Apéndice X. Opinión de las Oficinas Jurídicas de la FAO y la OMS sobre los aspectos legales relacionados con las cuestiones planteadas por el Comité del Codex sobre la Leche y los Productos Lácteos^[123]

INTRODUCCIÓN

1. En su sexta reunión, celebrada en Auckland (Nueva Zelandia) del 26 al 30 de abril de 2004, el Comité del Codex sobre la Leche y los Productos Lácteos (CCMMP) examinó la posibilidad de elaborar una nueva norma individual relativa al parmesano, pero no consiguió llegar a un acuerdo sobre la conveniencia de proceder con este trabajo. El Comité acordó el texto siguiente con respecto a las preguntas específicas que debían formularse a la Comisión del Codex Alimentarius:

La mayoría de los miembros del CCMMP presentes en la sexta reunión son de la opinión de que el nombre “parmesano” es y ha sido genérico durante cierto tiempo. Por otra parte, la denominación “parmigiano-reggiano” está registrada oficialmente como una denominación de origen protegida por la Comunidad Europea (CE). La CE considera actualmente que hay una “relación indisoluble” entre los términos “parmigiano-reggiano” y “parmesano”.

La referencia a la legislación de la CE está impidiendo que el CCMMP adopte una decisión sobre el establecimiento de una norma de alcance mundial para el queso parmesano. Por otra parte, la incapacidad de llegar a una decisión sobre este asunto está obstaculizando la labor del CCMMP sobre esta cuestión y podría tener importantes consecuencias horizontales para la labor de otros Comités del Codex.

Se formulan a la Comisión dos preguntas:

1. ¿En qué medida, en su caso, debería una denominación de origen protegida, reconocida en la legislación de la CE para un producto por lo demás considerado genérico por la mayoría de los miembros, ser la base para rechazar la elaboración de una norma del Codex cuando en opinión de la mayoría de los miembros presentes se cumplen los criterios vigentes para la aceptación de un nuevo trabajo?

2. ¿Debería considerar el Codex criterios legítimos aspectos de la protección de la propiedad intelectual como por ejemplo las marcas comerciales, las marcas de certificación, las indicaciones geográficas o las denominaciones de origen protegido al adoptar una decisión sobre la aceptación de un nuevo trabajo o al aprobar normas?

Si las respuestas a ambas preguntas son que esas cuestiones no son consideraciones legítimas para el CCMMP, ¿pedirá la Comisión del Codex Alimentarius que el CCMMP comience un nuevo trabajo sobre la promulgación de una norma para el queso parmesano?

2. Se pidió a las oficinas jurídicas de la FAO y la OMS que comunicaran sus opiniones sobre los aspectos legales relacionados con las cuestiones planteadas.

3. Antes de examinar las cuestiones planteadas, con objeto de situarlas en la perspectiva correcta, sería útil recordar las disposiciones pertinentes del mandato de la Comisión del Codex Alimentarius y los procedimientos que rigen la decisión de elaborar una norma, así como los exámenes de las cuestiones planteadas anteriormente realizados por la Comisión.

DISPOSICIONES PERTINENTES DEL MANDATO DE LA COMISIÓN DEL CODEX ALIMENTARIUS Y PROCEDIMIENTOS QUE RIGEN LA DECISIÓN DE ELABORAR UNA NORMA

4. Con arreglo a lo dispuesto en sus Estatutos, corresponde a la Comisión del Codex Alimentarius formular propuestas sobre todas las cuestiones relativas a la ejecución del Programa Conjunto FAO/OMS sobre Normas Alimentarias, cuyo objeto es:

a) proteger la salud de los consumidores y asegurar prácticas equitativas en el comercio de los alimentos;

b) promover la coordinación de todos los trabajos sobre normas alimentarias emprendidos por las organizaciones internacionales gubernamentales y no gubernamentales;

c) determinar el orden de prioridades, e iniciar y dirigir la preparación de proyectos de normas a través de las organizaciones apropiadas y con ayuda de éstas;

d) finalizar las normas elaboradas conforme a las disposiciones del párrafo c) anterior y, después de su aceptación por los gobiernos, publicarlas en un Codex Alimentarius como normas regionales o mundiales, junto con las normas internacionales ya finalizadas por otros organismos, con arreglo al párrafo b) anterior, siempre que ello sea factible; y

e) modificar las normas publicadas, después de un examen apropiado a la luz de las novedades.

