Tal como se mencionó en el apartado 5.5, los derechos sobre la tierra casi siempre se restringen en función del más amplio interés general, representado por la comunidad o por el gobierno nacional. “Los gobiernos a menudo establecen restricciones a las transacciones sobre la tierra”[329]. La evaluación de tales restricciones requiere despejar una serie de cuestiones, siempre en el contexto de cada país.
Una interrogante fundamental de política es: ¿Cuál debe ser la naturaleza de los derechos sobre la tierra? ¿Deben mantenerse los sistemas tradicionales de tenencia de la tierra? Si es así, ¿cómo deben protegerse? Para los sistemas de utilización de la tierra que emergen de los regímenes tradicionales, ¿en qué forma deben formalizarse los derechos sobre la tierra? Para los sistemas en transición desde fincas colectivas, ¿qué opciones deben proporcionarse a los miembros de los colectivos? En países con propiedad estatal amplia, ¿qué clases de derechos tradicionales y privados deben reconocerse o establecerse, y cómo se deben asignar las tierras estatales a los usuarios? En países con tradición de propiedad privada de la tierra, ¿las normas y los reglamentos vigentes promueven adecuadamente los objetivos de equidad y eficiencia? En favor de una mayor equidad, ¿qué tipo de restricciones conviene imponer a la propiedad de la tierra agrícola? ¿Cuáles serían las consecuencias sobre la eficiencia?
Platteau ha argumentado fuertemente contra los sistemas de derechos irrestrictos de propiedad privada en África Subsahariana:
... No debería permitirse que emerja un mercado de tierras totalmente libre en África Subsahariana. El mercado de tierras debería estar regulado, lo que significa que los derechos de los individuos a poseer, comprar, vender y acumular tierra de propiedad privada deberían estar limitados en aras del cumplimiento de los objetivos de equidad social, crecimiento económico y estabilidad política[330].
El argumento general opuesto, o sea en favor de derechos plenos de propiedad, ha sido enunciado por el Banco Mundial como sigue:
Los derechos de propiedad son el corazón de la estructura de incentivos en las economías de mercado. Determinan quien corre el riesgo y quien gana o pierde en las transacciones. Al hacerlo estimulan la inversión provechosa, alientan la vigilancia y la supervisión cuidadosas, promueven el esfuerzo en el trabajo y generan apoyos a los contratos exigibles legalmente. En breve, los derechos de propiedad plenamente especificados recompensan el esfuerzo y el buen juicio, apoyando así el crecimiento económico y la creación de riqueza. Asimismo, la amplia difusión de los derechos de propiedad puede contrarrestar la concentración de poder en el sistema político y contribuir a la estabilidad social[331].
En muchos países en desarrollo, la elección entre estos dos puntos de vista se complica más aún por la existencia de sistemas consuetudinarios de tenencia con larga historia. Antes de analizar la regulación de los mercados de tierras, se examina la cuestión de si los regímenes tradicionales deben ser convertidos en derechos de propiedad formales y registrados. Sin embargo, siempre hay que tener presente que el criterio fundamental para escoger el sistema de tenencia de la tierra es el respecto de los deseos de los usuarios.
Además de los problemas que pueden surgir durante la transición de sistemas de derechos consuetudinarios a modernos, una cuestión fundamental es la de si es necesaria la titulación completa de la tierra para proporcionar la seguridad de tenencia requerida para fomentar el desarrollo agrícola. Es un tema que todavía genera opiniones apasionadas. Nikonov proporciona un ejemplo de las controversias ocasionadas en el caso de Rusia:
El tema de la propiedad privada de la tierra, con los derechos a comprar, vender e hipotecar, genera una feroz diferencia de opiniones en la sociedad rusa. El Soviet Supremo de la Unión Soviética ha otorgado la posesión de la tierra de por vida y con derechos a heredarla, lo cual fue aceptado por los campesinos de todas las regiones. Pero la cuestión de la compra y venta no ha sido resuelta y la discusión continúa[332].
Para analizar el tema desapasionadamente, cabe recordar que las ventajas principales de la seguridad de tenencia son cuatro: garantizar al productor la continuidad de sus derechos a trabajar la tierra (seguridad de posesión); estimular el mejoramiento y la conservación de las tierras; facilitar el acceso al crédito, tanto para mejorarlas como para comprar insumos productivos; y facilitar las transferencias de tierras entre productores.
Las transferencias de tierras, por ejemplo a través del funcionamiento fluido de los mercados de tierras, a veces dan origen a dudas sobre la posibilidad de que se afecte la equidad a través de la creciente concentración de las tierras. Sin embargo, contribuye de manera importante a la eficiencia económica, porque facilita la asignación del recurso a aquellos que lo hacen rendir mejor, no necesariamente los productores más grandes. Los mercados de tierras son eficientes si la productividad marginal de las diversas parcelas de la misma calidad de suelo alcanza niveles relativamente iguales, en parte mediante transacciones sobre la tierra. Si sus productividades no son iguales, quedan espacios para intensificar la producción de las parcelas de alto rendimiento, hasta que su productividad marginal comience a decrecer, y para incrementar la productividad de las parcelas menos eficientes, quizás colocándolas en manos de otros productores. En principio, esta es una de las razones principales para promover los mercados de tierras. La titulación de las propiedades rurales normalmente se considera un requisito de estos mercados.
Por otra parte, los sistemas tradicionales de tenencia pueden proporcionar seguridad de tenencia al productor, a menos que la presión demográfica sobre la tierra crezca demasiado o que emerjan sistemas duales de derechos sobre la tierra. Atwood ha anotado que muchas mejoras tecnológicas en África han ocurrido en fincas con derechos tradicionales de tenencia. Los sistemas tradicionales también pueden proporcionar cierto acceso al crédito, a través de los mercados informales y la práctica de la “dación en prenda”, aunque las evidencias citadas por Feder y otros sugieren que la titulación formal incrementa dicho acceso. Los sistemas tradicionales también han promovido un volumen importante de transferencias de tierras, tal como se vio anteriormente.
Así, en términos prácticos, una cuestión básica sobre los sistemas tradicionales de tenencia no es la de si permiten las transacciones de tierras, sino: “¿la índole y las posibilidades de las transacciones son suficientes para permitir que las tierras más productivas pasen a los productores más eficientes, hasta el punto en que se igualen las productividades marginales?”[333] Atwood proporciona una respuesta parcial a su propia interrogante:
El trabajo de Collier (1983[334]) en Kenya sugiere que no es así, aunque no está muy claro si esto es una crítica a los sistemas informales de transferencia de tierra indígenas, al propio sistema formal de registro de tierras o a ambos.... Johnson (1972[335]) plantea claramente el conjunto de problemas que pueden presentar las tenencias indígenas para la venta de tierras. El problema no es la prohibición de la venta de la tierra, sino ciertas convenciones sociales que pueden desestimular ciertas transacciones de tierras que incrementan la eficiencia.... Existen evidencias empíricas que muestran que las aseveraciones de Johnson pueden ser válidas en algunas situaciones africanas. En Uganda en las primeras etapas de la época colonial, y en la fase inicial de la independencia de Côte d’Ivoire, se promulgaron leyes que excluyeron cantidades considerables de tierras del ámbito de la autoridad social tradicional y las convirtieron en propiedad privada. Aparentemente, en ambos casos, los riesgos y costos de transacción [derivados de convenciones sociales] mencionados por Johnson disminuyeron mucho y determinaron mayores volúmenes de transferencias, y eventualmente ventas de mercado a los agricultores más productivos, lo cual contribuyó al auge de la agricultura en ambos lugares.... Sin embargo, en ninguno de estos casos el mecanismo de registro de la tierra fue la fuerza propulsora, por lo menos inicialmente. Más bien lo fueron los decretos que privatizaron la tierra[336].
Estas evidencias empíricas parecen sugerir que los sistemas formales de titulación promueven los usos eficientes de la tierra más que los sistemas tradicionales. Sin embargo, las características de los sistemas tradicionales varían mucho y el proceso de introducir la titulación formal puede ser costoso y lento, además de incorporar el riesgo de que algunos de los pequeños productores pierdan sus derechos de usufructo.
Atwood es escéptico acerca de los beneficios de la titulación de tierras per se, para la eficiencia en el contexto africano:
Es probable que la mayoría de los productores africanos tengan seguridades de tenencia en la actualidad. Las grandes inversiones realizadas para mejorar la tierra e incorporar nuevas tecnologías, en una amplia variedad de situaciones de tenencia de la tierra,... apoya esta aseveración.... Hay muchas situaciones africanas en las cuales la titulación o el registro de tierras no tendrían el impacto pretendido, no serían económicamente justificables o, más aún, podrían ser contraproducentes[337].
Los derechos tradicionales de usufructo pueden proporcionar el grado de seguridad de tenencia necesario para estimular la producción y la inversión, aunque no permitan ventas de tierras ni normalmente garanticen los derechos a heredarla. La preocupación principal acerca de tales derechos de usufructo es su durabilidad ante los cambios socioeconómicos que inevitablemente acompañan el proceso de desarrollo. El debate sobre las ventajas relativas de los sistemas tradicionales versus los sistemas de titulación formal de la propiedad de la tierra ha sido bien resumido por Kingsmill y Rogg, en una especie de lista de verificación que los responsables de las políticas pueden utilizar para decidir si deben fortalecer o modificar los regímenes tradicionales de tenencia:
Las modalidades consuetudinarias de tenencia de la tierra a menudo se caracterizan por mantener una distribución relativamente equitativa de la tierra pero también por ser relativamente ineficientes. Sin embargo, en la práctica esto a menudo depende del contexto exacto y de la naturaleza precisa de las normas de gobernabilidad y las condiciones asociadas a su aplicación.
¿Hasta qué punto la presión demográfica restringe la cantidad de tierra disponible por familia?
¿Cuánta discrecionalidad disponen las autoridades tradicionales para asignar o retirar los derechos de uso, y hasta qué punto rinden cuentas a la población local por la manera en que han ejercido esa discrecionalidad?
¿En particular, cuáles son los criterios utilizados para efectuar las nuevas asignaciones o las reasignaciones de tierras?
¿Cuáles son las restricciones existentes para que los derechos tradicionales sean heredados por las familias del difunto?
¿Pueden poseer tierras las mujeres por su propio derecho?
¿Hasta qué punto tienen libertad los individuos o las familias para delegar los derechos de uso a través de acuerdos de arrendamiento o aparcería?
Las respuestas a tales interrogantes no sólo determinan las posibilidades de acceso de los pobres a la tierra y la seguridad de dicho acceso. También afectan asuntos tales como los incentivos a las familias para invertir en mejorar la productividad de sus tierras, y los estímulos para tomar acciones que eviten el daño ambiental[338].
Cuando existen dudas acerca de la durabilidad, eficiencia o equidad de los derechos tradicionales sobre la tierra, la solución puede ser la de formalizarlos y hacer las modificaciones necesarias durante el proceso de formalización. En África oriental y austral, Alden Wily ha notado una creciente aceptación y formalización de los derechos tradicionales sobre la tierra, en vez de una titulación formal en el sentido moderno:
... la transformación más dramática [en la tenencia de tierra] concierne a la forma en que la ley del Estado trata a los derechos no registrados y tradicionales en su conjunto.... a pesar de un siglo de deliberada penetración de la ideología y asistencia legal a las tenencias no tradicionales, la tenencia tradicional no solamente persiste sino que todavía es, con mucho, la forma mayoritaria en la región.
Quizás el cambio más radical en la reforma de la tenencia en África Subsahariana es que, por primera vez en cien años, se está obligando a los estados a reconocer los sistemas de tenencia africanos como legales por derecho propio, y equivalentes en la ley nacional a la cultura de los títulos formalizados de propiedad y arrendamiento.
En Eritrea, la mayor parte de los derechos consuetudinarios han sido reconvertidos en usufructos de por vida, garantizados por el Estado (1994)[339].... En Sudáfrica, la identificación de millones de derechos no registrados en los territorios nativos y su inserción en los estatutos parece presentar un reto mucho mayor que la mecánica “más simple” de restitución y redistribución. Sin embargo, el liderazgo más claro parece pertenecer a las nuevas leyes de tenencia de Uganda, Tanzania y Mozambique. De maneras diferentes, éstas simplemente reconocen a las tierras obtenidas por la vía tradicional como una tenencia plenamente legal, “tal como están”, en cualquier forma y con cualesquier características que actualmente posean. Además, pueden convertirse en derechos registrables si así lo desean los interesados. En Zimbabwe y Malawi, las recomendaciones de política sugieren que se podría seguir este camino (1999).
