6.6 Aspectos institucionales y de procedimiento en la gestión del agua

6.6.1 Aspectos institucionales sectoriales

Una buena tecnología de riego, incentivos de precios adecuados, o la combinación de ambos, son de por sí insuficientes para asegurar el funcionamiento satisfactorio de los sistemas de riego. El contexto institucional es igualmente importante, si no lo es más. Los aspectos institucionales se refieren tanto a la gestión de los sistemas de riego, en diferentes ámbitos, como al proceso temporal mediante el cual esos sistemas son creados y puestos en práctica. Esta es la dimensión humana del sistema: las maneras como los diferentes actores se agrupan en organismos, las formas en que trabajan juntos (o fallan en hacerlo), los roles que juegan las personas y los organismos, y los objetivos que persiguen.

El establecimiento de una estructura institucional para la distribución del agua es uno de los cometidos básicos de la política de cualquier país. La elección de dicha estructura consiste, en última instancia, en un compromiso entre la naturaleza física del recurso, las respuestas humanas a las políticas y los objetivos sociales que entran en pugna. No resulta, pues, sorprendente que sociedades diferentes adopten distintas soluciones de compromiso, en función de la importancia relativa de sus objetivos nacionales. Los países ensayan diversos medios para lograr un equilibrio entre la eficiencia económica (la obtención del máximo rendimiento posible de una base de recursos dada) y la equidad (la garantía de un tratamiento igual). La libertad individual, la equidad, la participación popular, el control local y la ordenada resolución de los conflictos son otros importantes objetivos que las sociedades tienen que combinar a la hora de elegir una estructura para la distribución del agua^[600].

En suma, una estructura institucional es eficaz si establece papeles claros y adecuados para todas las personas y grupos involucrados, y los motiva a cumplir satisfactoriamente esas funciones. La motivación puede requerir incentivos, pero sobretodo requiere creer en la legitimidad y justificación de sus propios papeles así como en los de las demás instituciones que concurren a la gestión del agua. Es difícil exagerar la importancia de la credibilidad en que las instituciones y los procedimientos son justos y están esencialmente bien fundados. De allí la referencia de la FAO a las "respuestas humanas" en la cita anterior.

La llamada buena "gobernabilidad" es lo que motiva a los individuos a trabajar juntos para fines comunes. Esto se aplica tanto a la administración del riego como a cualquier otro campo. "La mejora de los resultados del riego depende de la buena administración o gobierno... La buena gobernabilidad comprende cuatro elementos principales, que se aplican tanto a nivel nacional como en el plano local: la legitimidad; la responsabilidad; la competencia; y el respeto por los derechos humanos y por el imperio de la ley"^[601].

El contexto institucional es tan importante que actualmente recibe prioridad tanto en los proyectos como en el ámbito sectorial del riego. Si desde el inicio no se adoptan medidas para fortalecer las instituciones, los directores de proyectos deberán ocuparse de resolver problemas inmediatos y no se logrará ningún cambio en la capacidad institucional vigente. Para el sector, la opinión general es que habría que otorgar prioridad a la descentralización y devolución de la propiedad de los sistemas, lo mismo que a la formalización de mecanismos de participación en la planeación y la gestión del riego. En efecto, el fortalecimiento de las capacidades institucionales requiere una participación amplia en todos los niveles de adopción de decisiones y todas las etapas del proceso, incluyendo la formulación de las políticas y los proyectos: "... el proceso de formulación, evaluación y análisis crítico de la política de recursos hídricos debe incluir a un mayor número de grupos abiertos que sean representativos de las asociaciones políticas, técnicas, administrativas y, sobre todo, de los usuarios del agua. Consultados antes de establecer las políticas, estos grupos pueden aportar retroinformación y proponer ajustes basados en la experiencia ... Los propósitos son identificar un espectro más amplio de opciones para la política de recursos hídricos, reducir la práctica de esperar los momentos de crisis para adoptar medidas normativas y aumentar la capacidad para resistir a las presiones externas"^[602].

Dos razones fundamentales justifican la participación en la formulación de las políticas hídricas y en el desarrollo de los sistemas de riego, una relacionada con objetivos o valores societarios y la otra con aspectos prácticos. Estas son: promover la imparcialidad y mejorar la calidad de las políticas y los proyectos. Las personas afectadas normalmente tienen opiniones valiosas sobre las políticas y los proyectos, incluyendo la forma en que deben diseñarse. La participación también fortalece su interés en el buen funcionamiento del sistema.

Existe otra razón práctica importante: lograr que las políticas y los sistemas de riego sean robustos, para poder así enfrentar circunstancias o cambios inesperados (la capacidad de resistencia a que se refiere la FAO). Si los sistemas y sus marcos de regulación son desarrollados en parte por los usuarios del agua y otros grupos afectados por ellos, lo que les confiere legitimidad, los participantes se esforzarán para que funcionen bien y para adaptarlos, cuando sea necesario, a los cambios no previstos en la situación. Así, el contexto institucional tiene una responsabilidad directa en la sustentabilidad de los sistemas de riego.

Vermillion ha resumido, con términos prácticos, los argumentos a favor de transferir la administración del riego a los grupos de usuarios:

Por lo general, los esfuerzos de los gobiernos para financiar y administrar los sistemas de riego, y para recaudar las tarifas del agua de los agricultores, no han tenido mucho éxito. Financiación insuficiente y mala administración de los sistemas han conducido al rápido deterioro de la infraestructura, reducción de las áreas a las que se proporcionan servicios, reparto poco equitativo del agua y baja productividad agrícola. Los gobiernos esperan que la transferencia de la administración del riego reduzca su peso fiscal y eleve la productividad y rentabilidad de la agricultura de regadío, lo suficiente como para compensar posibles aumentos del costo del riego para los agricultores^[603].

El otro lado de la moneda de la participación y el consenso es la descentralización, incluso dentro de las mismas estructuras de gobierno. La validez de este enfoque ha sido indicada por el Banco Mundial, en su documento de políticas de administración de los recursos hídricos:

Debido a sus limitados recursos financieros y administrativos, los gobiernos tienen que seleccionar cuidadosamente las funciones que asumen en materia de recursos hídricos. El principio es que nada que pueda hacerse, de forma satisfactoria, en ámbitos más bajos de gobierno, debe hacerse en ámbitos superiores. Así, cuando existe la capacidad local o privada y se puede crear un sistema adecuado de regulación, el Banco apoyará los esfuerzos gubernamentales para descentralizar actividades a los gobiernos locales y transferir funciones de los servicios de abastecimiento, al sector privado, a corporaciones financieramente autónomas y a organizaciones de la comunidad tales cómo las asociaciones de usuarios del agua^[604].

Rosegrant y Binswanger han sugerido algunos tipos de reformas específicas para mejorar la autonomía y la rendición de cuentas de las instituciones públicas de regadío, y para aumentar la participación de los agricultores en la adopción de las decisiones:

Las posibles reformas comprenden: pasar de un departamento de la estructura jerárquica a uno semi independiente o con categoría de servicio público; aplicar criterios de factibilidad financiera a las instituciones de regadío; dar en concesión los derechos de operación de instalaciones construidas con fondos públicos; y fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas, por ejemplo, mediante la vigilancia de las entidades por parte de los agricultores. Muchas de estas reformas representan la introducción de incentivos de cuasi-mercado en la administración de los sistemas públicos de riego^[605].

