4. Aplicación de un impuesto predial rural

4.1 En las jurisdicciones donde no existe un impuesto predial, la delegación de ciertas competencias a los gobiernos locales puede requerir la introducción de un sistema de impuesto predial totalmente nuevo. En aquellas donde existe un sistema pero se aplica únicamente a las propiedades urbanas, y en especial sólo a las de las grandes ciudades, para ampliarlo de manera que se incluyan las propiedades rurales se requerirían prácticamente todos los pasos necesarios para la instauración de un sistema totalmente nuevo.

4.2 Otras jurisdicciones que gravan ya las propiedades rurales pueden observar que sus sistemas fiscales son ineficaces o presentan alguna disfunción. En estos casos, probablemente haya que insistir en la transición a un sistema más eficiente y equitativo. Con independencia de que la tarea pendiente sea la creación de un sistema de impuestos prediales rurales totalmente nuevo, la ampliación de uno ya existente en el ámbito urbano con el fin de incluir los bienes inmuebles rurales o una notable mejora del sistema rural existente, habrá que adoptar importantes decisiones políticas. Si bien el alcance de la aplicación cambiará según que el sistema se introduzca por primera vez, se amplíe o mejore, en todos los casos habrá cambios en la estructura fiscal y en la asignación de la carga del pago de los impuestos. Como el diseño y aplicación de un impuesto predial rural son temas políticamente delicados, se necesitarán estrategias para mitigar algunos de los efectos de los cambios que se introducirán. Una evaluación de los efectos debería identificar cómo se verán afectados los diferentes grupos por los cambios propuestos en el sistema fiscal. Debería examinarse la forma más adecuada de introducir el impuesto de forma gradual, por ejemplo, aumentando progresivamente la carga fiscal, para que ésta sea más aceptable para quienes tendrán que pagarla. La difusión de información sobre el impuesto y la forma en que se utilizarán los ingresos es condición necesaria para conseguir apoyo público.

4.3 Los detalles de la administración del impuesto debería concebirse de conformidad con los principios básicos del mismo. ¿Para qué es necesario el impuesto predial? ¿Cómo encaja en la estructura de gobierno actual o propuesta? ¿Cómo se compagina con la estrategia de descentralización? ¿Cómo será compatible con otros impuestos existentes? ¿Cuáles serán los efectos sociales y económicos de la introducción del impuesto predial o de la modificación de uno ya existente? La concepción detallada del impuesto depende de las respuestas a esas preguntas.

4.4 Si bien los impuestos prediales son una solución válida para los gobiernos locales, es fundamental que el gobierno central cree y mantenga condiciones propicias que permitan a los gobiernos locales asumir más competencias. Los ministerios centrales tienen el papel crucial de promover y sustentar la descentralización formulando políticas y reglamentos nacionales adecuados y eficaces para reforzar la capacidad institucional local con el fin de asumir la responsabilidad de las nuevas funciones.

4.5 En relación con un impuesto predial habrá que establecer un reparto de funciones entre los gobiernos central y local, por ejemplo:

1. El acceso local a la información de las oficinas catastrales puede ayudar a mantener la base impositiva y a identificar a los contribuyentes, y mejorará el acceso a los servicios por parte de los compradores y vendedores. Los registros catastrales locales pueden organizarse como oficinas descentralizadas del organismo central de registro de la tierra, o mediante la delegación a organismos gubernamentales locales, en los casos en que éstos tengan capacidad para ofrecer servicios de registro. No obstante, conviene señalar que, si bien un registro catastral completo puede ser valioso, no es un requisito imprescindible para el establecimiento de un sistema fiscal. Existen ejemplos de censos de contribuyentes para cuya preparación se utilizan otras fuentes además del registro catastral.

2. La identificación de los bienes inmuebles es una tarea que puede realizarse preferentemente en el plano local, dado el conocimiento de los funcionarios gubernamentales de ese nivel. En el caso de los impuestos, la identificación de los bienes inmuebles debería estar basada, cuando sea posible, en los registros catastrales.

3. El mantenimiento de una base impositiva debería considerarse fundamentalmente como una función local. No obstante, deberían establecerse controles si hay incentivos que impidan a los funcionarios locales realizar esta función con objetividad.

4. La responsabilidad de realizar las estimaciones del valor de los bienes inmuebles requiere la asignación de recursos suficientes para establecer un sistema de tasación sólido y uniforme. En principio, el gobierno central debería tener la capacidad de prestar este servicio a las jurisdicciones de rango inferior. No obstante, los grandes gobiernos locales podrían tener los recursos necesarios para ocuparse de ello. En tales casos, deberían establecerse controles para garantizar que la tasación se lleve a cabo de manera objetiva.

