6.7 El riego como instrumento de desarrollo rural

Este Capítulo se ha concentrado hasta ahora en dos temas principales: a) eficiencia y equidad del reparto del agua, dentro y entre sectores, a la luz de la creciente escasez del recurso; y b) modernización del funcionamiento de los sistemas de riego, a través de mejores y más adecuadas tecnologías, administración de los sistemas (con mayor participación de los usuarios) y contextos económicos y legales. La cuestión del papel del riego como instrumento de desarrollo rural no se ha tocado de forma directa, excepto en lo que concierne a la equidad en el acceso al agua. Sin embargo, de todos los enfoques destinados a favorecer a los pequeños productores, el riego figura sin duda entre los que tienen mayores beneficios potenciales. Como se ha comentado acerca de la experiencia chilena: "Evaluaciones ex-post han demostrado que el riego ha sido la inversión con mayor impacto en la productividad, el empleo y los ingresos de los pequeños agricultores"^[656]. De igual manera, existen pocas dudas de que la introducción del riego genera efectos multiplicadores en otras actividades, especialmente si previamente los servicios y la infraestructura de la agricultura estaban poco desarrollados. Entre otras cosas, estos efectos multiplicadores incluyen "la aceleración del crecimiento de los servicios de transporte, comercio y almacenamiento, de la distribución de insumos, de servicios de asesoramiento técnico, etc., [los cuales] son una contribución adicional atribuible al nuevo riego"^[657].

La plena consideración del papel del riego en la promoción del bienestar de los pequeños productores y del desarrollo rural en general lleva directamente a la cuestión de la capacidad de los usuarios para pagar los servicios de riego. Moris y Thom plantean el asunto claramente:

... los pequeños propietarios no pueden hacer frente a mejoras importantes de sus inversiones ... algunos subsidios son inevitables si el país pretende desarrollar el riego. La cuestión práctica no es ... otorgar o no otorgar subsidios, sino ¿dónde, cuándo y con qué consecuencias?^[658]

El tema también ha sido planteado por Vermillion, en su resumen de los resultados de la investigación del IMT, antes citada. El papel de los subsidios al riego de los pequeños agricultores debe considerarse explícitamente, en especial de cara al actual acento internacional en favor de la recuperación de los costos del riego. La FAO ha resumido este énfasis de forma sucinta indicando que, para el riego, "la época de las grandes subvenciones, directas e indirectas, está casi concluida"^[659]. Por un lado, preocupa la capacidad de pago de los usuarios, especialmente si son agricultores pobres, lo cual ha sido expresado no sólo por Moris y Thom sino también en la recomendación de Rice de "abandonar la recuperación de costos" en situaciones de bajas ganancias de los agricultores y en la de van Koppen con relación a los regantes pobres. Por el otro lado, hay una legítima inquietud sobre la posibilidad de que los presupuestos públicos continúen garantizando los costos de riego. En términos que pueden aplicarse a otros continentes, Sharma et al., concluyen que en África:

... el uso del agua está altamente subsidiado... En consecuencia, la recuperación de costos es baja y aumenta la contribución de los gobiernos centrales al mantenimiento de los sistemas existentes y al desarrollo de las nuevas infraestructuras ... los países africanos deberían otorgar mayor prioridad a ... la recuperación de costos^[660].

¿Cómo se pueden resolver las tensiones entre los objetivos contradictorios de promover el riego de los pequeños productores y limitar el gasto fiscal? Un primer paso es examinar la naturaleza de la recuperación de los costos en el riego. Como se señaló en la sección de políticas de precios del riego, los intentos de recuperar costos raramente van más allá de recaudar los fondos requeridos para los gastos de O&M. Muy ocasionalmente se recupera una parte del valor de las inversiones y, ni aún transfiriendo la propiedad de los sistemas de riego a los usuarios cabe esperar la recuperación completa de este valor.

Por lo tanto, es importante distinguir los subsidios para construir los sistemas de los relativos a la operación de los servicios de riego. El principio de que "el usuario paga" se aplica claramente a estos últimos, en los cuales los subsidios deberían llevarse al mínimo o eliminarse. Las razones para ello han sido explicadas a lo largo de este capítulo y pueden resumirse en tres formas: a) el financiamiento de la O&M por parte de los agricultores aumenta su interés personal en que la O&M se ejecute correctamente y que sus costos se reduzcan tanto como sea posible; b) la recuperación de costos reduce la carga fiscal, liberando fondos para otros proyectos de desarrollo, y c) ayuda a garantizar la sustentabilidad de los sistemas de riego, ya que no se puede contar con el indefinido financiamiento de los gobiernos en el futuro.

