6.1 Introducción

Así como el agua es la fuente de la vida, el riego ha sido la fuente de la civilización y contribuido al surgimiento de las primeras sociedades sedentarias que se organizaron en gran escala, en Mesopotamia, Egipto, el Valle del Indo y China. La agricultura de regadío parece haberse desarrollado en una época tan temprana como el Siglo VII a.C., en pequeña escala, en lugares como Jericó y el asentamiento de Çatal Hüyük, en lo que es actualmente el sur de Turquía. Aproximadamente en la misma época, los antiguos sumerios también utilizaron métodos primitivos de riego en la boca de los ríos Tigris y Eufrates. Los sumerios después construyeron los primeros grandes sistemas de riego entre esos dos ríos, al noroeste de sus asentamientos originales. Los historiadores concuerdan en que, hacia el año 3 500 a.C., varias ciudades-estado sumerias utilizaban extensos sistemas de riego. En los siguientes 300 años se desarrolló el riego y el control del agua en las cuencas de los otros ríos mencionados^[453].

El riego también ha sido la base de gran parte del crecimiento agrícola en los siglos XIX y XX de nuestra era, desde el oeste de los Estados Unidos y los desiertos del norte de México y Perú, hasta Malí y Sudán, y al Punjab, China y el sudeste asiático. En muchos lugares, el control de las inundaciones ha sido igualmente esencial para la agricultura, especialmente en China e India, pero también en otros sitios tales como los valles costeros del norte de Honduras. En cualquier lugar en que se practica el riego, el drenaje es también importante; y, aún sin riego, lo es en el norte de Europa, donde las precipitaciones invernales dejan grandes cantidades de agua estancada que debe ser retirada para que los campos puedan ser cultivados. En breve, la ordenación del agua es un componente importante de la tecnología agrícola en la mayor parte del mundo y un determinante básico de las posibilidades de expansión del sector.

Se ha estimado que "el empleo, los alimentos y los ingresos de 2 400 millones de personas dependen de la agricultura de regadío [y] en los próximos 30 años, alrededor del 80 por ciento de los alimentos adicionales requeridos para alimentar el mundo, dependerán del riego"^[454]. Para alcanzar este importante papel en la producción de alimentos, el riego se ha convertido en el mayor usuario de agua fresca: más del 80 por ciento del agua consumida en África^[455] y proporciones igualmente elevadas en otras regiones en desarrollo. Para el conjunto de los países de bajos ingresos, en 1992 el riego representó el 91 por ciento del uso del agua y para los países de ingresos medios esta cifra fue de 69 por ciento^[456].

En el pasado, muchas estrategias de riego han considerado al agua como un recurso inagotable y el acento se ponía en la construcción y la financiación de nuevos sistemas para ayudar a los agricultores. Ahora, la creciente demanda de agua en todos los sectores ha puesto en claro que es un recurso cada vez más escaso y que las anteriores estrategias de regadío ya no son viables en muchas regiones. En un creciente número de países sus recursos internos renovables de agua no alcanzan al nivel crítico de 1 000 m³ anuales per cápita, debajo del cual se convierten en una seria restricción al desarrollo. Algunos de estos países, y su disponibilidad de aguas renovables per cápita en metros cúbicos, estimada para el año 2000, son: Arabia Saudita (103), República Árabe de Libia (108), Emiratos Árabes Unidos (152), Yemen (155), Jordania (240), Israel (335), Kenya (436), Túnez (445), Burundi (487) y Egipto (934)^[457]. En algunos casos, los abastecimientos de aguas renovables se complementan con agua subterránea y/o agua de mar desalinizada, pero la primera fuente no es sostenible y la última es costosa y por tanto prohibitiva para la agricultura.

En muchos casos, la disponibilidad per cápita de aguas renovables está declinando en más de 25 por ciento por cada década. En algunos países que todavía no han llegado al nivel crítico, dichos suministros no llegan a los 2 000 m³, lo que implica serios problemas en algunas regiones, especialmente en años de sequía. Se estima que más de 40 países estarían en esta situación en el año 2000^[458], incluyendo Perú^[459], Sudáfrica, Zimbabwe, Marruecos e Irán^[460]. En contraste, la disponibilidad media de agua per cápita en el mundo es mucho más elevada. En el año 2000 llegaría a las siguientes magnitudes (en m³): África, 5 100; Asia, 3 300; América Latina, 28 300; Europa, 4 100; y Norte América, 17 500^[461]. Las dotaciones de agua fresca no están espacialmente distribuidas de manera equitativa, ni dentro ni entre los continentes, ni dentro de la mayor parte de países. Dado que se trata de un bien con bajo valor unitario, resulta costoso transportar el agua a largas distancias, desde las zonas con superávit a las que son deficitarias. Por ello, la mayor parte de las soluciones a los problemas del agua tienen que desarrollarse localmente, en particular en el ámbito de las cuencas hidrográficas y los acuíferos.