5. La Comisión del Codex Alimentarius ha establecido procedimientos para la elaboración de normas del Codex y otros textos afines, que se exponen en el Manual de Procedimiento. Con arreglo a dichos procedimientos, la Comisión, teniendo en cuenta los “Criterios para el establecimiento de las prioridades de los trabajos”, decide que se elabore una norma mundial del Codex y también qué órgano auxiliar, o qué otro órgano, debe encargarse de este trabajo. De conformidad con dichos criterios, cuando un comité del Codex propone la elaboración de una norma de acuerdo con su mandato, debe examinar ante todo las prioridades establecidas por la Comisión en el Plan de Trabajo a Plazo Medio, cualquier proyecto estratégico pertinente que haya emprendido la Comisión, y la perspectiva de completar el trabajo en un plazo razonable. Deberá evaluar, asimismo, la propuesta respecto de los criterios aplicables a los productos que se exponen a continuación:

a) protección del consumidor desde el punto de vista de la salud y de las prácticas al consumidor^[124];

b) volumen de producción y consumo en los diferentes países y volumen y relaciones comerciales entre países;

c) diversificación de las legislaciones nacionales e impedimentos resultantes o posibles que se oponen al comercio internacional;

d) mercado internacional o regional potencial;

e) posibilidades de normalización del producto;

f) regulación de las principales cuestiones relativas a la protección del consumidor y al comercio en las normas generales existentes o propuestas;

g) número de productos que necesitarían normas independientes, indicando si se trata de productos crudos, semielaborados o elaborados; y

h) trabajos ya iniciados por otros organismos internacionales en este campo.

EXÁMENES DE LA CUESTIÓN ANTERIORMENTE REALIZADOS POR LA COMISIÓN DEL CODEX ALIMENTARIUS

6. La cuestión de si la Comisión podía adoptar normas con respecto a productos protegidos por denominaciones geográficas fue objeto de amplios debates en los años sesenta y principios de los años setenta. En su noveno período de sesiones, celebrado en 1971, la Comisión, tras tomar nota de la complejidad de las cuestiones relacionadas con las “denominaciones de origen”, acordó que el Comité Ejecutivo considerara el asunto en su siguiente reunión, en la medida en que interesara a la labor de la Comisión, a la luz de la información de antecedentes que habría de proporcionar la Oficina Jurídica de la FAO.

7. La Oficina Jurídica de la FAO preparó una nota de información titulada “Appellations d’origine” (denominaciones de origen) y normas alimentarias internacionales. En el documento se examinaban los debates sobre la cuestión celebrados anteriormente por la Comisión del Codex Alimentarius y sus órganos auxiliares, los instrumentos internacionales relacionados con la protección de las “denominaciones de origen” y las disposiciones pertinentes del Codex Alimentarius. En el documento se indicaba que las disposiciones generales sobre la elaboración de normas no contenían reglas a ese respecto. Por una parte, la simple elaboración y adopción de una norma sin tomar en consideración especial la protección reconocida en ciertos países en favor de una denominación determinada no puede en modo alguno alterar la ley de esos países ni exime a éstos de sus obligaciones internacionales. Si un gobierno considera que la aceptación de una norma sería incompatible con tales leyes u obligaciones internacionales, puede optar por declinar la aceptación de la norma (...) Por otra parte, los reglamentos por los que se rigen los trabajos de la Comisión del Codex Alimentarius no contienen ninguna disposición que permita a esos países impedir la elaboración y adopción de normas aplicables a las variedades de que se trata con los nombres que actualmente están protegidos en su territorio por la legislación nacional o en virtud de acuerdos bilaterales o multilaterales, como el Acuerdo de Lisboa y la Convención de Stresa. En el documento se indicaba además que la introducción de una cláusula especial por la que se permita a los países que acepten una norma mantener el status quo con respecto a la protección de ciertos nombres (...) no está ni prescrita ni excluida por ninguno de los reglamentos que regulan los trabajos de la Comisión del Codex Alimentarius.