5. El sistema de apelaciones debería ser independiente de la responsabilidad de las valoraciones. Las apelaciones contra los resultados de la tasación deberían ser atendidas inicialmente por un sistema local de tribunales o cortes. El sistema de apelación puede prever el derecho a apelar sobre cuestiones de derecho a una instancia superior, que será probablemente de gobierno central.

6. Un sistema regional central de facturación puede conseguir economías de escala en lo que respecta a los recursos humanos y la tecnología necesaria.

7. La recaudación es una función local importante, sobre todo en los casos en que todos los ingresos recaudados se asignan al presupuesto local. Por ello, éste tiene un incentivo para conseguir una recaudación eficaz, que quizá no tenga el gobierno central. Cuando los gobiernos locales carecen de la capacidad de recaudar impuestos, un organismo central puede ofrecer su servicio de recaudación a los gobiernos locales.

8. Lo mismo que la recaudación, la ejecución es una labor especialmente indicada para el gobierno local.

4.6 Antes del proceder a un diseño detallado, habrá que adoptar algunas decisiones normativas. Éstas dependerán de la opción de descentralización y de si la jurisdicción está introduciendo un impuesto predial totalmente nuevo, ampliando el alcance de uno ya existente o reformándolo. Un aspecto importante de la planificación normativa es evaluar los efectos de los cambios propuestos en varios grupos de contribuyentes, y determinar las opciones para mitigar algunos de los efectos.

4.7 El debate público es condición necesaria para introducir o modificar los impuestos. No obstante, para que el debate no se vea paralizado por los prejuicios y la falta de información, es preciso preparar cuidadosamente el terreno con un documento de debate basado en investigaciones serias en el que se especifiquen las ventajas e inconvenientes de las diferentes opciones disponibles en las circunstancias locales. Debe organizarse también una campaña positiva de comunicaciones en que se vinculen el impuesto predial propuesto y los beneficios previstos, es decir, la mejora de los servicios locales.

4.8 Se necesitarán medidas legislativas para la aplicación del impuesto predial rural. En la sección siguiente se enumeran algunas cuestiones, distintas pero interrelacionadas, que deberían contemplarse en las disposiciones del código jurídico. Ello podría hacerse directamente en la legislación o mediante las facultades otorgadas a los ministros en virtud de la ley. La lista que se presenta no pretende ser exhaustiva.

DETALLES PRÁCTICOS DE LAS NORMAS: LISTA DE COMPROBACIÓN

4.9 Jurisdicción del impuesto. La ley debe especificar la jurisdicción y el alcance del impuesto. ¿Qué organismos pueden establecer el impuesto? ¿Qué áreas cubre? ¿Qué tipo de propiedad se verá sometida al impuesto? ¿Quién será el responsable del pago del impuesto?

4.10 Beneficios y responsabilidades administrativas. La administración del impuesto predial puede dividirse en varias fases:

1. Iniciación legal del impuesto, que normalmente es responsabilidad del ministro del gobierno central.

2. Valoración y determinación de dónde debería asignarse en la ley la responsabilidad de esta tarea.

3. Responsabilidad de establecer la cuota tributaria. Puede especificarse en la ley o asignarse al órgano de gobierno local, quizá dentro de los límites establecidos por el gobierno central.

4. La ley debe especificar el derecho de recaudación.

5. La ley debe especificar qué órgano se beneficia del ingreso.

6. La ley debe especificar qué organismo se encargará de recaudar los impuestos y de resolver los conflictos.

Es posible que cada una de esas funciones se asigne al órgano de gobierno local, pero en general esta situación es poco frecuente y el gobierno central casi nunca está dispuesto a conceder libertad total a los gobiernos locales. La independencia estatutaria de la base de valoración puede ser importante para la credibilidad pública del sistema de impuesto predial. La legislación debería ofrecer una base y apoyos jurídicos para quienes se encargan de la valoración.

4.11 Base de la tasación. La base de la tasación constituye el núcleo del proceso impositivo. Por desgracia, el debate público y político sobre las opciones disponibles muchas veces se ve frustrado por el excesivo entusiasmo de los partidarios de una u otra opción, y muchas veces se desvirtúa por las expectativas poco realistas de beneficios económicos que esperan conseguir con su propuesta. No obstante, en la práctica no hay grandes diferencias entre las distintas opciones y en la mayor parte de los casos hay al menos tres posibilidades que darían casi los mismos resultados. Ninguna solución tiene el monopolio de los beneficios y todas presentan también sus desventajas. En el Cuadro 1 se ilustran las opciones disponibles.

