscales. Si en su definición se incluyen los impuestos sobre patrimonio y algunos otros, los impuestos prediales representan más del 10 por ciento del total en el Reino Unido, los Estados Unidos de América, el Canadá y el Japón. En siglos anteriores, los impuestos prediales representaban la fuente más importante de ingresos fiscales, tanto nacionales como locales. No obstante, con el tiempo ha disminuido su importancia relativa y ahora representan aproximadamente el cinco por ciento de los ingresos fiscales en los países de la OCDE. De todas formas, la importancia de este impuesto debe medirse en relación, no con la base impositiva nacional, sino con la de los gobiernos locales.
3.19 El margen de elección de impuestos adecuados es menor en el caso de los gobiernos locales que en el de los gobiernos centrales e incluso regionales. Ello se debe a que los niveles superiores de gobierno son mayores, cubren jurisdicciones con poblaciones más numerosas y tienen mayor capacidad para la administración de los impuestos. Para que un impuesto pueda considerarse como un buen «impuesto local propio» debe reunir una serie de condiciones:
El ingreso resultante de un impuesto local debería aumentar con el tiempo para acomodarse al crecimiento natural de los costos y atender la necesidad creciente de servicios públicos locales.
Los impuestos locales no deberían ser demasiado sensibles a las fluctuaciones cíclicas.
Los impuestos locales deberían estar distribuidos en forma relativamente equitativa entre los gobiernos locales. El igualar el ingreso entre los gobiernos locales puede ser condición necesaria para equilibrar las diferencias en el acceso a las bases impositivas.
La magnitud del posible ingreso es importante. Si los gobiernos locales sólo pueden recaudar impuestos relativamente pequeños, se producirán desequilibrios verticales (es decir, recaerán sobre los gobiernos locales obligaciones que no podrán financiar debidamente con las fuentes de ingreso locales).
Debería haber una estrecha relación entre los ciudadanos que pagan y los que se benefician.
La administración fiscal debería ser poco costosa, es decir, la recaudación fiscal debería ser muy superior a los costos administrativos. Un objetivo realista es que el costo de administración del impuesto predial sea significativamente inferior al cinco por ciento del ingreso generado.
3.20 De acuerdo con la clasificación de la OCDE, el alcance de la autonomía del gobierno local con respecto a los ingresos debería evaluarse de acuerdo con dos criterios: libertad para determinar tanto la base como la cuota tributaria (base impositiva es el valor colectivo de los activos sujetos a tributación, mientras que la cuota tributaria es el porcentaje del valor de una propiedad que se paga como impuesto). La OCDE ha preparado la siguiente clasificación de ingresos propios y compartidos, de conformidad con el grado de autonomía del ingreso local:
El gobierno local controla tanto la tasa como la base impositiva;
El gobierno local fija la cuota tributaria;
El gobierno local fija la base impositiva;
Acuerdos de distribución de ingresos impositivos;
El gobierno local determinada el reparto de los ingresos.
Como los impuestos locales normalmente representan la principal fuente de ingresos autónomos para los gobiernos locales, la capacidad de influir en la base impositiva, la cuota tributaria o los ingresos recaudados es una condición muy importante. Si dispone de esa capacidad, un gobierno local puede adaptar el nivel de servicios a sus circunstancias financieras.
3.21 Es buena práctica evitar los conflictos de intereses. La determinación de la base y de la cuota tributaria deberían hacerse de manera separada e independiente. La base impositiva es determinada por tasadores y debería estar abierta a un proceso de apelación. El establecimiento de la cuota tributaria suele ser prerrogativa de políticos elegidos mediante votación. Esta división de responsabilidades debería existir aun cuando ambas iniciativas se lleven a cabo en el mismo nivel de gobierno. Los conflictos de intereses pueden evitarse también confiando cada una de esas medidas a un nivel de gobierno diferente. Por ejemplo, cuando las fuentes locales de ingreso son escasas, los gobiernos locales podrían tener la tentación de elevar indebidamente la base impositiva con el fin de aumentar sus ingresos, o la población local influyente podría ejercer presión para que se redujeran sus obligaciones fiscales. En tales casos, los tasadores del gobierno central podrían realizar una evaluación más objetiva.
