Se encontraron grandes diferencias entre los planes, lo que no se debió tanto a las proyecciones en cuanto tales, sino más bien a la medida en que cada país preparó o no de forma completa y detallada sus pronósticos de producción.
Aunque se remontan a los años ochenta, existen varias publicaciones y directrices de la FAO sobre la planificación de la acuicultura en el contexto del desarrollo de la misma. En esta sección no se trata de «reinventarlas», ya que siguen siendo válidas todavía, sino más bien de ofrecer una perspectiva diferente sobre el proceso de planificación y previsión del desarrollo de la acuicultura. Teniendo en cuenta que se insiste cada vez más en que la acuicultura ha de ser el nuevo abastecedor de pescado y que, si se adopta esta decisión, los países tienen la obligación de alcanzar los objetivos de producción establecidos en sus planes, es útil preguntar:
¿De qué depende el éxito del proceso de planificación?
¿Qué supuestos y factores deberán tenerse en cuenta para fundamentar las proyecciones?
¿Qué métodos de adopción de decisiones son los adecuados y en qué contexto?
Tratando de responder a estas preguntas, se presenta un breve panorama de los pasos lógicos de la planificación, seguido de una sección en la que se examinan las metodologías de planificación que pueden adoptar los planificadores. Sobre la base de estas consideraciones y de las metodologías encontradas en los planes de los países, se ofrecen algunas ideas sobre las necesidades de una planificación sólida y completa de la acuicultura.
Son escasos los documentos en los que se establezca claramente
la lógica de la planificación, incluso en el contexto más
amplio del desarrollo agrícola. Es verdad que existen publicaciones sobre
métodos de planificación, pero en ellas se reflexiona poco sobre
el proceso racional que implica la planificación del desarrollo de
un sector como la acuicultura.
Puede ser más fácil visualizar
el proceso racional de planificación en forma de una pirámide
invertida (Figura 2).
El marco de políticas representa las amplias direcciones del desarrollo que un país desea seguir para un determinado sector (por ejemplo, la acuicultura). La dirección del desarrollo contiene una o más finalidades, o requisitos necesarios para que un país desarrolle su sector acuícola. Por su misma naturaleza, estos requisitos son cualitativos y de amplio ámbito. Por lo tanto, la definición de un marco del desarrollo es el primer paso del proceso de planificación. En segundo lugar, hay que diseñar una estrategia, que tenga en cuenta cada uno de los requisitos del marco y prevea como cumplirlos. Para concretar un requisito será necesario establecer objetivos. La forma de alcanzar estos objetivos se establecerá en el plan (tercer paso), que deberá especificar las metas cuantitativas relacionadas con los objetivos enumerados en la estrategia, así como las actividades que han de realizarse para conseguir las metas.
Figura 2: Proceso de planificación racional
En relación con el desarrollo de la acuicultura, sin embargo, pocas veces se encuentra cada paso del proceso, ya que esto depende en gran medida del grado de desarrollo en que se encuentra el sector en un determinado país. Los países que deseen desarrollar un sector acuícola que es marginal podrán tener solamente un marco, mientras que los que se hallan en una etapa más adelantada habrán promulgado estrategias y planes para orientar y gestionar el desarrollo acuícola a nivel nacional. Los documentos facilitados por los países varían de marcos a planes, con metas de producción en las correspondientes actividades. No obstante, un examen atento de los mismos mostró una notable confusión sobre el uso apropiado de los términos de la planificación y de la lógica del desarrollo.