4.12 La selección de una base impositiva adecuada debe estar en conformidad con los principios generales del régimen fiscal y estar en armonía con otras disposiciones administrativas. Por ejemplo, ¿se trata de un impuesto sobre la propiedad o sobre la ocupación? Los principios básicos determinan probablemente la mejor opción sobre la base de tasación. Es también fundamental para las disposiciones jurídicas relativas a muchos de los aspectos enumerados en esta sección. La selección de una base impositiva adecuada para un sistema de impuesto ad valorem (es decir, basado en el valor) debería tener también en cuenta la preponderancia de las pruebas disponibles sobre el valor. Si la mayor parte de los bienes inmuebles están arrendados, sería razonable y se comprendería mejor una tasación basada en el valor de arrendamiento. Si la mayor parte se compran y venden de acuerdo con su valor de mercado, éste representará una base más creíble.

CUADRO 1
Comparación de las bases de tasación

4.13 La adopción de una de las bases del impuesto ad valorem señaladas en el Cuadro 1 presenta algunas ventajas. En general, son bien comprendidas por los contribuyentes, sobre todo cuando las bases son naturales y no artificiales, y cuando reflejan la prevalencia de los datos de mercado bien conocidos y puestos a disposición del público. Favorecen una mejor utilización de los bienes inmuebles y tienen cierta correlación con la capacidad de pagar. Normalmente, la recaudación potencial de los impuestos ad valorem es más alta que la resultante de otras opciones. No obstante, no son la única posibilidad. Varios países utilizan lo que podría denominarse «impuesto predial de tasa fija», que depende menos de las técnicas de valoración y suele representar una opción rápida y fácil. Una opción atractiva y de bajo costo, sobre todo cuando la capacidad de tasación es limitada, consiste en adoptar un sistema de «bandas» de valores para ofrecer un grado razonable de equidad en el pago de impuestos, sin necesidad de una gran acumulación de datos ni de especialización profesional. En un sistema de este tipo, se atribuye a cada propiedad una «banda» o categoría, y todas las propiedades incluidas en una banda pagan el mismo impuesto. Ello significa que no hay necesidad de ofrecer una valoración independiente y detallada de cada propiedad inmobiliaria.

4.14 Definición de los bienes inmuebles evaluados individualmente. ¿Qué debería constituir una tasación individual? No es del todo claro, ni mucho menos, en todas las circunstancias. Por ejemplo, en los lugares donde las explotaciones agrícolas están dispersas en numerosas fincas no contiguas, la duda es si cada una de éstas debe ser objeto de una tasación independiente o el total de las posesiones del agricultor constituye una evaluación única. El concepto de posesión debe estar en conformidad con otros aspectos del impuesto. Por ejemplo, si se trata de un impuesto predial en sentido estricto, un solo bloque de apartamentos ocupado por inquilinos podría ser objeto de una tasación única. Ello no es posible si se trata de un impuesto sobre la ocupación, en cuyo caso cada apartamento debe valorarse por separado.

4.15 El contribuyente: ¿quién paga? En general, la opción es entre el propietario y el ocupante. Existen ventajas fiscales cuando el ocupante es el contribuyente, sobre todo en los lugares donde los registros catastrales son incompletos. El ocupante es mucho más fácil de encontrar e identificar y puede haber también una mayor correlación con la capacidad de pago. Asimismo, es más probable que el ocupante sea el consumidor de los servicios ofrecidos por el gobierno local. No obstante, políticamente es más fácil convencer a la opinión pública de las ventajas de un impuesto predial cuyo contribuyente sea el propietario. Para quienes no están bien informados, puede parecer más equitativo que el propietario, que puede ser el titular de propiedades arrendadas, sea el responsable del impuesto predial. En realidad, en muchos casos no importa demasiado, y cualquiera de las dos opciones es viable. De todas formas, la carga última recaerá sobre el propietario de la tierra (aunque, naturalmente, éste puede intentar trasladar el impuesto al consumidor del producto o de los bienes generados por la tierra). Un inquilino sólo puede permitirse cierta cantidad en el impuesto sobre el alquiler y predial. Si los inquilinos, en calidad de ocupantes, son objeto de un nuevo impuesto predial, ello reducirá la cantidad que pueden permitirse ofrecer para un nuevo arrendamiento. Este punto destaca la importancia de los acuerdos transitorios para facilitar la introducción de un nuevo impuesto.

4.16 Hay que hacer una advertencia importante si el propietario debe figurar como contribuyente. La definición no debería estar demasiado relacionada con el registro de los bienes inmuebles, ya que los fallos del sistema podrían dar lugar a que algunas propiedades no se incluyeran en la tasación. Además, cuando el registro genera automáticamente la obligación anual de pagar el impuesto predial, ello crea un grave desincentivo al registro y pone en peligro la eficacia de la inversión en sistemas de registro. En los sistemas de impuesto predial en los que la responsabilidad primaria recae sobre el propietario, hay fórmulas jurídicas conocidas que permiten grabar al ocupante en casos de duda, con la salvedad de que éste puede transferir esa obligación al propietario de la tierra, cuando eso es posible. En los países donde las tierras públicas se arriendan a particulares o compañías, y donde el propietario tiene la responsabilidad primaria de pagar, es frecuente cargar la tasa fiscal a la persona que arrienda la tierra al sector público.