Con un ánimo similar, el citado documento de políticas subraya la importancia de la autonomía financiera de las instituciones de riego, junto a la firme decisión de que el déficit financiero no sea cubierto por el gobierno central:

Las lecciones de la experiencia sugieren que un principio importante para la reestructuración de los organismos de servicios públicos es el de convertirlos en entidades financieras autónomas, con autoridad efectiva para establecer y recaudar las tarifas y con administración libre de interferencias políticas. Tales entidades deben trabajar bajo fuertes restricciones presupuestarias que incentiven su eficiencia y generación de ingresos propios. Muy importante es también el hecho de que la rigidez presupuestaria impulsa a cobrar tarifas y a proporcionar los servicios que demandan los consumidores y los agricultores^[606].

Al mismo tiempo que se recomienda una mayor autonomía de las instituciones de regadío y su descentralización, en muchos casos también hay que mejorar la capacidad de dichas instituciones. La FAO ha indicado que, además de las "fallas de mercado"^[607] que caracterizan a un recurso como el agua, las "fallas del gobierno" están bastante extendidas, en parte por las siguientes razones:

Los "productos" son difíciles de definir. Los resultados de las actividades no comerciales son difíciles de definir... los beneficios recreativos o de control de las inundaciones que brindan los embalses son resultados no fáciles de cuantificar. Los objetivos internos de un organismo público de abastecimiento de agua, así como los fines públicos del mismo, proporcionan las motivaciones... del desempeño individual. Como ejemplos de fines internos contraproducentes pueden citarse el aumento máximo del presupuesto, las soluciones técnicas caras e inapropiadas, y el franco incumplimiento de las funciones. Además, los organismos pueden considerar las soluciones de alta tecnología, o la calidad técnica, como un fin en sí mismas.... Por último el personal del organismo de riego puede ser inducido, por medio de obsequios u otros alicientes, a infringir las normas de funcionamiento para favorecer a unas pocas personas^[608].

En condiciones óptimas, la administración pública de los sistemas de riego puede desempeñarse bien, pero estos casos son la excepción, como observan Ruth Meinzen-Dick et al.:

Los sistemas de riego con buenos resultados, por ejemplo en Malasia, demuestran que la administración pública del regadío puede ser factible ... Muchos proyectos de riego se han basado en la introducción de innovaciones tecnológicas para mejorar la eficiencia de los sistemas ... Sin embargo, sin una adecuada administración, tales innovaciones son incapaces de proporcionar los servicios de riego deseados ...

Por lo general, los países han confiado la gestión de sus sistemas de riego a organismos públicos, suponiendo que tendrían la capacidad y motivación para alcanzar altos estándares de desempeño. La fuerte participación del Estado se ha justificado por la índole de bien público del riego, en particular por las externalidades positivas y negativas, la importancia estratégica y la dimensión de los sistemas ... En la práctica, los organismos públicos no pueden ser omniscientes ni omnipotentes, particularmente en el tratamiento de los problemas de ámbito local. Además, los incentivos privados del personal del organismo a menudo están en contradicción con los objetivos oficiales de la administración del riego, lo que conduce a "comportamientos de búsqueda de rentas". Los resultados han sido desempeños subóptimos de los sistemas... ^[609].

Meinzen-Dick et al., también destacan la dificultad de buscar soluciones incrementando administrativamente las tarifas de riego (apartado 6.5), y de allí la necesidad de buscar otros medios para mejorar el desempeño del regadío:

... el simple aumento de las tarifas del agua es políticamente impopular y no proporciona los incentivos necesarios para que los organismos o los agricultores mejoren el desempeño de los sistemas de riego. La solución económica tradicional de "establecer los precios correctos" ha sido difícil de adoptar y de escasa utilidad para mejorar el regadío ... Las soluciones de mercado, como los derechos transables de aguas, están siendo exploradas por los gobiernos y los analistas, pero las dificultades para definir derechos claros y que puedan hacerse cumplir, y los altos costos de transacción, las externalidades positivas y negativas y otros tipos de fallas de mercado en los sistemas de riego han limitado la eficacia de esta estrategia. Por ello, las reformas institucionales que reducen los costos y mejoran los incentivos al mejor desempeño de los sistemas de riego resultan esenciales^[610].

Por razones similares, la Oficina Regional del Banco Mundial para Oriente Medio y el África septentrional ha concluido que "La debilidad de muchos organismos públicos es un asunto de seria preocupación, que no puede pasarse por alto ... Ya que hay pocas evidencias de que los cambios institucionales ad hoc proporcionen bases satisfactorias para una eficaz administración, los aspectos institucionales tienen que ser abordados de una manera integral y coherente^[611].

La estrategia para mejorar el desempeño de los organismos encargados del regadío debe incluir la capacitación de sus directores y la introducción de mecanismos para hacerlos responsables ante los usuarios así como ante sus superiores jerárquicos. Otro elemento crítico es:

asegurar que el personal del organismo tenga incentivos adecuados para trabajar con los agricultores. Los incentivos más fuertes y duraderos para que el personal colabore con las AUA resultan de vincular los presupuestos a las tarifas de los usuarios, y las remuneraciones y premios al aumento de los servicios brindados a los productores^[612].

Una causa frecuente de incapacidad institucional es la dispersión de las funciones entre varios organismos, lo cual inhibe el enfoque integrado de la planificación y las políticas de gestión del agua. A menudo las responsabilidades sobre los recursos hídricos están altamente fragmentadas entre diferentes sectores e instituciones y existe una confianza excesiva en el suministro público de estos servicios.^[613] Como consecuencia, la FAO recomienda la integración de estas instituciones, tal como se examinó antes en el apartado 6.3.

Una excepción a esta integración es la de separar claramente el papel de definir la política hídrica del de proporcionar (o coordinar) los servicios de aguas. La responsabilidad de la política a menudo se ha ubicado en las instituciones encargadas de la gestión y el abastecimiento del agua, pero esto puede crear conflictos de interés y, cuando menos, conduce a que se diluya la eficacia de una de las dos funciones. Sharma et al. expresan este punto de manera convincente:

Una estrategia importante es la de promover la separación de las funciones regulatorias de las funciones de suministro, en el abastecimiento del agua y en la recolección y transporte de aguas de desecho, a fin de evitar conflictos de interés y asegurar el cumplimiento. Para que la regulación sea exitosa, la buena gobernabilidad es tan importante como los funcionarios públicos con experiencia y sujetos a rendición de cuentas.

Una de las primeras reglas de la administración de los recursos hídricos es separar la regulación del abastecimiento ... Sin embargo, no existe un marco institucional "correcto" que garantice el manejo eficaz de esos recursos: las soluciones evolucionan y se adaptan a los escenarios constitucionales y culturales, de modo de alcanzar los objetivos y los compromisos políticos necesarios para hacer cumplir las medidas de política ... El desarrollo y la reforma institucional son un largo "camino", que generalmente se escoge sin conocer claramente el destino eventual. No obstante, un principio importante es separar las funciones de regulación de las de abastecimiento. Algunos países asignan la administración de los recursos hídricos a los ministerios de agricultura, o también tienen ministerios de aguas responsables del agua de uso municipal y de las aguas de desecho; ambas soluciones hacen imposible administrar eficientemente los recursos hídricos^[614].

La distribución macro y micro del agua también requieren una separación administrativa. El principio general es que la administración macro debe estar a cargo de un organismo distinto de los sectoriales (de energía hidroeléctrica, riego, aguas municipales, etc.). El caso de España es ilustrativo de este principio. Desde 1927, la regulación de los recursos hídricos ha estado a cargo de un organismo central, pero la gestión ha correspondido a las autoridades descentralizadas de cada cuenca. El organismo central es la Autoridad Nacional del Agua (del Ministerio del Medio Ambiente), responsable de la política hídrica nacional y de la regulación. Las autoridades de cuencas manejan los recursos hídricos de forma integrada, participativa y descentralizada, con financiamiento compartido entre los usuarios y el Estado. Su papel termina con la llegada del agua a los diferentes tipos de usuarios, cuando comienza la responsabilidad de las instituciones subsectoriales (AUA, municipalidades, etc.).

