5.9 Mejoramiento del acceso de los pobres y las mujeres a la tierra

5.9.1 Los mecanismos del mercado de tierras y los pobres rurales

La barrera principal al aumento de la propiedad de la tierra por parte de los pobres rurales son las imperfecciones de los mercados financieros, es decir, la carencia de financiación hipotecaria. Un obstáculo a que los pobres retengan sus tierras es la ausencia de mecanismos adecuados de seguros contra riesgos. Asociada al problema financiero, existe otra barrera constituida por el precio de la tierra. Binswanger et al. (1995, págs 2710-11) han señalado que el precio de la tierra siempre es mayor que los beneficios esperados (flujos descontados de beneficios anuales) pues tiene otras fuentes de valor: la garantía para obtener créditos (aún para usos no relacionados con la tierra) y el prestigio, que puede traducirse en influencia política. Por lo tanto, a los agricultores que quieren tierras para propósitos productivos, a menudo no les resulta viable pedir prestado para comprarlas a precios de mercado, pues el costo anual de abonar las hipotecas sería mayor que las utilidades anuales provenientes de su utilización. Además, si se hipoteca totalmente la tierra, no puede ser utilizada como garantía de los créditos para comprar insumos agrícolas modernos.

En la mayoría de las circunstancias las familias rurales pobres no pueden comprar tierras. Este hecho explica que se recurra comúnmente a esquemas de asentamiento en tierras estatales, mediante los cuales se entregan nuevas tierras a los ocupantes a un costo ínfimo o nulo. Junto a la concentración histórica de la propiedad de la tierra en muchos países, lo anterior también explica por que se han llevado a cabo tantas reformas agrarias expropiatorias.

¿Puede mejorarse el acceso de las familias pobres a la tierra, en el contexto de los mercados de tierras? En todo el mundo se está intentando promover el acceso a la tierra de los pobres rurales a través de mecanismos de mercado. Algunos resultados son halagadores pero, para poner el asunto en una perspectiva correcta, cabe anotar que hasta ahora "existen pocas experiencias en las cuales el mercado de tierras haya sido utilizado con éxito para compras de tierra por parte de los pequeños campesinos. La carencia de capital y el escaso acceso al crédito disminuyen las posibilidades de compra de tierra por parte de estos grupos campesinos"^[409].

Básicamente existen nueve enfoques para mejorar el acceso a la tierra en un contexto de mercado, que pueden utilizarse separada o conjuntamente. Se describen en los párrafos siguientes.

5.9.1.1 Fondos o bancos de tierras

Los fondos o bancos de tierras operan en los mercados de tierras facilitando la compra de las propiedades en venta, a menudo en la forma de parcelas más pequeñas, por parte de familias de bajos ingresos que califican para ello. Operan en base a ventas voluntarias de los terratenientes. John Strasma ha señalado que estos fondos no deben ser instituciones públicas ni estar directamente involucrados en la compra y venta de las tierras^[410]. La participación directa del gobierno en los fondos de tierras genera presiones políticas para que se ofrezcan precios atractivos a los grandes terratenientes que venden, lo que virtualmente hace insostenible su situación. El banco de tierras temporal, creado en El Salvador para contribuir al cumplimiento de los compromisos hechos a los ex-combatientes de la guerra civil, era de propiedad del gobierno y compraba y vendía tierra directamente. Su presidente admitió al autor de este libro que había recibido presiones considerables al respecto.

Los fondos de tierras son más eficaces si funcionan como instituciones de segundo piso, refinanciando las transacciones de tierras. De esta forma pueden operar a través de una amplia gama de intermediarios, incluyendo bancos, instituciones financieras no bancarias, ONG e incluso grandes terratenientes que decidan parcelar su tierra y venderla. Las instituciones no financieras tendrían que comprar bonos como garantía de su desempeño^[411].

La existencia de subsidios es normalmente una condición necesaria para el funcionamiento exitoso de los banco de tierras. Por las razones antes mencionadas, no puede esperarse que las familias rurales de bajos ingresos compren tierra a los precios del mercado y, por lo tanto, los subsidios deben formar parte de la operación de estos bancos e identificarse sus fuentes de financiamiento. Las opciones principales a este último respecto son los recursos derivados de la venta de tierras del Estado, los ingresos provenientes de impuestos sobre la tierra, el presupuesto regular del gobierno y los aportes de organizaciones internacionales de desarrollo. El subsidio se traduce en cuotas hipotecarias menores para los que adquieren la tierra, o pagos iniciales menores, o ambos a la vez. Se considera importante que los receptores paguen algo por la tierra, entre otras razones para que la valoren sicológicamente y para reducir la tentación de percibir utilidades fáciles vendiéndola poco después. Deininger y May han comentado, en el contexto de la reforma agraria asistida por el mercado de Sudáfrica, que el requisito de pagos por parte de los beneficiarios no parece discriminar en contra de los pobres^[412].

Hasta la fecha hay pocos casos de fondos de tierras en operación. La FAO ha observado que "Los fondos de tierras en Ecuador, Colombia, Brasil y Guatemala están tratando de desarrollar estrategias de apoyo para facilitar la compra de la tierra y su cultivo por parte de los pobres rurales"^[413]. Honduras también está iniciando un esfuerzo en esa dirección, con financiamiento externo para el componente de subsidios.

Gustavo Gordillo de Anda ha analizado la experiencia de los fondos de tierras en Guatemala (FONTIERRA) y El Salvador (Banco de Tierras). Sus hallazgos refuerzan los siguientes conceptos: los aportes de los beneficiarios son importantes y por lo tanto este instrumento probablemente no puede utilizarse para la familias rurales más pobres; la organización comunitaria es un requisito importante para que funcionen los fondos de tierras; los títulos de las propiedades deben ser plenamente reconocidos antes de ser transferidas a los beneficiarios; estos tipos de programas pueden ser costosos:

Lecciones aprendidas de FONTIERRA: En principio... no todos los agricultores pobres califican como beneficiarios del programa. Solamente aquellos que reúnen ciertas características (cierto nivel de capitalización, buen grado de organización en grupos comunitarios, experiencia con cultivos rentables) se califican para participar en el programa.

... el programa parece responder a un tipo específico de agricultor que no es siempre el más pobre, lo cual sugiere la necesidad de otros tipos de programas para atender a la población rural más pobre.... Debido al costo relativamente alto del programa, es claro que su capacidad de cobertura es limitada....

Lecciones aprendidas del Banco de Tierra en El Salvador:... aquellos [agricultores] que carecen de recursos y de acceso a las redes de apoyo tendrán dificultades para beneficiarse de la distribución de tierras... Desde la perspectiva de los derechos de propiedad, la transferencia de tierras sin "limpiar" previamente su situación jurídica genera serias dificultades en el momento de subdividir y titular las nuevas parcelas a favor de los beneficiarios.... [lo cual] ilustra la importancia de fortalecer las instituciones vinculadas a la administración de tierras (catastros, registros de propiedad)^[414].