4.17 Actualizaciones. La ley debe estipular con qué frecuencia debe actualizarse el valor de las propiedades para garantizar que la tasación esté actualizada. Normalmente, debe hacerse aproximadamente cada cinco años. Si el intervalo es mayor, puede haber desventajas considerables. Cuanto mayor es la frecuencia con que se realizan las actualizaciones, mejor se reflejará en el valor de la base impositiva el valor actual de mercado y mejor comprenderán el impuesto los contribuyentes. La tecnología de la información ofrece la posibilidad de actualizaciones anuales. Hay razones de peso para introducir el concepto de ajuste anual en las revisiones del impuesto predial cuando la tecnología de la información está suficientemente desarrollada para hacerlo de forma poco costosa. Las actualizaciones pueden ser políticamente difíciles si dan lugar a grandes cambios en el valor y en las obligaciones fiscales. Como las revisiones frecuentes suelen generar cambios de valor menores que las poco frecuentes, un sistema de ajustes anuales reduciría la necesidad de tomar decisiones políticas delicadas.

4.18 Fijación de la cuota tributaria. Son varios los planteamientos posibles:

1. La tasa se fija anualmente por el gobierno local teniendo en cuenta las necesidades presupuestadas. Se trata de una decisión política, que dará lugar a debates locales. Este planteamiento ofrece la mayor autonomía a los gobiernos locales descentralizados, garantizándoles la flexibilidad necesaria para fijar las tasas de conformidad con la necesidad de ingresos. La transparencia y la rendición de cuentas de los gobiernos locales son requisitos fundamentales.

2. El gobierno central fija la cuota tributaria anualmente teniendo en cuenta las necesidades del gobierno local y el alcance de las transferencias intergubernamentales del gobierno central al local.

3. La ley fija la cuota tributaria en la legislación primaria, y los ingresos fiscales variarán de acuerdo con los cambios en los valores de mercado y las revisiones periódicas del valor catastral. Ello hace que la capacidad de reacción fiscal global sea limitada, y los ingresos dependerán de la cronología de las revisiones en relación con las fluctuaciones de los valores de mercado. Este planteamiento no ofrece un margen de discreción a los gobiernos locales descentralizados.

4. La ley fija una tasa máxima en la legislación primaria, dejando a los gobiernos locales la oportunidad de determinar las tasas efectivas dentro del límite establecido.

4.19 Es posible también tener tasas diferenciales de acuerdo con el valor de los bienes inmuebles o el tipo de éstos. Por ejemplo, se puede introducir una política en virtud de la cual se aplique una tasa más alta a las propiedades de mayor valor. En teoría, ello hace que el impuesto sea más progresivo y a primera vista parece atractivo. No obstante, hay muchas razones técnicas para evitarlo y adoptar una tasa única. Las tasas múltiples normalmente dan lugar a la fragmentación artificial de la propiedad para evitar las tasas más altas. Este planteamiento hace que la recaudación total sea menos previsible y, por lo tanto, complica los presupuestos del gobierno local. Hace menos transparente el impuesto. La mayor complejidad disminuye el nivel de rendición de cuentas que se puede pedir al personal administrativo, y puede dar lugar a corrupción.

4.20 Excepciones. En general, cuantas menos sean las excepciones más fácil y más económico es administrar un impuesto predial. Cuanto mayor es el número de propiedades valoradas, menor es la carga fiscal que recae sobre cada una de ellas. Las exenciones no suelen gozar de popularidad política duradera, pueden distorsionar el mercado inmobiliario y pocas veces consiguen los beneficios sociales y económicos previstos.

4.21 Son pocas, por no decir ninguna, las razones para eximir a las propiedades agrícolas de la carga fiscal. La mayor parte de las razones normalmente propuestas no han encontrado confirmación en la práctica. Existe la creencia de que al eximir a la agricultura de los impuestos se reducirán los precios de los alimentos, pero hay pocas pruebas de que eso se haya conseguido alguna vez. La teoría económica indica que la exención tiende a aumentar el precio de la tierra en relación con otros activos que están sujetos a impuesto y hay pruebas de que así ocurre en la práctica. Otra creencia es que el acceso a la tierra es más fácil si se exime de impuestos a la tierra agrícola, pero en la práctica, como ya se ha observado, la exención de impuestos hace que el precio de esa tierra aumente y los recién llegados tengan todavía más problemas para conseguir acceso a explotaciones agrícolas. Por otro lado, al eximir a la agricultura, se contradice la idea de que el impuesto constituye una forma equitativa de repartir el gasto local. Además, hace que sea de poca utilidad para aumentar los ingresos de los organismos de función única que se ocupan fundamentalmente de la tierra agrícola (como las juntas de drenaje o de riego, etc.).