La construcción de los sistemas es otro asunto, y los subsidios pueden ser considerados indispensables por tres razones básicas:

a) Los pequeños productores pueden ser simplemente incapaces de pagar toda la inversión en riego, al igual que no podían hacerlo con la tierra agrícola (Capítulo 5); el objetivo de equidad indica la necesidad de ayudarlos también en este caso.

b) Cuando para el conjunto de la política sectorial se aceptan los argumentos en favor de un apoyo fiscal generalizado a la agricultura (Capítulo 3, apartado 3.2), contribuir al financiamiento de la construcción de sistemas de riego, especialmente para productores de pequeña escala, puede considerarse una de las formas más eficientes de proporcionar ese apoyo. Por ejemplo, si se desea contrarrestar los efectos negativos de los subsidios agrícolas internacionales sobre los ingresos de la agricultura nacional, subvencionar la expansión del riego sería una forma no distorsionante de lograr ese objetivo, en contraposición a la intervención en los precios.

c) Se pueden justificar los subsidios a los nuevos sistemas de riego por sus externalidades económicas positivas sobre el medio rural, tal como ha indicado Echenique. Sin embargo, conviene cuidar que el diseño y la administración de los sistemas aseguren que las externalidades negativas sobre el ambiente no excedan las externalidades positivas (sin olvidar en este caso las externalidades positivas derivadas del control de las inundaciones).

Chile y Nicaragua ilustran casos recientes de subvenciones a la expansión del riego de los pequeños productores. En Chile, el programa se aplicó inicialmente sólo a los agricultores comerciales pero después se modificó y abrió una "ventanilla" para financiar la construcción de pequeños proyectos. El programa fue diseñado de manera que la identificación de proyectos pueda ser "orientada por la demanda", es decir, que los agricultores proponen los proyectos y las firmas consultoras locales los ayudan a elaborar las propuestas. Una comisión especial evalúa las propuestas trimestralmente, sobre la base de la contribución de los usuarios a los costos del proyecto, la superficie a ser regada, y el costo total por hectárea regada.

Durante los primeros seis años de operación del programa para pequeños agricultores, 56 por ciento de las propuestas fueron aprobadas y los proyectos beneficiaron a 43 00 productores^[661]. El monto total de los subsidios a los costos de construcción fue de 134 millones de dólares EE.UU., y la contribución de los beneficiarios de 120 millones de dólares EE.UU. Echenique subraya que dos factores que contribuyeron al éxito del programa fueron que "el Estado proporciona el subsidio sólo cuando los trabajos han sido formalmente aceptados como terminados y garantizado que la infraestructura de riego está lista para proporcionar servicios"^[662]; y que el programa también financia los estudios realizados con el fin de formular las propuestas. Para el primer elemento una disposición fundamental fue la creación de certificados gubernamentales que permiten obtener financiamiento bancario privado a las empresas encargadas de la construcción.

Una experiencia relativamente similar ha sido iniciada recientemente por el Gobierno de Nicaragua, con el apoyo del BID, en la forma de un Programa Nacional de Desarrollo Rural. El Programa financia proyectos de pequeña escala identificados por las comunidades rurales, también con servicios de intermediación de firmas consultoras locales o de ONG. En los casos en que la utilidad de los subsidios públicos en apoyo a las comunidades rurales pobres sea ampliamente reconocida, sería difícil argumentar que la construcción de obras de riego sea excluida de tales subsidios. Como en otras experiencias de riego, el desafío principal radica en el diseño de adecuados mecanismos operacionales, en este caso para fomentar la identificación de proyectos locales, asignar prioridades a las propuestas, establecer procedimientos adecuados para evaluar y aprobar propuestas de proyectos de pequeña escala, y fomentar la participación en su gestión. Estos retos son prácticos pero no simples, y las soluciones siempre deben adaptarse al contexto local. Pero esa es la naturaleza intrínseca del desafío del desarrollo.