6.2 Objetivos de la política de regadío

Como en otros aspectos de la política, para el regadío pueden establecerse tres objetivos principales (eficiencia, equidad y sustentabilidad), pero con algunas diferencias importantes de interpretación. La sustentabilidad debe entenderse en sus dimensiones fiscal, institucional y ambiental. Hasta ahora, los aspectos institucionales han sido mediocres en muchas experiencias de riego, tanto en materia de instituciones públicas como de organizaciones de los usuarios. La sustentabilidad ambiental exige principalmente mantener la calidad del agua y el suelo, lo mismo que el equilibrio de los recursos hídricos. Muchos miles de ha o de tierras de regadío se pierden anualmente como resultado del anegamiento y la acumulación de sales en el suelo. Los hábitat naturales también pueden perderse si, por ejemplo, la construcción de un sistema determina que las tierras pantanosas se sequen o que otras se inunden. La salud pública es otra dimensión del medio ambiente asociada al riego. Un riesgo importante es que algunos proyectos de abastecimiento de agua puedan crear condiciones para la expansión de malaria o de bilharzia (FAO, 1995, pág. 21)^[474].

En zonas donde la extracción de agua subterránea es significativa, el objetivo de sustentabilidad requiere garantizar a las generaciones futuras el acceso a esas fuentes. Desafortunadamente, las tasas de uso del agua de los acuíferos en muchas cuencas están lejos de ser sustentables. En los países del Medio Oriente, la extracción de aguas subterráneas en los años noventa era una fracción pequeña de la base de los recursos renovables, pero en el 2000 ha alcanzado casi 180 por ciento de la base renovable en Jordania, 140 por ciento en Yemen y 99 por ciento en Túnez^[475].

Burke y Moench han dado la voz de alarma sobre la cantidad y calidad de los recursos de agua subterránea disponibles en muchas partes del mundo:

En muchos países, la extracción de agua subterránea ha aumentado exponencialmente con la propagación de las tecnologías mecánicas de bombeo.... En la India, por ejemplo, las bombas eléctricas pasaron de 87 mil en 1950 a 12,6 millones en 1990 ... La propagación de la tecnología de bombeo a menudo ha resultado en una disminución dramática de la capa freática en zonas con baja capacidad de recuperación. La competencia entre los usuarios agrícolas, domésticos y comerciales por el acceso a los limitados recursos de agua subterránea está aumentando. Y, lo que es tal vez aún más serio, el bombeo cambia los patrones de los flujos lo que a menudo determina el ingreso de contaminantes y agua de baja calidad en los acuíferos. La contaminación también ha sido causada por el rápido aumento del uso de productos químicos agrícolas y la práctica común de verter directamente al suelo desechos líquidos industriales y domésticos no tratados. Además, aún derrames pequeños de ciertos productos químicos industriales... pueden contaminar el agua subterránea en gran escala. Una vez que los acuíferos se contaminan, su limpieza es técnicamente imposible o simplemente antieconómica^[476].

El objetivo de equidad se refiere a la prioridad que deben tener la expansión del riego para y con los pequeños agricultores y el reparto equitativo del agua dentro de los sistemas, de manera que ningún productor sea privado de este recurso esencial. Esto significa proporcionar agua a todos los agricultores con derechos, sin ninguna clase de favoritismo. "Los agricultores más pobres están a menudo en el extremo final de los sistemas de regadío, donde el abastecimiento no es confiable" (FAO, 1995, pág. 20). Alcanzar una mayor equidad también significa que las mujeres rurales tengan papeles destacados e importantes, no sólo como receptoras del agua de riego sino también como participantes en el diseño y la gestión de los sistemas. Las necesidades y problemas enfrentados por las mujeres en los hogares rurales a menudo difieren de los de los hombres y, en consecuencia, los sistemas de riego requieren diseños especiales para atender sus necesidades. Por ejemplo, las mujeres pueden no sentirse seguras si deben salir por la noche para abrir las compuertas del riego. La participación de las mujeres, y la de los agricultores en general, también contribuyen al objetivo de eficiencia.