Para poner en práctica sistemas de gestión participativos adaptados a las propias tradiciones culturales, algunos países pueden considerar útil la experiencia francesa de comités de cuencas, ya mencionada anteriormente. Por ejemplo, en Senegal:

Se creó un Servicio de Planificación y Administración de los Recursos Hídricos ... responsable de la administración y la distribución de todos los recursos hídricos y de la emisión de los permisos de extracción. Se propuso una Junta Consultiva del Agua ... como comité de dirección para la formulación y administración de la política de recursos hídricos, con representantes de las asociaciones de consumidores, asociaciones de agricultores y de ganaderos, industriales, asociaciones hídricas y forestales, comunidades rurales, alcaldes, la compañía nacional de abastecimiento de agua ... y organismos gubernamentales.^[615]

En el mismo sentido, Zimbabwe y Sudáfrica consideran la creación de "parlamentos del agua" al nivel de las cuencas de los ríos (Sharma et al., pág. 50). Estos autores han resumido los requisitos institucionales para administrar los recursos hídricos en términos de conciencia, capacidad y administración. La conciencia es un eslabón clave de la cadena, a menudo el más débil. Se necesitan diferentes tipos de conciencia:

• en los ámbitos regional, subregional y de la cuenca, para crear un clima de comprensión y conocimiento mutuos;

• en el ámbito político nacional, para crear el compromiso;

• en el ámbito de la ejecución, como parte de la creación de capacidades; y

• entre el público, para crear capacidad de gestión en toda la sociedad^[616].

La creación de conciencia no es necesariamente una empresa costosa pero requiere esfuerzos bien planificados y persistencia. Sharma y sus colegas (pág. xx) citan los "casos exitosos de Namibia y Bostwana, donde la conservación del agua se ha transformado en una ética nacional". Como otro ejemplo de la importancia de la conciencia señalan que (pág. 53):

... la capacidad participativa está firmemente incorporada a la cultura de muchas partes de [África] y es un recurso valioso. Sin embargo, contar con las capacidades nativas y las tradiciones culturales sólo puede tener éxito cuando existe conciencia de los problemas y las posibles soluciones.

La misma observación podría hacerse con relación a otras regiones del mundo.

Crear conciencia societaria y competencia administrativa en todos los ámbitos pertinentes del servicio público son condiciones necesarias pero no suficientes para el buen funcionamiento de los sistemas de riego. Como se indicó, el sector público por sí solo no puede hacer todo el trabajo; enfrenta inherentes limitaciones que lo llevan a operar de manera costosa, en términos institucionales, especialmente en el ámbito local; y tiene grandes dificultades para reunir los diferentes tipos de información necesarios para actuar localmente. Por tanto, la capacidad y la competencia para la gestión tienen que ser cultivadas también entre los usuarios y en otros grupos privados. Subramanian, Jagannathan y Meinzen-Dick subrayan este requisito:

Debido a los dos problemas gemelos de altos costos institucionales para implementar las normas de distribución del agua y para planificar y manejar la infraestructura del agua con información incompleta, los responsables de las políticas han volcado su atención a la posibilidad de utilizar para esas funciones a los grupos de usuarios del agua. Los argumentos utilizados para utilizar las AUA descansan en que los usuarios ... tienen informaciones mucho más completas sobre las condiciones locales y por ello deben ser incorporados al proceso de planificación y gestión. Por lo demás, los usuarios del agua también tienen normas y convenciones tradicionales, que a menudo son más eficaces que las medidas de arriba-abajo para lograr que se cumplan los contratos entre los usuarios de los sistemas terciarios y secundarios de distribución^[617].

6.6.2 Beneficios de la administración local del agua

Las AUA son la forma principal de administración local del riego. El número de estas asociaciones ha crecido rápidamente en años recientes, en lugares tan diversos como Indonesia, Filipinas, Tailandia, Taiwán, Bangladesh, India, Pakistán, Nepal, Sri Lanka, Egipto, Marruecos, Zimbabwe, Senegal, Camerún, Malí, Nigeria, Kenya, Guyana, Argentina, Brasil, Colombia, Chile, México, Perú, República Dominicana y más de otros 20 países (Vermillion, 1999). Una red (la Red Internacional de Manejo de Riego Participativo) facilita los intercambios de información y experiencias^[618]. Por ejemplo, en Indonesia, "hasta 1992 el gobierno había transferido a las AUA más de 400 sistemas de riego, que cubrían 34 000 ha"^[619]. En la India, el estado de Andhra Pradesh ha "optado por un enfoque de "Big Bang" constituyendo 10 292 AUA que comprenden todos los sistemas de riego del estado, una superficie de 4,8 millones de ha^[620].

Es claro que las AUA responden a necesidades bien definidas y, con toda probabilidad, generan beneficios significativos. Sin embargo, antes de examinar su papel y la índole de esos beneficios, es bueno señalar que las AUA no siempre mejoran los resultados de los sistemas y que a menudo su creación requiere un esfuerzo consciente y sostenido de parte de las instituciones de apoyo. Se afirma que, en general:

... ha sido difícil determinar si los enfoques comunales de gestión del agua han realmente elevado la producción y los ingresos de las fincas ... En la práctica, los resultados de los sistemas de riego (para sus usuarios) han legitimado la transferencia de las operaciones y la administración a los agricultores, lo que ha reducido los costos de personal de los organismos públicos, casi siempre en dificultades financieras. Los resultados en términos de costos y cambios administrativos, sin embargo, no han sido acompañados por mejoras en el acceso al agua a través del establecimiento y concesión de derechos transables de aguas, ni por una clara demarcación de tareas entre los funcionarios del gobierno y los grupos privados de usuarios del agua. Como resultado, no ha habido cambios en los incentivos fundamentales que gobiernan el uso del agua^[621].

Aparte de estas precauciones, ya se han mencionado algunas de las razones para promover la formación de AUA. El Banco Mundial las presenta así:

La participación de los usuarios de los servicios hídricos trae muchos beneficios. Su participación en la planificación, funcionamiento y mantenimiento de los sistemas de riego y en las instalaciones para servicios de aguas y saneamiento aumenta la probabilidad de que estos sean bien mantenidos y contribuye a la cohesión y empoderamiento de la comunidad en formas que pueden extenderse a otras actividades de desarrollo ... Además, los gobiernos se benefician directamente ... sus costos financieros y administrativos para la distribución del agua pueden reducirse con la participación de los usuarios, tanto en zonas rurales como urbanas...^[622].

La FAO ha concluido que la creación de AUA proporciona diversos tipos de beneficios:

Estudios realizados en todo el mundo demuestran que la participación de usuarios en los servicios de riego mejora el acceso a la información, reduce los costos de vigilancia, genera un sentido de propiedad entre los agricultores y aumenta la transparencia y la rendición de cuentas en la adopción de decisiones^[623].

Expresándolo de otra manera, probablemente la principal ventaja de las AUA sea que, bien organizadas, constituyen eficaces mecanismos de control para reducir o eliminar el problema del "viajero libre", que en este caso consiste en que algunos productores reciben agua sin contribuir proporcionalmente al funcionamiento y mantenimiento del sistema^[624].

