7.7 Políticas macroeconómicas de apoyo a los servicios financieros rurales

7.7.1 Crédito dirigido y subvencionado

Al iniciar el análisis del contexto de las políticas monetaria y bancaria, vale la pena recapitular y ampliar los argumentos concernientes al crédito dirigido [selectivo] y a las tasas de interés subsidiadas. Fry ha realizado las siguientes observaciones:

El crédito selectivo invariablemente produce resultados opuestos a los que se había propuesto alcanzar. Si los gobiernos continúan aplicándolo es, en gran parte, por las presiones políticas ejercidas por los intereses creados generados por el propio instrumento. Los países asiáticos en desarrollo que siguen con mayor vigor políticas de crédito selectivo -Bangladesh, India y Nepal- tienden a ser los que registran tasas más bajas de crecimiento económico. Las políticas de crédito selectivo... han sido incapaces de mejorar la movilización y la asignación de los recursos domésticos^[810].

Las políticas de crédito selectivo van de la mano con las de las tasas de interés. Los defectos de las bajas tasas de interés resultan multiplicados por el crédito selectivo, que diferencia y subsidia... a determinadas categorías de prestatarios. La desventaja más obvia del crédito selectivo es que subsidia al capital más que al trabajo.... El abandono de los programas de crédito dirigido debe constituir uno de los primeros pasos de cualquier programa de desarrollo financiero. Si el gobierno es demasiado débil para tomar este paso, puede también serlo para adoptar políticas macroeconómicas bien concebidas^[811].

Aún los más exitosos intermediarios financieros rurales del mundo en desarrollo han tenido dificultades con los programas de crédito dirigido:

El BAAC (Tailandia) y el BRI (Indonesia) continúan ejecutando programas de crédito público, con malos resultados. Las pérdidas de estas actividades son cubiertas ya sea con fondos fiscales en el caso del BAAC, o absorbidas por las utilidades generadas por las Unidad Desa en el BRI. En ambos casos, estas transferencias representan una pérdida de recursos y perjudican la rentabilidad^[812].

Estas son lecciones muy básicas. Sin embargo, al considerar el tema de las líneas de redescuento se presentó un argumento en favor de ciertas excepciones ocasionales y transitorias, argumento sobre el que retornaremos más adelante.

7.7.2 Tasas de interés de los depósitos

Fry argumenta en favor de la intervención gubernamental en las tasas de interés, pero no a los efectos de subsidiarlas: en la mayoría de los países en desarrollo el sector bancario no es plenamente competitivo y, por lo tanto, una aproximación a las tasas de depósito competitivas tendría que ser impuesta por medio de instrumentos de política:

Mantener bajas las tasas de interés por voluntad administrativa a los efectos de fomentar las inversiones no es útil, pues así se desalienta el ahorro monetario que es la base de los fondos de inversión. Con una banca cartelizada, difícilmente se logra un resultado óptimo eliminando los límites máximos a las tasas de interés. En efecto, puede ocurrir que ni siquiera aumenten las tasas institucionales de interés real. A la luz de las recientes experiencias en Argentina, Chile, Sri Lanka, Turquía y Uruguay con tasas reales de interés para préstamos excesivamente altas, la continuación de la intervención del gobierno en la determinación de las tasas institucionales de interés puede bien ser la mejor política, temporalmente hasta que se logre la estabilidad de los precios y la supervisión bancaria y la competencia en el sector financiero sean adecuadas.... la política de tasas de interés administradas debe seleccionar un objetivo prioritario y no ser perturbada por la insistencia en varios objetivos incompatibles.

Los objetivos más adecuados de la política de tasas de interés en países en desarrollo son probablemente la movilización y la asignación eficiente de los recursos internos. La eficiencia, tanto de la movilización como de la asignación de los ahorros, alcanza el máximo cuando las tasas de interés institucionales se fijan a sus niveles de equilibrio en mercados libres.... Ya que la mayoría de los sistemas financieros de estos países son oligopólicos, la solución competitiva puede muy bien tener que ser impuesta. Sí la supervisión bancaria es adecuada, no tiene probablemente mucho sentido intentar fijar las tasas de interés de los préstamos; estas pueden muy fácilmente ser evadidas mediante depósitos compensatorios [obligatorios]. En su lugar, las autoridades monetarias pueden fijar las tasas de los depósitos a niveles que se aproximen a las tasas competitivas de libre mercado. Por ejemplo, se podría pedir a los bancos que ofrezcan depósitos a seis o doce meses indexados, con una modesta rentabilidad real (tal vez 3 por ciento).