Estos acontecimientos echan por tierra los principios mismos sobre los cuales se han fundado legalmente las relaciones de propiedad durante el último siglo. Hasta ahora, la documentación, el registro y la titulación estaban orientados hacia la propiedad individual; ahora se ha roto esta vinculación. Si bien la certificación continúa siendo indispensable como camino fundamental hacia la seguridad de tenencia de la tierra, ya no está necesariamente ligada a la individualización. Conforme a ello, las nuevas leyes de tenencia de Sudáfrica, Mozambique, Uganda y Tanzania disponen que no solamente los individuos, sino dos o más personas, grupos, asociaciones y comunidades, puedan poseer tierra en forma legal y registrada. El proceso mismo de certificación tiene que cambiar: puede ser verbal, y verbalmente apoyado (Mozambique). La comunidad misma puede conducir los procesos de adjudicación, registro y titulación (Tanzania). Dicho sea de paso, de esta manera se fortalece el poder de los regímenes locales a través de los cuales estos derechos están siendo creados y sostenidos (sistemas tradicionales de tenencia de la tierra)....
... lo que anteriormente eran tierras comunes, con todas las desventajas del acceso libre, hoy en día son propiedad privada legalmente registrable (para grupos). Las tierras comunales mismas están emergiendo como una nueva forma de tenencia[340].
Según el consenso internacional, la necesidad de titular las tierras es básicamente una función de las circunstancias sociales y económicas que caracterizan a la economía rural. Tiene mayor prioridad cuando comienzan a existir dudas sobre la capacidad de los sistemas tradicionales para controlar adecuadamente las presiones en favor de las transacciones de tierras, a raíz del aumento de su valor, y en situaciones en las cuales más de un sistema de tenencia sea aplicable a las transacciones. Como subraya Alden Wily, pueden no existir las condiciones o los recursos necesarios para pasar a sistemas completos de titulación. Además, la opción de crear un sistema formal de titulación y registro de tierras debe ser evaluada en términos de saber si los aumentos de eficiencia compensan los costos de aplicar el nuevo sistema[341]. De conformidad con un punto de vista, la formalización de los derechos sobre la tierra es esencialmente un asunto pragmático, cuya urgencia depende en parte de la escasez de tierras cultivables. Platteau y el Banco Mundial han expresado esta opinión:
La formalización de los derechos sobre la tierra mediante emisión de títulos u otros documentos de registración de tierras es un paso urgente que debe darse en todas las zonas en las cuales la competencia por la tierra se han convertido en algo tan duro que impone a los agentes económicos altos costos previos y posteriores a las transacciones[342].
Análisis más recientes han tendido a destacar las ventajas y las debilidades de los sistemas tradicionales de tenencia. Según Deininger y Binswanger:
Cuando las comunidades y no los individuos poseen la tierra, todos los intercambios mercantiles (ventas o alquileres) están normalmente circunscriptos a la comunidad. Los individuos tienen derechos muy seguros y casi siempre heredables sobre la tierra, aún después de períodos de ausencia, pero no tienen derechos permanentes de propiedad sobre parcelas específicas, lo que constituye una limitación que puede reducir los incentivos a la inversión. En ocasiones, los sistemas comunales también permiten al jefe de la aldea redistribuir periódicamente las tierras, para acomodar el crecimiento de la población.
En el pasado la tenencia comunal fue a menudo considerada económicamente inferior y equivalente a la producción colectiva. Las propuestas para establecer títulos de dominio pleno y de subdividir las tierras comunes tenían el propósito de evitar las pérdidas de eficiencia que, se presumía, estaban asociadas a la propiedad comunal. Sin embargo, estudios más profundos sobre los sistemas comunales de tenencia, en un marco conceptual más amplio, y el reconocimiento de que estos sistemas cumplen múltiples funciones, han conducido a una revisión de dichas recomendaciones.
Por un lado, las pérdidas de eficiencia asociadas a sistemas comunales de tenencia pueden ser más modestas de lo que generalmente se suponía.... Como la tierra arable es cada vez más escasa, muchos de estos sistemas reconocen los derechos de propiedad del usuario si la tierra ha sido mejorada, o le compensan por las mejoras cuando se redistribuye la tierra, atenuando así los desincentivos a la inversión vinculados a la tenencia.
... cuando no existen demandas claras para la demarcación de parcelas individuales, los títulos comunales administrados internamente de manera transparente pueden otorgar seguridad de tenencia a una fracción del costo de los títulos individuales[343].
El nuevo Código Rural de Níger es un ejemplo “que reconoce y empodera las prácticas y instituciones tradicionales de tenencia de la tierra.... Reconoce los derechos tradicionales de propiedad e incorpora los sistemas locales de tenencia y manejo de la tierra”[344].
Si bien puede ser útil reforzar los derechos tradicionales sobre la tierra, es importante que los ejecutores de la política tengan presente que tales derechos probablemente sufrirán una evolución y estén preparados para vigilar su adecuación y ajustar el sistema de tenencia cuando sea necesario. Las instituciones locales y comunitarias que administran esos sistemas requieren casi siempre ser fortalecidas. Deininger y Binswanger han subrayado la preocupación de los productores por obtener derechos de tenencia más seguros:
Los derechos más seguros sobre la tierra pueden ser altamente valorizados por los productores, aún en condiciones de densidad poblacional relativamente baja. Por ejemplo, en Zambia (12 habitantes por kilómetro cuadrado con 75 por ciento de la tierra apta para el cultivo), casi la mitad de los productores piensa que su tenencia es insegura y estarían dispuesto a pagar (40 dólares EE.UU., en promedio) por los títulos sobre la tierra.... Las disputas, las pérdidas de eficiencia ocasionadas por las limitaciones a las transferencias y la exclusión de ciertos grupos de los derechos sobre la tierra, los desincentivos a la inversión, y la apropiación de tierras en previsión de su futura revalorización son todos indicadores de que los derechos existentes sobre la tierra son inadecuados. Pero, antes de otorgar títulos formales, conviene proceder a la definición y formalización de los derechos informales de propiedad, mediante procesos que incrementen la rendición de cuentas de los líderes locales ante sus pueblos, establezcan una base legal transparente y aplicable, y permitan resolver las disputas sobre límites entre las comunidades. Por lo tanto, es de gran importancia adoptar una estructura institucional flexible que dé a las comunidades la libertad para escoger su camino hacia el cumplimiento de estas metas.[345]
Las políticas de titulación de tierras tradicionales y del Estado demandan requerimientos administrativos considerables:
La modernización agrícola combinada con la presión poblacional hace necesaria la titulación de la tierra. Es necesario sistematizar y documentar los sistemas tradicionales de tenencia.... La transición hacia la titulación total tomará tiempo en la mayor parte de los países africanos y deberá intentarse solamente en respuesta a las demandas de la población rural. Los derechos sancionados en el ámbito nacional probablemente entrarán en conflicto con los derechos tradicionales locales. Se requieren urgentemente mecanismos judiciales para tratar las disputas entre propietarios que reclaman derechos tradicionales sobre las tierras versus los que esgrimen derechos modernos. Al igual que en otras actividades necesarias al crecimiento agrícola, el elemento crucial de cualquier nueva política de tierras es la capacidad administrativa para aplicarla[346].
Las motivaciones para acelerar la puesta en práctica de sistemas de titulación son fuertes en los países y regiones en los cuales los derechos tradicionales se han debilitado o han sido reemplazados y el Estado no es propietario único de la tierra. En tales circunstancias, indudablemente los sistemas de titulación mejoran la seguridad de tenencia de los productores; facilitan la herencia; aumentan la capacidad para financiar la producción y la inversión, y convierten la tierra en un bien económico que los productores pueden utilizar más fácilmente para iniciar una nueva vida fuera del sector agrícola, si así lo desean. Si no tienen el derecho a vender la tierra, no podrán utilizar las inversiones acumuladas en las fincas con el transcurso del tiempo, en el caso de abandonar la finca.
En la práctica, el cambio a un sistema moderno de titulación de tierras es un proceso muy lento, y puede esperarse que coexistan los sistemas modernos y tradicionales durante un largo período, tal como lo ilustra la experiencia de Zambia:
La tenencia tradicional es el sistema dominante que ha gobernado la utilización de la tierra en el 94 por ciento de la superficie de Zambia. Para erradicar la pobreza rural, los agricultores deben transformarse en productores comerciales. Inevitablemente este cambio resultará en demandas para modificar los sistemas de tenencia. Las leyes sobre la tierra tienen que ser capaces de responder positivamente a estas demandas....
A pesar de los aspectos positivos y negativos de los sistemas de tenencia vigentes, ambos están tan arraigados que la sustitución de uno por el otro no es factible ni práctica. Se espera que ambos sistemas coexistan en el futuro previsible. La nueva ley de tierras debe responder a diferentes intereses, en diversas partes de Zambia. Debe reconocer la tenencia consuetudinaria, pero ya no se justifica mantener la demarcación del país entre tierras del Estado [arrendadas] y tierras tradicionales[347].
El marco legal que rige la tenencia de la tierra en Sri Lanka desde 1958 incorporó el "primer derecho a rehusar", con efectos positivos y negativos:
La reforma permitió a los arrendatarios vender sus derechos de tenencia, pero solamente a comités locales de producción. Esta condición impidió que los terratenientes trataran de obligar a los arrendatarios a vender sus derechos sobre la tierra, pero también negó al comité la posibilidad de reasignar esos derechos a las personas más capacitadas. Este sistema podría ser más eficaz si se estableciesen criterios adecuados para reasignar la tierra, quizás permitiendo la licitación entre arrendatarios potenciales que satisfagan ciertos criterios[349].
Otra opción sería la de establecer un impuesto significativo, cuyo producido iría a las comunidades, sobre la venta de "tierras comunales privatizadas" a personas ajenas a la comunidad. Esta disposición fue incorporada en la reforma del sector agrario de Honduras, según la Ley de Modernización y Desarrollo del Sector Agrícola de 1992. Las comunidades también podrían apoyar leyes que les permitan arrendar tierras a forasteros, o celebrar contratos de co-inversión de larga duración en los cuales los forasteros proporcionan los capitales para mejorar la explotación y las aldeas suministran la tierra y la mano de obra. Esta última opción fue concedida a las cooperativas de producción de la reforma agraria hondureña, por la ley recién mencionada, y también fue incorporada en las reformas legales de los ejidos mexicanos[350].
Otra posibilidad consiste en transformar la propiedad de las tierras comunales en formas más empresariales (societarias), con acciones transferibles y heredables en manos de los miembros de la comunidad, quizás con un primer derecho a rehusar la venta de las acciones a personas ajenas a la comunidad. El deseo de mantener el valor de las acciones constituiría un incentivo para mejorar el manejo de la tierra. Obviamente, todas estas opciones o variantes de políticas deben ser formuladas en estrecha consulta con las comunidades involucradas y acompañadas por amplias campañas educativas.
Forni subraya el papel vital que a menudo puede jugar el Estado para facilitar el funcionamiento de los recursos de propiedad común:
Las evidencias empíricas, particularmente en el caso de grupos comunales de pastoreo... indican que los costos de transacción aumentan a medida que los sistemas se hacen más complejos, desde aquellos con recursos autocontenidos de propiedad común hacia otros con recursos proyectados hacia el exterior, tal como los sistemas basados en bienes móviles, por ejemplo, rebaños que pastorean en grandes territorios con fronteras cambiantes....
En consecuencia, puede argumentarse que la intervención del Estado es esencial para coordinar y asegurar el funcionamiento de los recursos de propiedad común más allá del ámbito netamente local y... cuando los tenedores de derechos sobre recursos de propiedad común tienen que interactuar con otros sistemas de propiedad común o privada a lo largo de grandes territorios....
En el caso de los sistemas de pastoreo de propiedad común de la República Islámica del Irán, por ejemplo, el programa de los movimientos de trashumancia, a lo largo de rutas determinadas básicamente por las condiciones naturales, dependía no sólo del estado de la vegetación sino también de la coordinación de los desplazamientos con otras tribus, asegurada mediante una compleja organización intertribal[351].