3.22 Hay muchos estudios sobre los criterios que deben reunir los impuestos locales bien concebidos, y se puede evaluar cada uno de los posibles impuestos para ver si cumplen esos criterios. Si bien un análisis de este tipo puede se útil, el mismo se encuentra limitado ya que no existe un impuesto local perfecto. No obstante, hay consenso internacional general sobre los impuestos locales más satisfactorios. Los impuestos locales más comunes son los que recaen sobre los bienes inmuebles, la renta y las ventas. Pocos países han aplicado impuestos locales de gran envergadura distintos de éstos.
3.23 El impuesto predial es un impuesto local eficaz debido a que la naturaleza misma de los bienes inmuebles hace que sea relativamente sencillo para los gobiernos locales identificar a los contribuyentes y recaudar los impuestos. En general, este impuesto es menos atractivo para el gobierno central porque sus ingresos suelen ser muy inferiores a los del impuesto sobre la renta, sobre las ventas o sobre las sociedades. Además, el impuesto predial no suele considerarse como instrumento de políticas sociales y económicas de mayor amplitud, que suelen ser competencia del gobierno central.
3.24 Un impuesto predial puede ser una buena fuente de ingresos locales ya que es previsible y estable y no tiene efectos perturbadores en las decisiones económicas. Naturalmente, un impuesto predial no debe considerarse aisladamente, sino en relación con otros impuestos locales y nacionales. El sistema fiscal de un país está condicionado por los objetivos sociales y económicos de alcance nacional. Los detallados análisis necesarios para el diseño o administración de un impuesto concreto no deben ocultar el panorama más amplio, basado en el conocimiento de la historia y de la experiencia internacional.
3.25 El impuesto predial es un impuesto anual que grava los bienes inmuebles. Es normalmente, pero no siempre, un impuesto local. En general está basado en el concepto de valor de mercado. La base impositiva puede ser la tierra únicamente, la tierra y las edificaciones o varias combinaciones de esos factores. En la presente guía, en el impuesto predial se consideran únicamente los impuestos anuales y se excluyen los impuestos locales sobre el patrimonio y los impuestos ocasionales a las transferencias y a las ganancias de capital realizadas.
3.26 El impuesto predial rural se aplica normalmente a las propiedades comerciales, industriales y residenciales ubicadas en zonas rurales, además de la tierra y las construcciones agrícolas. El uso de los impuestos prediales rurales no es una excepción. Muchos países de todo el mundo gravan la tierra agrícola y otras propiedades rurales. Este impuesto tampoco es nuevo.
3.27 Existe desde hace al menos tres milenios. Las ventajas e inconvenientes de este tipo de impuestos son bien conocidas y se comprenden quizá mejor que las de cualquier otro impuesto. Muchos países en desarrollo tienden a concentrarse en los impuestos prediales urbanos, al menos inicialmente, dado que éstas suelen ser las propiedades más valiosas. Aun cuando se establezcan impuestos para la tierra agrícola y forestal, normalmente la tasa es bastante más baja que en el caso de la tierra urbana. No obstante, la inclusión de los bienes inmuebles rurales en el sistema fiscal de los países en desarrollo debería considerarse como una solución normativa importante para conseguir que la base del impuesto predial sea lo más amplia posible. Esta ampliación genera una de las pocas fuentes estables de ingreso a disposición de los gobiernos locales rurales.
3.28 Las ventajas de este impuesto son claras, y entre ellas figuran las siguientes:
Es técnica y administrativamente posible introducirlo y mantenerlo en casi todas las circunstancias.
Es fácil de administrar, y se puede intentar conseguir una relación costo/beneficio del dos por ciento o menos.
Es muy difícil de evitar o evadir, y es fácil conseguir una tasa de recaudación del 95 por ciento.
Es transparente.
El público comprende el concepto de valor de mercado (sea el valor capitalizado o el valor de arrendamiento) y, por lo tanto, reconoce la base de su estimación.
En general, hay una correlación aceptable entre el valor estimado y la capacidad de pagar.
Si está bien concebido, este impuesto puede ser marginalmente progresivo.
El ingreso es previsible y rentable.
Es muy aconsejable como fuente de ingreso localmente generado para los gobiernos locales.
Obliga a los cargos políticos elegidos a rendir cuentas. Si éstos deciden aumentar el impuesto predial, pueden enfrentar las críticas directas de los votantes.
3.29 Las desventajas del impuesto predial son menos claras que las ventajas. Este impuesto no es perfecto y muchas veces resulta impopular, aunque conviene recordar que no hay impuestos perfectos y que las cargas fiscales nunca son populares.