México ha avanzado rápidamente en el traspaso de la gestión de los sistemas de riego a las AUA, siguiendo un esquema en el cual estas manejan la distribución terciaria, con frecuencia en superficies de decenas de miles de ha. Los usuarios también forman parte de corporaciones, cuyos accionistas algunas veces son AUA que controlan y operan los canales principales. Como era muy pronto para evaluar los efectos a largo plazo de ese programa, después de uno o dos años de experiencia se evaluaron sus resultados sobre la base de una encuesta efectuada en cuatro distritos de riego. Gorriz, Subramanian y Simas resumen así los principales resultados:

Cerca del 80 por ciento de las fincas encuestadas ... dijeron que, con la transferencia del distrito a las AUA, habían habido mejoras en la gestión del agua, en su distribución oportuna y adecuada, y en el mantenimiento de los sistemas de riego. Cerca del 45 por ciento de los agricultores pensaban que las tarifas de agua eran altas. Alrededor del 30 por ciento tuvieron problemas de salinidad, principalmente debido a sistemas de drenaje inadecuados y mala utilización del agua en las fincas ...

La mayoría de los distritos de riego han alcanzado la autosuficiencia financiera, pero las grandes variaciones en la disponibilidad del agua han afectado los ingresos de las AUA, las cuales atraviesan dificultades financieras en los años de sequía o de fuertes lluvias.

En su mayoría ... los usuarios dicen que el servicio de riego ha mejorado: las estructuras recibían mejor mantenimiento, aún cuando necesitaban rehabilitación; tenían interés en mejorar los sistemas de riego dentro de las fincas, modernizar la tecnología de distribución del agua y recibir asistencia técnica. Los usuarios apreciaron sobremanera la capacitación y asistencia técnica que les proporcionaron la [Comisión Nacional del Agua] y el [Instituto Mexicano de Tecnología del Agua].

No obstante, las calificaciones a estos resultados positivos son importantes y es probable que surjan en otras circunstancias:

La transferencia de cuatro distritos de riego a las AUA redujo el personal, causando descontento entre los funcionarios de la Comisión Nacional del Agua.

Aunque los agricultores han aumentado su influencia en la administración del agua, han tenido que elevar considerablemente sus contribuciones a la O&M del subsistema que administran y a las mejoras de capital en sus fincas^[625].

Un beneficio sistemático de las AUA es la reducción de los gastos del gobierno en el manejo de proyectos de riego, en cambio de mayores contribuciones de parte de los agricultores, en efectivo y mano de obra. Con frecuencia, la gestión de los agricultores es también más eficiente, de modo que el costo total de la administración se reduce, independientemente de quien financia estos costos. Meinzen-Dick et al. han documentado este beneficio de forma amplia:

La ganancia más tangible y bien documentada de la participación de los agricultores en el regadío es la reducción de los gastos del gobierno. Estos ahorros resultan de la reducción de los costos de administración y operación, a medida que disminuye el personal de campo, mejora el diseño de los proyectos, aumenta la recaudación de las tarifas y decrece el deterioro de las instalaciones. Numerosas experiencias apoyan esta afirmación. Bagadion y Korten (1991^[626]), por ejemplo, han estimado que los ahorros anuales del Gobierno de las Filipinas alcanzan a 12 dólares EE.UU., por ha, resultantes de la contribución de las asociaciones de regantes en términos de horas-hombre invertidas en actividades de administración, mantenimiento, reparación y mejoras; distribución del agua y recaudación de las tarifas; y desembolsos directos para reparación de canales y compra de materiales y suministros^[627].

Es evidente que, cuando los sistemas de riego se administran localmente, al menos una parte del ahorro público se origina en los aumentos de costos de los agricultores. La principal ganancia de los agricultores sería la mayor confiabilidad del servicio, pero en casi todos los casos terminan pagando más que antes:

Aunque es posible que se reduzcan los costos totales, de hecho, con la transferencia del riego a las AUA los costos de los agricultores generalmente aumentan ... Parte de la razón es que con la transferencia del manejo se eliminan los subsidios del Estado. Si las tarifas de riego no cubrían los costos totales de O&M y se espera que después de la transferencia las AUA asuman los costos totales, las contribuciones de los agricultores tienen que aumentar, a menos que las ganancias de eficiencia sean tan grandes que compensen la cancelación de los subsidios del Estado. Por ejemplo, las tarifas del riego en México aumentaron entre cuatro y seis veces cuando las AUA se hicieron cargo y tuvieron que cubrir todos los costos de O&M. Johnson^[628] muestra que la expansión de la participación local en los proyectos de bombeo en Indonesia resultó en tarifas de agua cinco a siete veces más altas que las del gobierno, si bien las nuevas tarifas cubrían sólo del 30 al 50 por ciento de los costos de bombeo^[629].

Por esta razón, la viabilidad financiera de las AUA depende de la magnitud de los costos monetarios y de transacción que los productores deben asumir, en relación a sus niveles de ingresos (Meinzen-Dick et al., 1997, pág. 21)

Después de los ahorros fiscales, el segundo beneficio más comúnmente observado con las AUA es el aumento en la eficiencia en la operación de los sistemas de riego. Meinzen-Dick et al. (pág. 87) han recopilado varios ejemplos:

La mejora en la eficiencia (menores pérdidas de agua) ahorraron de 25 a 30 por ciento del agua después que la AUA se hizo cargo de Azúa, en República Dominicana. A su vez, esto redujo las necesidades de drenaje e inversiones asociadas ... En Nepal, durante la estación de lluvias, los pequeños sistemas controlados por los agricultores distribuyen más eficientemente el agua que los sistemas más grandes ... La distribución más equitativa del agua ha sido un atributo positivo de los sistemas de bombeo manejados por las fincas en Bangladesh ... lo mismo que de la creación de AUA en Gal Oya, Sri Lanka.

Parte de las ganancias de eficiencia se pueden atribuir a tasas más bajas de daño en las instalaciones y a respuestas más rápidas en caso de daño o deterioro:

Con el fin de proporcionar suficiente agua a sus miembros, las AUA están dispuestas a dar más atención al mantenimiento de los canales y las cabeceras de los sistemas. En Taiwán, los agricultores miembros realizan visitas de rutina e inspecciones para asegurar el funcionamiento de los sistemas ... Los técnicos contratados por las asociaciones de usuarios hacen "patrullajes" de rutina en Chile. Como están en contacto directo por radio con los agricultores, los problemas generalmente son corregidos en una hora, frente a semanas de retraso cuando la administración estaba a cargo del organismo público ... En Sri Lanka, [se] indicó que los agricultores que habían dañado las instalaciones comenzaron a cuidarlas más después que se organizaron en grupos con interés común en los sistemas de riego^[630].

Estas ganancias de eficiencia algunas veces están asociadas a la solución eficaz de los conflictos. Otra observación sobre el proyecto Gal Oya en Sri Lanka fue que:

Los grupos [de usuarios] discutieron sus problemas y se comunicaron con el personal del departamento de riego del gobierno. Este proceso ha mejorado mucho la comunicación entre los agricultores y los funcionarios de gobierno. Los conflictos entre agricultores se han reducido y los sistemas mejorados proporcionan más agua a los productores ubicados al final de los canales. Además de separar sus organizaciones de los partidos políticos, los productores han logrado reducir las tensiones étnicas^[631].