En resumen, las leyes y los reglamentos de los sistemas de tenencia pueden ser diseñados con el propósito de apoyar a cualquiera de los siguientes tipos de normas alternativas para tierras tradicionales y comunales:
Emitir títulos grupales o estrictamente individuales, o bien títulos grupales para algunas tierras y títulos individuales para las restantes.
Conceder soporte legal a los sistemas consuetudinarios y verbales de otorgar derechos de tenencia
Dentro de la opción de títulos grupales (o de tierras tituladas en conjunto), conceder títulos a formas corporativas (societarias) o a formas comunales de posesión.
Otorgar a los tenedores de derechos el permiso para vender sus lotes a cualquiera, incluyendo a los forasteros, o alternativamente, sólo a los miembros de la comunidad.
Conceder a los miembros de la comunidad el primer derecho a rehusar en el caso de ventas en curso, y/o gravar las ventas a personas o entidades ajenas a la comunidad.
Para el registro de los títulos, la opción de instalar marcas fijas en los confines, siguiendo la descripción tradicional de los linderos de las parcelas, versus la opción de mapas registrados.
Crear instituciones para la resolución de disputas sobre la tierra en el ámbito local o a nivel distrital.
Cuando se ofrece a las comunidades un paquete de opciones de tenencia, también conviene darles la posibilidad de cambiar posteriormente la alternativa seleccionada por alguna otra del paquete. Pero no deberían permitirse todos los tipos de cambios. Es decir, podrían preferir pasar de tierras comunales a tierras poseídas conjuntamente en forma corporativa pero no viceversa; o moverse de un sistema que permita las ventas solamente a miembros de la comunidad a otro que las permita a cualquiera (posiblemente con primeros derechos a rehusar), pero no viceversa.
Los procesos de titulación de tierras agrícolas crean a veces efectos secundarios no deseados. Si se les pudiese prever, sería posible establecer mecanismos administrativos y judiciales tendientes a evitarlos o minimizarlos. Un riesgo, mencionado anteriormente, es la apropiación de derechos sobre la tierra por parte de personas influyentes en el sistema político-administrativo. Campañas de divulgación rápida y generalizada sobre los programas de titulación y sus implicaciones, con la participación de la sociedad civil incluyendo las ONG, contribuyen a disminuir este efecto no deseado. Tales campañas pueden ser apoyadas por instituciones internacionales de cooperación. La voluntad política, expresada a los más altos niveles, también ayuda a reducir dicho peligro.
Otro efecto secundario potencial es el desposeimiento de familias que, careciendo de derechos tradicionales permanentes sobre la tierra, la habían estado ocupando o arrendando durante largos períodos. También existe el riesgo contrario, o sea el de desposeer a los propietarios tradicionales de tierras arrendadas. Se trata de peligros reales, que pueden ser exacerbados si el nuevo sistema prohíbe el arrendamiento o es ambiguo respecto a los derechos de los arrendatarios.
A la luz de estas inquietudes es importante que los programas de titulación: a) lleven a cabo consultas locales para verificar los derechos tradicionales, tanto de propiedad como de arrendamiento o aparcería, y b) incluyan procedimientos para registrar todos los derechos secundarios existentes. Por ejemplo, los sistemas de titulación deben contener mecanismos para registrar los contratos de arrendamiento y, en los contextos más tradicionales, los derechos de terceros a pastorear animales en campos de rastrojo. Esto podría ayudar a tener en cuenta las preocupaciones de autores tales como Stanfield[352] y Atwood, en el sentido de que "la titulación o el registro de tierras que reemplazan sistemas de tenencia tradicionales, por su propia naturaleza, extinguen algunos derechos secundarios sobre la tierra"[353]. Al respecto, los programas de titulación pueden ser apoyados por decretos que confirmen todos los derechos tradicionales existentes sobre la tierra.
En los programas de reforma agraria que otorgan títulos a los que cultivan la tierra, el manejo de la transición es también un asunto delicado. Es menester que la legislación otorgue tiempo suficiente para que terminen los arrendamientos vigentes y los propietarios reanuden la producción directa, si así lo desean: si después se comprueba que no existe tal interés, las parcelas pueden ser tituladas a favor de los que las están cultivando. Si no se incluyen cláusulas de ese tipo, los propietarios serían penalizados por una práctica que era legal en el sistema de tenencia prevaleciente. La reforma agraria hondureña impuso esta pena a los propietarios; aunque el gobierno había asegurado que las propiedades arrendadas serían respetadas, la ley aprobada el 31 de diciembre de 1974 declaró inmediatamente expropiables a las tierras concedidas en arrendamiento. El problema inverso ocurrió en El Salvador: "Cerca de 45 000 beneficiarios recibieron tierras al amparo de [esta fase de la reforma agraria], pero muchos arrendatarios fueron obligados a dejar las tierras antes de que [el gobierno] pudiera proceder, lo que incrementó el número de personas sin tierra"[354].
La financiación de los programas de titulación es otro tema que requiere atención. Según el enfoque convencional, los beneficiarios de la titulación reembolsan los costos totales, siguiendo el mismo criterio que justifica el pago de tarifas en otros servicios públicos: pagan los usuarios, que son los beneficiarios (no los contribuyentes en general) y los fondos recaudados permiten ampliar la cobertura del programa. Sin embargo, el costo de la titulación puede constituir un factor disuasivo para los agricultores de muy bajos ingresos. El mismo argumento vale para los registros de las ventas de tierras, necesarios para mantener actualizados los registros de propiedad. Atwood señala que "en Kenya los costos de transacción son suficientemente altos como para desalentar el registro oficial de algunas ventas"[355]. Los argumentos contrarios a que los usuarios paguen tarifas para la titulación de pequeñas fincas se basan en la pobreza de los beneficiarios y también en el beneficio que la sociedad como un todo obtiene con la remoción de las ambigüedades en la propiedad de la tierra y la creación de una base seria para el mercado de tierras. Por lo tanto, para las pequeñas fincas menores a determinado tamaño, existen justificaciones suficientes para subsidiar parte de los costos de su titulación y del registro de las ventas subsiguientes.
Según se ha subrayado en este capítulo, la capacidad administrativa es quizás el requisito más importante para la titulación y demás medidas de la política de tierras. Dicha capacidad debe desarrollarse necesariamente en el ámbito local, y por lo tanto la aplicación de la política de tierras requiere descentralizar las funciones administrativas. Las instancias locales están asumiendo crecientes responsabilidades, aún respecto a la asignación de las tierras (selección de los beneficiarios), en el marco de programas de reforma agraria asistidos por el mercado. Los registros de tierras deben ser mantenidos en primera instancia a nivel local, y después reunidos y coordinados para todo el país. La reforma de los sistemas de registro de la propiedad excede el alcance de este texto, pero su importancia para las políticas de tenencia de la tierra recomienda una especial atención al tema.
Después de una larga historia de conflictos sobre la tierra, El Salvador es ahora uno de los líderes de América Latina en materia de titulación y registro de tierras rurales. A pesar de la limitada extensión territorial del país, la descentralización forma parte de estos esfuerzos:
En vez de tener tres organismos [nacionales] [encargados de la titulación y el registro de las tierras]... su lugar lo tomarán cuatro oficinas regionales para el registro y catastro integrado.... Estas oficinas estarán interconectadas mediante una red de computación y podrán compartir y acceder rápidamente a la información nacional. El propósito de la reforma es descentralizar el acceso a la información registrada y, al mismo tiempo, unificar la información topográfica y legal[356].
Los sistemas de propiedad estatal de la tierra, en los cuales han desaparecido los regímenes consuetudinarios, pueden proporcionar seguridad de tenencia otorgando contratos transferibles de arrendamiento a largo plazo. Cuando se adopta este enfoque, los arrendamientos deben durar al menos 25 años, a fin de estimular las inversiones fijas, y ser automáticamente renovables siempre que el productor cumpla sus obligaciones normales con respecto al pago del arriendo y los impuestos. Los requisitos pueden incluir también prácticas ambientales adecuadas, en materia de manejo de las tierras. Para satisfacer los criterios de eficiencia, los contratos de arrendamiento deben ser transferibles (vendibles) sin necesidad de aprobación gubernamental y las partes de la transacción libres de negociar el precio. El único requisito procesal sería que el nuevo arrendatario se registre como tal dentro de un determinado período posterior a la transacción. Si, por lo contrario, se requiriese aprobación del gobierno, el contrato de arrendamiento perdería gran parte de su valor y los bancos no lo podrían utilizar como garantía, debido a la incertidumbre sobre la posibilidad de entrar en posesión de la tierra en caso de incumplimiento del crédito.
El arrendamiento puede ser una etapa hacia la propiedad privada, si se ha tomado la decisión política de llevar a cabo la transición hacia este sistema. Cuando el productor ha mostrado interés en una parcela, cultivándola y pagando los arriendos durante un número dado de años, los pagos acumulados podrían ser acreditados como desembolso inicial y el contrato de arrendamiento convertido en compra hipotecaria. Para asegurar un manejo financiero sano, sería preferible establecer mecanismos para que las hipotecas sean asumidas por instituciones financieras privadas y el arriendo pagado a dichas instituciones. El esquema de acreditar los arriendos acumulados como pagos para la compra de tierras es una opción para ampliar el acceso de las familias rurales pobres a la propiedad de la tierra.
La renovación de los contratos de arrendamiento de tierras estatales también puede condicionarse a que no se dejen las tierras en barbecho u ociosas de otra forma por más de un determinado lapso, aunque si el arriendo está relacionado a la extensión de tierra arrendada, es poco probable que los productores paguen por más tierra de la que pueden cultivar.
En resumen, el instrumento del contrato de arrendamiento de tierras del Estado puede llegar a representar virtualmente un equivalente de la propiedad privada, y con el tiempo ser transformado en propiedad privada si la política nacional desea tomar ese rumbo. Sin embargo, si no se adoptan contratos transferibles de arrendamiento a largo plazo, los productores asentados en tierras del Estado no alcanzarían los requisitos normales de seguridad de tenencia. Al respecto, en los sistemas "modernos" (no consuetudinarios) de tenencia de la tierra no existen muchas alternativas; solamente hay dos opciones básicas para proporcionar seguridad de tenencia e incentivos adecuados para mejorar la tierra: la propiedad privada y los contratos de arrendamiento a largo plazo libremente transferibles.
Los sistemas de arrendamiento y aparcería de tierras agrícolas han sido prohibidos en los códigos agrarios de muchos países. El razonamiento aparente, más político que económico, es que ambos tipos de acuerdos son percibidos como representación de la explotación del productor por parte del propietario. De acuerdo a muchas de las primeras leyes de reforma agraria y códigos de tierras, desde Corea del Sur y Taiwán hasta Senegal, El Salvador y Perú, las tierras cedidas en arrendamiento en cualquier forma estaban sujetas a expropiación y, en estos casos, normalmente se adjudicaba a las personas que las habían estado arrendando.
En la práctica, el arrendamiento de la tierra existe en todos los países. Atwood (pág. 664) señala que "si bien el arrendamiento de tierras a menudo no es reconocido ni avalado por las leyes sobre tierras, existe en muchas situaciones africanas." James Riddell ha escrito:
En todas las sociedades agrarias los derechos de tenencia de la tierra son negociados y transados. Aún en sociedades en las que se supone están prohibidas la venta, transferencia, arrendamiento, etc. de tierras se observa que las personas transan estos derechos a cambio de un precio[357].
En Tayikistán, después de la reforma de las fincas colectivas, el alquiler de tierras se convirtió en algo común: 50 000 arrendatarios colectivos e individuales y 33 cooperativas agrícolas controlan 93 000 hectáreas de tierra.[358]
Ya que no se puede evitar el arrendamiento, declararlo ilegal coloca a ambas partes de la transacción en situación de riesgo y disminuye los incentivos para invertir en el mejoramiento de las tierras. También crea incentivos para la corrupción.