3.30 Algunas de las ventajas presentan también desventajas implícitas. La transparencia del impuesto pone de manifiesto algunas inconsistencias, que podrían alcanzar así mayor relieve ante la opinión pública. Estas contradicciones puedan referirse tanto a la evaluación (algo inevitable al valorar quizá miles o centenares de miles de propiedades) como a la capacidad de pagar. Otros impuestos, como el de la renta, son mucho menos coherentes en la práctica pero el público sólo sabe cómo debe funcionar el impuesto, no cómo se aplica en la práctica. La confidencialidad oculta los resultados reales. Con el impuesto predial el público ve el sistema fiscal en acción, con todas sus imperfecciones. De la misma manera, la dificultad de evitar o evadir el impuesto predial puede hacerlo impopular. Así ocurre particularmente en el caso de sociedades donde los ricos y poderosos están acostumbrados a manipular el sistema fiscal en beneficio propio. Estas personas suelen ser las más expresivas y las que gozan de más influencia política y pueden organizar una oposición eficaz o echar por tierra una aplicación equitativa del impuesto.
3.31 Hay también inconvenientes más sutiles y no tan bien comprendidos. En algunas circunstancias, el impuesto predial puede representar una forma de «representación sin impuestos» para un considerable segmento de la población. El sufragio universal significa que no todos los votantes tienen que pagar impuestos prediales. Si quienes no pagan son mucho más numerosos que los contribuyentes, resultará perjudicada la relación entre democracia e impuestos en el plano local. Los efectos negativos se reforzarán si el impuesto predial constituye el único ingreso local que está bajo el control de la autoridad local. En este caso, un aumento modesto del ingreso total puede exigir un incremento considerable de los impuestos prediales individuales, debido al pequeño número de contribuyentes.
3.32 Existe también el problema de conseguir la «rentabilidad» del impuesto predial. Ello significa, en este contexto, un cambio de los ingresos fiscales y, en el caso del impuesto predial, está en relación con dos mecanismos. El primero de ellos es la revisión periódica del valor catastral; en situaciones de aumento de los valores de mercado, esta revisión da lugar a un aumento de la base impositiva. El segundo es el crecimiento de la cuota tributaria para conseguir los ingresos necesarios. Ambos factores son de contenido altamente político. En teoría, la rentabilidad podría garantizarse con cualquiera de los dos. Técnicamente es posible aumentar las cuotas tributarias en una lista desfasada de estimaciones del impuesto predial. No obstante, la experiencia de muchos países revela que la opinión pública no comprende ni acepta una relación de valores catastrales no actualizada. Siempre hay resistencia a las actualizaciones del valor, y cuanto más desfasada está la relación mayor es la resistencia. El principal factor que explica la disminución de los impuestos prediales recaudados en muchos países es la incapacidad de llevar a cabo revisiones periódicas.
3.33 No se deben subestimar las dificultades en la aplicación. Aunque sea posible superar los obstáculos técnicos, éstos pueden dificultar el progreso, sobre todo en las primeras fases de aplicación. Entre los factores técnicos cabe señalar los siguientes:
El sistema requiere una reserva de personal técnico especializado para crear y mantener una relación del valor de los inmuebles, y para establecer y ocuparse del proceso de apelaciones. En muchas jurisdicciones, hay escasez de personal especializado, sobre todo en el plano local.
Algunas partes del proceso requieren de mucho tiempo y son costosas. Entre ellas se encuentran la compilación de una relación completa de propiedades imponibles (sobre todo cuando los registros son deficientes o incompletos, o cuando hay gran número de cuestiones jurídicas pendientes); la subcontratación de servicios al sector privado; el establecimiento de un tribunal de valoración para resolver las apelaciones, y el apoyo administrativo y de infraestructura (como tecnología de la información especializada para los sistemas de valoración y de contabilidad financiera en los procedimientos de facturación, cobro y ejecución).
Si bien es cierto que la opinión pública entiende en general el concepto de valor de mercado, a veces hay confusión sobre la relación existente entre «valor imponible» y la fijación de la «cuota tributaria». Así ocurre particularmente cuando las actualizaciones tienen lugar después de un largo intervalo, o cuando no hay voluntad política de aumentar la cuota tributaria. Ello da lugar con frecuencia a un número elevado de apelaciones injustificadas.