Una manera de estimular (más bien que simular) una solución competitiva a las tasas de interés sería que el gobierno emitiera certificados y bonos del tesoro con rendimientos atractivos. Normalmente, en los países en desarrollo, los títulos públicos son tomados por las instituciones financieras sólo si forman parte de los coeficientes de liquidez exigidas.... Los rendimientos de los títulos públicos son tan bajos que su tenencia voluntaria prácticamente no existe. Sin embargo, al igual que el sector privado, los gobiernos también deben mantener estructuras adecuadas de tasas de interés. En efecto, si los gobiernos son reacios a competir, el desarrollo del mercado financiero está condenado al fracaso^[813].

A finales de los años sesenta, la República de Corea fue pionera en este enfoque sobre las tasas de interés de depósitos. De hecho, lo llevó tan lejos que se crearon deliberadamente márgenes inversos (tasas de depósito por encima de las de los préstamos) y el gobierno compensó a los bancos por sus consiguientes pérdidas. El propósito fue inducir a las familias a acostumbrarse a depositar sus ahorros en los bancos, haciéndolos luego accesibles a la industria, en vez de mantenerlos en estructuras financieras informales o como ahorros en especie.

7.7.3 Inflación y tasas de interés

Las críticas hechas en este capítulo a los límites máximos y a los subsidios a las tasas de interés son ampliamente aplicables a países con inflación baja o moderada. En condiciones de elevada inflación, y cuando se están aplicando programas drásticos de estabilización, algunos economistas han argumentado convincentemente que la liberalización de los controles sobre las tasas de interés debe efectuarse después, y no antes, de reforzar la supervisión bancaria y lograr una relativa estabilidad de los precios. La razón principal es que tasas altas de interés durante episodios de inflación elevada y volátil pueden ocasionar, en grado inusual, problemas de selección adversa en los que los prestatarios de menor riesgo se niegan a tomar préstamos a altas tasas y los prestamistas quedan con una proporción mayor de prestatarios de alto riesgo. Si se controla abruptamente la inflación, es probable que una porción significativa de estos últimos prestatarios incumpla los reembolsos y haga peligrar el sistema bancario^[814].

También es cierto que la mayoría de los agricultores no puede pagar tasas de interés positivas cuando la inflación alcanza persistentemente el 40-60 por ciento o más al año. La razón es que las tasas de interés reales positivas con alta inflación determinan que los costos totales de los insumos (incluidos los intereses) crezcan geométricamente mientras que los precios de los productos aumentan a un ritmo más lento. Dado que los recargos financieros están incorporados en los insumos, de hecho la inflación sobre los precios de los insumos se carga dos veces al productor. Un ejemplo muy simplificado de este fenómeno puede ilustrarse de la siguiente manera: a) si la inflación es 50 por ciento anual y la tasa de interés real se mantiene al 12 por ciento, el interés nominal será 62 por ciento; b) si, para simplificar, suponemos que todos los insumos se financian durante un año, sus costos aumentan en 50 + 62 = 112 por ciento cada año, mientras que los precios de los productos finales lo hace en sólo 50 por ciento^[815]. Además, Joâo Sayad ha indicado que los precios de los insumos pueden aumentar más rápidamente que los de algunos productos finales durante procesos de inflación alta, lo que hace aún más riesgoso pedir prestado para financiar la producción cuando las tasas de interés reales son positivas^[816].