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El arrendamiento de tierras existe incluso en sistemas tradicionales de tenencia: "En las aldeas de Hausa en Nigeria, las tierras bajas están casi totalmente cultivadas y la tierra regada tiene mucha demanda. Por lo tanto, ha surgido un mercado de arrendamiento de tierras, que en 1978 abarcaba cerca del 40 por ciento de las parcelas.... En Madagascar, la incidencia de los contratos de aparcería o de arrendamiento está aumentando, especialmente en los sistemas tradicionales o modernos de irrigación, a pesar de la prohibición legal.... En la cuenca del río Senegal, el mercado del arrendamiento de tierras se ha desarrollado significativamente durante las últimas décadas". (J. P. Platteau, 1992, pág. 142). |
El arrendamiento y la aparcería de tierras existen porque originan cuatro beneficios principales:
Alivian la pobreza rural, proporcionando un mecanismo para que familias de bajos ingresos accedan a tierras adicionales y adquieran experiencia agrícola. Otra parte de la afirmación de Vijay Vyas citada en la sección inicial de este capítulo dice así: "Se pueden aliviar los rigores de la pequeña propiedad si existe un activo mercado de arrendamientos...". En la misma conferencia, él agregó: "Existe un gran cuerpo de evidencia empírica y una lógica plausible que lo explica, que sugiere que, aún en el caso de agriculturas sobre pobladas, la aparcería proporciona a los trabajadores rurales sin tierra y a los productores marginales mejores alternativas que las limitadas oportunidades del trabajo asalariado"[359].
En las palabras de Neil Ravenscroft, "El alquiler de tierras ofrece un medio para que las familias agrícolas con poca tierra y capital consigan acceder a la tierra. Como tal, los arrendamientos son una parte consolidada del tejido agrícola, cuyo significado a menudo ha sido ignorado, minimizado o mal entendido[360].
El caso de Java es ilustrativo: "La tenencia de la tierra en Java Occidental está básicamente libre de restricciones legales. Si bien el 70 por ciento de las parcelas son cultivadas por sus propietarios, la evidencia muestra que el alquiler funciona como modalidad para igualar los tamaños de las fincas.... El mercado del alquiler de tierras ha permitido incrementar el acceso a la tierra apta para hortalizas en lugares en los cuales, antes del cultivo de hortalizas, no existía el alquiler de las tierras."[361]
Casi por definición, el arrendamiento o la aparcería de una parcela probablemente mejorará su productividad, porque transfiere su utilización de una persona menos interesada o capaz de trabajarla a otra más interesada o capaz de hacerlo. Este axioma se refleja en los hallazgos empíricos de Michael Lyne y colegas en África Subsahariana:
El arrendamiento no sólo permite usar tierras ociosas, sino que, cuando el alquiler [de la tierra] es riesgoso, también tenderá a transferir tierras a agricultores que confían en su capacidad para cubrir las primas de riesgo que cobran los propietarios.... Los datos presentados en este estudio muestran que el arrendamiento traspasa tierras a productores que generan mayores ingresos brutos por ha trabajada.... Los datos también muestran que el arriendo cancela las diferencias de productividad, transfiriendo tierras a productores que pueden utilizarla más eficazmente, y que, lejos de dañar los intereses de los pobres, sostiene a muchos hogares que de otra forma serían indigentes[362].
Para los grandes propietarios, el arrendamiento o la aparcería son normalmente formas más eficientes que la contratación de mano de obra asalariada para trabajar la tierra, principalmente debido a los menores costos de supervisión. La aparcería puede ser una manera eficiente para enfrentar los riesgos vinculados a los rendimientos y los precios, lo mismo que para compensar las imperfecciones del mercado del crédito.
A la luz de estos beneficios, la prohibición general de arrendar tierras tiene efectos perversos y a menudo conduce a la subutilización del recurso. Como señalan Lyne et al.:
Bruce (1989)[363] ha observado que los productores más ricos con animales de tiro ya no podían alquilar tierras de familias que carecían de bueyes, debido a la puesta en práctica draconiana de la legislación reformista que prohibió los acuerdos de tenencia en las tierras comunales de Etiopía. En Senegal, observó que los terratenientes no estaban dispuestos a mantener la costumbre de "prestar" la tierra, después que las leyes promulgadas en 1964 reconocieron a las personas que cultivaban tierras el derecho a continuar la ocupación. En forma similar, Roth (1993)[364] informa que las personas entrevistadas en la región de Bajo Shebelle en Somalia estaban recelosas frente a la opción de ceder tierras en arriendo, debido a las disposiciones legales que prohibían esas transacciones y a las frecuentes disputas con arrendatarios que rehusaban devolver la tierra al final del período acordado[365].
La subutilización de la tierra debido a la prohibición del arrendamiento también ha sido observada en las regiones de Barolong y Bangwaketse oriental en Botswana, lo mismo que en Nigeria, Ghana, Camerún y Zanzíbar.
Muchos de los códigos agrarios que originalmente prohibían el arrendamiento de tierras han sido enmendados para permitirlo y para cancelarlo de la lista de causales de expropiación en los casos en los cuales la expropiación sigue vigente (los ejemplos incluyen a México, Perú, Honduras y El Salvador). En Honduras, el Instituto Nacional Agrario formuló en 1993 modelos de contratos de arrendamiento y los difundió ampliamente entre los campesinos del país.
Además del arrendamiento de tierras, que normalmente es a corto plazo, los alquileres privados a largo plazo tienen un papel importante en la agricultura. El razonamiento que da soporte a esto es prácticamente el mismo que para el arrendamiento de tierras, y su duración más prologada estimula al ocupante a llevar a cabo actividades para mejorar la tierra[366]. Un análisis extenso de la legislación que podría crear el instrumento del alquiler agrícola se encuentra en un informe reciente preparado para el gobierno de Estonia por un equipo de la FAO[367].
Los intentos para controlar los precios de los arriendos generalmente fallan. Aún en casos de inflación modesta, los arriendos controladas pueden quedar seriamente desactualizados y, por lo tanto, tarde o temprano los controles tienden a desalentar a los propietarios a ceder la tierra en arrendamiento. Como consecuencia, probablemente se dejará más tierra ociosa. La divulgación de modelos de contratos y de información acerca de los precios de arrendamiento prevalecientes son medidas más eficaces para desestimular los intentos de explotación de los arrendatarios.
Para que los acuerdos de alquiler cumplan los objetivos de promover formas de vida sostenibles y el acceso más equitativo a la tierra, deberían tener las siguientes características:[368]
Equidad e imparcialidad entre las partes
Transparencia
Preservación de los intereses legales de ambas partes sobre la tierra
Sencillez
Bajos costos de transacción
Certeza
Sostenibilidad
Promoción del alquiler como medio para fomentar la flexibilidad del mercado
Regulación e intervención estatal mínimas
Si bien algunos consideran que la aparcería tiene una connotación de explotación, de hecho es la forma predominante de arrendamiento de tierras en los países en desarrollo. Si se excluyen algunas características importantes de la vida real (ausencia de incertidumbre, acceso perfecto al crédito y a los seguros por parte de los pobres rurales) se podría demostrar teóricamente que la aparcería es ineficiente, pues siempre conlleva menores niveles de producción e insumos de mano de obra por unidad de superficie que los contratos de arrendamiento de tierras en efectivo. Sin embargo, cuando el análisis se hace más realista, "incorporando la aversión al riesgo y la incertidumbre, los contratos de aparcería proporcionan la posibilidad de asegurar parcialmente al ocupante frente a las fluctuaciones de la producción"; y, "los límites al capital de trabajo de que disponen el ocupante (o el terrateniente y el ocupante conjuntamente), debido a las imperfecciones del mercado del crédito, pueden llevar a la adopción de contratos de aparcería como solución óptima a las negociaciones [entre terratenientes y ocupantes]"[369]. Se han efectuado estudios empíricos acerca de las motivaciones que conducen a realizar contratos de aparcería. Las pruebas estadísticas llevadas a cabo sobre una muestra de agricultores tunecinos indican que la restricción del crédito, más bien que la aversión al riesgo, ha sido el factor principal determinante de la elección de los contratos de aparcería.[370]
Investigaciones realizadas en Etiopía han mostrado que el efecto negativo de la aparcería sobre la eficiencia es reducido y que, en su conjunto, los mercados de arrendamientos mejoran la eficiencia de la asignación de los recursos productivos en la agricultura:
Nuestras investigaciones indican que los mercados de arrendamiento de tierras tienen dos efectos opuestos sobre la eficiencia agrícola: uno positivo de reasignación de las tierras y otro negativo sobre los incentivos. El efecto positivo de la reasignación deriva de un mejor equilibrio entre la tierra, mano de obra y tracción animal disponibles. El efecto negativo surge del argumento estándar de ineficiencia, según el cual la aparcería reduce el esfuerzo de la mano de obra. De ambos efectos, el primero es de lejos el más importante. Aunque encontramos evidencias de efectos negativos de la aparcería sobre los incentivos, la magnitud de la pérdida de eficiencia es bastante pequeña y casi nulo el efecto sobre la producción y las ganancias. En su conjunto, los mercados de arrendamiento de tierras en la Etiopía rural llevan a cabo una función positiva y no deberían ser desalentados[371].
En los sistemas de aparcería no es necesario intervenir para evitar el peligro de que se desactualicen los arriendos, ya que el pago es una proporción del producto. Binswanger, Deininger y Feder advierten contra los intentos de regular los contratos de tenencia: "Históricamente, las reformas agrarias que resultaron en fincas administradas por sus propietarios parecen haber sido la manera más exitosa de abordar la cuestión de la equidad"[372]. Por su parte, en algunos casos de gran desigualad en la distribución de la propiedad de la tierra y prevalencia de la aparcería, nuevas normas sobre la división de las cosechas pueden mejorar tanto la eficiencia como la equidad. Los resultados de una reforma de la tenencia agrícola de tal naturaleza en el estado de Bengala occidental de la India fueron resumidos de la siguiente manera:
Un objetivo primario de la reforma fue el de modificar la división del producto entre los terratenientes y los ocupantes, a favor de estos últimos. Como resultado... la repartición del producto en muchos acuerdos cambió desde una división por mitades a una de 70-30 a favor de los aparceros. Hacia 1982 la reforma había alcanzado a cerca de la mitad de los aparceros del estado y durante la siguiente década la agricultura de Bengala occidental creció rápidamente. Banerjee y Ghatak (1996[373]) calculan que más de un tercio del crecimiento de la producción agrícola bengalí durante 1981-92 se debió a la reforma de la tenencia. Así, la reforma no solamente redistribuyó los ingresos hacia los pobres sino que también los incentivó a ser más productivos, al haber modificado los contratos de tenencia según los cuales proporcionaban mano de obra. De esta manera, la redistribución incrementó considerablemente los ingresos generados por los pobres[374].
Se reconoce cada vez más a la aparcería como un sistema útil para acceder a la tierra, en parte porque los terratenientes a menudo son una fuente de crédito para los aparceros. Este tipo de contratos también reduce los riesgos de los terratenientes frente a posibles fallas de la cosecha, vis-à-vis la opción de pagar trabajadores asalariados. En resumen:
La aparcería parece ofrecer un paquete de incentivos, seguros y vínculos con otros mercados que frecuentemente ofrece la mejor opción para ambas partes, cuando se la compara con las alternativas existentes.... Esta observación es coherente con la conclusión de que los cultivos en aparcería no son menos eficientes o menos productivos que en otras formas de tenencia.... Se dispone actualmente de abundantes investigaciones que demuestran, tanto teóricamente como en la práctica, que si bien una determinada forma de tenencia puede no ser eficiente en un mundo económicamente perfecto, muchas veces el tipo de contrato prevaleciente es óptimo en el mundo real[375].
En las políticas de desarrollo agrícola, las ventas de tierras han generado tanto interés como los arrendamientos. Una preocupación principal es que los beneficiarios de las reformas agrarias vendan sus parcelas y la distribución de la propiedad de la tierra se vuelva a sesgar. Independientemente de la reforma agraria el asunto es que, para proporcionar la subsistencia a sus familias, los pequeños propietarios pueden verse obligados a vender tierras cuando enfrentan situaciones económicas difíciles, con lo cual inevitablemente la propiedad tiende a concentrarse. Platteau enuncia el argumento:
Hoy en día parece ser bastante aceptado por los economistas que la creación de mercados de tierras en un marco caracterizado por su escasez conlleva mejoras considerables de eficiencia, al mismo tiempo que costos significativos en términos de equidad. Así, Binswanger, McIntire y Udry (1989[376]) han... concluido que "si bien tanto los mercados de arrendamiento como los de venta de tierras promueven la asignación eficiente de las dotaciones de factores, las ventas de tierras probablemente exacerban la desigualdad en la propiedad de la tierra"[377].
