Traditionnellement, la politique de stockage des céréales consistait à construire des silos et des centres de collecte (propriétés de l'État). Aujourd'hui, il est plus probable qu'elle insistera sur la bonne gestion des installations et le financement des coûts de stockage encourus par les agriculteurs. En conséquence, ses quatre principaux volets sont les suivants:
privatisation des installations de stockage, une option étant la participation, même minime, des agriculteurs (voir le chapitre 3);
élaboration d'un programme de certificats de dépôt de céréales, ou nantissements sur produit, accessible à toutes les catégories d'agriculteurs;
mise en place d'un système efficace de normes de qualité pour les céréales; et
remplacement de la manipulation en sacs par la manipulation en vrac.
Un réseau d'installations de stockage des céréales dans le secteur privé constitue un élément clé du système de commercialisation et contribue beaucoup à réduire les risques de fluctuations saisonnières extrêmes des prix.
Que les silos appartiennent à l'État ou au secteur privé, il faut impérativement mettre en place des certificats de dépôt de céréales pour que les agriculteurs de toutes les couches de revenus aient accès à l'option de stockage. Non seulement le stockage génère ses propres coûts directs, mais il retarde également l'encaissement du produit de la vente de la récolte. La situation économique de nombreux petits agriculteurs les contraint à vendre leurs récoltes au moment de la moisson, quand les prix sont à leur point le plus bas du cycle annuel. Certains vendent même la récolte sur pied. Dans de nombreux cas, ils gagneraient à retarder la vente de deux ou trois mois, jusqu'à ce que les prix commencent à se redresser, mais ils n'ont pas les moyens d'attendre aussi longtemps pour recevoir leur principal revenu de l'année. Des certificats de dépôt de céréales négociables auprès des banques, avec un programme de sites de stockage agréés, pourraient leur permettre de percevoir auprès du système bancaire jusqu'à 80 pour cent de la valeur de la récolte.
Mais les certificats de dépôt de céréales ne peuvent pas fonctionner sans barème de qualité du produit. Il n'est pas possible de gérer une installation de stockage de manière économiquement viable en déposant des sacs de grain frappés du nom de l'agriculteur. Il faut stocker les céréales collectivement, par qualité. L'application d'un barème de qualité nécessite un important effort de formation des agriculteurs. L'un de ses avantages est de différencier les prix de marché en fonction de la qualité, ce qui incite à améliorer la qualité et, au fil du temps, aide les agriculteurs du pays à mieux confronter les produits importés, dont la qualité tend à être homogène.
Une conséquence importante du passage au stockage par niveaux de qualité est de permettre le transport en vrac, plutôt qu'en sacs, des produits. De même, les gros exploitants et les coopératives peuvent alors utiliser des équipements de récolte modernes, qui travaillent le produit en vrac. Pour un pays, passer à un système de récolte et stockage en vrac, aux étapes où cela est possible, peut réduire les coûts de récolte et après récolte, et accroître la compétitivité internationale des producteurs. L'Argentine, l'Uruguay, l'Équateur, le Venezuela et, en grande partie, le Brésil ont effectué cette transition au vrac pour leur production de riz. Cela vaut la peine d'étudier dans d'autres cas si une telle conversion est réalisable.
Les certificats de dépôt de céréales et l'élaboration de barèmes de qualité du produit facilitant le stockage constituent des exemples de politiques qui améliorent l'accès au marché des agriculteurs.
La politique des pouvoirs publics peut également contribuer à la mise en place de dispositifs de stockage adéquats sur les exploitations. L'intérêt de cette contribution a été illustré par V. Seshamani pour la Zambie:
… l'absence d'installations de stockage sur les exploitations et les dépenses obligatoires telles que paiement des frais de scolarité et achat de couvertures au début de l'hiver, précisément au moment où les cultures parviennent à maturité, obligent les agriculteurs à faibles revenus à vendre leurs récoltes à très bas prix aux agents de commercialisation, qui les exploitent. Cela abaisse encore les revenus de ces agriculteurs, qui, dans l'incapacité de se procurer des fonds pour l'achat de semences, d'engrais, etc., produisent moins la saison suivante et voient encore baisser leurs revenus.
La faible disponibilité des agents de commercialisation, l'inadéquation des institutions de financement et de crédit, des installations de stockage sur les exploitations, du réseau routier et des moyens de transport dans les régions rurales, ainsi que la lenteur de circulation des informations ont contribué à la médiocre réaction globale de l'offre aux changements de la politique…84
L'ouverture à de nouveaux marchés peut être aussi intéressante pour les paysans qu'une augmentation des prix sur les marchés existants, et ce d'autant plus lorsque les nouveaux marchés concernent des produits de valeur supérieure. Il peut être difficile pour un producteur individuel d'accéder à un nouveau marché, surtout à l'exportation, et cela peut demander de recourir à une expertise commerciale spécialisée, ou à une organisation professionnelle capable d'acquérir cette expertise. La mondialisation multiplie de telles occasions, tout en accroissant ses exigences. Les marchés sont de plus en plus stricts en ce qui concerne la qualité des produits, et donc mieux pénétrer les marchés requiert une grande attention aux questions de qualité.
À terme, la qualité des produits aura un fort impact sur leurs prix. Dans les pays industrialisés comme dans ceux en développement, les consommateurs sont chaque jour plus conscients des problèmes que posent la sécurité sanitaire des aliments et les conditions environnementales de leur production. Déjà certains produits de pays en développement ont été bannis des marchés développés pour des motifs de sécurité des aliments. De nouvelles normes plus strictes de salubrité des importations alimentaires entreront en vigueur dans l'Union européenne en 2006. Contrôler les niveaux d'application des pesticides sur l'exploitation est devenu l'un des défis à relever pour respecter les normes de sécurité sanitaire des aliments.
La qualité des aliments comporte trois dimensions principales: les conditions phytosanitaires, c'est-à-dire l'absence de maladies et d'infestations des végétaux; les conditions de salubrité, qui font référence entre autres à l'absence de résidus chimiques; et les préférences des consommateurs, reflétées dans la saveur, le calibre, la forme, la couleur, l'homogénéité et la commodité pour les préparations culinaires.
Pour satisfaire aux conditions sanitaires et phytosanitaires, il faut que les institutions concernées soient développées au point que les laboratoires et les processus de certification nationaux puissent être agréés internationalement. Dans le passé, la priorité pour les systèmes phyto-et zoo-sanitaires était d'empêcher l'importation de maladies et infestations des végétaux et des animaux. Cette priorité subsiste, mais il devient également impératif, étant donnée l'ouverture vers l'extérieur, d'assurer la conformité aux régimes phytosanitaires internationaux afin de faciliter les exportations. Etant donné que les cultures d'exportation offrent généralement plus d'emplois que celles de substitution aux importations, cette préoccupation contribuera à réduire la pauvreté aussi bien qu'à améliorer la balance commerciale.