Estas advertencias acerca de las tasas de interés durante procesos de inflación alta y mientras se ejecutan programas de estabilización repercuten básicamente sobre la secuencia y la oportunidad de las reformas de las tasas de interés. En ciertas circunstancias, la desregulación de estas tasas deberá posponerse hasta que se reduzca la inflación. Pero esta consideración no socava el argumento básico de que a largo plazo las tasas de préstamos controladas a niveles artificialmente bajos representan obstáculos al desarrollo de sistemas financieros rurales sostenibles. La conclusión es que "si se cumplen, los límites legales a las tasas de interés de los préstamos por lo general imposibilitan la viabilidad comercial de las microfinanzas"^[817]; y estas últimas representan una porción creciente de la financiación agrícola.

Muchos de los comentarios sobre las tasas de interés en la agricultura y otras actividades rurales tienden a concentrarse en los préstamos. Como señala Fry, en períodos de transición hacia menores tasas de inflación, las políticas dirigidas a las tasas de los depósitos pueden ser más eficaces. El análisis de Fry sugiere también que, cuando se están ejecutando programas de estabilización de precios, la política de reducir la tasa de crecimiento de la oferta de dinero combinada con el aumento de las tasas de depósitos puede también estimular el crecimiento económico real: "Las simulaciones de mi modelo sugieren que las políticas de estabilización que aumentan las tasas de interés de los depósitos a plazo son superiores a las políticas que descansan solamente en el control de la oferta nominal de dinero. Cuando las tasas de los depósitos se fijan por debajo de su nivel de equilibrio, tasas de depósito más altas pueden elevar la tasa de crecimiento económico a través del aumento de la disponibilidad del crédito en términos reales, en tanto que el crecimiento monetario más lento hace disminuir la tasa de inflación"^[818].

7.7.4 Papel del sector público y de los donantes

A la luz de las consideraciones anteriores ¿cuál es el consejo a dar a donantes que desean contribuir al desarrollo de las finanzas rurales? Si bien tienen mucho que aportar a la financiación de la asistencia técnica y al fortalecimiento de las instituciones intermediarias de la financiación rural, ¿sugieren las lecciones de la experiencia que no se debe proporcionar a estas últimas fondos externos para sus actividades financieras? No necesariamente:

Ni siquiera una reforma extremadamente exitosa y de largo alcance del sector financiero elimina la necesidad de esfuerzos específicos para crear y apoyar instituciones financieras orientadas a grupos objetivo. No parecen existir 'mecanismos de mercado' que induzcan a las instituciones financieras a proporcionar servicios a los grupos de bajos ingresos, apenas terminada la reforma del sector financiero.... En el mediano y largo plazo [los bancos] tienen otras opciones estratégicas... y la experiencia indica que prefieren estas otras opciones y son reacios a brindar servicios a los segmentos más pobres de la población, a menos que se les otorgue asistencia técnica e incentivos específicos^[819].

La financiación externa puede asumir cuatro contribuciones válidas: a) aportes al fondo común de préstamos de los intermediarios locales; b) fondos iniciales, especialmente si la institución comienza sólo como prestamista y luego se capacita para administrar ahorros; c) incentivos especiales y selectivos, para compensar el costo más alto de los servicios financieros a grupos objetivo, por ejemplo, subsidios a sucursales de bancos comerciales en zonas rurales, y d) llenar las brechas existentes en materia de financiación a largo plazo.

Las instituciones centrales (de vértice) de los sistemas de mini bancos deberían limitar los préstamos a sus afiliados y vincularlos a la movilización de depósitos que estos hagan. La experiencia muestra que un límite estricto al respecto es importante para mantener el interés en reintegrar los préstamos y los esfuerzos para cobrarlos. De otra manera, el apoyo externo genera con frecuencia la percepción de que los fondos de los donantes no tienen que ser devueltos, lo cual debilita la disciplina financiera de los prestatarios y de las instituciones financieras.

Nancy Barry está en favor de la financiación limitada, en especial durante el período inicial:

Para que las IMF alcancen el volumen de actividad necesario para que sus programas sean sostenibles, habrá que subvencionar sus operaciones iniciales.... las instituciones financieras que no puedan subsidiar en forma cruzada sus préstamos a las microempresas necesitan alguna forma de ayuda institucional por un período de cinco a siete años. En tanto que se expanden hasta alcanzar niveles sostenibles, las instituciones especializadas que cumplan los estándares de desempeño necesitan capitales y préstamos a largo plazo a bajo costo, preferiblemente a ser devueltos en moneda local^[820].