En otras palabras, es más probable que malas cosechas o problemas graves de salud obliguen más a los pequeños que a los grandes propietarios a vender sus tierras, debido a las diferencias de riqueza. El efecto acumulativo de tales "ventas forzadas" puede resultar en una mayor concentración de la propiedad de tierra, debido en parte a que generalmente no existen mecanismos de financiación a largo plazo que permitan a los pequeños productores evitar la venta forzada o comprar de nuevo las tierras que han debido vender. Sin embargo, tratar de restringir las ventas frecuentemente lleva a resultados todavía menos favorables:
Como estas restricciones también impiden algunas transferencias de tierras de los peores agricultores a los mejores productores o empresarios, probablemente habrá alguna pérdida de eficiencia.... Las restricciones a los derechos de los beneficiarios de la reforma agraria o colonos en tierras estatales a vender la tierra también reducen su acceso al crédito. A menudo, a los nuevos propietarios se les prohíbe hipotecar la tierra durante un período inicial de prueba. Ya que este período coincide con la fase de establecimiento, cuando es más urgente su necesidad de crédito, las pérdidas de eficiencia pueden ser considerables[378].
Una formulación más reciente y completa acerca del tema de las limitaciones a las ventas de tierras es la que sigue:
Aún las restricciones temporales a las ventas de tierras pueden ser contraproducentes, sin embargo, pues impiden que los terratenientes accedan al crédito cuando más lo necesitan.... Prohibir a los beneficiarios de la reforma agraria que arrienden o vendan sus tierras probablemente obstaculiza los ajustes que reflejan las habilidades de los ocupantes y, si se combinan con restricciones al alquiler de tierras, pueden ocasionar la subutilización de grandes espacios. El objetivo de evitar que los pequeños propietarios vendan su tierra en respuesta a crisis temporales se puede alcanzar mejor asegurándoles el acceso a la asistencia técnica y a los mercados de productos y crédito, y proporcionándoles redes de seguridad durante los períodos de desastres[379].
Algunos observadores consideran que las ventas de tierras pueden reducir la eficiencia económica del sector debido a la posibilidad de que, en promedio, redistribuyan tierras de las pequeñas fincas, que en general son más eficientes por hectárea, a las grandes explotaciones. Sin embargo, en muchas otras circunstancias las ventas mejoran la eficiencia, por la misma razón que lo hace el arrendamiento: se coloca la tierra en manos de personas con mayor interés o capacidad para trabajarla. En casos tales como la ya mencionada cooperativa de la reforma agraria en Puno, Perú, se habría mejorado su eficiencia otorgándole la opción de vender parte de la propiedad. De todos modos, la objeción principal a las ventas irrestrictas de tierras se relaciona con sus efectos sobre la equidad, ya que conducirían a una mayor concentración de la propiedad.
Las prohibiciones directas de vender tierras y los requisitos de aprobación administrativa de tales ventas tienen el efecto de destruir el valor de mercado de la tierra. Al fin y al cabo, el concepto de propiedad privada es casi inseparable del derecho de vender o arrendar, de tal forma que las restricciones a las transferencias de la propiedad de tierra son difíciles de justificar en el contexto de una economía de mercado. En la práctica, la manera más eficaz de evitar la concentración (o reconcentración) de las propiedades en grandes haciendas es la de mejorar el acceso a la tierra de las familias rurales de bajos ingresos, un tema que se examina más adelante.
En algunas circunstancias, las prohibiciones a la venta de tierras pueden por sí mismas exacerbar la desigualdad. Feder y Noronha ilustran este punto:
El aumento de la desigualdad, a menudo mencionado como razón para prohibir las ventas o hipotecas de tierras, puede ser en los hechos una consecuencia importante de la prohibición. La desigualdad también surge cuando los gobiernos sólo reconocen las ventas realizadas por personas de grupos determinados (jefes tribales, por ejemplo) o cuando las transacciones de tierras involucran procedimientos complejos con resultados inciertos.... La desigualdad es consecuencia de la prohibición por otras dos razones: primero, aquellos que conocen la ley (normalmente los más ricos y en mejor posición) pueden utilizar el sistema en su propia ventaja; segundo, esos grupos están protegidos en las transacciones de tierra porque su estatus les asegura que no se tomen acciones para desposeerlos.... en Ghana, "muchos jefes se han beneficiado como resultado de su control sobre la tierra... para adquirir créditos bancarios, tractores"[380].... Consecuencias similares han sucedido en Botswana[381].
Además de estos problemas, las prohibiciones de las ventas de tierras generan sus propios costos (costos de transacción) en la forma de medidas tomadas para burlar la prohibición. Por lo tanto, la cuestión operacional es: ¿existen algunos tipos de restricciones sobre los mercados de tierras que ayuden a reducir las pérdidas de equidad y eficiencia, sin generar pérdidas significativas de otras índoles para la sociedad?
Un tipo común de restricción que, en principio, no conduciría a costos de transacción adicionales es el ya mencionado primer derecho a rehusar en favor de un grupo meta, por ejemplo, miembros de una aldea, beneficiarios de la reforma agraria, familias de bajos ingresos en general. Para que este tipo de regulación sea eficaz se necesita acompañarla de mecanismos adecuados para financiar la compra de tierras por parte de los que deseen ejercitar el primer derecho de compra. Como se menciona más adelante, dichos mecanismos generalmente requieren subsidios. Un caso extremo de esta opción es la prohibición total de ventas fuera del grupo en cuestión. Sin embargo, tales prohibiciones conducen probablemente a la caída del valor de la tierra para tales grupos, lo mismo que de su valor como garantía de créditos.
La prohibición de vender tierras recibidas a través de programas públicos, durante un período limitado (digamos, de tres a cinco años), puede tener justificación. De esa manera, los tenedores ganarían experiencia trabajando la tierra, antes de tomar la decisión de venderla. Medidas de esta índole también evitan la tentación de obtener rápidas ganancias vendiendo tierras recibidas a precios subsidiados.
Una manera indirecta de restringir los mercados de tierras es imponer límites máximos al tamaño de las propiedades. Tales techos han estado en vigencia en varios países, incluyendo Corea del Sur, Bangladesh, Pakistán, Perú, Honduras y El Salvador[382]. Existen posibilidades obvias de evadir los límites, haciendo reparticiones artificiales de tierra entre familiares y amigos cercanos; pero dicha evasión también tiene sus dificultades, por lo cual el techo puede significar de todos modos una menor concentración de la tierra. Binswanger et al. han señalado que:
... varios estudios atribuyen a los límites sobre la propiedad de la tierra un papel principal para evitar grandes y nuevas consolidaciones de tierras después de la reforma agraria (Caín, 1981[383], Mahmood, 1990[384])... Los techos impuestos después de reformas agrarias que han resultado en propiedades relativamente homogéneas pueden ser eficaces y con pocas distorsiones, para evitar la masiva reconcentración de la tierra[385].
Al fin de cuentas, cualquier restricción a los mercados de factores corre el riesgo de reducir la eficiencia del sector, es decir, mermar sus posibilidades de crecimiento. Por esta razón, en algunos casos en que se aplican límites máximos a la propiedad de la tierra, la legislación permite excepciones siempre que los terratenientes estén dispuestos a pagar un elevado tributo especial (un pago único). Tales pagos deberían destinarse a fondos para incentivar el desarrollo agrícola y rural, preferiblemente en apoyo a reformas agrarias asistidas por el mercado.
No existen modelos dominantes para transformar las fincas colectivas o las cooperativas estatales de producción en estructuras empresariales. Se han sugerido diversos enfoques. Por ejemplo, a pesar de haberse creado una gran cantidad de fincas en forma de compañías por acciones (corporations) en la ex-Unión Soviética y Europa oriental, la posición del Banco Mundial para la transición agrícola en esa región ha sido la opuesta:
... las fincas se adaptan mal a la forma de compañías por acciones (corporations). La mayor parte de las compañías agrícolas en América del Norte, por ejemplo, son fincas familiares que han asumido esa forma por motivos tributarios; no son compañías con muchos accionistas y no existen prácticamente mercados secundarios de acciones de compañías agrícolas. Transformar en compañías por acciones a las fincas colectivas y del Estado, por lo tanto, significaría crear estructuras agrarias sin contraparte en las economías de mercado ni mecanismos que aseguren su evolución y reorganización, ya que difícilmente se crearán mercados secundarios para sus acciones.
La reorganización de las propiedades agrícolas debería concentrarse en establecer y documentar la propiedad individual de la tierra y los otros bienes, y en crear mercados mediante los cuales los propietarios puedan ajustar el tamaño de las fincas y la intensidad del capital[386].
Estas observaciones son pertinentes, pero conviene señalar que hay miles de compañías en el mundo en desarrollo cuyas acciones son poseídas y negociadas privadamente. En muchas partes de África y algunos países de América Latina y el Caribe las bolsas de valores no existen, o sea que el requisito de los mercados secundarios para las acciones no puede cumplirse, ni para las sociedades industriales ni para las agrícolas. Las acciones se transan sin las ventajas de los mercados organizados, y el mero hecho de su emisión crea grupos de presión interesados en vigilar la administración de la firma. Asimismo, las sociedades por acciones sí existen en la agricultura de los Estados Unidos de Norte América, independientemente del motivo por el cual han sido fundadas, su estructura crea el interés de los accionistas en el desempeño de la firma. Un ejemplo de compañía agrícola exitosa en el mundo en desarrollo es Cítricos de Chiriquí, productora y procesadora de cítricos en Panamá. Inicialmente empresa del Estado, fue privatizada con esa forma antes de que Panamá tuviera una bolsa de valores.
Otra ventaja de las compañías por acciones es que son particularmente adecuadas para privatizar las empresas del Estado en forma participativa, tal como se mencionó en el Capítulo 3. Conforme a ello, las tierras y los ingenios azucareros en El Salvador y los silos de granos en Honduras se han convertido en compañías con diferentes clases de accionistas.
Más importante aún, después de una larga experiencia de trabajo conjunto, no importa cuán magros hayan sido los resultados económicos, los miembros de algunas empresas colectivas pueden resistirse a parcelar los bienes del grupo en propiedades individuales[387]. En estas circunstancias, las compañías por acciones pueden servir como una estructura útil de propiedad privada que, proporcionando condiciones económicas satisfactorias para la salida de los menos interesados en continuar, con el tiempo son capaces de generar empresas consolidadas y eficaces. Las compañías con derechos plenos de propiedad están en buena posición para obtener créditos, y también tienen la opción de arrendar parte de sus tierras mediante contratos de largo plazo o la de vender parte de las mismas, opciones que no tenían las anteriores fincas colectivas o cooperativas de producción de la reforma agraria.
En Belarús, al igual que en Rusia, la organización en compañías o sociedades por acciones es una opción importante para los miembros de las anteriores fincas colectivas, junto a la formación de fincas individuales o cooperativas de producción y de servicios. En Moldava se ha otorgado prioridad a la creación de compañías por acciones (pero la tierra se considera como propiedad individual), lo mismo que de sociedades anónimas en el caso de agroindustrias y suministro de insumos agrícolas[388].
Sin embargo, debe reconocerse que a menudo los gerentes de las antiguas fincas colectivas se transforman en presidentes de las compañías por acciones, perspectiva que crea incentivos para utilizar esta última forma de organización. A diferencia de Belarús y Moldava, en Armenia y Georgia se ha puesto más acento a la asignación de tierras a las familias.
En realidad, en Europa oriental y la ex-Unión Soviética, así como en otras partes, la opción puede ser no tanto entre compañías por acciones y propiedades individuales, sino entre compañías por acciones basadas en el derecho comercial versus cooperativas privadas que a veces se constituyen al amparo de la legislación agraria.
A menos que la legislación sea muy clara acerca de la utilización de la propiedad como garantía, las cooperativas privadas pueden experimentar más dificultades que las sociedades por acciones para obtener créditos. Asimismo, la legislación sobre cooperativas tiene que establecer la prioridad de los acreedores sobre los bienes, en casos de disolución voluntaria o quiebra de la cooperativa. Por otra parte, para las compañías agrícolas por acciones es menester que la legislación confirme los derechos a vender las acciones, aunque se otorgue un primer derecho de rehuso a otros miembros. "Si... el gobierno, en respuesta a presiones internas, no concede la libertad individual a mantener la empresa como una extensión natural del sistema accionario, la escala y el modo de operación de las nuevas estructuras accionarias permanecerán en gran medida congeladas"[389].
Bulgaria ofrece un ejemplo de legislación que fortalece el proceso de transformación:
El Gobierno búlgaro está apoyando la formación de cooperativas voluntarias. La nueva legislación cubre los derechos de los miembros de las cooperativas incluso, por ejemplo, la forma de recuperar las tierras y otros bienes en el caso de que dejen la cooperativa[390].