Les exportations de fruits et légumes sont les plus sensibles aux règlementations sanitaires et phytosanitaires et, dans de nombreux pays, ce sont des cultures de petites exploitations. Il en est de même pour l'agriculture biologique, un marché en croissance, mais toujours plus exigeant en termes de qualité. Une fois de plus, il est indispensable que les petits producteurs s'organisent pour pénétrer ces marchés. La certification “bio” (agriculture biologique) est bien moins coûteuse pour chaque producteur quand elle est obtenue par l'intermédiaire d'une organisation professionnelle85. Les produits bio bénéficient certes d'un sur-prix significatif, mais les analyses de marché prévoient qu'il sera érodé du fait que l'offre de produits bio est en augmentation rapide. Cependant, en parallèle, les marchés intérieurs de l'alimentation bio s'élargiront dans les pays en développement, les consommateurs devenant plus attentifs à la dimension santé de leur alimentation86.
On discerne aussi une tendance à la concentration de l'offre d'exportations dans une poignée de pays, ce qui récompense en fait ceux qui ont consenti un effort particulier sur ce sujet. Ainsi, en 2002, le Costa Rica exportait autour de 100 millions de dollars d'ananas annuellement; le Pérou, quelque 15 millions rien qu'en mangues fraîches; l'Argentine, 83 millions en citrons et limes; et le Mexique, respectivement 124 et plus de 50 millions de dollars en mangues et en avocats 87. Plus un pays tarde à fournir les efforts nécessaires à la certification de ses produits non-traditionnels, et plus il lui devient difficile de pénétrer le marché mondial.
Pour satisfaire les goûts des consommateurs et leurs exigences de livraison, il faut établir des liens étroits avec la chaîne de commercialisation et l'assistance technique qu'elle peut apporter. Créer la confiance sur les marchés internationaux - la fiabilité du label - n'est pas facile, mais les producteurs peuvent y gagner énormément une fois que c'est acquis.
Le marché intérieur de nombreux produits agricoles transformés se caractérise par une concentration de pouvoir d'achat - monopsone ou oligopsone - soit sur l'ensemble du territoire national, soit dans certaines régions. Invariablement, il s'agit de produits de meunerie ou autres transformés avant d'atteindre le consommateur. Quelques exemples fréquents sont le coton, le sucre, le lait, le riz, le blé, le café, le caoutchouc, l'huile de palme, le thé et le jute. Le coût unitaire élevé du transport par rapport à la valeur de la matière première interdit aux agriculteurs de livrer leur récolte aux installations de transformation situées dans d'autres régions du pays, encore moins à l'étranger. C'est pourquoi les installations locales bénéficient souvent d'une position quasi-monopsonique qui leur confère un pouvoir considérable sur les prix des matières premières.
Compte tenu de l'importance des incitations agricoles pour le développement, ce type de problème mérite l'attention des responsables politiques, mais constitue un défi difficile. Une politique de libre échange peut aider à limiter les prix que les transformateurs facturent aux consommateurs, mais elle est sans effet sur les prix qu'ils paient à leurs fournisseurs. Il existe trois approches susceptibles d'améliorer la situation dans une certaine mesure, bien qu'aucune ne soit une panacée:
1) Propriété par les producteurs de certaines installations de transformation. Les installations appartenant aux producteurs primaires peuvent donner un meilleur prix à la matière première, dans les limites imposées par la rentabilité, et servir d'exemple de politique de prix aux autres installations. La forme de propriété peut être une coopérative, une société ou autre. Les coopératives laitières ont une histoire illustre aux Pays-Bas, au Canada et aux États-Unis d'Amérique, par exemple, et ont également été créées dans de nombreux pays à bas revenus. La propriété paysanne des rizeries s'est elle aussi avérée efficace au Pérou, au Guyana et ailleurs. En El Salvador, les sucreries d'État ont été privatisées au début des années 90 à la condition que 55 pour cent des parts soient transférés aux producteurs de canne.
2) Législation anti-monopole. Des recours juridiques en cas d'abus de pouvoir des monopoles et des oligopoles, ainsi que des monopsones et des oligopsones, peuvent et devraient être mis en place. Néanmoins, apporter la preuve de l'abus risque de s'avérer un processus difficile et incertain, dont il ne faut pas sous-estimer les difficultés, surtout lorsque le pouvoir judiciaire est relativement faible.
3) Accords de prix avalisés par le gouvernement. Dans les cas particulièrement difficiles, il se peut que le gouvernement soit contraint d'appliquer une «pression morale» et d'agir en courtier entre associations d'agriculteurs et de coopératives. Cette façon de procéder engage le prestige du gouvernement, ce qui comporte un risque politique, et peut aussi introduire d'autres distorsions sur le marché. Ce n'est donc pas un pas à franchir à la légère, mais s'il existe des cas d'abus clairs, une telle approche peut être utile, à défaut d'une autre solution.
Dans les sous-secteurs comprenant de multiples installations de transformation, il serait justifié d'aider les producteurs à en acheter ou à en construire grâce à un crédit par des lignes de réescompte, afin de parvenir à une structure du marché où les prix seraient plus proches du schéma concurrentiel.
Pour des négociations de prix tripartites entre producteurs, transformateurs et pouvoirs publics, il est utile de disposer de références objectives, telles que les données internationales sur le rapport entre prix des matières premières et prix des produits transformés. De toute évidence, ce rapport dépend de nombreux facteurs dans chaque pays, dont l'efficacité technique et économique des industries de transformation. Néanmoins, des normes internationales peuvent fournir des références utiles. Par exemple, une étude de tous les principaux pays producteurs de sucre menée dans les années 80 a trouvé un ratio moyen de 53,1 pour cent entre le prix du sucre dans la canne et celui du sucre transformé88. On pourrait arguer que le ratio le plus pertinent est celui qui correspond aux producteurs les plus efficaces. Autrement dit, la politique d'un pays donné ne devrait pas émuler celle des producteurs les plus coûteux. Le ratio ci-dessus a été recalculé à 54,8 pour cent pour les 26 pays producteurs les plus efficaces de l'échantillon.
Pour illustrer la manière dont on peut utiliser ces informations, si dans un pays les prix de la canne sont inférieurs à la moyenne internationale (qui était de 193 dollars/tonne en 1982, selon l'étude citée) et si le ratio entre prix de la canne et prix transformé est inférieur à 54,8 pour cent, on pourrait convenir d'élever le pourcentage d'un point ou d'un demi-point par an, jusqu'à ce que le niveau cible de 54,8 pour cent soit atteint. Ces augmentations cesseraient si le prix du sucre dans la canne atteignait la moyenne internationale. Ceci n'est qu'un exemple; il faudrait utiliser des données plus récentes. Les organisations internationales telles que la FAO pourraient aider à diffuser les informations internationales sur ce type de rapports de prix.
Une troisième approche peut indirectement aider les producteurs à recevoir un meilleur prix des transformateurs, à savoir la politique mentionnée précédemment de mise en œuvre de normes de classification de la qualité des produits et d'un système de différentiel de prix par qualité. Au départ, quelques producteurs recevraient des prix plus faibles ou inchangés, mais les améliorations de la qualité de leur produit pourraient finir par leur assurer une meilleure rémunération.
Bien que producteurs et transformateurs de produits agricoles puissent avoir des intérêts opposés en ce qui concerne les prix, coopérer peut leur être avantageux en réduisant les coûts de transaction, en améliorant la qualité du produit, et en élaborant un consensus quant aux maillons de la filière de production et mise en marché qui requièrent en priorité des améliorations et une adaptation de la politique. La démarche des ‘filières de produits’ (cadenas agropecuarias) pratiquée en Colombie a procuré ces avantages.