Los procesos de planificación han solido basarse en la forma y grado de la participación pública (gobierno) y privada (empresas) y en la naturaleza de las políticas. De ahí la existencia de una planificación directiva, incentiva y estratégica (Hamlisch, 1988; Breuil, 1999), que se basaba en un comité directivo, compuesto normalmente por planificadores nacionales, de ser necesario, con representantes de organismos de desarrollo, expertos internacionales y miembros de los sectores público y privado, el cual nombraba, a su vez, un «grupo de trabajo» de carácter multidisciplinario para elaborar una estrategia y un plan de desarrollo (Maine y Nash, 1987). Siguiendo las mismas líneas, pero reconociendo la importancia de hacer intervenir a los afectados por el desarrollo de un sector, recientemente los métodos de planificación han hecho más hincapié en la participación tanto de los interesados como del público, frecuentemente al nivel de la estrategia, privilegiando un enfoque más consultivo y participativo. Tomando los tres tipos de métodos de planificación indicados por Hamlisch (1988) y haciendo hincapié en los procesos participativos, Sevaly (2001: 83) describe las tres principales categorías actuales de intervención de los interesados como instructiva (cuando «el gobierno toma la decisión pero existen mecanismos para el intercambio de información»), consultiva (cuando «el gobierno decide, pero los interesados ejercen su influencia en los procesos y resultados»), y cooperativa (cuando «los principales interesados actúan como asociados con el gobierno en los procesos de adopción de decisiones»).
Actualmente se reconocen cabalmente los beneficios de la participación del público en la planificación y gestión de los recursos naturales y la literatura contiene abundantes ejemplos de este sector. Sin embargo, pese a las ventajas de la participación del público, en forma de foros de consulta, procesos de observaciones y grupos de opinión, se han demostrado sus limitaciones cuando no ha conseguido cuantificar las ventajas e inconvenientes y, por consiguiente, los resultados en los conflictos (Ananda y Herath, 2003). Además, se han señalado obstáculos al éxito de la planificación tales como la falta de acuerdo sobre los objetivos, la rigidez del proceso de diseño, las exigencias de procedimiento y la falta de confianza, todo ello debido a insuficiencias institucionales (Lachapelle, McCool y Patterson, 2003). Con el fin de resolver los problemas inherentes a la naturaleza de la participación, se han elaborado y documentado varios métodos para racionalizar la adopción de decisiones y asegurar su transparencia y legitimidad (Mascarenhas y Scarce, 2004), frecuentemente con referencia a la gestión de los recursos forestales y de aguas, siendo notable la ausencia del sector pesquero en la literatura sobre el tema. Se ha utilizado con éxito una amplia gama de procesos multicriterios en la adopción de decisiones (MCDM), tales como el proceso de jerarquía analítica (AHP), el método de la utilidad esperada (EUM) y la programación de compromiso (CP), para clasificar, con arreglo a su importancia, grupos de interés, cuestiones estudiadas y planes alternativos, una vez obtenidas las opiniones y preferencias del público (Pavlikakis y Tsihrintziz, 2003). La incorporación de las preferencias en los procesos de adopción de decisiones, por medio de la construcción de modelos de valores de los interesados, resulta también un proceso adecuado para cuantificar las ventajas e inconvenientes y reducir así al mínimo los conflictos eligiendo las opciones acertadas (Ananda y Herath, 2003). Esto complementa los enfoques estructurados centrados en la decisión que pueden servir para especificar y organizar los valores, utilizando estos, a su vez, para crear alternativas y valorar las ventajas e inconvenientes a fin de alcanzar un equilibrio entre los objetivos fundamentales (Gregory y Keeney, 2002). Por último, la planificación por marcos hipotéticos o escenarios, que consiste en comparar unas pocas hipótesis para examinar la incertidumbre sobre las consecuencias futuras de una decisión, ha resultado útil en el sector de la biología de conservación (Peterson, Cumming y Carpenter, 2003). El denominador común de todos estos métodos es, por supuesto, la necesidad de reunir a un grupo de personas, cuyos intereses y preocupaciones son representativos de todo lo que se halla en juego.