Aún en países con disponibilidad de agua relativamente abundante, el regadío está perdiendo su atractivo anterior por otras dos razones: su productividad en términos de ingresos de las fincas ha resultado muy inferior a la esperada en la mayor parte de los casos, y el costo de construir sistemas de riego ha aumentado. Estos dos factores combinados determinan que las tasas de retorno de los sistemas de riego estén a menudo por debajo de lo considerado aceptable.

Se ha señalado que el análisis preliminar de buena parte de los proyectos de riego en África no habría sido prometedor si los cálculos hubiesen utilizado cifras más realistas de rendimientos esperados, costos, programas de riego, etc.^[462] En una muestra de proyectos de riego en Vietnam, Tailandia, Myanmar y Bangladesh, sometidos a un análisis ex post, se encontraron retornos financieros y económicos muy bajos, debido a que los niveles de la producción y los precios fueron en la realidad muy inferiores a los previstos. Como consecuencia, factores que no tenían relación con la operación y el mantenimiento (O&M) estaban limitando la sostenibilidad de los sistemas^[463].

En muchos casos la administración del riego también ha sido deficiente. La FAO ha concluido que, a escala mundial, "Muchos proyectos de riego han dado resultados decepcionantes debido a su concepción equivocada, a una construcción y ejecución insuficientes, o una gestión ineficaz"^[464]. El Instituto Internacional de Ordenación del Riego (IIOR) ha subrayado los siguientes problemas:

... existe una insatisfacción generalizada acerca del desempeño de los proyectos de riego, tanto si se lo mide en términos de los objetivos programados como de la capacidad productiva potencial generada por las obras físicas. Pueden observarse resultados por debajo del óptimo en sistemas de riego de todo tipo y tamaño, desde los administrados por pequeños agricultores en las montañas de Nepal hasta los basados en gigantescos canales de India y Pakistán.

En la mayor parte de los proyectos de los países en desarrollo se distribuye más agua por unidad superficie que la requerida, lo que conduce a bajos niveles de eficiencia del riego. De acuerdo a un informe reciente, la eficiencia del riego es muy baja en Java, Filipinas y Tailandia (20-25 por ciento), lo mismo que en Pakistán donde llega a alrededor de 50 por ciento. En muchos sistemas, las áreas efectivamente regadas son mucho menores que las previstas. La distribución de agua rara vez está de acuerdo, en términos de cantidad y cadencia, con lo que requieren los cultivos, lo que se traduce en baja intensidad de cultivo y baja productividad.

Otra manifestación del mediocre desempeño de muchos sistemas de riego son las profundas disparidades entre el agua suministrada a los agricultores ubicados en las cabeceras de los sistemas y a los que tienen sus tierras río abajo^[465].

Muchos sistemas pierden gran cantidad de agua debido a que sólo una parte de la extraída de las fuentes (por ejemplo, pozos, embalses, ríos) se emplea efectivamente en los cultivos. Para América Latina y el Caribe en conjunto, se ha calculado que esa relación de volumen de agua utilizada versus volumen extraído es en promedio de 45 por ciento^[466].

Otro problema común de las infraestructuras, que reduce ulteriormente la eficiencia del riego, es el deterioro de los sistemas, en especial en países en transición. El caso de Dashowuz Velayet, en Turkmenistán, ilustra claramente este peligro:

Las pérdidas en el canal son un problema serio, con eficiencias de abastecimiento en el abanico de 50 a 60 por ciento... esta baja eficiencia obliga a realizar excesivas desviaciones, a los efectos de cumplir las exigencias del riego. Esto incrementa las pérdidas y eleva el nivel de la capa freática, lo que contribuye a aumentar la salinidad del suelo.

La capacidad para entregar cantidades precisas de agua también está limitada por las condiciones de las compuertas de control... muchos de los motores de impulsión no funcionan o faltan. Muchos de los tornillos con espiral que controlan las compuertas indican que la posición de las compuertas no ha cambiado durante mucho tiempo. No hay evidencias de lubricación y están considerablemente oxidados. Algunos de los tornillos estaban doblados a tal punto que no podían ser ajustados ...

En Yilany Etrap se informó que toda la zona se abastece bombeando agua del canal de Shabat. Sin embargo, sólo funcionan el 40 a 50 por ciento de las bombas.... no hay suficientes fondos para repuestos y mantenimiento ...

El aumento de la salinidad del suelo causado por altas capas freáticas es la principal causa directa de la baja productividad de los cultivos. En las fincas, la causa principal es la excesiva aplicación de agua de riego, junto a sistemas inadecuados de drenaje.