5.9.1.2 Reformas agrarias asistidas por el mercado

La operación de las reformas agrarias asistidas por el mercado o negociadas es similar a la de los fondos de tierras, pero abarca un abanico más amplio de opciones. Los subsidios para comprar tierras pueden ser dados directamente a las familias pobres, en vez de canalizarse a través de instituciones financieras en forma de menores pagos hipotecarios. Además, las comunidades pueden participar en la selección de las tierras a ser vendidas y en las negociaciones con los propietarios. Las ventas de tierras son voluntarias pero existe la posibilidad de imponer elementos de presión local para que algunos terratenientes vendan. Otra característica de las reformas agrarias asistidas por el mercado es que a los beneficiarios puede requerírseles presentar propuestas para el desarrollo de las fincas a ser compradas, y otorgárseles créditos o donaciones para las inversiones en la finca así como para su compra.

Deininger (1999) ha reseñado con detalle tres experiencias de reforma agraria negociada, en Colombia, Brasil y Sudáfrica. En el caso colombiano, se puede subsidiar hasta el 70 por ciento del valor de la tierra comprada, 20 por ciento en efectivo y 50 por ciento en bonos. En Sudáfrica se proporciona una donación máxima de Rand 15 000 para la compra, aunque se está considerando un incremento importante de dicha cantidad. En Colombia se otorga especial importancia a la presentación de propuestas de proyectos productivos, que constituyen una condición para la selección de los beneficiarios. Tanto en Colombia como en Brasil el elemento de subsidio a la compra de tierras se canaliza a través de los bancos comerciales, al igual que en los fondos de tierras.

Los propósitos de la reforma agraria asistida por el mercado van más allá de la simple redistribución de la tierra. Deininger ha extraído algunas lecciones valiosas de la experiencia en marcha en esos tres países:

• la reforma agraria negociada puede tener éxito solamente si se toman medidas para hacer transparentes y fluidos los mercados para la venta y el arrendamiento de tierras;

• los proyectos de fincas son elementos centrales de la reforma agraria asistida por el mercado, [la cual debería] poner en marcha proyectos productivos económicamente viables a costos socialmente justificables, más que transferir activos;

• la ejecución descentralizada e impulsada por la demanda es la única manera de coordinar efectivamente a las diversas instituciones involucradas en estos procesos; y

• en el largo plazo, el éxito de la reforma agraria probablemente dependa más que nada de la participación del sector privado en su ejecución.

Los resultados de la investigación de Deininger también subrayan la importancia de:

cofinanciar... las compras de tierras a través de intermediarios financieros privados los cuales, dado que comparten el riesgo de incumplimiento, tendrán incentivos para evaluar la factibilidad económica de los proyectos agrícolas propuestos; [igualmente] las reformas agrarias negociadas son un complemento más que un sustituto de otras formas de acceso a la tierra, especialmente el arrendamiento^[415].

La cautela mencionada en el apartado 5.6 - cualquier clase de reforma agraria debe proceder lentamente, pues depende del desarrollo de las capacidades institucionales locales -, es también aplicable a la reforma agraria asistida por el mercado. En Colombia, la reforma asistida por el mercado tuvo numerosos problemas de ejecución, incluyendo dificultades para seleccionar a los beneficiarios, que de hecho la han paralizado. Los esfuerzos para fortalecer las capacidades administrativas locales parecen esenciales para continuar con este enfoque.

5.9.1.3 Mejoras de los mercados de arrendamiento de tierras

Los mercados de arrendamiento ofrecen oportunidades importantes para que las familias pobres mejoren su acceso a la tierra y también favorecen la productividad de la agricultura. Las ventajas de desarrollar los mercados de arrendamientos y la necesidad de asistir a las familias pobres para que participen en estos han sido expuestas claramente por Alain de Janvry, Elizabeth Sadoulet y Karen Macours:

Los mercados de arrendamiento de tierras ofrecen vastas oportunidades no utilizadas para combatir la pobreza y mejorar la eficiencia. El acceso mediante arrendamiento es menos costoso que a través del mercado de ventas de tierras y menos exigente políticamente que la expropiación de tierras. Hacer funcionar los mercados de arrendamiento de tierras requiere "asistencia" al mercado, tanto a la oferta como a la demanda. Respecto a la primera, se ofrecerían más tierras en arrendamiento si se incrementara la seguridad de los derechos de propiedad, se anularan legislaciones obsoletas de reforma agraria que amenazan los derechos de propiedad, y se establecieran mecanismos confiables para la resolución de conflictos. Por el lado de la demanda, deben otorgarse donaciones especiales a los pobres y jóvenes ocupantes potenciales, para calificarlos para el mercado del arrendamiento y hacer a este tan atractivo como la compra de tierras en reformas agrarias asistidas por la comunidad. Pueden explorarse esquemas innovadores para ampliar el acceso de los pobres rurales al arrendamiento, tales como el arrendamiento grupal, el arrendamiento con opción a compra, la provisión de un menú de contratos alternativos a escoger, y el diseño de contratos con disposiciones que compensan el valor residual de las inversiones efectuadas por los ocupantes^[416].

El mejoramiento de los mercados del arrendamiento - a través de las formas mencionadas y de otras - representa una de las vías potenciales más valiosas y menos exploradas para incrementar el acceso de los pobres rurales a la tierra. Como destacan los tres autores citados, si esto se lleva a cabo adecuadamente, no se debilita la seguridad de tenencia de los propietarios. Dada la utilidad del arrendamiento para los agricultores de bajos ingresos, es igualmente importante proteger los actuales derechos consuetudinarios de arriendo, cuando las tierras tradicionales son objeto de programas de titulación.

5.9.1.4 Contratos de alquiler-compra

Este tipo de contrato fue mencionado antes, en el contexto del alquiler a largo plazo de tierras del Estado. También pueden ser aplicados a fondos de tierras, reformas agrarias asistidas por el mercado u otros programas diseñados para proporcionar tierras a familias de bajos ingresos. Después que las familias han trabajado la tierra por un número determinado de años, se acreditan los alquileres acumulados (retroactivamente) al pago del desembolso inicial requerido para comprar la tierra, y los pagos siguientes del alquiler se convierten en cuotas de la hipoteca. Esta opción también requiere la existencia de un subsidio parcial al precio de la tierra.