Dans tous les pays, les marchés des intrants sont aussi importants pour les agriculteurs que ceux des produits, et leur libéralisation peut jouer un rôle essentiel dans la stimulation de la croissance du secteur. Leur processus de réforme est confronté à de nombreux problèmes, identiques à ceux posés par la libéralisation des marchés des produits, par exemple: Le secteur privé est-il prêt à en assumer la responsabilité? Le gouvernement s'engage-t-il à ne pas intervenir sur ces marchés? Quoiqu'il en soit, les pouvoirs publics se retirent désormais des marchés de toutes les catégories d'intrants achetés, y compris les semences améliorées, domaine où le processus de certification demeure leur rôle principal.
Les marchés des produits agrochimiques posent des problèmes particuliers en raison des économies d'échelle de leurs opérations. Pourtant, les avantages de la libéralisation en ce domaine sont également importants, pourvu que l'on mène des politiques complémentaires adéquates. Une étude de la libéralisation du marché des engrais au Kenya fait apparaître quelques avantages et les points à traiter:
Les résultats [de l'étude] confirment que la libéralisation du marché kenyan des engrais a induit une réaction vigoureuse de la part du secteur privé, aussi bien dans les régions [agricoles] à fort qu'à faible potentiel, ce qui signifie que le secteur agricole a extensivement bénéficié de gains d'efficacité. Mais les résultats suggèrent également que d'autres avantages pourraient résulter d'initiatives de politique.
… deux facteurs de la demande (conditions agroécologiques et prix alimentaires) et un facteur de l'offre (accès au crédit) restreignent les échanges commerciaux dans les régions [à faible potentiel]… il est essentiel de continuer à soutenir la recherche sur la gestion de la fertilité des sols dans les régions à faible potentiel. … l'investissement public dans l'amélioration des infrastructures rurales aura sans doute un rôle important pour libérer le potentiel aussi bien de demande que d'offre…
Comme dans de nombreuses parties du monde, le commerce des engrais au Kenya présente l'opportunité d'importantes économies d'échelle dont la concrétisation nécessite l'accès au crédit… La politique doit donc relever le défi essentiel de concevoir des mécanismes qui permettront de répercuter ces économies - actuellement capturées par les gros commerçants et agriculteurs - sur les petits commerçants et exploitants. En théorie, c'était l'un des rôles impartis à la quasi-défunte Association des agriculteurs du Kenya…89
Ce dernier défi est important pour faire baisser le prix des engrais chimiques facturés aux petits et moyens agriculteurs. Les petits pays pauvres important des quantités relativement faibles d'engrais par rapport aux normes mondiales, leurs agriculteurs paient en général cet intrant beaucoup plus cher que les agriculteurs des pays industrialisés. Les associations d'agriculteurs peuvent tenter de jouer un rôle commercial sur le marché des engrais, mais, en fin de compte, le prix des engrais sera toujours plus élevé que dans les grands pays. Il faut donc aussi adapter les techniques de gestion du sol et de production de manière à réduire la dépendance envers les intrants chimiques. À cet égard, les efforts de recherche et vulgarisation doivent, tout autant que le font les agriculteurs, considérer les signaux du marché.
Cette section n'a mentionné qu'en passant le sujet de l'investissement dans les infrastructures, parce que le présent volume traite d'abord des politiques, mais il faut souligner que les investissements routiers constituent l'un des moyens les plus efficaces pour améliorer les prix à la production. Non seulement, ils réduisent les coûts de transport, mais aussi, dans certains cas, ils sont seuls à rendre possible l'accès aux localités pendant la saison des pluies. Si l'accès des véhicules n'est possible que six mois par an, il est clair que l'élevage laitier, par exemple, ne sera pas envisageable. Le rôle de ces investissements sera examiné davantage au chapitre 9.
Une politique qui répond à la variabilité des prix, ainsi qu'aux préoccupations relatives à la tendance à long terme ou au niveau des prix, par des systèmes de soutien des prix, est inefficace. La panoplie des politiques plus performantes pourrait comprendre la couverture des marchandises sur un marché à terme. L'exemple du marché pakistanais du blé peut servir à démontrer l'intérêt de ce type de politique90. D'une manière plus générale, il faut reconnaître qu'un certain degré de variabilité des prix est normal et même nécessaire, sur les marchés des céréales. Si le prix des céréales n'augmentait pas quelque peu dans les mois suivant la récolte, le secteur privé n'aurait aucune incitation à investir dans les installations de stockage qui sont nécessaires. La politique devrait se soucier des risques de fluctuations extrêmes des prix et, en premier lieu, tenter d'identifier ce qui, dans les politiques suivies, peut en réalité contribuer à ces fluctuations. Il ne faut pas demander à la politique agricole d'adopter le but de «stabilité des prix» sans s'interroger sur son bien-fondé (on reviendra sur ce point au chapitre 9).
Plusieurs des principales options de politique explorées dans la présente section, et quelques autres, ont été présentées dans un article de Lowell Hill et Karen Bender91. Soulignant que «l'efficacité, l'équité et la croissance connaîtront une amélioration spectaculaire si les pouvoirs publics mettent en place l'environnement économique et réglementaire adéquat», ils énumèrent les «conditions nécessaires au développement de marchés privés des denrées de base», au delà de la fourniture d'infrastructures et autres:
Réglementations relatives aux entrepôts [c'est-à-dire système de certificats de dépôt de céréales] …
Entrée réglementée. Les restrictions à l'entrée apparaissent contraires au principe du marché concurrentiel, mais certaines sont essentielles. … Il faut établir un système de licences pour les négociants en céréales et les sociétés de commercialisation, afin de limiter l'entrée de sociétés ou d'individus incapables de financer ou gérer l'achat et la vente des céréales…92
Qualités et normes…
Informations. Bien que les sociétés privées puissent apporter en grande part l'information de marché nécessaire aux transactions et aux décisions d'investissement, plusieurs types de données requièrent qu'un organisme centralisé en assure la continuité et l'objectivité. Les données détaillées de référence (telles que le recensement de l'agriculture), les données sur la production des cultures et du bétail, ainsi que les données de prix et de consommation, et leur analyse, constituent des informations essentielles à la prise de décisions par les entreprises privées…
Limitation du pouvoir sur les marchés. … une législation antitrust efficace et des réglementations empêchant des sociétés privées de créer des barrières à l'entrée…93
Il faut souligner l'interdépendance entre politiques intérieures et politiques commerciales. On a noté que la surévaluation du taux de change renforce la résistance à la réforme des échanges commerciaux; de la même manière, un régime de libre échange n'est pas cohérent avec un contrôle des prix intérieurs ou un rôle majeur de l'État dans la commercialisation. Comme l'a remarqué Tobias Takavarasha dans le cas du Zimbabwe, «la libéralisation des échanges commerciaux ne peut remplacer une bonne politique économique intérieure, qui doit être en place préalablement pour que les avantages du commerce se matérialisent»94.
Dans le contexte où l'option de s'ouvrir aux échanges commerciaux a été choisie, les marchés à terme peuvent servir à réduire l'incertitude sur les prix. La Bourse nationale des produits agricoles en Colombie, par exemple, promeut les contrats à terme. Le développement par le secteur privé de bourses des denrées est une étape importante vers la réduction de l'incertitude sur les prix futurs et la diffusion des normes de qualité parmi les producteurs. Elles contribuent aussi à répandre la notion de respect des contrats, fondamentale pour le développement agricole. Leurs clients, du côté de l'offre, sont les agriculteurs davantage orientés vers le marché, mais les coopératives de petits producteurs peuvent aussi y participer.