Sin embargo, un aspecto que estos enfoques tienden a olvidar es la creación de un consenso no sólo para la gestión de un recurso, sino también para su desarrollo futuro, entendido como aprovechamiento y mejoramiento. Hay un método que parece especial para llegar a un consenso sobre la forma de prever esto: el método Delphi. Este método, que puede aplicarse a cualquier campo profesional, es una técnica sencilla y «flexible» de facilitación de grupos, basada en un «proceso interactivo en varias etapas, encaminado a transformar una opinión en un consenso de grupo» (Hasson, Keeney y McKenna, 2000). En el contexto de la gestión de los recursos naturales, permite ponderar de igual forma necesidades múltiples y expresar la opinión de expertos sobre cualquier problema de recursos naturales, avanzando a la vez hacia un acuerdo mayor (Taylor y Ryder, 2003). En el contexto de estudios prospectivos, se ha utilizado como instrumento para pronosticar el desarrollo (p. ej. investigación sobre nichos de mercado en los que Austria podría dominar en los próximos 15 años), que permite a la vez la coordinación de expectativas y acciones descentralizadas (Tichy, 2001). Esto último se ajusta bien a lo que exige la planificación del desarrollo de la acuicultura.
En los párrafos precedentes se han destacado algunos criterios que podrían ser útiles para evaluar el contenido de los planes y estrategias nacionales sobre acuicultura. Se enumeran en el Cuadro 11, indicando el número de veces que se han tenido en cuenta durante la formulación de los planes y estrategias nacionales.
Como complemento de lo que precede, del análisis de los planes y estrategias de cada país se ha extraído una serie de factores pertinentes y específicos del país en los que se basan las proyecciones. En la sección 2, al tratar de los pronósticos regionales, se han mencionado ya algunos de los factores genéricos utilizados por los distintos países para hacer un diagnóstico de la situación de su actividad, así como para idear planes futuros y definir las metas. En el Cuadro 12 se presenta una lista de los mismos, que trata de ser más específica y exhaustiva. También en este caso, se presenta indicativamente el número de veces que estos factores se tuvieron en consideración en los planes.
Este cuadro pone de relieve que las perspectivas nacionales cobran una mayor importancia en el ámbito del desarrollo de la acuicultura. Aunque esto está justificado, la colocación de los productos acuícolas en los mercados internacionales sigue teniendo una importancia primordial en la estrategia orientada a la exportación. Pocos países reconocen en medida debida, en sus procesos de planificación, las tendencias de los mercados internacionales, la posible competencia entre productores y los tratados y códigos internacionales.
Cuadro 11: Criterios para el éxito de un proceso de planificación, indicando el número de veces que figuran en los planes de los países1
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Criterio 1: legitimidad. Incluye tres subcriterios: |
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1. representación equitativa: gobierno, representantes de la industria, mundo académico, público en general, grupos interesados, organizaciones internacionales. |
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2. recursos gubernamentales apropiados, lo que refleja el empeño del gobierno. |
1 |
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3. proceso impulsado por un consenso (Mascarenhas y Scarce, 2004). |
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Criterio 2 - transparencia en los métodos utilizados para alcanzar las metas. |
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Criterio 3 - acuerdo sobre (Lachapelle, McCool y Patterson, 2003): |
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1. las metas establecidas |
1 |
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2. la flexibilidad del método utilizado |
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3. la claridad del procedimiento empleado |
1 |
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4. la confianza entre los participantes |
0 |
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5. el examen de alternativas |
0 |
1 Las cifras que corresponden a cada criterio son subjetivas y, por lo tanto, deben considerarse sólo como indicativas de la importancia atribuida a los criterios en los planes de cada país.