5.9.1.5 Impuestos progresivos sobre la tierra

Preocupados por la presencia de tierras ociosas, los responsables de las políticas agrícolas a veces abogan por impuestos sobre la tierra no utilizada. Sin embargo, este tipo de impuesto genera problemas de aplicación. Como ha observado John Strasma en un seminario de la Universidad de Wisconsin sobre la tenencia de la tierra en Honduras, de hecho los impuestos punitivos sobre la tierra ociosa encuentran serias dificultades, ya que son subjetivos, difíciles de aplicar y menos eficaces que los impuestos cargados a todas las tierras, que no requieren esfuerzos anuales para juzgar el grado de cultivo efectivo^[417]. En la práctica la estimación del valor de mercado de las tierras rurales es igualmente subjetiva, y la arbitrariedad de los avalúos ha sido un obstáculo principal a la adopción generalizada de impuestos sobre la propiedad rural. Una alternativa son los impuestos sobre todas las tierras agrícolas, basados en el tamaño de las propiedades, los cuales pueden hacerse progresivos si se exceptúa de la tributación un cierto número de hectáreas de cada propiedad. La utilidad de este tipo de impuesto para estimular la intensificación del uso de la tierra ha sido ampliamente reconocida. Por ejemplo, en Bulgaria:

Existen... evidencias de que algunos propietarios tratan de poseer tierras no para propósitos productivos sino como un activo y una protección contra la inflación. Por esta razón un impuesto sobre la tierra podría estimular la venta de dichas tierras^[418].

En América Latina:

Debido a que los impuestos sobre la tierra han sido bajos o difíciles de cobrar, la tierra no se cultiva y se retiene para propósitos especulativos en Brasil y Costa Rica^[419].

Y en general:

Fuertes impuestos sobre la tierra... pueden inducir a utilizar más eficientemente los activos existentes y a elevar el nivel de la producción, al mismo tiempo que a reducir las desigualdades. La importancia de este tipo de argumentos sólo se puede establecer mediante exámenes minuciosos de la situación en cada país en particular^[420].

El potencial de los impuestos sobre la tierra como estímulo a su redistribución en favor de los pobres rurales ha sido comentado por Strasma y Celis:

Un impuesto anual sobre las tierras rurales... representa un gasto fijo que eleva el costo de retener la propiedad ociosa para fines de especulación. Cualquier tasa significativa del impuesto resulta relativamente onerosa para propietarios que perciben pocos ingresos de sus tierras. Si invierte y trabaja para incrementar su productividad e ingresos, el impuesto sobre la tierra no aumenta, de tal forma que la carga se hace relativamente más ligera.... El... impuesto debería alentar a los propietarios a arrendar o vender tierras de las cuales obtienen pocos ingresos. La oferta incrementada de tierras naturalmente deprimirá sus precios o hará que los vendedores ofrezcan mejores condiciones. Como resultado, para los que son relativamente pobres será más fácil comprar o arrendar tierras con las cuales aumentar sus ingresos en cifras mucho mayores que el impuesto anual.

Desde el punto de vista de los gobiernos, los impuestos sobre la tierra son también preferibles a los que recaen sobre la producción o las exportaciones agrícolas. La mayoría de los incentivos tributarios recortan los ingresos. Los impuestos sobre la tierra pueden generar ingresos fiscales considerables, pero no penalizan a los productores más eficientes, como lo hacen los impuestos sobre los bienes o las exportaciones agrícolas^[421].

Mohan Rao ha hecho observaciones similares:

Una posibilidad interesante es que los impuestos aumenten el rendimiento de las tierras y mejoren la eficiencia económica. Esto está basado en la relación inversa entre tamaño de las fincas (propiedades) y rendimientos unitarios, que se observa generalmente en agriculturas subdesarrolladas. El impuesto sobre la tierra puede obligar a las grandes fincas a mejorar los rendimientos o a transferir tierras - mediante venta o arrendamiento - a fincas de tamaño mediano o pequeño. Que ocurran o no dichos efectos dependerá de la capacidad del impuesto para modificar los factores que causan los bajos rendimientos. Las restricciones crediticias a los pequeños productores y el comportamiento no económico de los grandes son dos de los factores que podrían responder al impuesto^[422].

Una posición escéptica sobre el potencial de los impuestos a la tierra para estimular su redistribución ha sido expresada por Binswanger, Deininger y Feder. Su primer argumento consiste en citar un estudio sobre la India, que concluye que el impuesto sobre la tierra incrementaría la concentración de las propiedades, porque en los años malos los pobres se verían forzados a vender tierras para cumplir la obligación tributaria^[423]. Sin embargo, dicho estudio no tomó en consideración la opción de exonerar del pago del impuesto a unas cuantas hectáreas de cada finca, en cuyo caso la objeción no sería aplicable. Su segunda objeción es que "divisiones ficticias de sus propiedades" por parte de los terratenientes disminuirían la eficacia de los impuestos progresivos. Siempre habrá incentivos para tal evasión pero si, digamos, se eximen las primeras 5 hectáreas del pago del impuesto, costaría mucho hacer suficientes divisiones ficticias de una propiedad de 500 hectáreas como para aligerar considerablemente el peso del tributo. Por consiguiente, si bien las evasiones pueden atenuar el efecto del impuesto, de todos modos operará en la dirección anticipada de estimular la intensificación del uso de la tierra y algunas ventas de grandes propiedades poco eficientes.

A la luz de las luchas, a veces violentas, y de las distorsiones de política ocasionadas por las reformas agrarias en muchas partes del mundo, su tercer argumento - no es obvio porque un enfoque indirecto de esta naturaleza sería políticamente más aceptable que la redistribución directa de la tierra (pág. 2724) - aparece como carente de soporte en la investigación empírica. Finalmente, su cuarto argumento es que administrar tributos sobre la tierra probablemente resulta muy costoso. Una respuesta a este argumento es que un impuesto por hectárea (impuesto sobre la superficie) es mucho más fácil que aplicar que un impuesto ad valorem, especialmente si se definen relativamente pocas categorías de tierra, con el propósito de evitar disputas sobre la clasificación de las parcelas. Muchos países están llevando a cabo estudios catastrales y sistemas de registro de tierras, y existen impuestos locales sobre la tierra (normalmente con bajas tasas) en un gran número de países, de tal forma que el paso hacia impuestos sobre la tierra aplicados sobre la base de la superficie no es administrativamente mayor que el asociado a cualquier otro tipo de tributo. Puede argumentarse incluso que impuestos de esta índole son más fáciles de cobrar que el impuesto sobre la renta en las zonas rurales, donde los registros de transacciones y pagos son casi inexistentes. El impuesto sobre la tierra podría ser deducible del impuesto general sobre la renta, de modo que para la mayor parte de los productores constituiría de hecho parte de la cantidad pagada por concepto de este último.