Los principales problemas de los drenes son la sedimentación y la profundidad. La sedimentación... reduce la capacidad de los colectores y los hace muy poco profundos para recibir el agua adecuadamente ... El Banco Mundial también indica que... la mayor parte de los drenes abiertos están azolvados y con malezas, mientras que los cerrados no han sido limpiados por años y casi todos están fuera de uso ...^[467]

En el caso de Kazajstán:

Se estima que los sistemas de riego del país utilizan 30-35 por ciento más agua que los que riegan cultivos similares en países con economía de mercado. En años recientes, la eficiencia ha declinado aún más, ya que la mayoría de los sistemas de riego se han deteriorado debido a la falta de fondos para su mantenimiento y a dificultades de administración.

La privatización de los predios y la reestructuración del sector han creado más problemas. El creciente número de pequeñas fincas ha hecho aún más compleja la gestión del riego, debido a aspectos financieros, económicos, ambientales e institucionales. Los comités de aguas - del Estado y los distritos - enfrentan crecientes dificultades en términos del cobro de las tarifas y la generación de ingresos. El uso ineficiente de los sistemas de riego ha exacerbado los problemas ambientales locales; así, el excesivo uso de agua origina inundaciones y salinidad, a la vez que alimenta problemas ambientales río abajo en los mares Aral y Caspio^[468].

En todas partes los métodos centralizados de control del riego han tendido a provocar el deterioro de los sistemas. Una lista similar de deficiencias se mencionaba en Andhra Pradesh (India), antes de que se devolviera a los agricultores la responsabilidad del mantenimiento:

... el número de estructuras de control en varios niveles de los sistemas es insuficiente y los sistemas de comunicación son rudimentarios. El factor que más daño ha causado ha sido, sin embargo, el impacto acumulado de muchos años de falta de recursos para el mantenimiento. Esto ha resultado en grave daño a la mayor parte de los sistemas de riego superficial: los canales y drenes están gravemente sedimentados, las secciones revestidas dañadas, los declives erosionados y cayéndose, muchas compuertas no funcionan, los desagües están dañados ... Los rendimientos agrícolas y la producción por unidad de agua están muy por debajo de su potencial ... El abastecimiento desigual y poco confiable... determina que el agua no llegue a los que están en el extremo del sistema, lo mismo que bajas de 15 a 40 por ciento en los rendimientos de los demás agricultores^[469].

Los responsables de las políticas deben comprender que los proyectos de riego pueden fallar malamente. Algunas veces se trata de algo más que inversiones con bajos rendimientos. Se esperaba que el proyecto Bura (Kenya) fuese un modelo de desarrollo agrícola y las estimaciones iniciales sugerían que a lo largo del río Tana podían ponerse en riego 100 000 ha o más. Luego, el estudio de factibilidad recomendó ejecutar el proyecto en 18 000 ha pero, finalmente, sólo se pusieron en operación 3 900 ha. Así, los altos costos de la inversión no pudieron ser recuperados. Hubo además otros problemas serios, resumidos por W. M. Adams.

... bajos rendimientos, tanto en maíz como algodón, y bajos ingresos de los colonos. La causa principal ha sido el bajo y errático abastecimiento de agua ... Los problemas de mantenimiento, repuestos, aprovisionamiento de combustible, falta de operarios y mecánicos entrenados condujeron a repetidas fallas en 1983 y 1984, durante los cuales el 25 por ciento del tiempo no hubo agua. La sedimentación en las estructuras y los canales, y en algunos lugares la erosión de las principales fuentes de abastecimiento, han sido significativas ... el Centro de Salud, terminado en 1981, no funcionó hasta 1983 debido a restricciones presupuestarias ... La desnutrición de los niños es un serio problema ... La incidencia de enfermedades entre los pobladores y sus hijos durante este período fue alta, principalmente debido a la malaria. La construcción de las casas de los colonos se retrasó y su costo aumentó, con lo cual la posibilidad de que restituyeran su valor se hizo aún más remota ... Bura continuará sufriendo déficit operacionales... y los ingresos de los colonos son tan bajos que no será posible elevar las tarifas del servicio...^[470].

Historias igualmente desalentadoras podrían contarse de otros proyectos, en varias partes del mundo. Así, en una coyuntura histórica en que la contribución del riego podría ser más necesaria y valiosa que nunca, las barreras para que se materialice se han vuelto formidables. Por este motivo han surgido en los últimos años nuevas prioridades y enfoques para las estrategias de desarrollo del regadío. El principal propósito de este capítulo es el de resumir esos cambios y destacar los temas involucrados. Otro objetivo es el de presentar referencias acerca de estudios técnicos de campo, que el lector interesado pueda consultar posteriormente.

Si bien los problemas son considerables, el consenso internacional es que pueden ser superados y que el riego tiene un papel importante en el futuro. Como indica la FAO:

El mediocre desempeño del riego está agravando asimismo muchos problemas socioeconómicos y ambientales; sin embargo, estos problemas no son ni inherentes a la tecnología ni inevitables, como algunas sostienen.