Finalmente, es importante aplicar con flexibilidad las opciones para transformar las fincas colectivas y respetar los deseos de sus miembros. Como se ha indicado, es probable que las estructuras cooperativas o las compañías por acciones no se apliquen a todos los bienes de una finca, sino sólo a algunos de ellos. Esto ha ocurrido normalmente en Estonia. También,
La agricultura rusa probablemente evolucione hacia una mezcla de varias estructuras de fincas, que van desde [cooperativas privadas] hasta asociaciones y fincas familiares. La característica unificadora de todas estas estructuras es que estarán fundadas en la propiedad privada de la tierra y de los otros bienes (los cuales podrán ser usados colectiva o individualmente) y que tendrán la libertad de escoger una forma organizativa específica a través del reagrupamiento voluntario de los miembros con sus tierras y partes en los demás activos[391].
En la ex-Alemania oriental ha prevalecido un eclecticismo similar con respecto a las formas organizativas, ya que las fincas colectivas "se convirtieron en empresas privadas bajo la propiedad de grupos de productores (sea como accionistas con responsabilidad limitada, sociedades anónimas o cooperativas agrícolas registradas)"[392].
Como ha reconocido el Banco Mundial:
... más de sesenta años de agricultura no privada en partes de la ex-Unión Soviética han infundido la creencia de que la tierra no es bien como cualquier otro... Esto ha creado resistencias considerables al cambio.... Uno de los pocos mecanismos específicos que ha sido adoptado (como experiencia piloto en Nizhniy Novgorod, Rusia) es la subasta interna. Después de un período inicial de distribución de acciones, educación pública y tasación de los bienes, los participantes licitan sus acciones en subastas, teniendo en cuenta los valores reales de los bienes de la finca. Entonces se liquida la finca anterior y se registran las nuevas empresas creadas mediante la subasta. Hasta mediados de 1995, 68 empresas agrícolas habían pasado por este proceso. De las cinco fincas que iniciaron el programa en 1993-94, se crearon 20 empresas colectivas [sociedades por acciones o cooperativas], 17 fincas familiares y seis empresas individuales. Este es un comienzo prometedor.... Cualquiera sea el mecanismo de privatización inicial que se adopte, el requisito crucial es el libre funcionamiento del mercado de tierras[393].
Refiriéndose a África, el Banco Mundial ha aseverado en otra publicación que "Los títulos también pueden ser proporcionados a grupos de propiedad colectiva"[394]. En estos esquemas, la colectividad es más eficiente si la participación económica (acciones) de cada individuo se define claramente, de tal forma que existan incentivos para el comportamiento de los trabajadores y los administradores. Caminar en esa dirección normalmente conduce a estructuras societarias o a cooperativas privadas, aunque no siempre en la fase inicial de transformación de los sistemas de derechos consuetudinarios.
La lección principal en América Central con relación a las opciones para transformar las fincas colectivas es que los miembros deben tomar la decisión sobre las formas futuras de propiedad de los bienes, siempre que cada opción incluya alguna forma de propiedad privada y que todos los miembros estén plenamente informados sobre la naturaleza e implicaciones de cada opción. Algunos grupos eligieron dividir todos los bienes en propiedad individual, pero muchos han escogido formas mixtas, con algunos bienes en propiedad individual y otros en propiedad conjunta a través de una estructura parecida a la de las compañías por acciones.
En términos generales, parecen existir tres opciones para definir la estrategia para transformar la propiedad de los bienes de las fincas colectivas:
i. Subdividir todas las tierras en parcelas individuales y privadas. En esta alternativa, que es la comúnmente adoptada, deben diseñarse medidas complementarias para distribuir entre los miembros los otros bienes de la finca (edificios, maquinaria, animales, etc.). Los animales y algunos equipos pueden ser subastados entre los productores interesados, pero es difícil aplicar este procedimiento a los edificios principales sin crear desigualdades significativas entre los miembros de la anterior finca colectiva y perturbar los patrones de producción. Como se ha visto, un procedimiento común utilizado en Bulgaria, Estonia y otros países ha sido el de proporcionar a todos los ex-miembros acciones que pueden ser transformadas en propiedad conjunta de los bienes distintos a la tierra, normalmente en forma de compañías por acciones[395] o, alternativamente, como cooperativas privadas. Los miembros tenían la opción de vender sus acciones a otros miembros antes de que fueran cambiadas por propiedad de los bienes. Muchos de los anteriores miembros utilizaron los bienes adquiridos de esta forma para crear empresas de servicios agrícolas, a menudo de propiedad conjunta. En países como México, Honduras y El Salvador, la decisión de subdividir la unidad o mantener integrada la tierra como una empresa fue otorgada por ley a los miembros de las fincas.
ii. Aplicar la opción i) para las parcelas cultivadas individualmente y convertir las tierras anteriormente comunales en bienes de propiedad conjunta, de conformidad con lo esbozado más arriba para la maquinaria y los edificios.
iii. Convertir toda o parte de la finca colectiva (tierras más inversiones) en sociedad por acciones o en cooperativa privada, titulando los bienes a nombre de la empresa. En el primer caso, las acciones correspondientes a toda la unidad, tierra más bienes de capital, se distribuyen entre los miembros, quienes se convierten en accionistas de la empresa. Este tipo de transformación puede superar los problemas de falta de propiedad plena y de incentivos. Bajo la nueva estructura, los miembros tienen interés de largo plazo en mantener y aumentar el valor de sus acciones, lo que debería alentarles a invertir tanto mano de obra como capital financiero. Las acciones deben ser vendibles para que tengan un valor económico; pero, si se desea, puede otorgarse el primer derecho de rehusar a los restantes accionistas. Otra ventaja de la sociedad por acciones en tal sentido es que proporciona una posibilidad de salida viable a los miembros que no estén interesados en participar, mediante la venta de sus acciones (siempre y cuando la legislación incluya esta opción). En los sistemas colectivos, los miembros que salen -y la deserción de las cooperativas de producción ha sido amplia en la reforma agraria de Honduras y otros países - lo hacen perdiendo todos los beneficios acumulados durante el tiempo que trabajaron en la unidad. Normalmente se marchan de las cooperativas de producción tan pobres como cuando se unieron a ellas.
El camino preferido en muchos casos es el de formar sociedades por acciones o cooperativas privadas dueñas de parte de los bienes de la finca (la opción ii). Ha sido elegido en forma generalizada en Europa oriental, tanto para fincas colectivas enteras como para partes de las mismas. Sin embargo, la nueva empresa podría quedar subcapitalizada, lo que haría aconsejable vender algunas acciones a inversionistas externos. Una opción en este sentido sería crear dos categorías de acciones, cada una con su propio conjunto de derechos y responsabilidades.
Estas tres opciones básicas fueron presentadas a los miembros de las cooperativas de producción de la reforma agraria en Honduras, conforme a un programa llamado "Reconversión del sector de la reforma agraria". Poco tiempo después se ofrecieron tres opciones similares a los productores del sector reformado en El Salvador, a principios de la década de los años noventa, bajo el programa de "Las nuevas opciones". En ambos casos se subrayó que los miembros de cada unidad de producción tenían que tomar la decisión sobre la manera de proceder. En la mayoría de los casos escogieron la alternativa ii), o sea la opción mixta.
En cualquiera de las opciones anteriores, los miembros quizás desearían aprovechar su experiencia de trabajo común y tomar el paso adicional de crear cooperativas de servicios. Las cooperativas de servicios pueden limitarse a tareas específicas, tales como el mercadeo de productos, la compra de insumos o la obtención de préstamos bancarios. También pueden llevar a cabo varias de esas actividades. Sin embargo, las cooperativas de servicios tienden a tener mayor éxito cuando se limitan a una o muy pocas actividades, tales como el procesamiento y comercialización de productos lácteos. Es vital que desde el inicio los reglamentos operacionales de las cooperativas sean simples y claros.
Las cooperativas privadas de producción continúan siendo una opción relevante, especialmente en Europa Oriental y la ex-Unión Soviética, debido principalmente a la experiencia previa de los agricultores. En Bulgaria, donde se han ofrecido como opciones tanto las sociedades por acciones como las cooperativas, parece que la mayoría de los productores ha preferido estas últimas[396]. Por su parte, en Rusia "virtualmente todas las empresas agrícolas se transformaron en estructuras accionarias y repartieron acciones por el valor de la tierra y los otros bienes entre sus miembros y empleados"[397]. Un patrón semejante ocurrió en Ucrania[398].
Una lección de la experiencia de Europa oriental y la ex-Unión Soviética es que el proceso de transformación requiere mucha paciencia. Sobre Ucrania, Peter Sabluk ha comentado que "las nuevas formas de administración, según las cuales la propiedad accionaria está asociada a mecanismos de autogobierno para el control de las actividades y se recompensa la iniciativa del grupo en función de los resultados alcanzados, sólo estaban emergiendo lentamente"[399]. En forma similar, "Hungría, la veterana de las privatizaciones en Europa oriental, pudo transferir en 1991 solamente el 10 por ciento de los activos fijos [a la propiedad privada], y está planeando privatizar el 80 por ciento adicional durante un período de cinco años. Sin embargo, aún este período es corto comparado con una generación, que el profesor Lugachov estimaba como plazo requerido para el surgimiento gradual del espíritu empresarial"[400].
En Rusia,
La reforma está procediendo principalmente mediante la reorganización de las fincas colectivas y estatales, en respuesta a decretos del gobierno, a directrices, metas y cronogramas para la acción, y a un cuerpo de legislación que emerge lentamente. Cerca de la mitad han sido reorganizadas en forma de subcooperativas, conjuntos de fincas privadas, o sociedades cerradas por acciones. Sin embargo, debido a la ausencia de mercados organizados, la mayor parte de las unidades continúan dependiendo de la vieja estructura del kolkhoz o el sovkhoz [fincas colectivas y estatales] para las compras de insumos y ventas de productos. Hasta ahora hay pocas señales de mejoras en las prácticas de uso de la tierra[401].
En relación a Ucrania, Lukinov ha subrayado que "la creación de estructuras económicas más eficientes no significa, ni mucho menos, únicamente emitir algunas disposiciones legales que no hacen más que eliminar el viejo sistema. Es un proceso evolutivo más largo de formación de nuevas propiedades, instituciones y relaciones comerciales externas, lo mismo que una gran dosis de desarrollo desde abajo"[402].
La experiencia de Kazajstán ilustra las dificultades que pueden surgir en los primeros años del proceso de descolectivización, antes de que se encuentren sustitutos adecuados para la multiplicidad de servicios que las fincas colectivas ofrecían a sus miembros:
En Kazajstán, la reforma agraria ha sido la medida más [rápidamente aplicada] del paquete de reformas económicas.... en lugar de las 2 500 fincas estatales y colectivas existentes en 1991, actualmente hay más de 62 000 unidades individuales, 8 754 cooperativas de producción, 1 169 asociaciones comerciales, 578 compañías por acciones y solamente 89 empresas del Estado.... Las empresas no estatales mantienen el 93,9 por ciento de todas las tierras agrícolas, 94,9 por ciento de la tierra cultivable y 91 por ciento del ganado y aves de corral.
Los positivos cambios alcanzados en la asignación de tierras a productores individuales no revelan las enormes pérdidas y crisis que se crearon.... En realidad, las reformas convirtieron muchas empresas públicas grandes que funcionaban eficientemente en numerosas fincas pequeñas, la mayor parte de las cuales no son viables porque carecen de maquinaria y capital de trabajo, y no pueden adaptarse a las condiciones de mercado. Como resultado de esto, los dueños de las propiedades y acciones sobre las tierras se unieron nuevamente y establecieron cooperativas de producción basadas en la propiedad conjunta. Más aún, las tensiones sociales han aumentado dramáticamente en las zonas rurales, pues se ha debilitado la protección social que proporcionaba el sistema anterior.
Las áreas cultivadas están decreciendo. Los cultivos cubrieron solamente 21,8 millones de hectáreas en 1998, en comparación con 35,2 millones en 1990[403].
Reemplazar los sistemas de fincas colectivas representa mucho más que reasignar los derechos sobre la tierra. Requiere desarrollar nuevos sistemas de extensión agrícola, canales de comercialización, modalidades para la compra de insumos, fuentes de capital de trabajo y formas de servicios sociales en el medio rural.