A pesar de sus objeciones, Binswanger et al. concluyen que "impuestos proporcionales o medianamente progresivos sobre la tierra, basados en clasificaciones aproximadas de las propiedades, siempre pueden ser útiles para aumentar la recaudación fiscal y proporcionar modestos incentivos para que los propietarios vendan tierras subutilizadas"^[424]. En una publicación más reciente, sugieren que los impuestos sobre la tierra pueden tener beneficios más amplios:

... los gobiernos pueden considerar la imposición de gravámenes sobre la tierra y el establecimiento de sistemas de información sobre la misma. Los impuestos municipales sobre la tierra no solamente proporcionan incentivos a los grandes terratenientes para utilizar sus tierras más productivamente sino que también hacen un aporte importante a la descentralización. Por un lado, el impuesto sobre la tierra es uno de los pocos casos de impuestos fijos en que - utilizando valores de activos en lugar de valores de producción - la tasa efectiva del tributo decrece a medida que aumentan los ingresos generados por la tierra, estimulando así el uso más productivo del recurso. Varios países están experimentando actualmente tributos sobre tierra, ya sea utilizando tasas fijas de imposición como Nicaragua o basando el tributo en valores autoestimados, como es el caso de Chile.... Se ha probado que los impuestos sobre la tierra son muy útiles en una amplia gama de contextos urbanos en países en desarrollo y - acompañados de adecuadas instituciones encargadas de los cálculos y la aplicación - deberían ser también factibles en zonas rurales^[425].

Strasma y Celis añaden que los impuestos sobre la tierra fomentan una definición más clara de los derechos de propiedad y, con exoneraciones para las tierras forestales, pueden utilizarse para disminuir la deforestación y alentar la reforestación. También señalan que tales impuestos ayudan a financiar el desarrollo de infraestructuras comunitarias y bancos de tierras^[426]. Su conclusión es que las barreras principales a los tributos sobre la tierra han sido la resistencia de los grandes terratenientes, la falta de voluntad política y la indiferencia de las instituciones internacionales de desarrollo; esto está cambiando y "el Banco Mundial y algunas otras instituciones de cooperación han instado a varios países a que reformen los impuestos sobre la tierra en cambio de menores tributos sobre las exportaciones y los ingresos agrícolas"^[427].

Hasan Khan, en una reseña reciente sobre la tributación agrícola, plantea las siguientes observaciones acerca de los impuestos sobre la tierra proporcionales a la superficie, en contraste con los basados en el valor de la tierra:

La utilización de la extensión de las fincas como base tributaria, con pequeños ajustes debidos a diferencias en cultivos, suelos y fuentes de riego, resulta conveniente por razones administrativas. La desventaja principal es que la superficie de la tierra, ya sea gravada con una tasa única o tasas diferenciadas, no tiene relación con el valor de la tierra como bien raíz o riqueza. Sin embargo, la estimación de un "justo" valor de mercado o de arrendamiento de cualquier propiedad, particularmente de las tierras agrícolas, ocasiona serios problemas.... En la mayoría de los países en desarrollo es difícil cumplir los requisitos catastrales necesarios para gravar las propiedades raíces, aún en las zonas urbanas. Un enfoque de bloque, o grupal, para las tierras agrícolas puede superar parte de los problemas de tasación y reducir los costos de administración. En forma semejante, como alternativa a la tasación regular es posible utilizar índices adecuados de precios como una guía para ajustar el valor de la tierra.

... existen diversas opciones tributarias para obtener recursos adicionales, siempre que los gobiernos puedan abordar los aspectos políticos y administrativos de las reformas impositivas. En la mayor parte de los países en desarrollo estas restricciones han obstaculizado la puesta en marcha de sistemas tributarios racionales y equitativos que afectan a las personas que posean o controlan grandes extensiones de tierra y han sido los mayores beneficiarios de la inversión pública, los subsidios a los insumos y el crédito.... Sin embargo, los gobiernos han empezado a tomar medidas para reformar sus sistemas tributarios, como parte de los programa de ajuste estructural y reforma económica. Las presiones internas y externas, tanto políticas como financieras, les están estimulando a superar las restricciones políticas y administrativas^[428].

La reseña de Khan demuestra que Etiopía, Bangladesh, India, Malasia, Pakistán, Sri Lanka y Egipto ya están cobrando impuestos sobre las tierras rurales, basándose en el tamaño de las propiedades y no en su valor.

Los impuestos sobre la tierra basados en la superficie permitirían recaudar fondos para el desarrollo rural y otros programas, fortalecer la base de ingresos fiscales de los gobiernos locales, incentivar usos más productivos de la tierra agrícola, alentar el manejo sostenible del bosque (mediante exoneraciones a las tierras forestadas) y estimular la redistribución de las grandes propiedades hacia los pequeños propietarios. Esto último ocurriría solamente en presencia de fondos de tierras o de reformas agrarias asistidas por el mercado que subsidien la compra de tierras por parte de las familias pobres. No es posible efectuar una evaluación adecuada de dichos efectos, ya que no existe todavía suficiente experiencia acumulada en la aplicación sistemática de impuestos sobre la tierra basados en la superficie, con pocas diferencias en las categorías de tierra para propósitos tributarios, exoneraciones a pequeñas fincas y ninguna otra escapatoria. A la luz de sus beneficios potenciales, es probable que un número creciente de países explore esta opción, pero cabe subrayar que su aplicación requiere una voluntad política considerable. El Servicio de Tenencia de Tierras de la FAO ha registrado la falta de éxito de varias experiencias de impuestos sobre la tierra, debido a factores políticos. También ha señalado que en Brasil "nuevas normas para el impuesto sobre tierras rurales... fueron aprobados por el Congreso en diciembre de 1996. Con un mayor apoyo político, el gobierno ahora está poniendo en vigor la aplicación del [impuesto sobre la tierra]"^[429].

5.9.1.6 Titulación de pequeñas fincas

En algunos casos, la legislación que prohíbe otorgar títulos a pequeñas fincas ha sido un obstáculo al acceso de los pobres rurales a la propiedad. En Honduras, por ejemplo, hasta que se aprobó la Ley para la Modernización y el Desarrollo del Sector Agrícola en 1992, estaba expresamente prohibido titular fincas con menos de 5 hectáreas de tierra, aunque la vasta mayoría pertenecían a esta categoría. El resultado fue colocar a los pequeños propietarios en una clase de ciudadanos de segunda categoría, sin acceso a los derechos de propiedad de que gozaban sus vecinos más afortunados.