Las AUA también pueden aumentar la flexibilidad de los patrones de cultivos, lo cual puede traducirse en ingresos más altos para las fincas. Un ejemplo es el siguiente:

En Túnez, las AUA han existido durante la mayor parte del siglo, y el gobierno colonial francés les otorgó base legal en 1913. El Gobierno reafirmó el estatus legal de las asociaciones mediante la legislación promulgada en 1975 y en 1987. Sin embargo, durante los años setenta, el gobierno aumentó su participación en la expansión del riego. Reconociendo el peso financiero y la ineficiencia de esta situación, a mitad de la década siguiente el gobierno comenzó a fortalecer las AUA y a permitir una mayor intervención del sector privado ... El mayor éxito se ha tenido en el sur, donde ahora las asociaciones prácticamente controlan todos los sistemas de riego de pozos, que varían de 50 a 200 ha. Los agricultores son responsables de toda la O&M, incluyendo la contratación de mano de obra y el pago de electricidad. Las asociaciones están técnica y financieramente bien estructuradas, y realizan las reparaciones de rutina, mientras el Gobierno se encarga de las más grandes, recibiendo una pequeña contribución de las asociaciones. Un resultado notable de involucrar a las asociaciones de usuarios es que los agricultores tienen mayor flexibilidad para responder a los cambios en la demanda de los diferentes productos. Previamente, los controles del gobierno limitaban mucho esa flexibilidad^[632].

Los efectos positivos de las AUA también han alcanzado el proceso de identificación y diseño de proyectos y la calidad de la construcción de las obras. En el caso del riego de pequeña escala en Etiopía "Más de 40 AUA se formaron de manera voluntaria al comienzo y luego participaron plenamente en la identificación y construcción del proyecto. Estos grupos han asumido la responsabilidad total de la operación y el mantenimiento"^[633].

El Instituto Internacional de Ordenación del Riego ha analizado sistemáticamente las experiencias de transferencia de la gestión del riego en Sri Lanka, Colombia, Indonesia e India, después de tres a cinco años de haber sido efectuadas. Algunos de los principales resultados de ese estudio, que muestran que los efectos de las AUA no siempre son claramente positivos, han sido resumidos por Vermillion:

• ¿La transferencia de la administración del riego (TAR) reduce los gastos públicos de operación y mantenimiento? La respuesta es definitivamente "sí", con la calificación de que algunas veces no causa esa reducción de forma directa; pero, como mínimo, siempre apoya las políticas más amplias de reducción.

• ¿La TAR da como resultado una mejora en la calidad de los servicios de riego a los agricultores? En los cuatro países de la muestra, la TAR no causó cambios dramáticos en la intensidad del riego ni en la suficiencia y equidad de la distribución del agua durante sus primeros tres a cinco años de aplicación. El caso colombiano muestra evidencias de mejora en el abastecimiento del agua en los proyectos de riego por bombeo. En los cuatro países, los agricultores señalaron mejoras en las comunicaciones y en las reacciones ante sus necesidades de parte del personal administrativo, después de la TAR...

• ¿Mejoró el mantenimiento de la infraestructura de riego después de la TAR? Los resultados son variados. En India y en proyectos con bocatomas de ríos en Colombia, el mantenimiento mejoró. Pero en Sri Lanka, Indonesia y en proyectos costosos de elevación del agua en Colombia, parece evidente la necesidad de mantener algún tipo de subsidio público o una política más clara de rehabilitación.

• ¿La TAR aumentó la productividad agrícola? Los resultados son variados, entre y dentro de los países, dependiendo de muchos factores. En general, cuando los cambios han existido, no fueron significativos.

• ¿La TAR dio como resultado mayor productividad económica? De nuevo, los resultados son variados pero es evidente que no ha perjudicado la rentabilidad de la agricultura de regadío.

• ¿Pagan los agricultores más por el riego después de la TAR? Sí, sin duda pagan más^[634].

A pesar de los variados resultados empíricos de los primeros años de estas experiencias de TAR, en general sus frutos son suficientemente convincentes y el enfoque registra un impulso considerable en todas partes. La fuerza de este consenso se refleja en los comentarios hechos por Hatusya Azumi, del Instituto de Desarrollo Económico del Banco Mundial:

¿Cuán importante es la gestión participativa del riego? Yo creo la misma constituye la medida más importante que los gobiernos pueden adoptar para mejorar la productividad y la sustentabilidad de los sistemas de riego. Déjenme repetir esta afirmación: la gestión participativa del riego es el paso más importante que los gobiernos pueden dar para mejorar la productividad y la sustentabilidad de los sistemas de riego^[635].

6.6.3 Formas de administración local del riego

Aunque las AUA son la forma principal de gestión de agua de riego por parte de los usuarios, se están evaluando otros enfoques. En el caso antes mencionado de la Provincia de Shaanxi, en China, además de las AUA y la propiedad de los sistemas por parte de los usuarios a través de compañías por acciones, se están utilizando las siguientes formas:

Contratos. El organismo de gobierno, que posee la infraestructura de riego y ha sido tradicionalmente responsable de su funcionamiento y mantenimiento, firma un contrato con una persona, generalmente un agricultor local o un antiguo funcionario de la institución. El organismo mantiene los derechos de propiedad de la infraestructura del distrito de riego. Sin embargo, los derechos y la responsabilidad de la gestión del sistema se transfieren al contratista, quien opera y mantiene al sistema por un período establecido, generalmente de 10 a 30 años. El contratista toma las decisiones relativas a la gestión del agua y es el único responsable de las ganancias o pérdidas del contrato. En la mayoría de los casos, el organismo requiere que el contratista invierta una cantidad especificada de dinero para alinear y mejorar los laterales y sublaterales. También requiere que el contratista suministre una cantidad específica de agua al año. El contratista debe pagar una multa si no suministra el volumen de agua prefijado. El contratista determina las tarifas que los agricultores pagan por el servicio, dentro de una banda establecida por el organismo. Él también debe recaudar las tarifas y transferirlas al organismo local de riego que, en cambio, le paga la cuota por la gestión convenida en el contrato^[636].

Alquiler. Comporta ligeras variaciones respecto al sistema de contrato. Generalmente se aplica sólo cuando la infraestructura de riego está en relativamente buenas condiciones ... y no se requiere que el contratista haga inversiones significativas.

Subasta. Este modelo se utiliza ampliamente en el Distrito de Jinghuiqu... Es una variación del modelo del contrato, en el cual el organismo de riego local "preidentifica" los tres o cuatro contratistas que podrán ofertar por los contratos de gestión y mantenimiento de los canales laterales.

Compañías abastecedoras de agua. En contraste con los modelos anteriores [incluyendo las AUA y compañías por acciones], que principalmente se concentran en uno o dos laterales, las compañías abastecedoras de agua cubren una rama o subrama y por lo tanto sirven a todos los laterales que extraen agua de la rama. Esta puede incluir hasta 20 laterales. Hasta ahora, en la mayoría de los casos, las compañías de aguas han utilizado el modelo de empresas por acciones, a fin de poder realizar las grandes inversiones necesarias para mejorar la rama del canal y sus múltiples laterales. Las acciones de la compañía generalmente se venden a los agricultores, al personal del organismo de riego y a los funcionarios de los gobiernos locales, con algunas restricciones en cuanto al número de acciones que cada inversionista puede tener^[637].

Un aspecto importante para definir el papel de las AUA se refiere al punto del sistema donde termina la responsabilidad de los agricultores en materia de O&M y comienza o continúa la responsabilidad del gobierno. En sistemas pequeños, los agricultores pueden ser propietarios de todo el sistema, como se indicó anteriormente, pero esta solución es más difícil de adoptar en los sistemas más grandes. De manera que, normalmente, se especifica una división del trabajo según la cual el gobierno es responsable de los canales principales y los agricultores de los sistemas terciarios. El espectro de opciones es amplio:

El gobierno lo hace todo. En Malasia, el Departamento de Riego y Drenaje se ocupa de la operación y el mantenimiento del canal principal y los canales secundarios, mientras que las organizaciones de agricultores patrocinadas por el gobierno proporcionan agua a las fincas individuales. Los agricultores no tienen responsabilidad ni toman decisiones sobre la gestión del agua más arriba de sus salidas.