Lerman ha documentado una diferencia importante entre los países de Europa oriental y central (EOC) y de la Mancomunidad de Estados Independientes (MEI o ex-Unión Soviética) en cuanto a la transformación de las estructuras de las cooperativas de producción:
... la mayor parte de las veces, la nueva jerga vinculada a la economía de mercado [compañías por acciones, sociedades de responsabilidad limitada, etc.] esconde estructuras internas que básicamente no han cambiado desde el período soviético. Datos de encuestas realizadas en la MEI (Rusia, Ucrania y Moldava) revelan la persistencia de características tradicionales de administración y organización: las fincas reestructuradas retienen un aparato central de administración fuerte y las subdivisiones funcionales sólo tienen una autonomía simbólica, más allá de la planeación general de la producción. Específicamente, las relaciones financieras y laborales las manejan la administración central y no las unidades funcionales. La mayor parte de los miembros-trabajadores de las fincas de gran escala en la MEI informan que, realmente, no ha cambiado nada en la empresa agrícola como resultado de la reestructuración. Aún las fincas reestructuradas en el marco de proyectos financiados por donantes internacionales, a menudo se asemejan sorprendentemente a sus predecesores colectivos. Se observan cambios interesantes en la organización de las fincas en Moldava y Azerbaiján, donde grandes fincas están siendo subdivididas en unidades multifamiliares independientes que ocupan una posición intermedia entre las fincas individuales y las colectivas anteriores.
En la EOC parecen existir cambios más significativos respecto al viejo patrón colectivo de administración. Si bien no se dispone de datos globales, estudios de casos sugieren que en Hungría, República Checa y Lituania muchas fincas se han transformado en compañías por acciones orientadas al mercado. En Rumania, por los menos algunas de las fincas grandes son ahora nuevas asociaciones o cooperativas creadas voluntariamente por propietarios individuales, después de terminada la privatización de la tierra. Las grandes compañías por acciones o cooperativas de la EOC ahora están siendo obligadas a operar bajo fuertes restricciones presupuestarias y la amenaza efectiva de quebrar en caso de incumplimiento financiero. En la MEI, en cambio, no se han puesto en vigor las restricciones presupuestarias ni la legislación sobre la quiebra[404].
La educación y la divulgación de información pueden acelerar este proceso de desarrollo. En Rusia, los resultados de las encuestas indican que la información ha sido un obstáculo principal al cambio y que el deseo de los miembros de reestructurar sus fincas no es suficiente[405]. Como en la mayor parte de las zonas en desarrollo agrícola, el capital humano es el factor más importante, y toma tiempo fortalecer las capacidades de gestión y otras destrezas requeridas por la economía de mercado.
Los sistemas de tenencia de la tierra aún están experimentando cambios en Europa oriental y la ex-Unión Soviética, con diferencias significativas entre las dos subregiones. En la mayor parte de los países de la región, los mercados de tierras tienen todavía alcances muy limitados. Los cambios madurados en los sistemas de tenencia y los obstáculos a cambios adicionales han sido muy bien resumidos por Giovarelli y Bledsoe, quienes también ponen de relieve temas pertinentes a otras regiones del mundo:
En la MEI occidental, excepto Moldava, muchas tierras agrícolas han sido privatizadas mediante el sistema de "cuotas de tierra", en el cual una gran mayoría de propietarios privados (anteriores miembros de las fincas colectivas y estatales) mantiene todavía sus derechos en común, con alguna forma de derecho a dividir efectivamente la tierra (aún no ejercitado). En esos países el derecho a una cuota de tierra tiene poco valor porque existen escasas posibilidades de ejercer un control significativo sobre esa cuota. [Esto ilustra el punto, ya mencionado, de que, en las cooperativas privatizadas o reestructuradas, se debe poder vender las acciones].
En el Transcáucaso, la tierra fue distribuida y las fincas reestructuradas al mismo tiempo. Los productores privados tienen títulos sobre sus tierras. La privatización en los Balcanes está avanzada.... En los países que accederán a la Unión Europea, los temas de la privatización están relacionados primariamente con el proceso de restitución, [lo cual ha] disminuido el ritmo de privatización.
Algunos países han sido lentos en privatizar la tierra del Estado y, en su lugar, la han arrendado.... Una preocupación actual acerca del arrendamiento de tierras estatales es que a menudo las rentas son muy bajas, lo cual perjudica el desarrollo del mercado de arrendamientos privados....
La falta de reorganización de las fincas es un impedimento al desarrollo del mercado en los cuatro países occidentales de la MEI [Belarús, Rusia, Ucrania y Moldava] y en muchos de los países en proceso de acceder a la UE que restituyeron tierras a sus anteriores propietarios.... Es vital proporcionar marcos legales y de política que permitan a los agricultores individuales ajustar el tamaño de sus fincas en respuesta a las señales del mercado. El marco legal y de política no sólo debe permitir sino también estimular la reorganización de las fincas en unidades del tamaño escogido por los productores....
No existirán transacciones de compra y venta en los países de la MEI occidental a menos que la legislación las permita claramente, no se necesite autorización de los burócratas locales, y los procedimientos notariales y de registro sean sencillos y de bajo costo.... No existirán préstamos garantizados por la tierra hasta que se cree un activo mercado de tierras agrícolas y, en Rusia, Ucrania y Belarús, ocurran cambios importantes en la legislación y la actitud política.... De hecho, los préstamos hipotecarios no alcanzarán gran importancia hasta que: (1) existan activos mercados de tierras y las tierras agrícolas tengan valor de mercado y (2) los procedimientos para ejecutar préstamos impagos sean razonablemente rápidos y eficaces....
Los sistemas de registro en los países de la MEI occidental muestran serias deficiencias de funcionamiento[406].
La diversidad y persistencia de las formas asociativas de cultivo en todo el mundo subraya el hecho de que la agricultura, más que cualquier otro sector, se caracteriza por la cooperación entre los agentes productivos. Los intercambios de mano de obra, por ejemplo, se practican tradicionalmente en fincas de todos los continentes. Tal como ha expresado Platteau:
... aún cuando las personas tienen que cumplir la misma tarea (por ejemplo, preparar la tierra, sembrar o cosechar) y no hay indivisibilidad laboral... el trabajo en equipo puede ser más productivo que la producción "aislada". Esto se debe a que el trabajo en grupo levanta el estado de ánimo de las personas: de hecho, existen buenas bases para creer que las personas obtienen beneficios positivos del trabajo en compañía, especialmente si las tareas realizadas son arduas y laboriosas (un efecto completamente ignorado por la teoría económica) y el trabajo en equipo aumenta la rapidez de las operaciones y la intensidad del esfuerzo. Que ambos efectos puedan jugar un rol importante parece evidente a todos aquellos que han tenido la oportunidad de ver grandes grupos trabajando en los campos de África, generalmente bajo el estímulo de canciones que marcan el ritmo y son cantadas al unísono por todos los miembros. De hecho, la prevalencia de grupos de trabajo recíproco en todo el continente africano - por ejemplo, las "compañías para arar" o los grupos de trabajo kafo en Lesotho y Gambia, respectivamente - puede derivar en gran medida del significado de dichos esfuerzos en las culturas africanas[407].
Estas formas de colaboración no ocurren sólo en África. En Corea del Sur, el arroz ha sido tradicionalmente transplantado por equipos formados por miembros de la comunidad, normalmente acompañados por músicos con instrumentos típicos y un abanderado. En la agricultura de frontera de los Estados Unidos de Norte América, la colaboración de la comunidad para el "levantamiento del granero" de cada familia era una tradición con profundas raíces.
Las cooperativas de servicios también representan formas útiles de colaboración, especialmente a la luz de las economías de escala existentes en la compra de insumos, el almacenamiento, la comercialización y los servicios de mecanización. Las asociaciones de productores también juegan un papel importante en muchos países, por ejemplo, proporcionando a sus miembros servicios veterinarios, asesoría técnica agrícola y de otras índoles.
Dado el interés generalizado y la utilidad de la cooperación en la agricultura, un papel constructivo para la política sectorial es el de apoyar sus manifestaciones espontáneas y dirigirlas hacia los aspectos más productivos. La cooperación también necesita apoyo jurídico e institucional y, en algunas instancias, financiamiento transitorio para iniciar las nuevas estructuras cooperativas. A este respecto, además de estrategias para la tenencia de la tierra, en muchos países sería conveniente desarrollar también estrategias para reforzar las modalidades de cooperación, particularmente en lo que se refiere a los servicios proporcionados a las fincas. Para la tenencia de la tierra es necesario formular visiones de largo plazo, especialmente cuando se incluye la evolución de los derechos sobre tierras comunales y colectivas. Puede requerirse más de una etapa para el desarrollo de nuevos sistemas de tales derechos y, sobre la marcha, habrá que crear y consolidar nuevas estructuras administrativas asociadas a los derechos sobre la tierra.
Es difícil crear compañías por acciones u otras formas cooperativas con orientación empresarial que sean eficaces e independientes, sin contar con estructuras legales apropiadas y una clara definición de los derechos sobre la tierra y de los mercados de factores. Esta lección surge de la reciente evaluación, hecha por Zhang Xioashan, acerca de la experiencia china con las cooperativas de producción agrícola orientadas al mercado:
En términos del marco legal, en China no existe una ley de cooperativas y, en la legislación sobre compañías o relativa a otras organizaciones económicas, tampoco existen capítulos o disposiciones específicas sobre las cooperativas. Ya que los reglamentos o permisos legales emitidos por los ministerios competentes no tienen respaldo legal, las cooperativas no pueden ser creadas ni operadas bajo la égida de la ley, ni pueden ser protegidas por ésta. En gran medida, la supervivencia y el desarrollo de las cooperativas rurales dependen de las políticas aprobadas y ejecutadas por los gobiernos locales, es decir, dependen de personas, no de la ley.... Probablemente por esta razón las cooperativas rurales solían invitar a los líderes locales a asumir cargos de director general o de presidente, y tal fenómeno se reitera ahora [en otras formas asociativas]. Esto inevitablemente tiene gran influencia en la independencia de las cooperativas.
... en China, la economía centralmente planificada y el sistema de registro de hogares que separaba los residentes urbanos de los rurales, impedían en el pasado el libre movimiento de los factores de producción. Además, los mercados de estos factores todavía no están maduros, los cimientos sobre los cuales se puede fundar la libre combinación de recursos son aún débiles, y serían todavía poco favorables al crecimiento de cooperativas independientes. Por ejemplo, debido a que no hay un mercado consolidado para las transacciones de tierras, si una cooperativa desea comprar el derecho al uso de tierras rurales de propiedad colectiva, debe obtener el permiso de las diversas instituciones gubernamentales involucradas.... Otro caso concierne a la oferta de crédito.... los bancos y las cooperativas de crédito, en cierta medida, están aún afiliadas al gobierno y no se han convertido en organizaciones financieras independientes....
Por estas razones, en esta etapa del desarrollo chino, cuando todavía no se ha creado una economía de mercado, los mercados de los factores de producción son imperfectos y las bases legales defectuosas, parece racional la decisión de las cooperativas de buscar el apoyo y la protección del gobierno. Las cooperativas totalmente auto-organizadas que no cuentan con apoyo gubernamental tienen que pagar altos costos de transacción y gastar mucho tiempo y esfuerzo actuando por su propia cuenta.... La relación protector - protegido es útil y provechosa para ambas partes.... En la medida que se desarrolle la economía de mercado y crezcan la cooperativas, los costos de las transacciones directas entre las cooperativas y el mercado declinarán. Cuando los costos de la protección gubernamental (la pérdida de cierto grado de independencia) igualen o excedan a los beneficios de ser protegidos (disminución de los costos de transacción), la relación protector-protegido entre las cooperativas rurales y el Estado podrá llegar a su fin[408].
Al igual que en otros aspectos de la política económica, los adecuados fundamentos legislativos son requisitos previos del progreso, aunque no condiciones suficientes.
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[329] H. Binswanger, K.