En Estonia, la actual ley de reforma agraria no prevé la titulación de las parcelas familiares, anteriormente subsidiarias de las fincas colectivas y estatales. Sin embargo, por unidad de superficie, dichas parcelas son significativamente más productivas que las grandes empresas agrícolas (sucesoras directas de las fincas colectivas y estatales) y que las fincas individuales privadas recientemente constituidas, como lo demuestran los datos siguientes:

Cuadro 5.2 Productividad de la tierra según tipos de fincas y datos de la Estrategia Nacional para el Desarrollo Agrícola Sostenible. Ministerio de Agricultura, Tallin, Estonia, 1997

Cifras parecidas podrían ser citadas para muchos países (véase antes el ejemplo de Hungría). Las fincas más pequeñas (parcelas familiares) alcanzan mayor productividad en parte por especializarse en cultivos de alto valor, lo cual no disminuye sus logros. Negarles la titulación hace más difícil que esta clase de agricultores salga de la pobreza. A veces se afirma que las fincas familiares son demasiado pequeñas para ser tecnológicamente eficientes; pero existen, son económicamente eficientes y lo pueden ser aún más con la titulación. Además, la titulación pone en marcha una dinámica de mercado que conduce a la consolidación gradual de las pequeñas unidades en otras mayores, pues probablemente algunos propietarios o sus herederos decidirán marcharse a las ciudades. Sin la titulación, y por lo tanto sin la perspectiva de realizar beneficios económicos vendiendo las fincas, tal dinámica apenas tendrá lugar. En esencia, se trata de la cuestión de si se puede imponer un "tamaño óptimo de finca" al sector privado (asumiendo que las fincas más pequeñas desaparecerán si no cuentan con una base legal plena), o si dicho tamaño se alcanzará mediante procesos de mercado, a través del tiempo. También es una cuestión de diseñar programas de alivio a la pobreza que incrementen la capacidad de los pobres para generar mayores ingresos: titular sus actuales propiedades de facto sería un componente importante de tales programas.^[430]

Si bien la titulación de las pequeñas fincas no amplía el acceso a la tierra de las familias pobres, sí mejora la calidad de sus propiedades y consecuentemente su estatus económico. En tales programas de titulación, convendría tener presente los comentarios anteriores acerca de la posibilidad de subsidiar parte de los costos de la titulación.

5.9.1.7 Mecanismos financieros alternativos para zonas rurales

Existe un interés creciente en nuevas modalidades de préstamos a los pobres rurales, lo mismo que en métodos de supervisión de los mismos (Capítulo 7). Si bien se menciona frecuentemente al valor de la propiedad de la tierra como garantía, en muchos países el contexto social y político hace difícil que los bancos ejecuten los préstamos a las fincas pequeñas. En cualquier caso, esa opción "abre una ancha vía que conduce al desposeimiento y a la concentración de la tierra"^[431]. Por lo tanto, incumbe a las instituciones prestamistas desarrollar otros métodos para garantizar los préstamos; un ejemplo común son los préstamos grupales. Merece mayor consideración la alternativa en la cual el prestatario asigna al prestamista el derecho a que, en caso de incumplimiento, tome sus tierras y reciba los ingresos producidos durante uno o dos ciclos agrícolas, en vez de asumir la propiedad de las mismas. El prestamista podría emplear al prestatario y a su familia como trabajadores asalariados y proporcionarles ingresos durante parte del año. De igual forma, otras personas podrían ser empleadas para dicho propósito. Obviamente, las magnitudes de los préstamos deberían ser dimensionadas en relación a los ingresos potenciales de las cosechas. El procedimiento representaría una manera alternativa de proporcionar a las instituciones financieras las garantías requeridas, sin generar más pobres rurales sin tierra.

En la legislación de bienes raíces, este tipo de garantías se conoce con el nombre de anticresis. Tiene su fundamento en las leyes griegas y romanas. Históricamente no ha sido siempre bien vista; en otros tiempos la Iglesia Católica la consideraba usura y la denunció. Originalmente era una cláusula legal estándar de los contratos sobre bienes raíces, en los cuales también se daba en prenda el título de propiedad. En muchos códigos europeos modernos tiene el carácter de contrato independiente. En el código italiano, es un contrato que solamente transmite el derecho de usufructo al acreedor. En los códigos: francés, español y alemán, también se considera implícitamente que proporciona el derecho a ejecutar la propiedad, de ser necesario, para recuperar el crédito; no ha sido aceptado de ninguna forma en la legislación suiza. Tradicionalmente los bancos han sido renuentes a entrar en contratos de este tipo, ya que no desean verse involucrados en la administración de propiedades. Sin embargo, puede argumentarse que subcontratar la administración de una finca durante uno o dos años es menos oneroso que la ejecución legal y la venta de la propiedad, particularmente cuando existen dudas acerca de si los sistemas judiciales y políticos apoyarán la ejecución de pequeñas fincas en zonas de bajos ingresos.

Una forma de anticresis ha sido utilizada en Bangladesh, como manera de permitir que los pequeños productores ofrezcan seguridades para los préstamos:

La forma más difundida de hipoteca sobre la tierra encontrada en la zona del estudio es la transferencia de los derechos de usufructo en cambio de dinero, con la estipulación de que dichos derechos retornan al propietario una vez que se haya cancelado la deuda.... Una variante de este sistema a veces utilizada es que la tierra se revierte al control del propietario automáticamente al final de un período estipulado^[432].

Este mecanismo de garantía de los préstamos merece ser cuidadosamente explorado, tanto para facilitar los créditos agrícolas como para proteger los derechos de los pobres sobre la tierra.

5.9.1.8 Eliminación de los subsidios sesgados a favor de los no-pobres

La capacidad de las familias rurales de bajos ingresos para adquirir tierras puede ser reforzada focalizando hacia los pobres las políticas de precios y otras políticas agrícolas, tal como se examinó en el Capítulo 3. En la práctica, muchas de las políticas y programas agrícolas, inter alia, precios de garantía, subsidios a las tasas de interés y sistemas de extensión agrícola, conceden beneficios desproporcionados a los agricultores en mejor situación. Si bien estos productores son una parte vital de la estructura del sector y no deben enfrentar las distorsiones macroeconómicas que frecuentemente penalizan a la agricultura (Capítulo 4), no se justifica orientar desproporcionadamente los subsidios en su favor. Medidas eficaces para redirigir los beneficios de los programas especiales hacia los pobres mejoran, por sí mismas, su acceso a la tierra a través de mecanismos ya existentes. Este punto fue enunciado por Binswanger y Elgin,^[433] según cita de Klerk: "Una condición necesaria para... la reforma agraria es la eliminación previa de las distorsiones que favorecen a los grandes propietarios"^[434].