Los proyectos de riego pueden contribuir mucho a elevar los ingresos y la producción agrícola, en comparación con la agricultura de secano. Además, el riego ofrece más seguridad, y permite ampliar y diversificar más los patrones de cultivo y también producir cultivos de mayor valor. La contribución del riego a la seguridad alimentaria en China, Egipto, India, Marruecos y Pakistán es ampliamente reconocida. Por ejemplo, en la India, el 55 por ciento de la producción agrícola proviene de tierras de regadío. Además, los ingresos agrícolas medios han crecido entre 80 y 100 por ciento gracias al riego, y los rendimientos se han duplicado con respecto a los que se alcanzaban antes con la agricultura de secano; los días de trabajo adicionales por hectárea han aumentado entre 50 y 100 por ciento. En México, la mitad del valor de la producción agrícola y las dos terceras partes del de las exportaciones agrícolas proceden del tercio de las tierras de labranza que recibe riego^[471].

No hay ninguna otra tecnología o política agrícola que separadamente ofrezca beneficios de esta magnitud. A pesar de los problemas bastante generales surgidos en los sistemas de riego, hay numerosas "historias de éxitos" que justifican el optimismo de la FAO en el sentido de que, con políticas adecuadas, el regadío puede ser eficiente y proporcionar muchos beneficios económicos y sociales. La experiencia de Filipinas es un ejemplo de como la gestión de los sistemas de riego puede modificarse con resultados positivos:

La Administración Nacional del Regadío de las Filipinas es un buen ejemplo de como una burocracia puede gradualmente transformar su estrategia y estilo de operación ... La calidad del servicio de riego proporcionado por y para los productores ha sin duda mejorado, los gastos de operación del sistema se han reducido y su peso en el presupuesto nacional ha sido eliminado. ... las reformas han hecho más equitativo el abastecimiento del agua^[472].

Sharma et al. han subrayado casos de éxito del regadío en África:

El sistema de riego Fadama en Nigeria se encuentra en una zona de valles inundados estacionalmente o que tienen altas capas freáticas durante todo o gran parte del año ... Se pusieron a disposición bombas a motor subsidiadas y pozos perforados entubados que permitieron aumentar mucho el riego de los cultivos de la estación seca. Cada uno de estos sistemas permite regar 1 a 2 ha con un costo de 350-700 dólares EE.UU., por ha. El 70 por ciento de los agricultores usan sistemas de bombas de propiedad y mantenimiento individual, y los proyectos tienen una tasa de éxito de 90 por ciento... con más de 50.000 bombas en todo el país, se ha desarrollado una fuerte actividad de servicios para su mantenimiento, lo cual asegura la sostenibilidad.

En Etiopía el riego participativo de pequeña escala ha tenido éxito: ... el proyecto financió la rehabilitación y reconstrucción de más de 4 400 ha de sistemas pequeños (con costos medios de inversión de 1 200 dólares por ha) ... y la asistencia técnica al Departamento de Desarrollo del Riego, a nivel nacional y regional ... Más de 40 grupos de usuarios del agua, formados voluntariamente al comenzar el programa, participaron plenamente en la identificación y construcción del sistema. Estos grupos han asumido también la responsabilidad total de la operación y el mantenimiento. En las áreas del proyecto han crecido la producción y los ingresos, y 100 miembros del personal han sido capacitados.

Éxito espectacular de la Office du Niger (ON), en Malí: la ON comenzó en 1932, como proyecto francés para producir algodón y arroz en una superficie de un millón de ha y un período de cincuenta años. En 1982 el proyecto se encontraba muy lejos de alcanzar sus objetivos: sólo el 6 por ciento del área objetivo había sido desarrollada el mantenimiento de la infraestructura era deficiente, la producción de algodón había terminado. El rendimiento medio del arroz era bajo y los colonos estaban descontentos. Sin embargo, entre 1983 y 1994, después de 10 años de cuidadosa preparación y ejecución [del proyecto], la ON está en camino de convertirse en un éxito ...: los rendimientos medios del arroz se han triplicado, 10 000 ha de tierras abandonadas se han rehabilitado, el grupo de colonos creció en 222 por ciento y la producción de arroz per cápita aumentó de 0,9 a 1,6 toneladas ... a los agricultores se les permitió una mayor participación en la ON (por ejemplo, en la fijación y el cobro de las tarifas). Además, la misma ON ha sido reestructurada y modernizada, y se alcanza a cobrar el 97 por ciento de las tarifas^[473].

Estas citas sugieren algunos de los factores que contribuyen al éxito de los proyectos de regadío. Estos y otros factores se analizan sistemáticamente en el resto del capítulo.