El Estado domina, los usuarios ayudan. La división convencional de la gestión de los grandes sistemas de riego es que el Estado se responsabiliza de la operación y el mantenimiento de las cabeceras, tales como embalses o desvíos de ríos, y de los canales principales, secundarios y terciarios más grandes, mientras que los agricultores se encargan del reparto del agua y el mantenimiento en los canales de nivel inferior. Normalmente esto implica grupos de agricultores de entre 10 y 50 fincas familiares, quienes definen por sí mismos los acuerdos para compartir la tarea.

Los usuarios dominan, el Estado facilita. En algunos países, las AUA entran en acuerdos contractuales con los organismos del Estado para la provisión de servicios de agua específicos. En México, la Comisión Nacional del Agua administra las cabeceras y los canales principales de los sistemas, mientras reconoce legalmente a las AUA que emplean su propio personal para la gestión de los niveles secundarios y terciarios de la red de canales. Los agricultores pagan a sus asociaciones por el agua y una porción pequeña de esa cuota se traslada a la Comisión Nacional del Agua por sus servicios.

Los agricultores lo hacen todo. En las regiones montañosas de Nepal, la mayoría de la superficie regada está en manos de las comunidades locales, las cuales han construido sus propios sistemas de canales, generalmente aprovechando pequeñas fuentes de agua. Ejemplos similares de sistemas administrados localmente por agricultores existen en casi todos los países en que el riego es importante...^[638].

Meinzen-Dick et al. proponen una taxonomía sucinta, pero algo más precisa, de las opciones para la administración del riego:

• Control total por parte del organismo público;

• El organismo se encarga de la O&M, los usuarios de los insumos;

• Administración compartida;

• La AUA se encarga de la O&M;

• Propiedad de la AUA, regulación a cargo del organismo;

• Control completo de la AUA.

Como sugieren las citas anteriores, la cuestión operacional es la elección del punto intermedio en el cual la responsabilidad pasa de una parte a la otra. Otro tipo de solución puede involucrar la promoción de federaciones de AUA.

Por ejemplo, en el África septentrional y el Medio Oriente:

En los sistemas de riego públicos, se están promoviendo las AUA (Túnez y Marruecos)... Generalmente, sus responsabilidades han sido limitadas a la O&M de los sistemas terciarios. En algunos países, las AUA se federan para atender la O&M de los canales grandes y participar en la administración de todo el sistema; a menudo se puede estudiar también la posibilidad de transferir totalmente los sistemas públicos pequeños^[639].

En Argentina se ha buscado activamente crear federaciones de AUA:

En Mendoza, las asociaciones tradicionales de riego comprendían de 100 a 500 ha y no eran suficientemente grandes como para cubrir los costos de la gestión. El mantenimiento era insuficiente, la administración mediocre y los que estaban en la parte superior del canal los más beneficiados. La situación cambió cuando las pequeñas AUA se fusionaron en 21 grandes asociaciones de entre 5 000 y 15 000 ha que abarcan 200 000 ha. Cada organización es autónoma y formula su propio presupuesto y reglamento interno, de acuerdo con la recién promulgada ley de aguas. Contratan gerentes profesionales para todos los asuntos administrativos, como el suministro del agua, la recuperación de costos y el mantenimiento. Los costos administrativos se redujeron con la disminución del número de asociaciones. Las más grandes han aumentado la eficiencia de la conducción en 10 por ciento, mediante una distribución más eficiente^[640].

El vínculo entre las federaciones de AUA y el reparto más equitativo del agua ha sido puesto en evidencia por el estudio de Rice sobre los sistemas del sudeste de Asia:

El estudio muestra que el tratamiento equitativo es menos evidente en los sistemas terciarios más largos y dentro de los sistemas terciarios de un mismo distribuidor. Más que los agricultores del final del sistema, es el comando de esas áreas finales el que presenta el reto más grande para la distribución justa. A este nivel, las asociaciones y las federaciones formales de AUA primarias pueden determinar diferencias considerables. En Lam Pao [Tailandia], a medida que las AUA que comparten los mismos canales secundarios adquieren fuerza, las funciones y la importancia de las AUA del final del sistema tienden a disminuir. Esto es predecible, pues una vez que la asociación de las AUA líderes ha determinado las fórmulas adecuadas para repartir el agua o los calendarios para la limpieza, se puede prescindir de las reuniones de los agricultores de niveles inferiores. En los próximos años, la transferencia de la O&M de los organismos públicos a los regantes tendrá que poner atención en estos sistemas terciarios^[641].

La distribución de funciones entre los organismos de riego y las AUA ... varía con los niveles del sistema. En los más altos generalmente el grado de control de los organismos es mayor, mientras que las AUA asumen papeles principales en los niveles inferiores. Sin embargo, la división exacta de responsabilidades varía considerablemente entre países ... En la parte principal del sistema los usuarios pueden contribuir a la adopción de decisiones ... pero el organismo mantiene un fuerte papel de regulación, propiedad y O&M. Algunos sistemas más pequeños ... admiten la propiedad de las AUA incluso sobre el sistema principal. La gestión compartida se encuentra frecuentemente en el subsistema (la distribución), ya sea mediante un reparto programado de las funciones de O&M o debido al hecho de que los agricultores van asumiendo informalmente algunas tareas. En los sistemas más grandes, los programas de transferencia de la administración han otorgado por lo general la propiedad y la responsabilidad de O&M a las AUA sólo al nivel del subsistema o de la distribución.

Luego de las salidas más bajas, al nivel de los canales, la participación del organismo de riego es mínimo... Desafortunadamente, si no han participado en el proceso de diseño y construcción, los agricultores a menudo no reconocen la propiedad de, o la responsabilidad actual por los canales; a menos que tengan algún control sobre las entregas de agua desde el sistema principal, la propiedad de esos canales tiene poco valor para ellos^[642].

El principio general es que el cambio de responsabilidad no depende del volumen del agua sino del tipo de usuario. Si a partir de un punto dado de la corriente el único uso es el riego, allí debería comenzar la responsabilidad de los agricultores, independientemente de la superficie regada y de la forma institucional elegida: AUA, federación de AUA, etc. Mientras que en Asia normalmente las AUA se encargan de los canales terciarios, en América Latina no es raro que manejen todo el sistema posterior al canal principal que toma el agua del río. Es importante indicar que algunas veces esos sistemas cubren 50 000 y hasta 100 000 ha. Los esquemas institucionales varían de acuerdo a las características del proceso de transferencia. En Perú cada distrito de riego tiene su propia AUA (Junta de Usuarios), que a su vez está dividida en Comisiones de Regantes, cada una de las cuales administra un canal secundario. En México las AUA (Módulos de Riego) se encargan de los canales secundarios y, para administrar el canal principal de cada distrito, se reúnen en federaciones que adoptan la forma de corporaciones.

El caso de Chile ilustra el papel remanente del Estado, en cualquier tipo de acuerdo con las AUA:

En Chile las AUA han asumido una amplia gama de funciones, pero el Estado continúa desempeñando tareas en la adjudicación, por ejemplo, cuando las solicitudes de derechos de aguas conciernen a fuentes de agua natural; en la resolución de conflictos de aguas altamente controvertidos, y para llegar a acuerdos sobre distribución del agua durante largos períodos secos. Aún cuando el Estado no deba participar en las disputas, su intervención potencial puede persuadir a los usuarios a llegar a acuerdos^[643].