En la práctica, a menudo se pasan por alto las consideraciones de equidad, por lo que requieren una atención especial. Si bien se mencionan frecuentemente como objetivo importante de los proyectos de riego, las políticas de distribución del agua raramente son compatibles con ese objetivo.

Debidamente administrado, el riego puede ser un instrumento eficaz para reducir la pobreza. El Programa Internacional para la Investigación Tecnológica en Riego y Drenaje ha señalado los siguientes beneficios del regadío, entre otros: ingresos más elevados y estables para los agricultores, mayor seguridad alimentaria para los pobres, mayores oportunidades de empleo agrícola y no agrícola, y aumento del aprovisionamiento de agua potable que contribuye a mejorar la salud de los hogares de bajos ingresos. Sin embargo, el mismo estudio subraya que estos beneficios requieren que: el riego se concentre en las tierras de las familias pobres y que incluya esquemas que les permitan poseer los sistemas de riego y vender el agua con ganancias; dar la prioridad de las familias de bajos ingresos entre las seleccionadas por los esquemas de colonización; utilizar métodos intensivos en mano de obra para la construcción de los sistemas de irrigación; establecer arreglos institucionales que aseguren la disponibilidad de agua en los períodos críticos; y compensar plenamente a los agricultores que puedan ser desplazados por los proyectos de colonización. Resulta igualmente vital el uso de métodos participativos para el diseño de los sistemas de riego, con acento en la incorporación de las familias pobres, y de diseños que garanticen los bajos costos de operación del sistema^[477].

Aumentar la eficiencia de los sistemas de riego tiene dos significados diferentes. Técnicamente, consiste en la reducción de las pérdidas del agua. En un sentido más amplio, se refiere a los retornos económicos netos de los usuarios del sistema, tomando en consideración todas las externalidades, lo cual implica acciones en distintos campos: tecnológico, institucional y de política ambiental. Sin embargo, el riego difiere de otros aspectos de la política agrícola en cuanto el agua no es un recurso sectorial. Es un recurso único y movible, que puede ser usado por todos los sectores de la economía y con diferentes propósitos. Por tanto, las políticas y los programas de regadío no pueden ignorar estos otros papeles y usos. El principio de que las políticas de gestión del riego, de cualquier tipo, deben reconocer al agua como un bien económico que tiene valor en usos competitivos, es ahora de aceptación universal.

Por estas razones, lograr mayor "eficiencia" del riego, en sentido amplio, puede significar destinar agua a otros sectores en los que tenga usos más valiosos, aún cuando algunas veces ello implique reducir el valor de la producción agrícola. Cuando en la programación del riego se toma en consideración el valor de esos otros usos, el aumento de la eficiencia general requerirá medidas para elevar la eficiencia de los sistemas y también del uso del agua en las fincas. Tales medidas van desde cambios en el diseño del sistema hasta mejoras en la gestión de los incentivos económicos al uso del agua. Las mejoras en estos aspectos, a su vez, llevan a una mayor producción agrícola por unidad de agua y, posiblemente, a la disminución de los costos del suministro del agua y la administración del sistema.

En línea con la necesidad de mejorar la eficiencia de los sistemas de riego, en todas partes la prioridad de la programación del regadío se ha desplazado del aumento del abastecimiento de agua a la gestión de su demanda. También es generalmente aceptado que la administración del riego es un componente de la gestión del agua en general. Esta última toma en cuenta todos los usos en todos los sectores de la economía, de vertientes o de cuencas hidrográficas, y los planes de expansión del riego deben ser coherentes con el marco general de la política de aguas. Este enfoque integral concierne tanto a la cantidad como a la calidad del agua.

Estas interrelaciones ocurren por el lado de la demanda del agua. También hay vinculaciones básicas del lado de la oferta, que requieren un enfoque integral de la gestión del agua. Las relaciones físicas atinentes a la oferta de agua han sido resumidas así cuando se formulan estrategias para la gestión del agua son complejas y generalizadas. Las características del agua superficial y subterránea deben considerarse conjuntamente ya que normalmente existen vinculaciones hidrológicas entre los flujos superficiales y los acuíferos. El agua superficial normalmente filtra a los acuíferos, pero puede haber movimientos en ambas direcciones. La utilización de una de las dos fuentes puede afectar a la otra, lo que hace necesario desarrollar estrategias para el uso conjunto o combinado del agua. En general, las estrategias deben reconocer que el uso del agua en una parte de la vertiente, o de la cuenca, puede afectar la cantidad y la calidad del agua en otras partes.