8. En su 10° período de sesiones, celebrado en 1974, la Comisión consideró la cuestión de la “denominación de origen” en relación con su trabajo en cierto detalle. La Comisión observó que la cuestión había sido examinada por el Comité Ejecutivo en su reunión de mayo de 1972 y que se trataba de una cuestión que se había planteado en el Comité Mixto FAO/OMS de Expertos Gubernamentales sobre el Código de Principios Referentes a la Leche y los Productos Lácteos. La Comisión tomó nota de la recomendación del Comité Ejecutivo al respecto^[125]. En particular, la Comisión convino con la opinión del Comité Ejecutivo de que no era esencial concordar una recomendación definitiva en ese momento, puesto que los aspectos más dudosos habían sido resueltos ya de forma práctica por el Comité Mixto FAO/OMS de Expertos Gubernamentales sobre el Código de Principios Referentes a la Leche y los Productos Lácteos y era posible que no volvieran a plantearse en un futuro inmediato. Posteriormente, en 1978, el Comité Mixto FAO/OMS de Expertos Gubernamentales sobre el Código de Principios Referentes a la Leche y los Productos Lácteos completó la labor en relación con la Norma Internacional para el Queso Extraduro para Rallar, que se aprobó como Codex STAN C-35-1978.

9. En su segunda reunión, en 1996, el CCMMP examinó una propuesta de Alemania de que se elaborara una nueva norma específica para el queso “parmesano” y pidió a Alemania que identificara los productos en cuestión y que preparara un documento con estadísticas comerciales y una justificación para la elaboración de la norma, a fin de que el Comité lo examinara en su siguiente reunión. Francia y la Federación Internacional de Lechería (FIL) se ofrecieron a colaborar con Alemania (ALINORM 97/11, párrafo 87). En su tercera reunión, celebrada en 1998, el Comité tomó nota de la petición de Italia de que se eliminara del programa provisional el examen de la elaboración de una norma del Codex relativa al “parmesano”, debido a que el parmesano (parmigiano-reggiano) era reconocido en todo el mundo. En vista de la decisión adoptada en la segunda reunión, el Comité decidió examinar su elaboración según estaba previsto en relación con el tema 11 del programa (ALINORM 99/11, párrafo 4). En la propuesta sobre esa cuestión (CX/MMP 98/11) se mencionaba, entre otras cosas, que parmesano era un nombre genérico y que no había una definición clara del producto a nivel internacional. Había un volumen considerable de comercio de queso con esa denominación. En el documento se hacía referencia a las dificultades existentes a fin de proporcionar datos estadísticos procedentes de fuentes oficiales sobre la producción y comercialización de parmesano, ya que en la mayoría de los países no se registraba como artículo separado, sino que estaba abarcado por títulos tales como “queso duro” o “queso rallado” o queso en general. Los datos proporcionados por la FIL indicaban que el queso parmesano se producía en 11 países y se consumía en 19, y que 6 países contaban con una norma legal. La producción ascendía al menos a 64 620 toneladas y las exportaciones ascendían a 11 577 toneladas.