5.9.1.9 Distribución de tierras del Estado a familias rurales de bajos ingresos

En los países cuyos gobiernos nacionales y/o locales poseen cantidades significativas de tierras agrícolas, una de las medidas más poderosas para mejorar el acceso de los pobres es la de adjudicarlas a los sin tierra y a los productores con parcelas muy pequeñas. Este tipo de medidas fue un ingrediente básico de la exitosa reforma agraria en Taiwán. La tierra debe ser vendida y no donada pero, por las razones antes mencionadas, su precio debe ser subsidiado. Si las tierras son propiedad de los gobiernos, no se requieren erogaciones fiscales para subsidiar el precio de la tierra. El tamaño de las nuevas parcelas debe estar bastante por encima del necesario para asegurar la subsistencia, pero no tan grande como para limitar significativamente el número de beneficiarios. El tamaño exacto depende de las condiciones agronómicas y otras variables, pero en África y América Latina normalmente oscila entre 5 y 20 hectáreas. En Asia oriental, el correspondiente tamaño de las parcelas es menor.

Cuando las tierras del Estado están en manos de ocupantes ilegales surgen dificultades operacionales. En tal caso, una opción de política sería la de pedirles que paguen por la tierra que han estado ocupando (con una hipoteca) hasta un tamaño máximo determinado, y destinar la superficie excedente al programa de redistribución de tierras. Si los ocupantes ilegales han estado asentados en la tierra muchos años y son políticamente influyentes, la aplicación de tal política puede enfrentar resistencias. No obstante, las perturbaciones asociadas al cambio de su grado de acceso de facto a la tierra son mucho menores que las originadas por los programas de expropiación de tierras privadas ya tituladas, tal como se señaló en el caso de Honduras, y el presupuesto público se beneficia del hecho de que los ocupantes paguen por la tierra que utilizan^[435]. La producción sectorial también puede elevarse con tales programas, dada la conocida tendencia de las pequeñas fincas a alcanzar mayores producciones por hectárea.

5.9.2 Mejoras del acceso de las mujeres a la tierra

En promedio, los hogares encabezados por mujeres tienen ingresos menores que los conducidos por hombres. Las causas son bien conocidas: factores culturales que conllevan la discriminación contra las mujeres, incluyendo un menor interés de las familias de bajos ingresos en educar a las niñas, barreras institucionales, y restricciones legales que codifican muchos sesgos culturales y otorgan a las mujeres menor control sobre los recursos^[436]. Una de las maneras más importantes para aumentar la capacidad de ganarse la vida, tanto de mujeres solteras como casadas, es mejorar su acceso a la tierra. No existen dudas de que el acceso de las mujeres es más limitado que el de los hombres. Las investigaciones de Rekha Mehra han concluido que:

Pocas mujeres de los países en desarrollo tienen acceso seguro e independiente a la tierra.... los acuerdos tradicionales sobre tenencia de la tierra... se consideran como relativamente favorables a las mujeres.... un examen más profundo revela, sin embargo, que en los sistemas tradicionales la tenencia puede ser bastante segura para los hombres pero no para las mujeres.... Cuando las mujeres tienen derechos al usufructo de la tierra, raramente son libres de actuar como agentes independientes, y sus derechos tienden a ser restringidos y específicos a determinados usos. Por ejemplo, no pueden utilizar sus tierras para propósitos comerciales.... En los sistemas modernos de tenencia, las mujeres tienden a enfrentar aún mayores dificultades de acceso. De hecho sus derechos sobre la tierra tienden a deteriorarse cuando los gobiernos ponen en marcha reformas agrarias y esquemas de registro o reasentamiento de tierras. Los programas de registro de tierras en África (por ejemplo, en Etiopía, Guinea-Bissau, Kenya y Zimbabwe) no han permitido la titulación a favor de mujeres, aún cuando gozaran de acceso consuetudinario a la tierra antes del registro.... En América Latina las mujeres quedaron igualmente fuera de los procesos de reforma agraria de los años sesenta y setenta.... Las recientes reformas en China también han pasado por alto a las mujeres. Con el colapso de las comunas rurales a principios de los años ochenta, la tierra fue redistribuida primariamente entre los hombres, de hecho contrariando la reforma agraria de 1947 que había dado títulos separados a las mujeres.... en la India, las mujeres prácticamente no tienen ningún derecho a heredar tierras agrícolas.... La Ley de Sucesión hindú (1956), que pretendía mejorar los derechos de las mujeres, ha sido interpretada en el sentido de negar a las mujeres el acceso a tierras agrícolas. En algunos Estados de la India las leyes expresamente excluyen a las viudas y las hijas de la herencia de tierras agrícolas.... La Ley de Sucesión de Kenya (1972) pretendía proporcionar mayor igualdad de género con respecto a la herencia; pero no lo hace porque las tierras agrícolas quedaron bajo la ley consuetudinaria, que niega a las mujeres el derecho a heredarlas^[437].

Se ha creado un círculo vicioso que tiende a atrapar a las mujeres en la pobreza:

En todo el mundo, más mujeres que hombres son pobres, y la cantidad de mujeres pobres crece aún más rápido que la de los hombres, especialmente en zonas rurales de los países en vías de desarrollo.... Como consecuencia de su pobreza, las mujeres son incapaces de adquirir tierra, aún cuando las leyes lo permitan. En Kenya, por ejemplo, las recientes leyes no prohíben a las mujeres poseer tierras pero la mayoría de ellas no tienen medios para adquirirlas.... Además, la pobreza impide que las mujeres se beneficien de algunas reformas; por ejemplo, las mujeres pueden no aprovecharse de las privatizaciones, que requieren titulación y registro, porque no pueden pagar los costos de registro...^[438].

Las dificultades que enfrentan las mujeres para acceder a la tierra han sido documentadas en muchos países. Estas dificultades son especialmente grandes cuando las normas sociales y los sistemas legales son parecidos a los de la República Dominicana:

... varios aspectos de la legislación civil y agraria hacen difícil que las mujeres rurales en particular obtengan acceso a la tierra.... De acuerdo a la ley dominicana, todas las propiedades traídas al matrimonio u obtenidas durante el mismo adquieren el carácter de común.... pero dicha propiedad conyugal sólo puede ser legalmente administrada (vendida, hipotecada o incorporada de otras formas a contratos legales) por el marido.... Las mujeres casadas, por lo tanto, no tienen siquiera derechos sobre las tierras que ellas mismas han heredado o comprado; y las mujeres en uniones de hecho - no reconocidas por el código civil - tienen aún menos derechos sobre las tierras y otras propiedades poseídas en común, si se disuelve dicha unión. En caso de muerte del marido, la ley dominicana asigna los derechos de herencia a los hijos, padres y hermanos del difunto (en ese orden). Las viudas pueden reclamar hasta una cuarta parte de la propiedad del marido solamente si este ha hecho testamento antes de morir^[439].