Cuadro 12: Supuestos y factores en que se basan las proyecciones y número de veces en que se encuentran en los planes de los países1
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Contexto nacional |
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Análisis de las tendencias/resultados del pasado tomados de planes anteriores |
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Análisis del entorno económico nacional pasado y presente: |
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- precios |
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- ingresos |
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- demografía |
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Análisis de las preferencias pasadas y presentes de los mercados/demanda/consumidores nacionales |
3 |
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Análisis de los recursos naturales actuales y situación del medio ambiente (en relación con la acuicultura): |
3 (general) |
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- capacidad de sustentación |
2 |
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- superficie para desarrollar |
2 |
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- conflictos por la utilización de los recursos. |
1 |
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Análisis de la situación de las instalaciones de producción y transformación. |
1 |
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Evaluación de la capacidad de investigación y conocimientos técnicos actuales. |
2 |
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Análisis de los actuales marcos jurídicos y reglamentarios: |
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- existentes |
0 |
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- por aplicar |
1 |
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- por crear/desarrollar |
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Evaluación de los actuales recursos financieros: |
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- disponibles y su procedencia |
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- por atraer (y cómo) |
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Análisis de las ventajas e inconvenientes de cada decisión, evaluación de alternativas. |
0 |
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Separación clara entre las proyecciones para los sectores de la captura y el cultivo |
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Evaluación general de oportunidades y limitaciones/análisis DAFO |
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Contexto internacional |
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Análisis del entorno económico y tendencias económicas mundiales/regionales: |
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- evaluación de planes de otros países (comparación) |
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- tendencias de los precios de determinados productos |
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- orientación de la demanda futura (hacia productos de valor elevado o de bajo valor) |
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Análisis de los mercados internacionales: |
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- evolución de las tendencias de las importaciones/exportaciones |
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- evaluación de la futura competencia potencial entre productos |
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Consideración explícita de los tratados y códigos internacionales (p. ej. Código de Conducta de la FAO para el desarrollo responsable de la acuicultura) |
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Evaluación de la opinión pública internacional y preocupaciones ambientales/sociales. |
2 |
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1 Las cifras correspondientes a cada criterio son subjetivas y, por lo tanto, deben tratarse con cautela y considerarse sólo como indicativas de la importancia atribuida a los criterios en los planes de cada país.
Se sugiere que los criterios enumerados en el Cuadro 12 podrían utilizarse para guiar la formulación de futuras estrategias y planes nacionales de desarrollo de la acuicultura.
Es importante recordar que, independientemente de lo atractivas que puedan ser las técnicas de adopción de decisiones y creación de consenso, entrañan un costo elevado tanto en tiempo como en dinero. Es interesante señalar que todas las referencias arriba citadas eran de países desarrollados, en los que es posible que tales recursos no sean un factor limitante. Se encontró un único ejemplo de un país en desarrollo - Zambia - que elaboró un modelo de participación para alcanzar un consenso (lograr un consenso en colaboración e incluir en el proceso a los pobres y desposeídos de derechos) en la planificación de la ordenación de zonas protegidas (Warner, 1997). Esto puede ser una indicación de que es posible que los procesos largos, complejos y costosos de adopción de decisiones no estén al alcance (financiero) de un país en desarrollo con poca o ninguna acuicultura.
Se ha reconocido aquí que la tarea de establecer los objetivos es «enorme», dada la diversidad de factores, intereses y posibles cambios que han de tenerse en cuenta (De Silva, 2001: 450). Con todo, los objetivos no son meras figuras hipotéticas, sino que indican prioridades, ayudan a movilizar y asignar recursos y permiten rendir cuentas (Christiaensen, Scott y Wodon, actualizado). El método Delphi, que ha demostrado su utilidad y practicabilidad para llegar a un consenso y es flexible, puede permitir que se superen las limitaciones financieras y la dificultad inherente al establecimiento de objetivos. Además, su adaptabilidad a una amplia gama de contextos ofrece la ventaja adicional de incorporar, en un único proceso, tanto elementos cualitativos (para llegar a un acuerdo, por ejemplo, sobre los componentes del marco o la estrategia) como cuantitativos (p. ej. fijación de objetivos de producción, programación y ejecución de actividades, cálculo de costos).