10. Debido a la falta de tiempo, se aplazó el examen de la cuestión a la cuarta reunión del Comité, en 2000. En la cuarta reunión, la delegación de Portugal, hablando en nombre de los Estados miembros de la CE, y en vista de los debates en curso en la Comunidad sobre la cuestión de la denominación “parmesano”, indicó que era prematuro que el Comité adoptara una decisión por el momento. Varias delegaciones y el observador de la FIL declararon que, con arreglo a los criterios para la elaboración o revocación de normas individuales para los quesos y la información presentada en el documento CX/MMP 00/18, la elaboración de una norma relativa al “parmesano” estaría justificada. No obstante la opinión de varias delegaciones, el Comité acordó aplazar los debates sobre la posibilidad de elaborar una nueva norma específica para el queso “parmesano” hasta su siguiente reunión, en la que consideraría si debía o no procederse con este trabajo sobre la base del documento CX/MMP 00/18 y los borradores de la norma contenidos en el documento CX/MMP 00/18-Add.1 (ALINORM 01/11, párrafos 132 y 133).

11. En la quinta reunión del Comité, en 2002, la delegación de España, hablando en nombre de los Estados miembros de la CE presentes en la reunión, pidió que se aplazara la consideración de la elaboración de una norma, en vista de las negociaciones en curso en el marco de la Comunidad en relación con el uso del término “parmesano”. Asimismo se sugirió que podría revisarse la Norma del Codex para el Queso Extraduro para Rallar (Codex STAN C-35), con lo que se evitaría la cuestión del nombre. Otras delegaciones apoyaron resueltamente la elaboración de una norma del Codex relativa al queso parmesano y observaron que la información presentada y compilada en apoyo de la elaboración de una norma era más que suficiente para satisfacer los “Criterios del Codex para el establecimiento de las prioridades de los trabajos” aplicables a los productos, incluidos un volumen considerable de producción y comercio entre los países, la diversidad de las legislaciones nacionales e impedimentos resultantes o posibles al comercio internacional, y un mercado potencial significativo. Asimismo se señaló que, al margen de las negociaciones en el marco de la Comunidad, una norma del Codex se aplicaría a los 165 Estados miembros de la Comisión del Codex Alimentarius. El Comité no consiguió alcanzar una posición de consenso y por lo tanto pospuso la consideración de la posibilidad de elaborar un anteproyecto de norma del Codex relativa al parmesano hasta su siguiente reunión. La delegación de los Estados Unidos expresó su objeción a esta decisión (ALINORM 03/11, párrafos 124 a 126). En su sexta reunión, en 2004, el Comité formuló las dos preguntas antes citadas.

12. En las disposiciones de los Estatutos de la Comisión del Codex Alimentarius, las disposiciones relativas a la elaboración de normas del Codex y otros textos afines, y los “Criterios para el establecimiento de las prioridades de los trabajos”, anteriormente mencionados (véanse los párrafos 4 y 5 supra) no figura ninguna cláusula en virtud de la cual, al decidir si debe prepararse o no una norma con arreglo al marco de referencia citado, la Comisión y sus órganos auxiliares deban estar limitados por la legislación nacional o la legislación conexa respecto de la protección de indicaciones geográficas adoptadas por sus miembros. Tal vez sea de interés recordar que la Oficina Jurídica de la FAO presentó las mismas opiniones sobre esta cuestión en 1972 (véase el párrafo 7 supra).

13. En consecuencia, el hecho de que el parmigiano-reggiano esté registrado como denominación de origen protegida (DOP) por la CE no impide que una mayoría de los miembros de la Comisión del Codex Alimentarius decida elaborar una norma del Codex sobre el queso parmesano, si se cumplen los criterios aplicables para la aceptación de nuevos trabajos.

14. Al decidir elaborar una norma sobre un producto concreto, la Comisión está obligada a proceder con arreglo al marco establecido por su mandato, los procedimientos para la elaboración de normas y los “Criterios para el establecimiento de las prioridades de los trabajos”, y a tener en cuenta los criterios fijados en ese marco.