3.34 Además de ser una fuente primaria de ingresos para los gobiernos locales, el impuesto predial puede respaldar otras funciones de gobierno. Las relaciones de valores catastrales compiladas para el gobierno local pueden ser utilizadas por otros organismos, en particular a los que podríamos llamar «autoridades de función única», como las juntas de agua. Las tarifas del agua se basan algunas veces en el valor estimado de los bienes inmuebles que aparece en la relación catastral. Estos procedimientos son muy eficaces en función de los costos y pueden tener una correlación razonable con el uso del agua en muchas circunstancias (aunque existen casos en que las propiedades comerciales e industriales tienen un bajo consumo de agua y valores relativamente elevados). Las juntas de drenaje pueden financiarse también con los gravámenes correspondientes a la relación de valores catastrales, lo que presenta ventajas sobre los cargos relacionados únicamente con la superficie de los bienes inmuebles.
3.35 Casi invariablemente, los beneficios de los impuestos prediales rurales serán de alcance más local que nacional. En casi todos los países se observa que la extensión del impuesto predial a las zonas rurales tiene un impacto limitado en el total de los ingresos fiscales nacionales. La base impositiva rural suele ser mucho menor que la constituida por la economía urbana. Con frecuencia, la capital del país y otras dos o tres grandes ciudades producen la mayor parte del PIB nacional. El tamaño relativo del PIB regional es una buena pista sobre la magnitud de la base impositiva. Si, por ejemplo, un impuesto predial mejorado que abarque todo el país tiene la posibilidad de producir el 10 por ciento de los ingresos fiscales globales, la proporción resultante de las zonas rurales no será probablemente superior al 20 por ciento de esa cifra. En tales circunstancias, la base impositiva de los bienes inmuebles rurales puede constituir sólo el dos por ciento del total de los impuestos nacionales y su administración puede resultar desproporcionadamente más costosa.
3.36 En la mayor parte de los casos, las cifras ilustrativas antes mencionadas sobrevaloran el rendimiento potencial de las zonas rurales. No obstante, ello no merma la importancia de un impuesto predial rural. Constituye una parte fundamental de la descentralización. Importa su magnitud relativa no con respecto a la base impositiva nacional sino a los ingresos que están a disposición de un gobierno local y, en particular, con los ingresos que se generan localmente. Esa es la razón por la que el impuesto predial es un instrumento decisivo para mejorar la situación en las zonas rurales.
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RECUADRO 4 Los factores mencionados a continuación pueden llevar a los gobiernos a revisar las posibilidades de introducir un impuesto predial donde no existe, y de examinar el mecanismo administrativo con el fin de hacerlo más eficiente. Alcance de la recaudación fiscal: Si bien muchos impuestos están alcanzando ahora los límites superiores creados por los factores económicos, la competencia internacional o la aceptación pública, en la mayor parte de los países los impuestos prediales podrían rendir más. Hay pocos ejemplos de impuestos prediales que constituyan más del 12 por ciento de los ingresos fiscales totales, y ello puede representar el límite de la aceptación pública. En la mayor parte de los países, el impuesto predial es muy inferior a ese tope teórico. Tamaño relativamente pequeño de la base impositiva rural: La base impositiva rural será siempre comparativamente pequeña con respecto a la urbana. La importancia del impuesto predial en las zonas rurales es de relevancia local. Los beneficios para la economía nacional son indirectos. Importancia superior al tamaño relativo: La importancia de un impuesto predial en las zonas rurales es mayor en términos políticos de lo que podría indicar el tamaño absoluto de la recaudación correspondiente. Como base de la autonomía del gobierno local y como medio de financiamiento de algunos organismos de función única, muchas veces la introducción de este impuesto está sobradamente justificada. Viabilidad administrativa del impuesto predial: La aplicación generalizada del impuesto predial y su larga historia revelan que, si hay suficiente voluntad política, no existen problemas técnicos o administrativos insuperables para la introducción del impuesto predial. Voluntad política: Todos los impuestos requieren decisión política y aceptación pública. La apertura y transparencia del impuesto predial significan que es imposible introducir el impuesto de forma inadvertida. Por ello, la decisión política es un requisito fundamental. Si hay grandes dudas políticas, es mejor no perder el tiempo y el dinero considerando la posibilidad de introducir el impuesto predial. |