4.22 Hay pocas razones sólidas para eximir a las pequeñas propiedades. Aprimera vista, estas exenciones parecen razonables. Gran parte del valor imponible total puede proceder de un pequeño porcentaje de propiedades de gran valor, y el grueso de la población vive en propiedades menos valiosas que representan sólo un pequeño porcentaje del valor imponible total. (En las economías desarrolladas, quizá el 40 por ciento o más del valor imponible total procede de menos del 10 por ciento de las propiedades, mientras que aproximadamente la mitad de la población vive en propiedades que representan menos del 10 por ciento del valor total). Debido a la mayor relación costo/recaudación de estas propiedades menos valiosas y a la mayor dificultad de recaudación, podría argumentarse que sería posible eximir del impuesto a estas pequeñas propiedades sin sufrir grandes pérdidas de ingresos. Apesar de estas ventajas aparentes, esa posibilidad de exención no se hace casi nunca realidad. En primer lugar, merma el valor del impuesto en cuanto instrumento de rendición de cuentas local, porque disminuye la proporción de contribuyentes en el total de la población. En segundo lugar, puede contribuir a una fragmentación artificial de las propiedades con el fin de evitar el impuesto. En tercer lugar, provoca descontento y malestar entre los titulares cuyas propiedades superan por muy poco el umbral fijado para el pago del impuesto.

4.23 Hay también pocas razones que justifiquen la exención de las propiedades públicas. En varios países, están de hecho exentos. Esta exención podría considerarse justificada, a primera vista. Podría parecer que el fijar un impuesto para las tierras poseídas y ocupadas por el sector público constituye una complicación burocrática innecesaria. Un examen más atento revela que hay razones de peso para gravar con impuestos las propiedades públicas. En primer lugar, de esa manera se reparte la carga entre los diferentes niveles de gobierno. Un organismo del gobierno central utiliza servicios locales y no hay ninguna razón para que el gobierno central no contribuya al costo de los servicios ofrecidos localmente a través del impuesto predial. Los impuestos que gravan los bienes inmuebles del gobierno central pueden ser muy importantes para los gobiernos locales en las zonas donde se encuentra un número relativamente grande de propiedades del gobierno central. En segundo lugar, el sector público no suele ser demasiado esmerado en cuanto usuario de los bienes inmuebles. El pago del impuesto es un incentivo para mejorar la gestión, pues los bienes inmuebles dejan de ser gratuitos. Como el sector público es casi siempre un propietario y ocupante de gran magnitud, esta cuestión adquiere especial importancia.

4.24 Entre las propiedades que podrían considerarse para ser exentas figuran las siguientes:

1. Propiedades utilizadas con fines religiosos, por ejemplo, iglesias, mezquitas, templos, etc., junto con los correspondientes cementerios.

2. Carreteras, parques públicos y propiedades semejantes «ocupados» por el público. Lo mismo podría decirse de otros servicios públicos semejantes en zonas rurales, como los pastos de acceso común. Aun cuando estos servicios no se incluyan en las relaciones de valores catastrales, ello no redunda en perjuicio de la base impositiva. Su valor se refleja muchas veces en la mayor cotización de las propiedades que se benefician de tales servicios.

3. La tierra utilizada para la silvicultura comercial. En general, el valor de la tierra forestal es muy bajo si se excluye el valor de la madera en pie. Además, la capacidad de pago se ve limitada por el carácter periódico de los rendimientos forestales, que no encaja muy bien con un impuesto anual.

4.25 Reglas para el pago. La ley debe especificar cómo y cuándo se debe exigir y efectuar el pago.

4.26 Ejecución. La ley debe determinar las facultades de ejecución en caso de impago. Entre los recursos habituales se incluyen el embargo de bienes para su venta como medio de efectuar el pago, el embargo de las ventas y beneficios, las multas y el pago de tasas de interés superiores a las vigentes en el mercado, la incautación de los bienes inmuebles y la reclusión.

4.27 Solución de controversias. La experiencia recogida en todo el mundo revela las ventajas de tener un sistema de tribunales que sean de alcance local, accesibles sin representación profesional, ágiles y de bajo costo. Es importante garantizar que los tribunales utilizados para resolver las apelaciones relacionadas con el impuesto predial se consideren como entidades independientes tanto con respecto al órgano responsable de la tasación de las propiedades como del que se encarga de recaudar el impuesto predial.