15. Desde un punto de vista legal, en la medida en que ello no esté excluido por dichas disposiciones o sea incompatible con ellas, la Comisión podría tener en cuenta criterios adicionales no incluidos entre esos criterios. Como se señala anteriormente en el presente documento, la Comisión podría tener en cuenta criterios de conveniencia política al decidir si se debe proceder o no con la elaboración de una norma concreta.

16. De la misma manera, la Comisión podría decidir tomar en consideración criterios y aspectos relacionados con la protección de la propiedad intelectual, como marcas comerciales, marcas de certificación, indicaciones geográficas o denominaciones de origen protegidas, al decidir elaborar una norma concreta. No obstante, ello se haría a discreción de la Comisión y no como resultado de ningún requisito legal específico previsto en su mandato, en los procedimientos para la elaboración de normas del Codex o en los “Criterios para el establecimiento de las prioridades de los trabajos”. Además, al examinar esa posibilidad la Comisión debería tener en cuenta los dos parámetros jurídicos siguientes.

17. En primer lugar, en la sexta reunión del CCMMP se hizo referencia a los trabajos en curso en relación con el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (Acuerdo sobre los ADPIC). En virtud del artículo 22 del Acuerdo sobre los ADPIC, se establece un nivel mínimo de protección respecto de todos los productos a los que se aplique una indicación geográfica que identifique un producto como originario del territorio de un miembro cuando determinada calidad, reputación, u otra característica del producto sea imputable fundamentalmente a su origen geográfico. De conformidad con dicho artículo, las indicaciones geográficas deben estar protegidas con objeto de impedir que se induzca al público a error y de impedir la competencia desleal. En el artículo 23 se establece un régimen especial reforzado relativo a las indicaciones geográficas de los vinos y bebidas espirituosas. Como resultado del así llamado mandato de Doha, están llevándose a cabo trabajos en la Organización Mundial del Comercio (OMC) sobre cuestiones relacionadas con la ampliación del nivel mayor de protección a otros productos además de los vinos y bebidas espirituosas, pero hasta el momento no se ha alcanzado un consenso al respecto. Una vez que esta labor haya sido completada, los miembros del Codex podrían tener en cuenta sus resultados al tomar decisiones en el contexto de la Comisión del Codex Alimentarius.

18. En segundo lugar, como consecuencia de la observación anterior, los derechos y las obligaciones de los miembros de la Comisión del Codex Alimentarius se derivan de su condición de Miembros de la FAO o la OMS y de su decisión de formar parte de la Comisión. En consecuencia, esos derechos y obligaciones están definidos por las disposiciones estatutarias pertinentes de la Comisión del Codex Alimentarius, que no prevén, ni en su letra, ni en la práctica establecida en virtud de ellas, que los aspectos relacionados con la protección de la propiedad intelectual deban tomarse en consideración al decidir si deben emprenderse labores sobre una norma concreta. Por consiguiente, en lo que atañe a la Comisión del Codex Alimentarius, se espera que sus miembros actúen de conformidad con el marco legal mencionado, mientras ese marco no sea enmendado con vistas a introducir otros criterios. Un enfoque diferente de las cuestiones de naturaleza similar a la que se examina en este caso socavaría probablemente la autonomía y la integridad del mandato de la Comisión del Codex Alimentarius.

19. En vista de las consideraciones expuestas anteriormente, desde un punto de vista estrictamente legal, no existen requisitos en el sentido de que los aspectos de la protección de la propiedad intelectual, por ejemplo, marcas comerciales, marcas de certificación, indicaciones geográficas o denominaciones de origen protegidas deban considerarse criterios que el Codex tiene que tomar en consideración al decidir si aceptar o no nuevos trabajos o si adoptar o no normas.

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20. Las consideraciones anteriores se formulan obviamente sin perjuicio del cumplimiento de todos los criterios y requisitos de procedimiento pertinentes para la elaboración de normas, incluida la necesidad de un documento sobre la base del cual la Comisión adoptará su decisión.