Este argumento se basa en el hecho de que los costos administrativos unitarios son muy altos en las primeras etapas de operación de las IMF, debido a las deseconomías de escala y a los costos del aprendizaje; sin subsidios tendrían que cobrar tasas de interés tan altas que podrían desanimar a los clientes potenciales o provocar una selección adversa de los mismos. Por la misma razón, sería importante condicionar dicho apoyo al cumplimiento de metas anuales de resultados y dejar bien en claro, desde el comienzo, que será retirado gradualmente.

Estos capitales semilla son tal vez más eficaces cuando se otorgan a instituciones de segundo nivel, o fondos centrales, que supervisan y apoyan a redes de cooperativas de crédito y mini bancos. También pueden ayudar a incentivar la apertura de sucursales de instituciones financieras rurales (incluyendo bancos comerciales) en zonas remotas, con el propósito de compensar costos administrativos unitarios más altos debidos a su pequeña escala de operación^[821]. En dichos casos, las fórmulas de la asistencia deben ser prefijadas, a los efectos de asegurar que se deben a costos administrativos inevitablemente más altos y que, por ejemplo, no compensen comportamientos poco firmes en materia de recuperación de préstamos. Los fondos externos también pueden jugar un papel esencial en la capacitación de directores y administradores de las instituciones financieras, incluyendo viajes de estudios para conocer experiencias en otros países. Las razones del apoyo gubernamental selectivo han sido presentadas así:

La intervención pública en las finanzas rurales... debería basarse en el principio de la remoción de las causas de las fallas del mercado, en una forma eficaz en relación a los costos. En última instancia, la intervención debe facilitar el funcionamiento eficaz de las fuerzas del mercado. Puede incluir donaciones o subsidios para la generación de información y el fortalecimiento técnico e institucional; capital semilla para ampliar el patrimonio de los nuevos intermediarios financieros rurales; acceso a refinanciación, particularmente para facilitar los préstamos a plazo. Sin embargo, los subsidios y las donaciones deben ser siempre transparentes, transitorias y destinadas a reforzar el rol de los operadores privados en los mercados financieros rurales^[822].

Además,

En algunos casos se justifica el suministro de fondos públicos a largo plazo. Primero, resulta necesario durante los períodos de transición hacia la creación de mercados de capital eficientes o de inestabilidad política o económica. Esta intervención podría tomar la forma de líneas de crédito a largo plazo, cuotas de préstamo o inyecciones de capital adicional a las instituciones financieras rurales. Sin embargo, cabe destacar que, como demuestra la experiencia de la financiación pública a corto plazo, no se debe desincentivar o erosionar la movilización privada y voluntaria de las fuentes de los fondos^[823].

El fundamento conceptual de la intervención pública basada en las imperfecciones del mercado ha sido esbozado por Stiglitz, de manera cautelosa:

Las fallas del mercado constituyen un motivo para la intervención del estado en los mercados financieros. En la mayoría de los países de alto crecimiento de Asia oriental, los gobiernos han asumido un papel activo en la creación de instituciones financieras, en su regulación y en la dirección del crédito, tanto para mejorar la estabilidad económica y la solvencia de las instituciones financieras como para elevar las tasas de crecimiento. Algunos pueden argüir que, si bien las limitaciones de los mercados son aún mayores en los países en desarrollo, también lo son las limitaciones de los gobiernos. Es por tanto importante diseñar políticas de gobierno que consideren estas limitaciones^[824].

La crisis financiera en Asia oriental, llevó a un cuestionamiento muy difundido de los intentos gubernamentales para moldear el crecimiento de los mercados financieros. En respuesta a las aseveraciones sobre la necesidad de intervención en los casos de fallas de mercado, el punto general levantado es que "La medición directa de la existencia y magnitud de las fallas de mercado es difícil y poco común"^[825].

