3.5 Temas seleccionados sobre la privatización

La privatización se lleva a cabo por muchas razones. Algunas de las más importantes son: disminuir gastos del gobierno, proporcionar a las empresas una administración más adiestrada y tecnologías mejoradas, y atraer la inversión privada. Las mejoras en el desempeño de las empresas después de su privatización no necesariamente surgen de la índole de la propiedad per se, sino más bien debido a que:

el cambio de la propiedad pública a la privada resulta en objetivos más precisos y fáciles de medir por parte de los propietarios, quienes luego crean el marco y los incentivos para vigilar y controlar más eficazmente la administración. Un aspecto adicional importante de este argumento es que, con la propiedad privada, las empresas solamente existen en tanto que sean viables. Si no lo son, sus recursos serán reasignados a través de los mecanismos del mercado a usos más eficientes. En contraste, las empresas no rentables de propiedad del Estado son frecuentemente longevas, sostenidas mediante el acceso al crédito blando combinado con presiones no-económicas (políticas y de otras índoles) que, además de constituir un drenaje de recursos públicos, limitan la asignación eficiente de los escasos recursos financieros y especialmente humanos^[72].

Aparte de la ideología, uno de los motivos comunes para no privatizar ha sido el miedo a comportamientos potencialmente monopolísticos por parte de las empresas transferidas a la propiedad privada. En breve, las razones fundamentales a favor de la privatización son el costo fiscal de mantener las empresas estatales - aunque debe recordarse que mejorar el flujo neto de los ingresos de Tesorería, incluyendo los impuestos, requiere aumentar la rentabilidad del organismo privatizado - y la necesidad de mejorar la productividad de las empresas y el desempeño en términos de crecimiento económico. El contra-argumento básico es la preocupación por crear estructuras de mercado no competitivas. En la agroindustria, esa preocupación es, concretamente, que empresas de procesamiento oligopólicas y monopólicas puedan pagar precios más bajos a los productores y cobrar precios más altos a los consumidores.

Muchas empresas estatales han tenido buen desempeño durante períodos considerables, pero es difícil sostener esa eficiencia indefinidamente. Una de las razones es que ciertos comités del gobierno o ministros pueden controlar sus decisiones de inversión, más que la empresa misma. Otra es que la selección de los administradores no siempre se lleva a cabo sobre la base de la capacidad técnica, y una tercera razón es que las remuneraciones del personal a menudo no están ligadas al desempeño.

Por el otro lado, las privatizaciones llevadas a cabo inadecuadamente pueden conducir no sólo a los males de los mercados concentrados sino también a ganancias inmediatas y considerables para los nuevos administradores o propietarios, alimentando así el descontento social hacia las políticas de liberalización. Lo que está en juego aquí es la distribución de la riqueza en la sociedad y cómo las políticas de privatización podrían afectarla. Kikeri, Nellis y Shirley consideran que la satisfacción de dos condiciones fundamentales puede hacer que la privatización funcione bien: la existencia de un mercado razonablemente competitivo y la capacidad del gobierno para regular la actividad. Sólo si el mercado fuese realmente competitivo se podría ignorar el factor de la capacidad reguladora^[73].

Estas pautas pueden aplicarse en varias partes del mundo, pero la experiencia de los países donde la propiedad estatal ha sido amplia, como en Europa Oriental y los países de la anterior Unión Soviética, sugiere que tal vez las desventajas de formas de mercado no competitivas no sean tan dañinas como la falta de eficiencia de continuar con la propiedad estatal:

Un análisis comparativo de los modelos checos, eslovacos, polacos, rusos y lituanos de privatización masiva indica que durante las etapas iniciales de la privatización es mejor correr riesgos de competencia y mercados imperfectos y acelerar el proceso, que retrasar y posiblemente descarrilar la privatización^[74].