Une autre question encore à caractère international concerne le secteur agricole, celle de l'investissement étranger. Dans la plupart des pays, il ne joue jusqu'ici qu'un rôle limité pour l'agriculture, mais cela évolue. Des sociétés internationales de commerce fournissent conseil technique et crédit aux petits producteurs de melon et autres fruits en Amérique centrale et en République dominicaine, ou aux producteurs de pommes de terre en Colombie. Nombreux sont les pays où l'investissement étranger est important dans le secteur de la transformation alimentaire. Il devient de plus en plus important pour le développement agricole de créer un environnement propice à l'investissement étranger direct.
Enfin, on ne soulignera jamais assez l'importance de maintenir la cohérence des politiques dans le temps. Elle est capitale pour envoyer les bons signaux aux producteurs et aux investisseurs. Pour assurer cette cohérence, il faut que la politique suivie ait réuni une large base de soutien. En outre, comme mentionné plus haut dans le contexte de la politique commerciale, il est préférable de mettre en œuvre les réformes à petits pas, en les consolidant, plutôt que d'avancer à grandes enjambées et faire ensuite marche arrière. La Zambie a fourni un exemple extrême de politique instable:
Bien que la libéralisation ait été proclamée en 1992, la politique a vacillé à de nombreuses reprises. Par exemple, longtemps après l'annonce de la libéralisation des prix du maïs, on continuait à afficher des prix plancher et plafond. Ceux-ci n'ont été abolis qu'en 1995, avec la disparition véritable du contrôle du gouvernement sur les prix du maïs. Cependant, quand les prix du maïs et de la farine de maïs commencèrent à augmenter suite à la libéralisation totale, l'anxiété de la population conduisit le Président de la République à exhorter publiquement les commerçants, supposément rapaces, à baisser leurs prix. Ce dictat présidentiel se traduisit dès le lendemain par une baisse forcée des prix de 10 pour cent. De plus, dans le même temps où l'on libéralisait le commerce agricole, les exportations de maïs furent interdites, puis autorisées, puis interdites à nouveau. On peut citer également l'exemple des subventions aux engrais. Bien qu'elles aient été officiellement supprimées, une subvention tacite perdure puisque la plupart [des engrais] n'a pas été payée par les utilisateurs … Tous ces exemples d'incohérence de la politique créent un environnement d'incertitude qui en dit long sur la crédibilité de la politique et est susceptible d'étouffer la réaction du secteur privé95.
La sécurité alimentaire est devenue un objectif principal de la politique agricole de nombreux pays. Dans les forums internationaux et nationaux, on lui accorde souvent ce statut automatiquement, et pourtant la grande diversité de ses définitions tend à laisser sa signification précise dans le flou97. Les questions principales sont les suivantes: Qu'est-ce que cela signifie en termes opérationnels? Et quelles sont les politiques adéquates pour l'atteindre?
Pendant les années 70, les définitions de la sécurité alimentaire insistaient sur la production alimentaire totale d'une nation, mais depuis, elles mettent l'accent sur la capacité des ménages pauvres à disposer des quantités nécessaires de nourriture. Dans les pays à bas revenus, les dépenses alimentaires représentent la part du lion du budget de nombreuses familles. Les prix et la disponibilité des denrées alimentaires tendent également à une plus grande instabilité que dans les pays industrialisés, parce que les mécanismes de commercialisation et d'échanges sont moins bien développés. Les pénuries temporaires, telles que l'absence de lait ou de sucre ou d'autres produits de base sur les marchés pendant une semaine ou davantage, sont fréquentes dans les pays en développement, alors qu'elles ont disparu de la mémoire collective des sociétés industrialisées. Le fait que ces pénuries puissent être la conséquence involontaire de certaines décisions de politiques n'amoindrit pas leur impact sur la population. Même sans pénuries temporaires, la sous-alimentation chronique demeure une sombre réalité pour de vastes segments de la population de nombreux pays à bas revenus98.
En arrière-plan à la conception des programmes de lutte contre la sous-alimentation, la FAO a souligné que:
Pour lutter efficacement contre la faim, il faut savoir non seulement combien de personnes en souffrent, mais aussi ce qui manque à chacune de ces personnes. La connaissance du déficit énergétique complète le tableau de la faim dans un pays. Lorsque ce déficit est de 400 kilocalories par jour, la situation est plus grave que là où il est de 100 kilocalories. Plus le déficit est grand, plus les personnes sous-alimentées sont exposées à des problèmes de santé.
Le régime alimentaire de la plupart des 800 millions de personnes qui souffrent de faim chronique présente un déficit de 100 à 400 kilocalories par jour. La majeure partie de ces personnes ne meurt pas de faim. Souvent, elles sont maigres mais pas décharnées. La faim chronique n'est pas toujours apparente car l'organisme compense le déficit énergétique par un ralentissement de l'activité physique et, dans le cas des enfants, de la croissance. Les personnes qui ne mangent jamais à leur faim sont plus exposées aux maladies, les enfants sont souvent léthargiques et incapables de se concentrer à l'école, les mères donnent naissance à des bébés chétifs et les adultes n'ont pas toujours l'énergie nécessaire pour réaliser leur potentiel.
En chiffres bruts, il y a plus de personnes chroniquement sous-alimentées en Asie et dans le Pacifique, mais en termes de gravité de la faim, c'est manifestement en Afrique subsaharienne que le problème est le plus grave. Là, dans 46 pour cent des pays, le déficit alimentaire moyen des personnes sous-alimentées est de plus de 300 kilocalories par jour. On ne trouve un déficit alimentaire aussi grave que dans 16 pour cent des pays d'Asie et du Pacifique99.
Selon les dernières estimations de la FAO, on dénombrait en 1998–2000 à travers le monde 840 millions de personnes sous-alimentées, dont 799 millions dans les pays en développement, 30 millions dans les pays en transition et 11 millions dans les pays industrialisés. Le déclin du nombre de personnes sous-alimentées dans le monde a ralenti au cours des années 90. Le recul global du nombre de personnes sous-alimentées dans les pays pauvres masque, en réalité, des évolutions contrastées: en effet, sur les 99 pays en développement étudiés, 52 seulement ont vu diminuer le nombre de leurs citoyens sous-alimentés entre 1990–1992 et 1998–2000.
Concernant les stratégies de lutte contre la sous-alimentation, la FAO insiste sur l'amélioration de la productivité et le renforcement des institutions locales, des thèmes traités tout au long du présent ouvrage. Elle confirme que ces approches contribuent à améliorer le sort des pauvres en ville comme à la campagne100. La FAO indique également que la croissance agricole est une voie à suivre pour lutter contre la sous-alimentation, de même que l'aide alimentaire en cas de catastrophes naturelles ou dues à l'homme:
Les voies empruntées par les pays qui ont obtenu de bons résultats sont diverses. Certains ont consacré davantage de ressources à l'intensification de la production agricole - la meilleure option lorsqu'on souhaite stimuler la croissance économique et, lorsqu'on peut obtenir la participation des petits exploitants agricoles et des consommateurs pauvres, le meilleur moyen de créer une société plus équitable. D'autres ont importé de grandes quantités de nourriture, acquises sur les marchés internationaux des denrées ou reçues sous forme d'aide alimentaire. Cette dernière méthode permet peut-être aux pays qui subissent depuis longtemps les conséquences d'une guerre civile, ou qui ont été frappés récemment par une crise ponctuelle, d'obtenir des résultats supérieurs à ceux initialement escomptés101.