4.28 Muchas de las controversias relativas al impuesto predial se centran en cuestiones de hecho y valoración. Así se refleja en la composición habitual de esos tribunales (al menos tres personas, muchas veces pero no siempre bajo la presidencia de un abogado). Los miembros sin formación jurídica suelen ser personas locales bien informadas y respetadas o profesionales, como tasadores y contables. El sistema de solución de controversias es muy importante para evitar complicaciones en la administración del impuesto y una valiosa válvula de seguridad. Naturalmente, la ley debe especificar cómo y cuándo pueden realizarse las apelaciones.

4.29 Relación con otros impuestos. Habrá que decidir si el impuesto predial es un gasto deducible del impuesto sobre la renta de las personas físicas y del impuesto sobre las sociedades y, en tal caso, en qué circunstancias. Normalmente, el impuesto predial puede deducirse del impuesto sobre la renta de las personas físicas y del impuesto de sociedades pagado por las empresas.

MAQUINARIA ADMINISTRATIVA

4.30 Características esenciales de la administración del impuesto predial.

Entre las características importantes de la administración del impuesto predial que deberán considerarse al planificar la aplicación del impuesto o su revisión se incluyen las siguientes:

1. Cadena de funciones: La aplicación eficaz del impuesto predial requiere la realización de varias funciones diferentes, todas ellas fundamentales para el éxito del proceso global. Son eslabones de una cadena, y la ausencia de uno de ellos significaría un fracaso total.

2. Preparación de la relación de valores catastrales: El impuesto predial requiere que toda propiedad imponible se incluya en la relación de valores catastrales. Si la lista está incompleta, no se recaudará parte del beneficio posible. La inclusión de todas las propiedades es también importante por razones de justicia y equidad, ya que garantiza que la carga fiscal se reparte equitativamente entre todos los contribuyentes. Toda propiedad debe tasarse de acuerdo con el calendario previsto.

3. Calendario: El tiempo necesario para la aplicación del sistema dependerá de la escala de la tarea y de los recursos disponibles. Normalmente se necesitarán al menos dos años para realizar una nueva relación de valores catastrales a partir de cero; muchas veces, el plazo debe ser todavía mayor. El tiempo puede reducirse en años posteriores si la relación se ha mantenido adecuadamente y si se utilizan sistemas informáticos bien programados. Las autoridades deben tener esto en cuenta.

4. Módulos anuales: Normalmente, un proceso de valoración entra en vigor al comienzo de un ejercicio fiscal. El calendario debería tenerlo presente. Si la relación de valores catastrales no se termina y se aprueba de acuerdo con la legislación antes de comenzar el ejercicio fiscal, es probable que se produzca un retraso de un año completo.

4.31 Son varios los factores que pueden dar lugar a un fracaso. Además, la labor realizada con relaciones de valores catastrales deficientes puede representar una completa pérdida de tiempo. La mayor parte de los datos tienen una vida útil relativamente breve. Ello significa que la administración del impuesto predial debe planificarse y ejecutarse con esmero y gran determinación.

4.32 Personal y conocimientos profesionales. En las economías de mercado desarrolladas, el número de personas dedicadas a actividades de tasación y gestión de propiedades en el sector privado suele ser tres o cuatro veces mayor que las que trabajan en el sector público. En todos los países donde los impuestos prediales anuales tienen una larga tradición, la estimación se organiza de tal manera que sea posible reducir el número de tasadores plenamente cualificados que se utilizan en el proceso. Si se utilizan técnicas de tasación en gran escala con ayuda de sistemas informáticos, gran parte de la labor puede ser realizada por personas con suficiente preparación en tecnología de la información y estadística, en colaboración con tasadores especializados. La necesidad de tasadores profesionalmente cualificados podría reducirse utilizando planteamientos como la distribución en bandas (es decir, colocar las propiedades en una serie de bandas de valoración, en vez de ofrecer una valoración individual de cada una de las propiedades).

4.33 Los conocimientos y técnicas de tasación escasean todavía en los países en desarrollo. Además, las técnicas específicas necesarias para las valoraciones rurales requieren tasadores debidamente capacitados, con experiencia y prestigio en los distritos respectivos. Esa escasez se ha citado entre los obstáculos a la aplicación de un impuesto ad valorem. Las necesidades de conocimientos técnicos sobre el impuesto predial en el sector público deben competir con la demanda del sector privado y de otras funciones del sector público que utilizan conocimientos especializados de tasación y gestión de los bienes inmuebles. En algunos países, las técnicas para determinar el valor de mercado de los bienes inmuebles están avanzando más rápidamente en el sector privado que en el sector público. Por ello, puede ocurrir que haya bastantes tasadores en el sector privado, pero pocos, en el mejor de los casos, en el sector público. En otros países, el sector privado no se ha desarrollado hasta el punto de que pueda utilizarse de manera fiable para actividades de tasación con fines fiscales.