Los malos resultados de la intervención pública en los mercados financieros han llevado a que el acento de las políticas descanse ahora en el incentivo a los esfuerzos privados para movilizar ahorros y en enfoques innovadores para los servicios financieros, ayudados por asistencia técnica y por apoyos directos transitorios y relativamente modestos.

Las inyecciones de fondos al sistema financiero rural deben de ser limitadas en cantidad y asociadas a cuidadosos programas de fortalecimiento institucional. No obstante, intervenciones públicas de más amplia escala pueden destinarse a mejorar las condiciones que determinan la ineficiencia de los mercados financieros rurales:

¿Existe entonces algún papel para la política pública? Greenwald y Stiglitz (1986^[826]) han demostrado recientemente que los mercados con información imperfecta dan lugar a efectos del tipo de las externalidades, para los cuales la intervención gubernamental puede ser de mucho éxito. En el contexto de los mercados del crédito, una externalidad resulta de la reducción de los costos de información determinada por mejoramientos en otros mercados, por ejemplo, en la titulación de tierras y la comercialización de los productos. Generalizando, los gastos públicos en infraestructura que reducen los riesgos de los agricultores, probablemente disminuyen las asimetrías en la información, mejoran la competencia y, por lo tanto, reducen las distorsiones en los mercados del crédito rural.

Otro tipo de externalidad puede darse en las instituciones que facilitan la superación de los problemas de información en el crédito rural. Una de estas instituciones es la vigilancia por pares de pequeña escala.... Las personas forman pequeños grupos, que son conjuntamente responsables por la deuda de cada miembro. El grupo tiene entonces incentivos para tomar a su cargo el peso de la selección, la vigilancia y el cumplimiento, que de otra forma hubiera recaído sobre el prestamista.... Sin embargo, existe una externalidad en esta innovación institucional. La persona que asume el costo inicial de organizar dicha institución proporciona una forma de capital social del cual se benefician todos los miembros del grupo. Como es conocido, cuando surge este tipo de externalidad hay una suboferta del servicio socialmente beneficioso y, por lo tanto, compete al gobierno ayudar a organizar y actuar como catalizador en la formación de dichas instituciones.... existen resultados notables cuando el gobierno interviene en esta forma^[827].

El Banco Grameen, del cual el Gobierno de Bangladesh posee un 25 por ciento, ha invertido un esfuerzo considerable en organizar este tipo de grupos. También lo han hecho algunos donantes externos, en otras circunstancias.

Las líneas de redescuento apoyadas por donantes constituyen, en casos especiales, la excepción al argumento de Fry acerca de ese instrumento. Por ejemplo, la reforestación y el manejo sostenible de los bosques son actividades que rara vez reciben de los bancos nacionales la financiación a largo plazo que necesitan, aún cuando sean altamente rentables y tengan ventajas comparativas en el país.

Vogel y Adams ofrecen un fuerte argumento contrario a las líneas de redescuento, señalando correctamente que la prioridad debería estar en la creación de instituciones financieras viables^[828]; pero, en la práctica los vacíos en la disponibilidad de financiación a mediano y largo plazo son tan importantes que las entidades financieras de segundo piso continúan siendo usadas en tanto se desarrollan los mercados financieros. Como Mark Wenner ha recomendado al Banco Interamericano de Desarrollo:

Para mejorar la disponibilidad de financiación a largo plazo, el Banco debería realizar actividades que... proporcionen acceso transitorio a fondos externos a través de bancos de segundo piso que compensen la falta de fuentes de financiación^[829].

Dichas líneas de redescuento deben ser temporarias. Pero es igualmente cierto que algunas externalidades sólo pueden madurar induciendo a los bancos comerciales de los países en desarrollo a explorar nuevas áreas de préstamos. En este sentido, en muchos países cabría sugerir líneas de redescuento para proyectos de reforestación, por períodos de cinco a diez años, después de los cuales los bancos deberían haber adquirido experiencia suficiente en ese campo. El mismo argumento sugiere que los redescuentos no se justifican para actividades normales que han estado recibiendo préstamos comerciales, por ejemplo, la producción de granos o el engorde de vacunos.