En réponse à la préoccupation exprimée dans la déclaration de consensus de l'ODI à propos de l'efficacité de l'aide alimentaire (citée plus haut):
De nouveaux programmes [d'aide alimentaire] par pays reposant sur un ciblage plus précis des zones géographiques, des secteurs d'activité et des bénéficiaires sont actuellement conçus … [Ils ont les] objectifs suivants:
concentrer les ressources sur les zones où l'insécurité alimentaire est la plus répandue;
se concentrer sur les populations les plus touchées (les «pauvres» souffrant de la faim) à l'intérieur de ces zones;
réaliser des activités répondant aux besoins des communautés et aux causes profondes de l'insécurité alimentaire102.
Lors de la définition des objectifs de stratégie à long terme, la préoccupation pour la sécurité alimentaire s'exprime des deux façons suivantes:
qu'une offre suffisante de denrées alimentaires de base soit toujours à la disposition de la population; et
que les familles pauvres aient accès à des quantités suffisantes de nourriture pour éviter la malnutrition.
Recourir à l'autarcie pour atteindre le premier objectif - tenter de parvenir à l'autosuffisance nationale pour les denrées alimentaires de base - est une approche aujourd'hui reconnue coûteuse pour la plupart des pays: «Depuis le début des années 80, il n'est plus crédible de parler de la sécurité alimentaire comme d'un problème d'offre de nourriture, sans au moins faire référence à l'importance de l'accès aux denrées alimentaires et des titres à en disposer» (Maxwell, 1996, p. 157). Plutôt que de chercher l'autosuffisance alimentaire nationale complète, il est en général beaucoup plus économique pour un pays de produire, et d'exporter, les types de produits ayant un avantage comparatif international, et d'importer une partie des aliments nécessaires. Si un hectare génère en cultures à l'exportation un revenu double de celui des cultures vivrières, les agriculteurs et la balance des paiements de la nation seront mieux servis en produisant les premières et en important les secondes, au moins à la marge.
Le danger de l'approche autarcique est le suivant:
L'augmentation du taux d'autosuffisance … peut aussi se transformer en une politique visant à alimenter les habitants des villes au détriment des producteurs ruraux, ce qui crée des incitations perverses dommageables à la production vivrière et à l'emploi, ainsi qu'à l'état nutritionnel103.
La discussion des sections précédentes a souligné qu'atteindre la sécurité alimentaire, au sens de la quantité totale de denrées disponibles, dépend de l'adoption de politiques commerciales appropriées et de mesures de développement des systèmes de commercialisation, parfois plus que de la production de denrées alimentaires elle-même. En outre, compte tenu de la nature fluctuante des récoltes, tenter de satisfaire tous les besoins alimentaires exclusivement avec la production intérieure soumettrait la population à des pénuries occasionnelles, et les producteurs à des excédents occasionnels.
La préoccupation relative aux niveaux de malnutrition ne porte pas sur l'autosuffisance alimentaire totale de la nation, mais plutôt sur la sécurité alimentaire des familles pauvres. À court terme, la malnutrition peut être combattue par des programmes d'assistance alimentaire, alors qu'à long terme, l'augmentation du revenu et du niveau d'éducation des ménages pauvres constitue le plus sûr moyen de l'éliminer. En s'appuyant sur des preuves internationales, on a montré de manière concluante que les trois principaux déterminants de l'apport nutritionnel sont le revenu per capita, le niveau d'éducation et la santé, dans cet ordre104.
De ce fait, la production alimentaire par les familles rurales à faible revenu contribue d'abord à leurs niveaux nutritionnels par le revenu qu'elle leur apporte (pouvoir d'achat). Si ces familles peuvent augmenter leur revenu en passant à des cultures non-alimentaires à plus forte valeur, leurs niveaux nutritionnels ne manqueront pas de s'améliorer. Ce type de culture nécessite souvent davantage de main d'œuvre que les céréales et convient donc bien aux fortes dotations de main d'œuvre par hectare qui caractérisent les familles paysannes à bas revenus. Cependant, lorsque les cultures commerciales ne constituent pas une option viable, comme dans de nombreuses parties du Sahel, en raison, soit des conditions agronomiques, soit d'un accès limité au marché, etc., la principale voie vers l'amélioration des niveaux nutritionnels des ménages est clairement l'augmentation du rendement des cultures vivrières.
Une enquête en milieu rural en Éthiopie n'a pas trouvé de corrélation entre l'état nutritionnel des enfants et les surfaces consacrées par leurs familles à la culture, pas plus qu'avec l'altitude de l'exploitation et la taille de la famille. La conclusion de l'étude a été que les soins et les pratiques de santé étaient plus importants pour la nutrition que la production vivrière familiale elle-même:
… les résultats laissent entendre que la sécurité alimentaire des ménages est associée positivement à l'état nutritionnel des enfants dans certaines régions, négativement dans d'autres et sans association régulière dans d'autres encore. Ces résultats se retrouvent même lorsque l'analyse tient compte des variations de taille de famille et d'altitude…. Dans cette vision élargie de la malnutrition, la sécurité alimentaire des familles est une condition nécessaire, mais non suffisante, au maintien d'un état nutritionnel adéquat. Les conditions sanitaires, les soins et l'alimentation des enfants constituent des conditions tout aussi nécessaires…105
L'enseignement fondamental à tirer ici est que pour améliorer la nutrition des ménages ruraux, il faut laisser les systèmes de culture suivre les avantages comparatifs et ne pas inciter artificiellement les agriculteurs à cultiver des denrées alimentaires de base. La plus sûre façon d'améliorer la sécurité alimentaire des familles, une préoccupation des pauvres, est d'augmenter leurs revenus. La production de denrées alimentaires peut n'avoir qu'une faible relation avec la sécurité alimentaire des populations pauvres, là encore à l'exception des zones rurales les plus isolées, où les choix de cultures sont limités.
Certaines de ces conclusions ont été bien résumées par Simon Maxwell, sous la forme d'une proposition de «stratégie consensuelle» pour la sécurité alimentaire en Afrique:
Se centrer en priorité sur la fourniture aux populations et aux familles vulnérables d'un accès assuré à la nourriture: que les besoins de l'individu et de la famille passent avant les problèmes d'autosuffisance ou d'autonomie alimentaire nationale… Importance de la croissance économique pour lutter contre la pauvreté: les populations pauvres des campagnes et des villes ont besoin de moyens d'existence assurés et durables, avec des revenus adéquats… Au sein de l'agriculture, il faut des stratégies de croissance qui insistent tout particulièrement sur la création d'emplois et de revenus pour les groupes les plus pauvres, y compris ceux des régions pauvres en ressources et dont l'environnement est dégradé. En général, les stratégies de développement agricole et rural devraient favoriser l'usage intensif de main d'œuvre… Un équilibre entre cultures vivrières et cultures commerciales sera probablement la meilleure voie vers la sécurité alimentaire, en suivant le principe de l'avantage comparatif à long terme au lieu de l'autosuffisance pour elle-même… Il faut un système efficace de commercialisation des denrées alimentaires pour stocker et distribuer la nourriture à des prix raisonnables, dans toutes les régions du pays, quelle que soit la saison et l'année… Il faut mettre en place des filets de sécurité plus efficients et efficaces en renforçant les institutions collectives et en rénovant les interventions alimentaires et nutritionnelles ciblées … Enfin, la planification de la sécurité alimentaire devrait suivre un «processus» plutôt qu'une approche «prêt à porter», avec décentralisation à grande échelle…106
Outre ces considérations, un déterminant fondamental de la nutrition des familles est l'éducation des femmes, comme souligné au chapitre 3.