6.6.4 Organización de las AUA^[644]

Aunque hasta ahora los resultados empíricos no siempre son claros, las razones y los ejemplos expuestos anteriormente apoyan la tesis de que las AUA, concebidas y organizadas correctamente, pueden jugar un papel útil en el desempeño de los sistemas de riego. Por ejemplo, existen pocas dudas de que responsabilizar a los agricultores de la gestión de los sistemas hace que el riego responda mejor a las necesidades de los productores, y que los patrones de cultivos puedan adaptarse con mayor flexibilidad a las señales del mercado.

La participación efectiva de los usuarios del agua no ocurre de forma espontánea, sino que requiere planificación y seguimiento. El exitoso mejoramiento de la administración del riego en las Filipinas se asentó en gran medida en progresos decisivos hacia la autonomía institucional y la participación:

La Administración Nacional del Riego (NIA) de Filipinas constituye un buen ejemplo de como el sector público puede, con el tiempo, transformar su estrategia y su estilo de trabajo. Desde mediados del decenio de los años setenta, la NIA, que se ocupaba básicamente del diseño y la construcción de sistemas de riego y comunicaba a los agricultores sus decisiones principales, se ha convertido en un organismo que concede prioridad a la gestión y el mantenimiento de los sistemas de riego, y brinda a los agricultores, a través de su participación en las AUA, la oportunidad de intervenir en la administración de tales sistemas y de adoptar decisiones fundamentales acerca del mantenimiento ... En 1974, la NIA se transformó en una empresa pública, dejando de pertenecer a un ministerio del gobierno. Se le concedió un período transitorio de cinco años para conseguir la autosuficiencia financiera en lo tocante a su presupuesto de operaciones ... La experiencia de la NIA ilustra algunos requisitos importantes para conseguir la participación de los agricultores: se crearon equipos de organizadores comunitarios y técnicos a fin de integrar las actividades sociales y técnicas en un único proceso; se fomentó la participación de los agricultores en todas las actividades de los proyectos desde el comienzo mismo, mejorando así su capacidad de organización; se modificaron las políticas y los procedimientos de la NIA que obstaculizaban la participación de los agricultores; y se dejó a estos suficiente tiempo para que se movilizaran y organizaran antes de iniciar nuevas actividades de construcción^[645].

Para que alcancen todos sus beneficios, se debe organizar a las AUA en la etapa de concepción de los proyectos y concederles la oportunidad de participar en su diseño:

Las tendencias - bien ilustradas en Dau Tiene, Vietnam - han sido a que, primero, los expertos foráneos diseñaran y construyeran los sistemas de riego, después a que los donantes y gobiernos se encargaran de esas tareas, posteriormente a que los donantes y los gobiernos las financiaran, y sólo después se intentaba organizar a los agricultores para que ayudaran al desarrollo terciario. Las experiencias en otras partes confirman que esta no es la forma eficaz de organizar a los agricultores para que asuman la responsabilidad de los sistemas. Los agricultores deben ser organizados primero, o al menos incorporados a los procesos de diseño y puesta en marcha, y persuadidos a realizar acuerdos para el financiamiento parcial, la aprobación del diseño y la participación en la construcción y, posteriormente, la gestión de los sistemas.

El fracaso del gobierno en hacer participar a los agricultores en el diseño de los proyectos ha tenido consecuencias desastrosas en Bangladesh. Consecuencias similares pueden verse en Dau Tieng. Primero, la expansión de los sistemas terciarios por parte de las autoridades provinciales prácticamente se ha estancado, y no existen grupos organizados que representen a los agricultores que y ejerzan presiones para que las instituciones concluyan su trabajo, para persuadir a las autoridades del pueblo a ceder la tierra necesaria para el paso del agua, o para que asuman la responsabilidad de la construcción. Segundo, los agricultores ubicados en lugares ventajosos tienen acceso rápido al riego, lo cual les da la percepción de una oferta abundante ... Esto fomenta hábitos y relaciones con funcionarios que han entorpecido la ampliación de las áreas de regadío^[646].

El funcionamiento de las AUA requiere una correcta definición de sus responsabilidades financieras en la rehabilitación de los sistemas y un adecuado marco legal e institucional. Las experiencias de las AUA en muchas partes del mundo conducen al siguiente consenso acerca de las condiciones necesarias para que funcionen sostenidamente y con éxito^[647].

6.6.4.1 Participación

• Todas las personas involucradas, incluyendo las mujeres y los arrendatarios, deben ser incorporadas a las AUA.

• Las AUA deben basarse en lo posible en los esquemas preexistentes de cooperación (capital social). Las autoridades de gobierno deben reconocer el derecho de los usuarios a organizarse en la forma que deseen y a establecer sus propias instituciones locales.

• Cuando se crean, los miembros deben estar plenamente informados de sus derechos y responsabilidades.

• Las AUA deben participar en el diseño de los nuevos sistemas y en la vigilancia de su construcción.

• Conviene otorgarles amplias funciones en lo tocante al drenaje y el control de las inundaciones, y no sólo para el regadío.

• Se deben establecer criterios claros para el reparto del agua en períodos de escasez. Por ejemplo, los cultivos permanentes y el ganado pueden merecer la prioridad y los derechos de los agricultores más pobres y del final del sistema deben ser respetados.

• En los sistemas más grandes, debe considerarse la creación de federaciones de AUA.

6.6.4.2 Marco legal y de políticas

• Las AUA deben gozar de derechos de aguas legalmente establecidos y contratos que estipulen claramente la obligación de los organismos de aguas de entregarles determinadas cantidades del recurso.

• Antes de transferir los sistemas a las AUA, hay que definir quien se encarga de la rehabilitación o del potenciamiento de los sistemas. Normalmente los gobiernos asumen esa obligación.

• Se recomienda que los gobiernos pongan en claro que no financiarán la rehabilitación en los casos en que las AUA no hubieran mantenido adecuadamente los sistemas.

• Las AUA y los gobiernos deben establecer mecanismos de solución de conflictos, entre los usuarios, y entre los usuarios y el gobierno.

• También se deben crear mecanismos para supervisar el desempeño de las AUA, con diversos grados de sanciones en caso necesario. Como último recurso, los gobiernos deben tener el derecho de interrumpir el abastecimiento del agua cuando las AUA no cumplen sus compromisos de O&M.

• En los sistemas más grandes, el control debería transferirse a las AUA antes de las compuertas terciarias. Después de ese punto las compuertas desaparecen a menudo y los costos de la vigilancia del gobierno son elevados.

• Es necesario inculcar una orientación de servicio y rendición de cuentas a los organismos públicos que colaboran con las AUA y les entregan agua al por mayor. Estos organismos deben ser financieramente autónomos.

• Las AUA deben ser apoyadas por eficientes organismos especializados en la gestión de la cuencas hidrográficas.

6.6.4.3 Aspectos físicos

• Los confines de los sistemas de riego, sus componentes y las fincas que los integran deben estar perfectamente determinados.

• A veces habrá que modernizar las estructuras de control de los sistemas de riego y limitar su flexibilidad y discrecionalidad operacional, a los efectos de disminuir los conflictos entre los usuarios.

• El fortalecimiento legal de las AUA resulta fundamental, tal como subrayan Meinzen-Dick, Raby y Vermillion en sus conclusiones. Ya que las AUA tienen funciones impositivas y fiduciarias, su estructura legal tiene que ser especificada cuidadosa y claramente. El examen de la experiencia mexicana también ha llegado a esta recomendación, lo mismo que la del compromiso claro del gobierno, a los más altos niveles, de establecer nuevos tipos de relaciones con las AUA y asegurar la viabilidad financiera mediante la recuperación de costos por parte de estas últimas^[648].