Las observaciones de Mehra acerca del sesgo de género en las reformas agrarias corresponden a la realidad de muchos otros países. Por ejemplo, en Colombia los registros públicos indican que sólo el 11 por ciento de los que recibieron tierras durante las primeras tres décadas de la reforma agraria fueron mujeres^[440]. Y en la República Dominicana:

La Ley de la Reforma Agraria estipula que el jefe de la unidad familiar, por lo general el hombre, es quien tiene el derecho a beneficiarse de la reforma agraria: no reconoce a las mujeres como adjudicatarias de tierras ni tampoco prevé su participación en los asentamientos agrícolas manejados por las cooperativas [de la reforma agraria].^[441]

Eve Crowley ha indicado que, en los años sesenta y setenta, solamente entre 4 y 25 por ciento de los beneficiarios de la reforma agraria eran mujeres^[442]. Los obstáculos al acceso a la tierra por parte de las mujeres no siempre son obvios pero son generalizados, tal como apunta Crowley:

Las instituciones tradicionales relacionadas con la tierra son conocidas y convenientes para las mujeres rurales, ya que reducen los costos de transacción que les prohíben recurrir a los servicios agrícolas formales. Pero esta proximidad social y física puede ser también represiva. Las oficinas y los registros de tierras gubernamentales podrían introducir nuevos principios, mantener registros públicos y ofrecer un foro neutral donde las mujeres pueden efectivamente presentar sus reclamos; pero requieren de procedimientos transparentes y coherentes, así como costos de transacción al alcance de sus clientes. En muchos países, estas instituciones son ineficientes, corruptas, complejas y absorben mucho tiempo. Pocas mujeres tienen las conexiones políticas, los conocimientos, el dinero o la proximidad física requeridos para obtener derechos sobre tierra a través de dichas instituciones.... cuando las mujeres pueden legalmente comprar tierras, en la práctica sólo las mujeres más ricas o los grupos de mujeres cuentan con ingresos suficientes para competir en el mercado. El nepotismo, el tratamiento preferencial, y los procedimientos caros y complejos restringen la entrada a los mercados de tierras^[443].

Otro tipo de barrera generalizada para las mujeres lo ejemplifica el caso de Uganda, donde "la ley civil... proporciona derechos iguales en el divorcio, pero en la división de la propiedad conyugal prevalece la ley tradicional y las mujeres divorciadas no pueden obtener el acceso a la tierra"^[444].

Aún en sociedades en las cuales la situación económica de las mujeres rurales estaba más protegida en el pasado, los cambios económicos pueden haberlas colocado en posiciones desventajosas:

En la mayoría de las sociedades las mujeres tienen desigual acceso a, y control sobre las tierras y los recursos naturales vinculados a las mismas. En muchos casos, las sociedades han protegido los intereses de las mujeres a través de la ley consuetudinaria, la ley religiosa y la legislación anterior, pero las cambiantes condiciones socioeconómicas a menudo hacen que las viejas normas dejen de asegurar que las mujeres tengan acceso a los recursos requeridos para criar y cuidar su familia. Las comunidades que experimentan escasez de tierras o rápidos aumentos en su valor pueden ser renuentes o incapaces de evitar que los parientes varones reclamen tierras sobre las cuales las mujeres, particularmente viudas o solteras, tienen derechos^[445].

Para superar las barreras legales, institucionales y de actitud que enfrentan las mujeres cuando tratan de mejorar su acceso a la tierra, se necesitan cinco tipos de enfoques: reformas de los códigos y reglamentos legales; asistencia financiera focalizada hacia las mujeres; análisis de género en la fase de diseño de los proyectos y programas de desarrollo rural; entrenamiento y concienciación de los funcionarios públicos, especialmente en los registros de tierras y los programas de reforma agraria (ya sean asistidos por el mercado o de otro tipo); y campañas de educación pública. Un sólo enfoque no es suficiente y habría que aplicar el conjunto de programas mencionados.

En Honduras, las primeras leyes de reforma agraria fueron específicamente enmendadas con el fin de permitir que las mujeres fueran beneficiarias de la reforma agraria. La legislación previa lo hacía casi imposible. Su acceso a la tierra era gobernado por un artículo separado de la ley que permitía que las mujeres recibieran tierras en el caso que muriese el marido mientras la adjudicación de tierras en su favor estuviera en trámite. La nueva ley de Modernización y Desarrollo del Sector Agrícola (1992) eliminó este dualismo y lo reemplazó por una cláusula única, aplicable por igual a hombres y mujeres, que define sus derechos a recibir tierra bajo la reforma agraria:

... las modificaciones introducidas por la Ley de Modernización de 1992 en este país eliminaron las restricciones legales que impedían explícitamente la participación de la mujer en el proceso de reforma agraria^[446].

Antes del año de la promulgación de la ley de 1992, período en el cual se redactaron y aprobaron sus reglamentos, el Presidente de Honduras presidió una ceremonia en la cual se adjudicaron 40 000 ha de tierras a mujeres casadas y no casadas, un hito en la historia del país.

Las campañas de capacitación y educación sobre el tema de género resultan esenciales para debilitar la muy asentada resistencia cultural hacia un tratamiento más justo a las mujeres:

En muchas sociedades, mejorar el acceso y la seguridad de las mujeres requiere cambios en las políticas y la legislación, por ejemplo, reconociendo específicamente sus derechos a poseer tierras y permitiendo que se emitan títulos legales en su nombre, ya sea individualmente o en conjunto con su cónyuge. Más importante aún, puede requerir cambios en normas y prácticas culturales. Quizás las leyes del país declaren que los hombres y las mujeres tienen derechos iguales a poseer y heredar propiedades, pero si las normas y prácticas culturales estuvieran en conflicto con dichas leyes, probablemente los derechos de las mujeres serán ignorados^[447].

El Servicio de Tenencia de Tierras de la FAO ha subrayado la importancia de llevar a cabo análisis de género en etapas tempranas de la preparación de proyectos y programas, mensaje dirigido tanto a las instituciones internacionales como a los gobiernos de países en desarrollo:

En los proyectos de desarrollo, el diseño del componente de tenencia de la tierra debe incorporar análisis de género desde el inicio, para asegurar que no se olviden las restricciones particulares que confrontan las mujeres. Intentar incorporar consideraciones de género una vez que los objetivos y el diseño del proyecto han sido definidos resulta a menudo improductivo, pues se trataría de meter a la fuerza los temas de género en un marco inapropiado^[448].

En las palabras de Meinzen-Dick,

Parece que es tiempo de cambiar la premisa: en vez de asumir que el proceso de registro y titulación es neutro y buscar procesos "más eficientes" desde el punto de vista del gobierno, es necesario considerar lo que se debe hacer para eliminar las barreras a los pobres y las mujeres^[449].