4.34 En particular, al introducir un impuesto predial ad valorem, los países deberán considerar la necesidad de capacitación y educación de tasadores, asesores y administradores de propiedades. La escasez de tasadores profesionalmente calificados continuará siendo un desafío para la mayor parte de las economías de desarrollo durante algún tiempo, y el sector público tendrá dificultades para conseguir y retener a los escasos profesionales disponibles. Las estrategias para combatir esta dificultad incluirán el apoyo para el desarrollo de la capacidad en universidades que organicen actividades de capacitación e investigación en esta área, la capacitación interna de los técnicos y el uso de instituciones privadas y profesionales. Las estrategias deben tener también en cuenta el hecho de que la capacitación y educación de tasadores no incluye generalmente ninguna instrucción sobre la organización de una oficina de impuestos de los bienes inmuebles ni sobre la planificación y ejecución de una actualización del valor de los inmuebles.

4.35 Instituciones. La ubicación de las diferentes funciones relativas al impuesto predial dentro de la administración gubernamental no es sencillo, y puede representar la diferencia entre el éxito y el fracaso. Hay varias y diferentes subfunciones que se pueden ubicar en diferentes ministerios o en distintos niveles de gobierno. En el Cuadro 2 pueden verse las distintas opciones.

4.36 Muchas veces hay fuertes intereses que deben tenerse en cuenta al asignar las responsabilidades en la labor de tasación. Los registros de la propiedad relacionados con esa teoría pueden estar divididos y ubicados en diferentes Ministerios. Aveces, el Ministerio de Agricultura puede tener los registros de clasificación de suelos y unidades agrícolas. A veces, los registros de propiedad de la tierra están en la oficina o departamento catastral, y los registros de construcciones pueden encontrarse en un lugar distinto.

CUADRO 2
Opciones para la ubicación de las responsabilidades

4.37 Dada la escasez de profesionales encargados de la tasación en muchos países, en la mayor parte de los casos quizá no exista la opción de delegar esa función a los gobiernos locales. Cuando éstos carecen de capacidad profesional interna, quizá sea más eficaz concentrar los recursos en una unidad central de tasación. En otros casos, quizá exista la opción de confiar ese trabajo al sector privado, mediante contrato. Aun cuando la tasación se contrate al sector privado, el organismo gubernamental debería tener suficiente personal especializado para evaluar la calidad de las tasaciones.

4.38 Hay razones de peso para separar la función de recaudación de la de tasación, y en muchos casos el gobierno local se encarga de la recolección mientras que el gobierno central conserva el control de las tasaciones.

4.39 Consideraciones técnicas. Desde hace milenios se han compilado listas de tasación de alta calidad, sin necesidad de la moderna tecnología de la información. Es algo que conviene tener en cuenta al decidir el nivel de complejidad técnica que se va a utilizar:

• La tecnología de la información no mejora automáticamente la calidad del producto final;

• La tecnología de la información no elimina la necesidad de personal especializado en tasación; y

• La tecnología de la información no genera capacidad de organización.

No obstante, la utilización cuidadosa y bien planificada de la tecnología de la información puede reducir los costos, debería aumentar la precisión y coherencia de los datos y sin duda ahorrará tiempo. Una relación de valores catastrales es una base de datos muy amplia y la tecnología de la información permite reproducir los datos contenidos en ella en diferentes formatos. Hay numerosas experiencias (tanto positivas como negativas) de informatización del impuesto predial en todo el mundo, de las cuales se puede aprender. Es importante orientar bien la estrategia.

PUESTA EN PRÁCTICA: LISTA DE COMPROBACIÓN CRONOLÓGICA

4.40 En esta sección se presenta el orden cronológico de las medidas necesarias para introducir un impuesto predial local, y la interrelación entre ellas. La secuencia de acontecimientos ilustrada en el Cuadro 3 indica los pasos que hay que dar desde la concepción hasta la recaudación. Con ese cuadro se intenta ayudar a planificar el proceso en los distintos países y a ayudar a identificar el recorrido crítico en cada caso concreto. La secuencia trata también de destacar la unidad de todo el proceso. Todas las partes del mismo deben funcionar para que el sistema dé buenos resultados. Basta con que uno funcione mal para que fracase todo el conjunto. En la presente guía sólo se pueden indicar las funciones. No se examina con detalle cómo se ponen en práctica, ya que ello variará de un caso otro.

4.41 Planificación normativa. Es obvio que los órganos de decisión deben indicar la dirección que desean tomar. Es del todo imposible comenzar un diseño detallado antes de proceder al examen atento de la política que se quiere adoptar.

4.42 Sensibilización de la opinión pública. Un aspecto muy importante de la preparación es la necesidad de informar al público acerca del impuesto que se propone y, en particular, de los beneficios que se conseguirán con su introducción.