On peut se poser la question: Si la quantité globale de la production alimentaire intérieure ne constitue pas un problème du point de vue de la sécurité alimentaire, qu'en est-il de son prix? Clairement, une augmentation des prix alimentaires limite les possibilités d'achats de nourriture pour les familles pauvres. Ici, il est important de distinguer entre familles rurales et urbaines. Pour ces dernières, les programmes d'assistance alimentaire sont souvent essentiels à court et moyen termes, pendant que l'on cherche des moyens d'améliorer leur pouvoir de génération de revenu. Et ce type de programmes est d'autant plus nécessaire quand les prix alimentaires augmentent.
Pour les ruraux pauvres, qui, dans les pays en développement, représentent la majorité des familles à bas revenus et la quasi-totalité des familles extrêmement pauvres, les prix alimentaires peuvent avoir une tout autre signification. Magdalena García et al. ont montré pour le Honduras que même les familles possédant un unique hectare sont bénéficiaires nets de l'augmentation des prix des produits alimentaires de base, et que celles possédant deux hectares et plus en tirent des bénéfices importants, même quand les hausses de prix sont peu élevées107. Dans la plupart des pays, il faut environ 1 hectare pour satisfaire les besoins annuels d'une famille en céréales de base. Plus l'agriculteur possède de superficie supplémentaire, plus il participe au marché.
En outre, les hausses des prix alimentaires incitent à produire davantage et donc à créer davantage d'emplois, ce qui profite également aux sans-terres. C'est pourquoi, sauf si les sans-terre ruraux sont très nombreux par rapport à ceux qui en possèdent un peu, la hausse des prix agricoles réels profitera probablement aux ruraux pauvres, ainsi qu'aux non-pauvres. Comme on l'a vu, Schreiner et García ont constaté qu'au Honduras, entre 1989 et 1991, les strates à plus bas revenus des régions rurales ont bénéficié proportionnellement le plus des hausses de prix agricoles réels liées à la dévaluation réelle de la monnaie 108.
Ainsi, il faut réexaminer l'idée reçue qu'une augmentation des prix alimentaires agricoles aggrave nécessairement la pauvreté dans un pays. En abordant ce problème du point de vue analytique, Benjamin Senauer est parvenu à une conclusion similaire:
«Sur le plan de la nutrition, cela signifie que la hausse des prix alimentaires peut améliorer l'alimentation des ménages agricoles parce que l'accroissement des bénéfices augmente leurs revenus. Et même s'ils consomment moins du produit dont le prix a augmenté, il peuvent, grâce à l'augmentation des revenus et des bénéfices, acheter d'autres denrées alimentaires en plus grande quantité, d'où une amélioration de l'apport nutritionnel… la hausse des prix améliore le bien-être et la nutrition des ménages d'agriculteurs et ceux des autres familles rurales dont les revenus dépendent de l'agriculture, comme les familles d'ouvriers agricoles»109.
En d'autres termes, à mesure que les prix agricoles réels augmentent, les familles paysannes à bas revenus peuvent de fait conserver moins de récolte pour la consommation domestique et pourtant y gagner, à la fois en termes de revenus et de nutrition.
Cette conclusion vient à l'appui d'une thèse centrale du présent volume, dont on a présenté plus haut les preuves empiriques: l'incitation par des prix réels agricoles convenables est importante, non seulement pour la croissance économique, mais aussi contre la pauvreté rurale.
Au cours des dix à quinze dernières années, dans le monde en développement, la politique macroéconomique a mis fortement l'accent sur la stabilisation des prix et lui a souvent accordé la préséance sur la croissance à court et moyen termes. Si les bénéfices de la stabilisation ne font aucun doute - quasiment tout le monde préfère moins à plus d'inflation - il faut veiller à ce que les moyens de la stabilisation ne portent pas préjudice aux perspectives de croissance, comme indiqué dans la section antérieure du présent chapitre consacrée aux politiques de taux de change. Quand l'inflation est très élevée, la priorité est clairement de la faire baisser. Mais quand elle est modérée, il s'avère parfois plus judicieux de mettre en balance contrôle de l'inflation et création de revenus et d'emplois. Ce point a été mis en perspective par Joseph Stiglitz110. Simon Maxwell et Robin Heber Percy ont résumé en ces termes une partie de son travail sur ce sujet et d'autres apparentés:
une inflation élevée (supérieure à 40 pour cent l'an) est très pernicieuse, mais pas une inflation plus basse; le contrôle de l'inflation ne doit donc pas constituer une priorité dans de nombreux pays en développement;
on se préoccupe trop de maîtriser le budget et les déficits des comptes courants. Il suffit qu'ils restent supportables;
la stabilité macroéconomique est moins importante que la stabilisation de la production ou du chômage, ce qui souvent nécessite des interventions microéconomiques…;
au lieu de se focaliser simplement sur la libéralisation des échanges commerciaux, les gouvernements doivent intervenir pour créer des secteurs exportateurs compétitifs;
il faut compléter la privatisation par ses infrastructures institutionnelles, y compris des organes de réglementation; l'échelonnement et la portée de ces mesures sont des problèmes critiques…111.
De nombreux pays, comme le Mexique jusqu'à la seconde moitié des années 90, sont parvenus à une croissance satisfaisante avec une inflation supérieure à 10 pour cent. Dans cette récente expérience mexicaine, la politique a visé une baisse progressive de l'inflation tout en continuant à stimuler la croissance. La clé de la réussite d'une politique de stabilisation est la réduction durable du déficit budgétaire, et non pas des artifices tels que la surévaluation du taux de change, les baisses tarifaires brutales et la stérilisation monétaire des soldes liquides de l'économie. Il faut du temps pour mettre en œuvre une baisse durable de l'inflation de la bonne manière, mais de nombreux pays l'ont fait et ils ont bénéficié d'une croissance plus rapide de la production et de l'emploi dans l'intervalle. Ceci est particulièrement vrai de la croissance du secteur agricole.
Le moment est peut-être venu de la politique macroéconomique de revenir à l'objectif de croissance économique, qui, en fin de compte, constitue la manière la plus efficace de lutter contre la pauvreté des villes et des campagnes.
La politique des prix agricoles est concernée par les prix réels, c'est-à-dire les prix agricoles relatifs aux autres prix dans l'économie. Pour obtenir un indice de prix agricoles réels, l'indice nominal des prix agricoles peut être déflaté par un indice de prix couvrant toute l'économie, tel que l'indice des prix à la production, des prix à la consommation ou le déflateur du PIB, ou par un indice de prix des intrants. Chaque déflateur donne lieu à une interprétation différente de l'index réel, mais à sa manière chaque version mesure le pouvoir d'achat de la production agricole.
