3.6 Principales aspectos del marco legal

Una legislación eficiente y un sistema judicial que funcione bien son los cimientos medulares para toda actividad económica. El juez Richard Posner ha hecho las siguientes observaciones acerca de los sistemas legales y el crecimiento económico:

Si bien no es posible demostrar en forma teórica que un sistema legal que funciona razonablemente bien es una condición necesaria para la prosperidad de la nación, existen evidencias empíricas que muestran que el imperio de la ley contribuye a la riqueza de una nación y a su tasa de crecimiento económico.... Es plausible, al menos, que cuando el respeto por la ley es débil o inexistente, el cumplimiento de los derechos de propiedad y los contratos depende frecuentemente de las amenazas y a veces hasta de la violencia misma.... de alianzas familiares que pueden no ser funcionales a las condiciones de una economía moderna, y de métodos incómodos de autoprotección. Estos son sustitutos costosos de derechos cuyo cumplimiento debería ser asegurado por la ley, como lo son los métodos desacreditados de “comando y control” usados en economías comunistas. Los costos ocultos de estos sustitutos incluyen un sesgo contra las nuevas empresas, que no tienen una reputación consolidada para persuadir a los clientes de que son confiables, y un sesgo a favor de intercambios simples y simultáneos frente a transacciones más complejas, ya que es poco probable que se invoquen medidas legales contra la falta de cumplimiento.... Los costos acumulativos de actuar sin ley en una economía moderna pueden ser enormes^[79].

En economías de mercado, los conceptos básicos de propiedad y obligaciones contractuales necesitan tener un claro respaldo legal, y el sistema judicial debe ofrecer posibilidades de rápida solución en casos de infracción. Las formas de asociación económica también requieren un buen marco legal. Extrañamente, en muchos países el concepto de sociedades anónimas, o compañías de responsabilidad limitada, no está totalmente integrado a la legislación relacionada al sector agrícola. A veces se otorga preferencia a las formas cooperativas de asociación, en parte por tradición y en parte por la preocupación de que un individuo, o pocos, puedan dominar una sociedad anónima comprando las acciones de otros.

Las cooperativas han resultado exitosas para generaciones de agricultores en algunos países y subsectores, como en el caso de la comercialización de granos en la parte occidental de Canadá y la comercialización de lácteos en Dinamarca y otros países. La comercialización y compra de insumos han sido las actividades más fuertes de las cooperativas, mientras que las cooperativas de producción han tenido experiencias más variadas, si bien algunas también exitosas. Por otro lado, las cooperativas tienen dos desventajas: a) las reglas para la distribución de las ganancias entre los miembros no siempre son claras, y tampoco están ligadas siempre a la intensidad y efectividad de los aportes de cada miembro; b) no son atractivas para los prestamistas, pues las cooperativas pueden evadir las obligaciones de pago simplemente disolviéndose y reconstituyéndose de nuevo bajo otro nombre. Por esta última razón, las cooperativas a menudo encuentran más dificultad para obtener créditos que las sociedades anónimas.

Parecería que hay espacio para mayor creatividad en la elaboración de la legislación que rige las formas de asociación en la agricultura. Para las cooperativas, las normas que gobiernan la distribución de los ingresos netos podrían ser más precisas, y los miembros asumir la responsabilidad de las obligaciones financieras. Para las sociedades anónimas, se podrían establecer normas para evitar la concentración de acciones en pocas manos, y los miembros de la empresa podrían tener la primera opción para comprar acciones de miembros que hayan decidido retirarse, minimizando de esta manera las posibilidades de que personas externas obtengan el control. Tal clase de legislación ya se ha puesto en práctica en varios países.

El objetivo en esta materia debe ser el de reforzar el carácter empresarial de la asociación.

Los principales tipos de legislación pertinente a la agricultura en estos aspectos son el código comercial, el código del trabajo, aspectos de género (especialmente pero no solamente la legislación de la familia y de la tenencia de la tierra), y la legislación tributaria. Otro conjunto de leyes importante para el desarrollo agrícola es el de la protección al consumidor. Cada vez es más importante en todo el mundo legislar para reforzar las protecciones en cuanto a la calidad y la inocuidad de los alimentos, no sólo en el mercado nacional sino también para penetrar en los mercados de exportación. Otro aspecto a tratar con cautela es el de la supuesta protección ofrecida a los consumidores por las leyes contra el acaparamiento de bienes. Tales leyes existen para evitar que los llamados especuladores incrementen los precios indebidamente durante los períodos de escasez de granos básicos. Sin embargo, pueden tener el efecto perverso de desalentar la inversión en instalaciones de comercialización y almacenaje y, por lo tanto, aumentar la amplitud de las fluctuaciones estacionales de los precios. El almacenamiento y el mercadeo son actividades económicas importantes para redistribuir los productos en el tiempo y el espacio. Por consiguiente, tienen un costo que debe ser remunerado. Los intentos de establecer límites legales sobre el comercio privado de alimentos es una de las principales causas de sistemas de comercialización subdesarrollados en muchos países de bajos ingresos.

La legislación es crucial para los sistemas financieros. Para facilitar los préstamos agrícolas el concepto de garantía debe ser definido adecuadamente. A menudo se excluyen a los cultivos y al ganado, limitando de esta manera las oportunidades de que los agricultores consigan préstamos para cubrir los costos de producción. Más generalmente, otro aspecto importante de la legislación son las normas de supervisión y prudencia bancaria. Las cooperativas locales de ahorro y préstamo pueden constituir una fuente principal de financiación de la producción agrícola; por lo tanto, dichas normas deben definirse de manera flexible pero eficiente, para evitar sofocar el crecimiento de tales cooperativas o asociaciones. Una de las más importantes leyes financieras es la ley de quiebras. Sin normas claras y firmes que gobiernen la terminación de las empresas insolventes, el desarrollo de la intermediación financiera permanecería bloqueado.

El cumplimiento de las leyes es a menudo bastante limitado en los países en desarrollo, y las familias pobres las que enfrentan mayores desventajas para acceder a los recursos legales. Los sistemas judiciales deben ser fortalecidos urgentemente y podría ser importante establecer tribunales rurales para agilizar la justicia y hacerla más asequible para todos.

Este y otros temas de legislación se exploran en los siguientes capítulos, en el contexto de cada tema específico de la política agrícola. El Capítulo 5, por ejemplo, examina varios aspectos del marco legal de la política de tenencia de la tierra y el Capítulo 7 comenta extensamente la legislación sobre regulaciones bancarias en el sector rural.