4.43 Legislación. El proceso legislativo debe estar terminado antes de que el impuesto entre en vigor. Si el gobierno está seguro de que puede conseguir aprobar la legislación necesaria para esa fecha, este paso puede darse en paralelo con la preparación de la relación de valores catastrales. En el cuadro se propone terminar el proceso legislativo antes. Quizá sea lo más indicado. Es arriesgado establecer una oficina de tasación si existe el peligro de que no se acepten las reformas legislativas propuestas. Es también necesario que los tasadores estén autorizados por la ley a entrar en las propiedades para su reconocimiento y obtener la información necesaria para su labor.

CUADRO 3
Secuencia de acontecimientos

4.44 Establecimiento de la oficina de tasación. El proceso de tasación es sólo una de las funciones, pero es la que presenta más dificultad desde el punto de vista técnico y organizativo. Debe haber una oficina capaz de llevar a cabo esta función de forma completa y puntual, y de acuerdo con las normas de calidad exigidas. Para ello se requiere personal con conocimientos de tasación, gestión e informática. Si esta tarea se subcontrata al sector privado, la oficina de tasación debería tener el personal especializado necesario para gestionar la subcontratación.

4.45 Establecimiento de la oficina de recaudación. Debe haber una entidad encargada de recaudar el impuesto. Para ello se necesitarán menos conocimientos técnicos y menos personal que para el proceso de tasación, pero no menos determinación.

4.46 Proceso de tasación. Esta es la función que más tiempo consume. Sin duda, forma parte del recorrido crítico. Hay muchas subfunciones dentro de esta parte del proceso. Entre ellas se encuentran las siguientes:

• identificación de bienes inmuebles sujetos a impuesto y de las características pertinentes;

• realización de los reconocimientos de las propiedades;

• recopilación y acopio de datos sobre las transacciones del mercado;

• análisis de la información sobre mercados;

• formulación de puntos de referencia de tasación en gran escala;

• preparación del esquema de tasación;

• realización de las tasaciones; y,

• compilación de la relación de valores catastrales.

4.47 Si el sistema de impuesto predial se está introduciendo por primera vez, la compilación de los datos básicos necesarios para la relación de valores catastrales (identificación de los bienes inmuebles; posesión o arrendamiento, dirección para la facturación, etc.) puede ser sumamente difícil si no existe ya un registro completo. La recopilación de los datos disponibles no generará necesariamente una relación de valores catastrales completa. Es probable que la lista misma contenga errores. En algún momento, habrá que tomar la decisión de publicar o no la relación de valores catastrales, a pesar de no estar completa.

4.48 Con el fin de ayudar a actualizar las listas de tasación, el organismo encargado debería establecer contactos con otros organismos de gestión catastral, como el registro y el catastro (en lo que respecta a la información sobre las características de las parcelas, transferencias y precios de venta) y el organismo encargado de la planificación (acerca de la información sobre las nuevas construcciones, etc.). La recopilación masiva de datos pertinentes sobre las parcelas de tierra con el fin de poder fijar el impuesto predial es una importante tarea inicial y permanente, que requiere una planificación previa y la presupuestación de los recursos.

4.49 Fijación de la cuota tributaria. En algunos sistemas, la cuota tributaria se fija en la ley. De lo contrario, este paso consiste sustancialmente en tomar una decisión al respecto. No obstante, se trata de una decisión con fuerte contenido político y debería ir precedida por un debate. Es precisó alcanzar un equilibrio proponiendo una tasa que a) produzca el nivel de ingresos necesarios para cubrir los costos de los servicios que se van a ofrecer y b) reconozca la capacidad de pago de los contribuyentes. Si la tasa fijada es demasiado alta, habrá descontento generalizado y resistencia por parte de los contribuyentes. Si es demasiado baja, el ingreso generado quizá no sea suficiente para atender las necesidades de los gobiernos locales ni justifique el costo de la tasación y recaudación. Probablemente, la decisión de la cuota tributaria es la más importante que debe tomarse en relación con el impuesto predial.

4.50 Entre los pasos que deben darse para fijar la cuota tributaria figuran los siguientes:

1. Depósito de la relación de valores catastrales. Ello representa la culminación del proceso de tasación.

2. Resolución de las objeciones y apelaciones. El proceso de tasación no termina con el depósito de la lista. En un sistema transparente y sostenible debe haber un mecanismo de apelación.

3. Recaudación del impuesto. El proceso de recaudación sigue un ciclo anual.

4. Ejecución. La recaudación no será completa sin una ejecución eficaz.

5. Mantenimiento de la relación de valores catastrales. La base impositiva cambia constantemente, a medida que se levantan nuevas construcciones o se remodelan o derriban las ya existentes. Es preciso supervisar y registrar estos cambios. El proceso debe renovarse constantemente.