También hay externalidades económicas y vinculaciones sociales por el lado de la oferta de las cuencas hidrográficas. Las vinculaciones sociales y físicas han sido mencionadas por Dixon y Easter al presentar sus argumentos en favor de la gestión integrada de las cuencas:

• La cuenca es una región funcional determinada por relaciones físicas.

• El enfoque de cuencas es lógico para evaluar las articulaciones biofísicas entre las actividades de las tierras altas y las de las tierras bajas porque, dentro de cada cuenca, ambas están vinculadas a través del ciclo hidrológico ...

• El enfoque de cuencas es integral, lo cual permite a los programadores y administradores considerar las múltiples facetas de la explotación del recurso.

• El uso de la tierra y las alteraciones en las tierras altas a menudo determinan una cadena de efectos ambientales, los cuales pueden ser fácilmente examinados en el contexto de una cuenca.

• El enfoque de cuencas tiene una lógica económica fuerte. Muchas de las externalidades asociadas a prácticas de manejo de la tierra en fincas individuales son internalizadas cuando la cuenca es administrada como una unidad.

• La cuenca proporciona un marco para analizar los efectos de las interacciones humanas con el medio ambiente. Los impactos ambientales dentro de las cuencas operan como circuito de retroalimentación de los cambios en el sistema social.

• El enfoque de cuencas puede ser integrado con, o ser parte de, programas que incluyen las actividades forestales, la conservación del suelo, el desarrollo rural y comunitario y los sistemas productivos agrícolas^[478].

En pocos lugares del planeta, principalmente en América Latina y el centro oeste de África, el agua es aún abundante con relación a la demanda efectiva y, por tanto, la competencia entre sectores no se manifestará allí por varias décadas. En estos casos, ampliar la infraestructura de riego aún tiene prioridad; pero la experiencia ha mostrado que los métodos de gestión son a menudo los principales determinantes de la eficacia de los sistemas de regadío para aumentar los ingresos rurales. Por ello, tanto en ambientes en los cuales el agua es escasa como en los que es abundante, la principal preocupación operacional es mejorar la administración del riego en el sentido más amplio, desde la cuenca a las fincas y desde el desempeño de las instituciones públicas hasta el papel de las asociaciones de usuarios y otros grupos de la sociedad civil.

A fin de traducir estos amplios objetivos en acciones concretas, pueden establecerse los siguientes ocho subobjetivos para el sector del regadío, tomando en cuenta las necesidades de los usuarios y las restricciones de orden financiero e institucional:

• Mejorar la eficacia de la programación integrada del riego.

• Hacer el riego más productivo para los usuarios, es decir, aumentar los beneficios económicos por unidad de agua utilizada.

• Mejorar el acceso de las mujeres y las familias pobres al regadío.

• Reducir los requerimientos físicos de agua por unidad de producción.

• Reducir los costos totales de suministrar el riego.

• Reducir los costos fiscales para el presupuesto nacional.

• Mejorar la sostenibilidad ambiental del regadío.

• Mejorar la sustentabilidad institucional de los sistemas de riego.

Los medios para alcanzar estos objetivos son variados y comprenden: la administración directa de las tarifas y la distribución del agua por parte de cada sistema de riego; la gestión del reparto del agua, estándares de calidad y tarifas a través de las autoridades de la fuente o la cuenca del río; la capacitación de los usuarios y administradores; la participación de todos los involucrados en el diseño y en las decisiones operacionales de los sistemas; la descentralización de los organismos públicos; la codificación de los derechos de aguas y el establecimiento de marcos de regulación; el desarrollo de mercados de derechos de aguas; el manejo conjunto de cuencas de aguas colindantes, y las inversiones públicas en la extracción del agua y las infraestructuras de distribución. Las opciones entre esos medios dependen de las cuestiones principales de aguas que enfrenta el país y de las características socioeconómicas, políticas, geográficas e hidrológicas^[479].