Deininger y G. Feder, 1995, pág. 2725. [330] J.-P. Platteau, 1992, pág. 216. [331] Banco Mundial, 1997, págs 48-49. [332] Alexander A. Nikonov, “Agricultural Transition in Russia and the other Former States of the USSR”, American Journal of Agricultural Economics, vol. 74, No. 5, diciembre de 1992, pág. 1160. [333] D. A. Atwood, 1990, pág. 662. [334] Paul Collier, “Malfunctioning of African Rural Factor Markets: Theory and a Kenyan Example”, Oxford Bulletin of Economics and Statistics, vol. 45, No. 2, mayo de 1983. [335] Omotunde E. G. Johnson, “Economic Analysis, the Legal Framework, and Land Tenure Systems”, Journal of Law and Economics, vol. 15, 1972. [336] D. A. Atwood, 1990, págs 662-663. [337] Op. cit., págs 665 y 668 [se ha agregado el énfasis]. [338] William Kingsmill y Christian Rogg, “Making Markets Work Better for the Poor: A Framework Paper”, Department for International Development (DFID), Londres, 2000, Anexo 4. Derechos de autor del Department for International Development (transcripción autorizada). [339] Sin embargo, en Eritrea la legislación ha sido poco aplicada, lo cual ilustra el punto de que la reforma exitosa de la tenencia de la tierra requiere mucho más que solamente emitir una ley. [340] L. Alden Wily, 2000, págs 2-3 [se ha agregado énfasis]. [341] G. Feder y R. Noronha, 1987, pág. 163. [342] J.-P. Platteau, 1992, pág. 292. [343] K. Deininger y H. Binswanger, 1999, págs 257-258 [se ha agregado el énfasis]. [344] A. Herrera, et. al., 1997, pág. 62. [345] K. Deininger y H. Binswanger, 1999, pág. 259 [se ha agregado el énfasis]. [346] Banco Mundial, Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth, Washington, D.C., 1989. [347] V. R. N. Chinene, et al, 1998, pág. 98. [348] H. P. Binswanger et al., 1995, pág. 2726. [349] A. V. Banerjee, 2000, págs 270-271. [350] L. Téllez, 1994, pág. 257. [351] N. Forni, 2000, págs 10-11. [352] J. David Stanfield, “Projects that Title Land in Central and South America and the Caribbean: Expectations and Problems”, Land Tenure Center Paper, University of Wisconsin, Madison, EE.UU., 1984. [353] D. A. Atwood, 1990, pág. 661. [354] Oficina para América Latina y el Caribe del Banco Mundial y Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES), Estudio de Desarrollo Rural, vol. I, agosto de 1997, pág. 40. [355] D. A. Atwood, 1990, pág. 663. [356] Brian Trackman, William Fisher y Luis Salas, “The Reform of Property Registration Systems in El Salvador: A Status Report”, mimeo, Harvard Law School, Cambridge, Massachusetts, EE.UU., 11 de junio de 1999. [357] James C. Riddell, “Emerging trends in land tenure reform: Progress towards a unified theory”, Dimensions, FAO, junio de 2000, pág. 5. [358] A. Tashmatov, F. Aknazarov, A. Jureav, R. Khusanov, K. D. Kadyrkulov, K. Kalchayev y Bakhriddin Amirov, “Food policy reforms for sustainable agricultural development in Uzbekistan, the Kyrgyz Republic and Tajikistan”, Food Policy, vol. 25, No. 6, diciembre de 2000, pág. 728. Derechos de autor de Elsevier (transcripción autorizada). [359] V. Vyas, 1992, págs 11 y 12. [360] Neil Ravenscroft, Good Practice Guidelines for Agricultural Leasing Arrangements, FAO Land Tenure Studies 2, FAO, Roma, 2001, pág. 3. [361] Op. cit., pág. 5, citando S. Yokohama, “Agricultural diversification and institutional change: a case study of tenancy contract in Indonesia”, Developing Economies, vol. 33, No. 4, 1995, pág. 374-396. [362] Michael Lyne, Michael Roth y Betsy Troutt, “Land Rental Markets in sub-Saharan Africa: Institutional Change in Customary Tenure”, en: Roger Rose, Carolyn Tanner y Margot A. Bellamy, eds., Issues in Agricultural Competitiveness: Markets and Policies, IAAE Occasional Paper No. 7, International Association of Agricultural Economists, Dartmouth Publishing Co., Ltd., Aldershot, Reino Unido, 1997, págs 59, 60 y 65. [363] J. W. Bruce, “The Variety of Reform: A Review of Recent Experience with Land Reform and the Reform of Land Tenure, with Particular Reference to the African Experience”, University of Wisconsin, Madison, EE.UU., 1989. [364] M. Roth, “Somalia Land Policies and Tenure Impacts: The Case of the Lower Shebelle”, en: T. J. Bassett y D. E. Crummy, eds., Land in African Agrarian Systems, University of Wisconsin Press, Madison, EE.UU., 1993. [365] M. Lyne et al, op. cit, pág. 59. [366] Los efectos del arrendamiento de tierras a corto plazo sobre la inversión en conservación de suelos ha sido debatido por los investigadores. En Rwanda hay evidencias convincentes de que dichas inversiones son menores en tierras arrendadas. (Daniel C. Clay y Thomas Reardon, “Determinants of Farm-Level Conservation Investments in Rwanda”, en Rose, Tanner y Bellamy, eds., 1997.) [367] W. Valletta, S. H. Keith y R. D. Norton, The Introduction of Agricultural Land Leasing into Estonia, TCP/EST/5612, FAO, Roma, marzo de 1998. [368] N. Ravenscroft, 2001, pág. 7. [369] H. P. Binswanger et al., “Power, distortions, revolt and reform in agricultural land relations”, 1995, págs 2713 y 2714. Derechos de autor de Elsevier (transcripción autorizada). [370] Op. cit., pág. 2714. [371] Marcel Fafchamps, “Land Rental Markets and Agricultural Efficiency in Ethiopia”, mimeo, Department of Economics, Oxford University, Reino Unido, 23 de agosto de 2000, pág. 2. [372] H. P. Binswanger, K. Deininger y G. Feder, “Power, distortions, revolt and reform in agricultural land relations”, 1995, pág. 2716. Derechos de autor de Elsevier (transcripción autorizada). [373] Abhijit V. Banerjee y Maitreesh Ghatak, “Empowerment and Efficiency: The Economics of Tenancy Reform”, Massachusetts Institute of Technology, Cambridge, EE.UU., 1996. [374] Karla Hoff, “Comment on ‘Political Economy of Alleviating Poverty: Theory and Institutions,’ por Timothy Besley”, en: Michael Bruno y Boris Pleskovic, eds., Annual World Bank Conference on Development Economics, 1996, Banco Mundial, Washington, D.C., 1997, pág. 142. [375] Susana Lastarria-Cornhiel y Jolyne Melmed-Sanjak, with assistance from Beverly R. Phillips, “Land Tenancy in Asia, África and Latin America: A Look at the Past and a View to the Future”, Working Paper No. 27, University of Wisconsin-Madison, EE.UU., abril de 1999. Esta ponencia describe exhaustivamente la teoría y la experiencia de la aparcería. [376] H. Binswanger, J. McIntine y C. Udry, “Production Relations in Semi-Arid African Agriculture”, en: P. Bardan, ed., The Economic Theory of Agrarian Institutions, Clarendon Press, Oxford, 1989. [377] J.P. Platteau, 1992, pág. 193. [378] H. P. Binswanger, et al., 1995, pág. 2725. [379] H. P. Binswanger y K. Deininger, 1999, pág. 264. [380] Andrew Sheperd, “Agrarian Change in Northern Ghana: Public Investment, Capitalist Farming and Famine”, en: Judith Heyer y otros, eds., Rural Development in Tropical Africa, St. Martin’s Press, Nueva York, 1981, pág. 177. [381] G. Feder y R. Noronha, 1987, pág. 156. [382] Los techos sobre las propiedades deben ser claramente distinguidos de los límites impuestos a los tamaños de las parcelas de tierras estatales distribuidas o vendidas a los productores. En condiciones de escasez de tierra, tales límites a la tierra distribuida deben estar siempre presentes, independientemente de si existen techos a las propiedades, de tal forma que no se abuse de la reforma agraria otorgando grandes parcelas a unos pocos favorecidos. Después de la adjudicación de las tierras públicas a agentes privados, los adjudicatarios de la tierra podrían libremente expandir sus fincas hasta el límite máximo de la propiedad de la tierra, si éste existiese. [383] M. Cain, “Risk and insurance: perspectives on fertility and agrarian change in India and Bangladesh”, Population and Development Review, vol. 7, 1981. [384] M. Mahmood, “The change in land distribution in the Punjab –empirical application of an exogenous-endogenous model for agrarian sector analysis”, The Pakistan Development Review, vol. 29, 1990. [385] H. P. Binswanger, et al., 1995, pág. 2726. [386] Banco Mundial, 1997, págs 58-59. [387] Esto fue anotado para el caso de Bulgaria por A. Buckwell y S. Davidova, “Potential Implications for Productivity of Land reform in Bulgaria”, Food Policy, vol. 18, No. 6, diciembre de 1993, pág. 505. [388] Para los casos de Belarús y Moldava véase G. H. Peters, “Agricultural economics: an educational and research agenda for nations in transition”, Agricultural Economics, vol. 12, No. 3, setiembre de 1995, citando a V. Krestovsky y S. Chertan, págs 207 y 209. [389] K. Brooks y Z. Lerman, “Restructuring of Traditional Farms and New Land Relations in Russia”, Agricultural Economics, vol. 13, No. 1, octubre de 1995, pág. 24. [390] Monika Hristova y Nicholas Maddock, “Private Agriculture in Eastern Europe”, Food Policy, vol. 18, No. 6, diciembre de 1993, pág. 461. Derechos de autor de Elsevier (transcripción autorizada). [391] K. Brooks y Z. Lerman, “Restructuring of traditional farms and new land relations in Russia”, 1995, pág. 24. Derechos de autor de Elsevier (transcripción autorizada). [392] G. H. Peters, 1995, citando a Werner Schubert, pág. 212. [393] Banco Mundial, 1997, pág. 59. [394] Banco Mundial, 1989, citado en Platteau, 1992, pág. 296. [395] Esto fue logrado en Estonia con la llamada “reforma agrícola” (por contraposición a reforma agraria). Ver: Ministry of Agriculture, Long-Term Strategy for Sustainable Development of the Agricultural Sector, Tallinn, 1997, Capítulo 3. [396] A. Buckwell y S. Davidova, 1993, pág. 497. [397] K. Brooks y Z. Lerman, “Restructuring of traditional farms and new land relations in Russia”, 1995, pág. 23. Derechos de autor de Elsevier (transcripción autorizada). [398] Z. Lerman, K. Brooks y C. Csaki, “Restructuring of Traditional Farms and New Land Relations in Ukraine”, Agricultural Economics, vol. 13, No. 1, octubre de 1995, pág. 37. [399] G. H. Peters, 1995, “Agricultural economics: an educational and research agenda for nations in transition”, vol. 12(3), pág. 199. Derechos de autor de Elsevier (transcripción autorizada). [400] G. H. Peters, 1995, citando a M. I. Lugachov, vol. 12 (3), pág. 205. Derechos de autor de Elsevier (transcripción autorizada). [401] G. H. Peters, 1995, citando a Csaba Csaki y Stanley Johnson, vol. 12 (3), pág. 196. Derechos de autor de Elsevier (transcripción autorizada). [402] Op. cit., pág. 201. Derechos de autor de Elsevier (transcripción autorizada). [403] Adilya Baydildina, Aynur Akshinbay, Manshuk Bayetova, Lado Mkrytichyan, Anadjamal Haliepesova y Djandurdy Ataev, “Agricultural policy reforms and food security in Kazakhstan and Turkmenistan”, Food Policy, vol. 25, No. 6, diciembre de 2000, págs 734 y 738. Derechos de autor de Elsevier (transcripción autorizada). Sin embargo, mucha de la tierra cultivada en la Unión Soviética no era apta para agricultura y debía haberse dedicado a pastoreo. La reducción de los cultivos no siempre es mala. [404] Z. Lerman, 1999, págs 7-8. [405] K. Brooks y Z. Lerman, 1995, págs 23-24. [406] Renee Giovarelli y David Bledsoe, “Land Reform in Eastern Europe”, Informe preparado por la FAO, The Rural Development Institute, Seattle, Washington, D.C., octubre de 2001, págs iii-iv. [407] J.-P. Platteau, 1992, pág. 271. [408] Zhang Xioshan, “Cooperatives, communities and the state: the recent development of Chinese rural cooperatives in transition”, Land Reform, FAO, Roma, 1999/1-2, págs 103-104. |