Otro requisito básico del éxito de las AUA es la participación efectiva y sostenida de los usuarios. En el enfoque rápido utilizado en Andhra Pradesh para crear las AUA, el fomento de la participación permitió triplicar las tarifas de agua:

[El Gobierno de Andhra Pradesh] llegó a dos conclusiones principales acerca de la dirección de la agenda de la reforma:

• El empoderamiento y la administración por parte de los agricultores deben ocupar el centro de las reformas.

• El proceso debe ser audaz y comprensivo, más bien que gradual.

... llegar a la comunidad ha sido un rasgo continuo del proceso de reforma... particularmente desde 1997 hasta la fecha. Amplias discusiones han tenido lugar, incluyendo grandes convenciones nacionales, seminarios en los proyectos, y talleres más pequeños con la participación de ONG en los distritos. Las opiniones de los agricultores han sido la base para establecer la orientación de la política y la dirección del programa. Los esfuerzos para generar acuerdos han sido promovidos desde la formación de las AUA... Esta campaña masiva de participación pública ha sido fundamental para mantener el diálogo y fomentar la transparencia en todo el proceso.

Por ello es interesante evaluar porqué Andhra Pradesh pudo triplicar las tarifas del riego, mientras otros estados han fallado o han tenido que aceptar aumentos más modestos. Se considera que la razón principal ha sido la combinación de un proceso de consultas con amplia participación pública, con la presentación del aumento no como medida única sino como parte de un paquete que los agricultores, las comunidades rurales y los partidos políticos en general consideraron beneficioso^[649].

La gestión del riego es un asunto complejo y a veces conflictivo, lo que en principio desaconseja que las AUA realicen actividades diversas a las estrictamente relacionadas con el riego. Por otra parte, en los países en desarrollo escasean las organizaciones de agricultores capaces de abordar cuestiones tales como la comercialización, la transferencia de tecnología y el financiamiento. De esta manera, en ciertas circunstancias es útil tomar como base las estructuras existentes de las AUA para crear capacidades compartidas en la prestación de algunos de estos servicios. Para ello se requiere que los agricultores estén altamente motivados y que haya una clara separación entre la gestión del riego y de los otros servicios. En América Latina hay algunos ejemplos de AUA que realizan actividades más amplias, y también en las Filipinas. Namika Raby ha indicado algunas de sus ventajas y desventajas en las Filipinas:

Algunas asociaciones de regantes, especialmente entre las encargadas de los sistemas de embalse y bombeo, han acumulado capitales a través de sus contratos de O&M, obtenido préstamos del Banco de Desarrollo de Filipinas, comprado tractores, establecido molinos de arroz y comercializado el grano. La conversión de las AUA en un vehículo para canalizar actividades privadas y públicas de desarrollo rural se considera como la siguiente fase de expansión de esas asociaciones. Sin embargo, esto ha creado un dilema pues, como las AUA estaban constituidas y registradas como organizaciones sin fines de lucro, debían ser transformadas en empresas con fines de lucro. De igual modo, a fin de poder acceder a los préstamos, del Banco de Tierras por ejemplo, las AUA debían constituirse en cooperativas. La Administración Nacional del Riego teme que, entusiasmándose con las actividades mercantiles, puedan olvidar sus funciones originales de O&M. Sin embargo, para que las AUA reúnan capitales y se vuelvan sustentables, es necesario que se transformen en cooperativas ... Si el agua se considera un insumo del sector, resulta lógico que las organizaciones de agricultores se encarguen de otros servicios necesarios para el desarrollo agrícola, por ejemplo, comercialización, crédito, etc.... Una solución alternativa puede ser la de permitir que algunas micro-organizaciones, como las actuales AUA encargadas de los canales laterales, evolucionen orgánicamente, en respuesta a las demandas del entorno, mientras el servicio del agua se concentra en una asociación de riego al nivel de la rama del canal.^[650]

6.6.5 Aspectos de género en el regadío

Hasta la fecha sólo unos pocos investigadores han tratado aspectos de género relacionados con la gestión de los sistemas de riego. Ellos indican que, por lo general, estos sistemas son administrados en su totalidad o casi totalidad por hombres, aún en los casos en que las mujeres representan una minoría significativa de los agricultores y/o usuarios del riego. Además, las mujeres son más sensibles a los aspectos de calidad del agua para el uso doméstico, pero sus voces rara vez se escuchan cuando se adoptan decisiones sobre el manejo del agua. Las tareas del riego se asignan frecuentemente a los hombres, aunque no siempre.

Por ejemplo, Elena P. Bastidas señala que en algunas comunidades de Ecuador las mujeres no salen a regar por las noches, en parte por razones de seguridad y en parte debido a sus responsabilidades en el hogar. Por razones sociales y culturales no participaban en los debates locales sobre riego, que tradicionalmente ha sido una tarea de hombres. Sin embargo, las mujeres más educadas tienden a jugar un papel más activo en las decisiones sobre el riego^[651].

Van Koppen ha encontrado situaciones similares y añade que "La evidencia muestra que los organismos de riego han jugado un papel importante. En el pasado, asumían siempre que el riego era un asunto de hombres. En algunos casos han incluso perjudicado las iniciativas de las mujeres y polarizado aún más las relaciones de género"^[652]. También destaca que el acceso inadecuado al agua es una característica central de la pobreza rural y que "ni los servicios [de aguas] financiados y subvencionados por el Estado, ni las inversiones privadas pueden ser calificadas como favorables a los pobres" (pág. 7).

Al menos parte del sesgo en contra de las mujeres y los pobres en el diseño y la gestión del riego puede ser corregido reduciendo el sesgo de género implícito en las actividades de los organismos de riego, incluyendo los proyectos internacionales:

La incorporación inicial de mujeres y hombres con pocos recursos a los foros locales, en todos los aspectos del relacionamiento entre el proyecto y la comunidad, resulta esencial para mejorar el acceso al agua y aliviar la pobreza. En cierto sentido, el primer paso para llegar a poseer un derecho es ser miembro del foro que negocia los derechos. Las AUA encargadas de la operación y el mantenimiento surgieron de estos foros, cuya composición es influida fuertemente por los organismos públicos. Así, la incorporación de los que tienen pocos recursos depende principalmente de los esfuerzos de esos organismos^[653].

Además, Van Koppen recomienda que "Los gobiernos y los organismos internacionales aprueben las nuevas políticas y programas de aguas ... sólo después que el informe de evaluación ex-ante establezca la existencia de efectos positivos sobre el uso del agua por parte de mujeres y hombres pobres; también deberían vigilar y evaluar la implementación"^[654].

El punto importante es que resulta normalmente posible reducir las barreras culturales que se oponen a la participación, especialmente gracias al apoyo de los organismos patrocinadores. En algunas ocasiones las actitudes pueden cambiar en períodos cortos. Kitty Bentvelsen encontró resultados de este tipo en Macedonia:

¿Desean las mujeres participar en las reuniones de la AUA y en otras actividades emprendidas por el proyecto de riego? Las mujeres entrevistadas, en general, no conocían las funciones de la AUA. Después de explicárselas, las mujeres tuvieron reacciones diferentes. Una de ellas, molesta por el deficiente suministro de agua en los años pasados, exclamó: "Yo seré la primera en asistir a ese tipo de reuniones!". La mayoría de las mujeres, sin embargo, comenzaron diciendo que asistir a las reuniones era una tarea de hombres. Pero durante la discusión posterior, muchas se dieron cuenta de la importancia de [asistir a] futuras reuniones de la AUA^[655].