Ella recomienda poner atención a los siguientes puntos específicos, relacionados con los temas de género y pobreza en la administración de tierras:

• Publicidad y programas de "alfabetización" sobre aspectos legales (mediante medios masivos de comunicación y trabajando con diversas organizaciones...) para informar sobre los programas y hacer que las mujeres tomen conciencia de lo que está disponible para ellas, incluyendo salvaguardias de sus derechos (por ejemplo, la titulación conjunta).

• Ubicar los sistemas de registros lo más cerca posible de las tierras en cuestión. Esto es especialmente importante porque las mujeres enfrentan restricciones especiales para viajar.

• Reducir al máximo los costos iniciales en dinero, pues las mujeres y las familias pobres tienen mayores dificultades en obtener efectivo para dichos propósitos.

• Procesos participativos para monitorear las tierras, para que la población local esté consciente de los linderos propuestos y puedan hacer sus reclamos.

• Sistemas que permitan el registro en nombre de grupos, en vez de sólo individuos.

• Disposiciones para reconocer conjuntos de derechos traslapados, por ejemplo, para pastoreo en tierras de barbecho, recolección de productos de los árboles, etc. Quizás estos paquetes traslapados no cuadren con las nociones occidentales de "propiedad", pero a menudo juegan un papel principal en los sistemas de vida de los pobres.

Comprendo que esto incrementa el costo de los sistemas de registro de tierras y complica las transferencias. No obstante, sin tales especificaciones aumentan los riesgos de que en los programas de registro y titulación, las elites, especialmente las educadas y/o urbanas, puedan capturar los recursos... con tales estipulaciones existe la posibilidad de fortalecer los bienes de las personas en situación desventajosa^[450].

El análisis de género requerido para mejorar el diseño de los proyectos debe ser un proceso concienzudo y cuidadosamente estructurado. Este capítulo concluye con extractos adaptados de la guía de la FAO acerca de las cuestiones a plantearse en los análisis de género para el componente de tenencia de la tierra de los proyectos. La mera naturaleza de las interrogantes arroja considerable luz sobre la importancia del sesgo de género:

5.9.2.1 Preguntas acerca de los instrumentos de la política de género

Ley de familia:

• ¿Tienen igual estatus las esposas y los maridos con respecto a los derechos, en el matrimonio, en las causas de divorcio y separación, y en la propiedad matrimonial?

• En caso de divorcio o separación, ¿tienen las esposas iguales derechos que los esposos respecto a la tierra y otras propiedades adquiridas durante el matrimonio?

• En caso de divorcio o separación, ¿pueden las mujeres llevar consigo las propiedades que poseían antes del matrimonio?

Ley de herencia:

• ¿Otorgan las leyes de herencia derechos a las hijas iguales a los de los hijos, incluyendo la propiedad territorial?

• ¿Tienen las viudas iguales derechos sobre las tierras y demás propiedades que ellas y sus maridos adquirieron durante su matrimonio?

Ley de privatización:

• Cuando se privatiza la tierra y otras propiedades, ¿tienen las mujeres las mismas oportunidades que los hombres para recibir o comprar propiedades?

• ¿Reconocen las leyes y/o los reglamentos de privatización solamente a los jefes de familia como beneficiarios de estos programas? De ser así, ¿las mujeres son reconocidas como jefes de familia?

• ¿Reconocen las leyes y/o los reglamentos de privatización a los trabajadores de tiempo parcial (que en su mayoría pueden ser mujeres) de las empresas del Estado como candidatos para recibir las propiedades en proceso de privatización?

Ley de registro de tierras:

• ¿Reconocen las leyes de registro de tierras y de titulación solamente un jefe de hogar por cada familia como beneficiario de estos programas?

• ¿Reconocen las leyes/reglamentos de registro y titulación los derechos secundarios que poseen otros miembros de la familia sobre la propiedad de las tierras?

• Si se considera la tierra como propiedad familiar, ¿la legislación, particularmente los reglamentos de titulación y registro, establece derechos de propiedad para todos los miembros de la familia, independientemente de su género y estado civil?

Ley de manejo de los recursos naturales:

• ¿Reconocen las leyes acerca de los recursos los diferentes roles que los hombres y las mujeres tienen en el manejo de la tierra y otros recursos naturales?

• ¿Toman en consideración las leyes de manejo forestal tanto las actividades de los hombres como las de las mujeres relacionadas a los árboles y otros productos forestales?

• ¿Se consideran expresamente en la leyes de manejo de aguas las necesidades específicas de las mujeres, tanto las relativas al uso familiar como al uso agrícola?

• ¿Incluyen las leyes que intentan reformar la gestión de las tierras comunes la participación de la mujer en la administración de los recursos naturales?

5.9.2.2 Análisis de género en programas de recursos naturales

• En los programas que registran y titulan tierras, ¿se reconocen los derechos de las mujeres sobre la tierra, incluyendo los de cultivarla y otros derechos secundarios?

• Las leyes y/o los reglamentos de los programas de titulación, ¿están dirigidos hacia una sola persona por familia?

• ¿Cuáles son la restricciones culturales e ideológicas, de parte de aquellos que ejecutan los programas, que enfrentan las mujeres para adquirir tierras y derechos sobre las mismas?

• Cuando existe propiedad plena sobre la tierra, ¿las normas y prácticas consuetudinarias prohíben a las mujeres adquirir tierras y otras propiedades inmobiliarias y/o registrar las mismas en su propio nombre?

• ¿Permiten las leyes, los reglamentos y las prácticas (tanto comerciales como culturales) que las mujeres realicen contratos sin la aprobación o firma de los hombres (cónyuges o familiares masculinos)?

• ¿Cuáles restricciones encuentran las mujeres a participar en programas de bancos de tierras y compras de tierra, reasentamientos y reformas agrarias impulsadas por el mercado? ¿Están limitados estos programas a un miembro del hogar?

5.9.2.3 Otros aspectos de la administración de recursos y programas de tenencia de tierra

• Las leyes, normas o prácticas respecto al acceso a recursos de propiedad común, tales como bosques, tierras de pastoreo y aguas, ¿tienen diferencias de género?

• Las instituciones que asignan recursos de la comunidad ¿utilizan explícita o implícitamente el factor género para determinar quién tiene acceso a dichos recursos?

• Los programas de privatización, entre ellos los de titulación y registro, ¿olvidan, y quizás niegan, los derechos tradicionales de propiedad a ciertas personas tales como hombres jóvenes y mujeres?

• En los proyectos atinentes a la conservación o el manejo de los recursos, ¿se consulta específicamente a las mujeres acerca de cuáles recursos, tanto individuales como comunales, necesitan ser protegidos y cómo?^[451].