Trois facteurs structurels influencent fortement les prix agricoles réels: les tendances de l'offre et de la demande intérieures, les tendances réelles des prix agricoles internationaux, et les subventions à l'agriculture par les pays exportateurs.
Le commerce des produits agricoles a bénéficié de façon importante à de nombreux pays en développement. Cependant, depuis l'achèvement du Cycle d'Uruguay sur les négociations commerciales, les pays développés ont augmenté leurs exportations agricoles plus que ne l'ont fait les pays en développement.
Mondialement, les droits de douane agricoles ont été réduits beaucoup plus lentement que ceux des produits non-agricoles, et des super-tarifs de 200–300 pour cent existent encore dans les pays développés.
L'étendue des avantages de la libéralisation du commerce dépend, en partie, de l'efficacité des politiques et des autres forces économiques à pousser une économie à réaffecter ses ressources en fonction de ses avantages comparatifs. Quand ces réallocations sont lentes, la libéralisation du commerce peut devoir être réalisée moins vite que d'autres formes de réforme économique structurelle susceptibles d'améliorer le processus d'allocation des ressources.
Des droits de douane élevés dans un pays nuisent à sa propre compétitivité sur les marchés internationaux, en haussant les coûts pour tous les producteurs, même ceux qui produisent pour l'exportation. C'est pourquoi, du point de vue du développement, les droits de douane ne devraient pas être trop élevés, et, s'ils le sont, un programme devrait être mis en place pour les faire diminuer progressivement.
Il est également important que les droits de douane soient relativement uniformes à travers les secteurs et les produits. Cela aide à aligner les rapports de prix nationaux sur les prix relatifs internationaux et à encourager l'allocation de ressources aux lignes de production les plus compétitives, c'est-à-dire celles qui ont les meilleures perspectives de croissance.
La pratique des exemptions tarifaires aux importations alimentaires est un obstacle à l'uniformisation des tarifs sur les produits. De telles exemptions constituent des subventions implicites qui ne bénéficient pas spécialement aux pauvres: en fait, elles se révèlent des subventions régressives. De plus, de par leurs effets sur les incitations à la production, elles tendent à exacerber le problème de pauvreté rurale.
Les trois exceptions justifiables à une politique tarifaire uniforme concernent: (1) les produits dont les prix internationaux sont déformés par les subventions octroyées dans les grands pays exportateurs; (2) les produits dont les fluctuations du prix international peuvent être réduites au moyen de fourchettes de prix avant d'être entièrement transmises à l'économie nationale; et (3) un ou deux produits qui sont les sources de base de l'alimentation et du revenu pour les populations rurales pauvres puisque, à court ou moyen terme, leurs possibilités de trouver d'autres sources de revenu sont très limitées.
Dans un pays en développement, il n'est pas conseillé de compenser la distorsion du prix international lorsque le produit concerné n'y a pas d'avantage comparatif.
La stabilité des tarifs dans le temps est souvent aléatoire, mais elle est importante pour donner des signaux convenables de prix pour les décisions d'investissement ou de production. Il peut s'avérer plus judicieux de réduire les tarifs par étapes petites mais assurées, plutôt que d'entreprendre des réductions draconiennes pour faire ensuite marche arrière, comme cela a eu lieu dans certains pays.
Les incitations à l'exportation sont découragées par le régime de l'OMC, sauf quelques exceptions pour les pays les plus pauvres, mais comme l'OMC permet parfois des droits de douane très élevés, les effets nets du régime du commerce international sont de décourager les exportations des pays en développement, par rapport à la substitution aux importations. Cela joue en défaveur de produits qui généralement créent le plus d'emploi et de revenu par hectare cultivé.
Dans la pratique, les régimes d'incitations à l'exportation bénéficient rarement aux petits et moyens producteurs d'exportables. De tels plans constituent donc un obstacle et méritent réexamen afin de développer des systèmes d'incitations plus équitables.
Les restrictions au commerce, à l'importation comme à l'exportation, font tort aux perspectives de croissance, en partie du fait de l'incertitude sur les prix que cela crée.
Sauf dans les cas où une aide alimentaire d'urgence est nécessaire, l'aide alimentaire financière est généralement plus efficace que l'aide alimentaire en nature, car l'on sait désormais que la pauvreté est la principale cause de la faim et de malnutrition.
Le taux de change influence fortement les prix relatifs dans une économie. Il est l'instrument de politique le plus puissant pour déterminer les prix agricoles réels.
L'appréciation du taux de change réel réduit les prix agricoles réels. L'appréciation du taux de change réel peut être obtenue par une politique délibérée, mais aussi par des apports importants de devises étrangères sans relation avec les principaux secteurs générateurs d'emplois, comme par exemple les revenus du pétrole et du gaz, ou les envois de fonds des travailleurs émigrés. Dans les économies où prévalent de telles circonstances, celles-ci rendent le développement agricole et la réduction de la pauvreté plus difficiles à obtenir, à cause de leurs effets décourageants sur les prix du secteur.
Une mesure utile pour corriger les effets du ‘syndrome hollandais’ sur le taux de change est que le gouvernement achète des devises et les investisse à l'étranger dans un fonds de développement à long terme.
La politique budgétaire peut agir sur les prix agricoles par le biais: (1) d'investissements pour les équipements des routes, des ports et des marchés; (2) d'autres investissements de base qui favorisent l'augmentation de la production; (3) des politiques d'achat et de vente des sociétés para-étatiques du secteur agricole; et (4) des impôts sur les produits.
Des impôts sélectifs sur les denrées agricoles faussent les incitations tout comme le font les tarifs inégaux et ils réduisent les revenus agricoles par rapport aux revenus non-agricoles. Ce texte analyse les arguments quelquefois présentés en faveur des taxes sur les produits agricoles, et trouve que ceux-ci manquent en général de bases solides.
La politique macroéconomique peut appuyer le développement agricole par diverses combinaisons des instruments de politique mentionnés. Le maintien d'un taux de change compétitif est une politique efficace, neutre par rapport à l'allocation des ressources aux secteurs productifs. Si cela n'est pas possible, les distorsions du taux de change peuvent être compensées par une politique commerciale et/ou budgétaire. Se fier seulement aux tarifs peut créer d'autres distorsions, en orientant les prix du secteur et la production vers les substituts aux importations. C'est pourquoi une politique tarifaire avec incitations à l'exportation serait préférable. Les dépenses budgétaires directes de support à la production, comme il en a été fait l'expérience en Union européenne, au Mexique et en Estonie, constituent une politique sans distorsion, mais sont très exigeantes en capacité administrative. Finalement, toute politique macro-économique pour le développement agricole devrait être accompagnée de réformes structurelles et institutionnelles en agriculture, dans les domaines comme le régime foncier, la gestion de l'eau, les systèmes financiers et la technologie agricole. Dans ces domaines fondamentaux, les réformes peuvent améliorer l'efficacité du secteur et aider à réduire la pauvreté.