Los mismos autores también señalan, sin embargo, que en tales casos la privatización debe ser seguida por reformas estructurales. “Aún cuando se llevan a cabo privatizaciones masivas y se acelera el proceso de las ventas... se reconoce claramente que esto es solamente la primera fase de una reforma estructural. Cuando la privatización no es acompañada de adecuadas reformas estructurales, tal como ha sucedido en Rusia, el proceso es vulnerable a las críticas de que ha fracasado... los temas del cambio estructural y el ajuste posteriores a la privatización requieren pensamiento cuidadoso y planeación prudente” (op. cit., pág. 47).

Finalmente, Lieberman et al. destacan que “la privatización debe ser vista como parte de un programa más integral de reformas” para “crear la base de una economía de mercado” (ibid). Este es tal vez el objetivo fundamental de los programas de privatización.

En la práctica, la cuestión operacional es a menudo no tanto la de sí privatizar pero la de cómo privatizar. Para el almacenamiento y el procesamiento de productos agrícolas, se puede optar entre la estrategia de atraer a los inversionistas con mayores recursos versus la orientada a promover una amplia base de propietarios a través de la creación de un accionariado ampliamente distribuido. La primera se persigue frecuentemente a través de subastas públicas y la segunda se lleva a cabo mediante una legislación especial que define los tipos de acciones y las normas para su distribución y venta.

Si existen dudas acerca de posibles situaciones monopólicas, la venta a un solo licitante probablemente las exacerbará. En cambio, la venta de acciones a, digamos, un gran número de agricultores tendería a evitar que sean explotados por la empresa agro-procesadora que se acaba de privatizar. Por otro lado, en principio la venta en subasta pública es la única manera de garantizar que el bien sea vendido al precio de mercado, esto es, que refleje su verdadero valor económico.

Si se anticipa que privatizar los silos de granos llevará al refuerzo del oligopolio existente en el comercio nacional de granos ¿sería preferible sacrificar las ventajas teóricas de la venta en subasta pública a favor de la venta directa a grupos de granjeros? Si es así, ¿se justificarían condiciones de ventas subsidiadas como una manera de poner fin al subsidio anual permanente a la operación de los silos estatales? La literatura no ofrece guías firmes sobre tales cuestiones. En las palabras de Stanley Fischer:

Dada la magnitud de la tarea [de privatización], sería un error desalentar cualquier forma de privatización que no sea un robo”^[75]. En Honduras a comienzos de los años noventa, los responsables de la política optaron por vender los silos a un gran número de productores, a un precio subsidiado, y la experiencia fue considerada exitosa. En este caso resultaba claro que la venta de instalaciones al licitante que ofreciera el mejor precio habría reforzado el oligopolio existente en el comercio de granos.

Uno de los ejes para el éxito de la privatización es desarrollar adecuadas instituciones reguladoras y capacidades para regular. En las palabras de Pranab Bardhan:

Si bien el proceso de desregulación debe continuar [en programas de reforma agrícola], en algunos aspectos el poder regulador del Estado tiene que ser fortalecido, por ejemplo, para asegurar la puesta en práctica del propósito de realizar reformas para aumentar la competencia. De otra manera, la privatización a menudo involucra el reemplazo de un monopolio público por un monopolio privado^[76].

Por más deseable que sea la privatización, en muchos casos su ejecución no es necesariamente una tarea simple. Para los activos liquidados en subasta pública, es esencial esforzarse en garantizar que el proceso sea transparente y que la oferta ganadora sea respetada.

Un problema que a veces surge es que el sector privado nacional carezca de la capacidad administrativa o financiera para hacerse cargo de un número significativo de instalaciones. Esto ha ocurrido en forma aguda en Malawi^[77], Mozambique, Guyana y otros países, donde el Estado ha tenido un papel preponderante en el manejo de la economía hasta años recientes. Francesco Goletti y Philippe Chabot han comentado este asunto con relación a la privatización del mercadeo agrícola en Asia Central:

Si se emprenden reformas de mercado, no necesariamente se desarrollará un sector privado próspero y eficiente en aquellas funciones previamente desempeñadas por el sector público. En presencia de fallas de mercado y de cuellos de botella en la infraestructura, los efectos de las reformas en la comercialización agrícola pueden ser adversos. Algunas veces, los gobiernos dan derechos exclusivos a una gran empresa privada, limitando el acceso de los productores a la tecnología e institucionalizando las barreras a la entrada. En otros casos, las importaciones se limitan a marcas específicas, lo que restringe el acceso de los productores al más amplio abanico de opciones disponible en los mercados internacionales. Puede ocurrir que el sector privado no tenga incentivos para participar en el mercadeo de los insumos agrícolas, ya sea porque los mercados son pequeños o por falta de crédito. En el caso de Asia Central, los mayores impedimentos aparentemente son físicos y de regulación (por ejemplo, la presencia de los grandes silos para granos y desmotadoras de algodón heredadas del período soviético)^[78].

La alternativa de permitir que el capital extranjero adquiera la mayoría de las instalaciones privatizadas no es siempre considerada aceptable. Una solución es establecer condiciones generosas que permitan a los nuevos socios adquirir su parte de las instalaciones, pero esto no sería una solución completa puesto que uno de los propósitos de la privatización es atraer montos significativos de capital nuevo. Una solución opcional es la combinación de participación nacional y extranjera, subastando una porción determinada de los bienes de la empresa y usando otro método para distribuir la otra porción entre los interesados nacionales. Una solución utilizada en Europa Oriental ha sido fomentar la creación de compañías holding, asignando a la población en general bonos comercializables de privatización y permitiendo su utilización para invertir en las holding, en vez de directamente en las empresas privatizadas.

Los temas de la privatización son recurrentes en los sectores agrícolas de muchos países. Crear seguridad de tenencia de la tierra para los agricultores privados, de una forma u otra, es todavía un reto en casi todas partes. La participación de los agricultores en los sistemas de riego también puede involucrar consideraciones de privatización. En la actualidad se acepta ampliamente que la administración de tales sistemas sea devuelta al ámbito local, generalmente a grupos de usuarios del agua. A menudo se requiere que ellos financien parte o todo el costo del mantenimiento, a través de tarifas auto-impuestas para ese propósito. Las dos ideas centrales no son complicadas: a) los agricultores tienen mayor voluntad de pagar para el mantenimiento si ellos mismos administran los gastos y así están seguros de que las tarifas atienden el propósito establecido y de manera eficiente; y b) el mantenimiento resulta más eficaz si lo llevan a cabo los que tienen interés más directo en la viabilidad del sistema a largo plazo.

Una cuestión más común de lo que se cree es ¿quién debe ser el o los propietarios del sistema? ¿El gobierno nacional, el gobierno local, los agricultores o algún otro? Se puede argumentar que si los agricultores no son los propietarios totales del sistema, su interés en el mantenimiento no sería tan fuerte como podría serlo. Si los productores fueran socios del sistema (canales principales, bombas, etc., o sea todos los componentes excepto los canales internos a cada propiedad), podrían vender sus acciones junto con la tierra, en la eventualidad de dejar la agricultura o irse de la zona. Igualmente, sus hijos podrían heredar sus acciones. Por lo tanto, tendrían interés en las potenciales ganancias de capital del sistema así como en su funcionamiento actual para el riego de sus parcelas. Se espera que este interés adicional incremente su contribución a la administración y el mantenimiento apropiado del sistema.

No obstante, la política más corriente es dejar la propiedad del sistema en manos del gobierno y pedir a los usuarios que se encarguen de su mantenimiento. Ya que este arreglo deja incompletos los incentivos para el mantenimiento, existirían bases para considerar enfoques alternativos. Esta inquietud se debate en el Capítulo 6, donde se dan ejemplos en los cuales los productores son propietarios de los sistemas de riego.

Las consideraciones acerca de la privatización pueden extenderse al campo de los servicios a las fincas y son muy pertinentes a la estructura del sistema financiero agrícola. Estos temas también se tratan en los siguientes capítulos.