Instrument de politique sectorielle, le contrôle des prix soulève plusieurs difficultés, y compris l'impossibilité pratique d'établir des prix qui équilibrent de façon continue l'offre et la demande, le besoin qui apparaît souvent d'imposer un contrôle du commerce en plus du contrôle des prix, les conséquences d'une allocation inefficace des ressources à cause de la distorsion des prix relatifs, et le risque de décourager le développement par le secteur privé de mécanismes adéquats de mise en marché.
Les prix garantis au producteur, ou prix de soutien agricoles, se heurtent à beaucoup de ces mêmes difficultés et sont en plus une cause de dépenses budgétaires. Dans la plupart des pays qui ont tenté de soutenir les prix agricoles, les offices publics de commercialisation se sont révélés inefficaces, et les prix garantis tendent à bénéficier de manière disproportionnée aux grandes exploitations.
Quand un gouvernement décide de réduire ou éliminer ses interventions sur les marchés agricoles, le secteur privé peut ne pas être entièrement préparé à intervenir et prendre sa place. Il peut se trouver handicapé par ses propres limitations financières ou gestionnaires, surtout dans les pays ayant une longue tradition d'intervention publique sur les marchés agricoles. Pour pallier ce problème, il est utile de mettre en œuvre des réformes selon un calendrier adéquat - ce qui signifie la mise en place préalable d'un programme d'assistance alimentaire pour les pauvres des villes, et la libéralisation des marchés de produits agricoles avant celle des marchés d'intrants - et d'assurer la clarté et la transparence des règles de gestion des réserves alimentaires et des règles révisées de l'intervention du secteur public sur les marchés. En général, les réserves financières pour la sécurité alimentaire sont plus efficaces que les stocks physiques de céréales.
La politique de stockage des céréales est un élément de la politique des prix à cause de son influence sur l'efficacité des circuits de commercialisation. Les composantes d'une telle politique peuvent inclure la privatisation des installations de stockage, avec l'option, pour les agriculteurs, de participer au capital, le développement d'un programme de certificats de dépôt de céréales accessible à toutes les catégories d'agriculteurs, la mise en place d'un système de normes de qualité des céréales, et la conversion à la manipulation en vrac, là où c'est possible, des systèmes de récolte et d'après récolte des céréales. Toutes ces mesures améliorent efficacement l'accès des agriculteurs aux marchés.
L'ouverture de nouveaux marchés d'exportation peut être un atout important pour le développement agricole et un débouché pour des productions intensives en main d'œuvre des petites exploitations, mais cela exige une attention particulière aux questions de qualité du produit: conditions phytosanitaires, exigences de sécurité sanitaire des aliments, et satisfaction des consommateurs quant à leurs préférences sur le goût et la présentation du produit. Les capacités institutionnelles du gouvernement sont nécessaires dans ce domaine et, pour les petits exploitants, une solide association d'exploitants agricoles est essentielle pour pénétrer des marchés non-traditionnels.
Les industriels agro-alimentaires peuvent jouir régionalement de positions quasi-monopolistiques envers les producteurs agricoles d'un pays. Les abus flagrants de ce pouvoir sont rares, parce que finalement agriculteurs et transformateurs ont besoin les uns des autres, mais, à court terme, des tensions relatives aux prix proposés par les transformateurs peuvent surgir. C'est là un problème difficile à résoudre, mais certaines mesures peuvent aider à réduire son ampleur, telles qu'une aide à l'achat ou la construction, par les producteurs regroupés, d'installations de transformation, une législation anti-monopole, et une médiation du gouvernement pour les négociations de prix, sur la base de références internationales concernant les prix relatifs des matières premières et des produits transformés. Dans d'autres domaines, tels que l'amélioration de la qualité des produits et l'identification des thèmes de recherche agricole ou d'autres aides du secteur public, producteurs et transformateurs peuvent travailler ensemble profitablement selon une approche fondée sur la filière de produit.
La libéralisation des marchés d'intrants peut être aussi importante que celle des marchés de produits pour améliorer la productivité agricole. Cependant, beaucoup de producteurs des pays pauvres paieront toujours plus cher leurs produits agrochimiques que les producteurs de pays industrialisés, parce que la production et/ou le transport se font à petite échelle dans les pays pauvres. La coopération paysanne pour les achats d'intrants peut atténuer ce handicap de prix.
Autres mesures qui peuvent aider à améliorer les prix perçus par les agriculteurs: investissements dans les infrastructures de transport, systèmes d'information commerciale, encouragement aux bourses de denrées agricoles et aux marchés à terme, systèmes de licences pour les commerçants en céréales, programmes d'amélioration de la qualité des produits, et assurance que la politique de prix et la politique commerciale conservent une cohérence au cours du temps.
Il est plus fructueux de comprendre la sécurité alimentaire comme une question d'accès des ménages pauvres à une alimentation convenable, plutôt que d'autosuffisance du pays dans la production des denrées alimentaires de base. La sous-alimentation chronique est encore très répandue dans les pays en développement, affectant approximativement 800 millions de personnes.
Une bonne politique agricole d'ensemble, incluant des mesures d'amélioration de la productivité et de renforcement institutionnel, est importante pour réduire la sous-alimentation. Il est également important, dans les programmes d'assistance alimentaire, d'améliorer les efforts de ciblage sur les populations les plus nécessiteuses.
Au niveau des ménages, on a montré que les trois principaux déterminants de l'apport nutritionnel familial sont le revenu, le niveau d'éducation et la santé, dans cet ordre. L'éducation des femmes de la famille est très importante pour améliorer la nutrition de tous ses membres.
La sécurité alimentaire des familles pauvres ne va pas nécessairement de pair avec leur production des aliments de base. Quand les conditions agronomiques et de marché conviennent, la production combinée de cultures de rente et de cultures vivrières peut améliorer le bien-être des ménages. Permettre aux systèmes de culture de suivre l'avantage comparatif national et régional est le moyen le plus sûr de réduire la sous-alimentation.
Des prix agricoles plus élevés réduisent généralement la pauvreté rurale. Ils augmentent le bien-être économique des familles, même possédant peu de terres, et leur incitation à produire davantage crée plus d'emplois pour les sans-terre.
La stabilisation des prix est certes un objectif important de la politique économique, mais il faut être vigilant sur la façon de l'atteindre. Faire tomber l'inflation rapidement par des distorsions du taux de change et une politique monétaire excessivement rigide peuvent avoir pour conséquence de réduire les prix agricoles réels, de ralentir le taux de croissance économique et d'accroître la pauvreté. Dans bien des cas, il peut être préférable de réduire l'inflation progressivement, de façon structurelle, par des réductions du déficit budgétaire, même si ce processus prend plus de temps, parce que durant cette période les plus pauvres peuvent s'en sortir bien mieux. Ce problème important dans l'équilibre entre objectifs de politique économique mérite plus de considération qu'il n'en a reçu dans les prescriptions faites aux pays en développement.
93 Hill et Bender, 1993, pages 3–4.
95 V. Seshamani, 1998, p. 548.
96 Les premiers paragraphes de cette section sont adaptés en partie de R. D. Norton, 1992.
99 FAO, L'état de l'insécurité alimentaire dans le monde 2000, Rome, 2000, pages 1 et 3.
101 L'état de l'insécurité alimentaire dans le monde 2001, FAO, Rome, 2001, p. 4.
103 La situation de l'alimentation et de l'agriculture 2000, FAO, Rome, 2000, p. 237.
