7.8 Elementos para una estrategia de financiación del desarrollo rural

7.8.1 La brecha financiera

El acceso a servicios financieros de diferentes tipos puede servir como catalizador de los esfuerzos de los hogares rurales para alcanzar caminos autosostenidos hacia mayores ingresos y bienestar. Sin embargo, la financiación formal ha disminuido con relación a su demanda en los últimos diez a quince años, al tiempo que mermaban los servicios de las instituciones oficiales de préstamos. Aún en sus períodos de mayor actividad, cuando recibían cuantiosas subvenciones públicas, estas instituciones llegaban a una porción poco significativa de la población rural.

En México, a pesar de una red de más de 500 sucursales bancarias agrícolas y de billones de dólares en programas de crédito dirigido a través del banco estatal de desarrollo agrícola y de bancos comerciales nacionalizados, un estudio reciente del Banco Mundial encontró que el crédito formal alcanzaba sólo al ocho por ciento de las empresas rurales y los préstamos gubernamentales directos a menos del uno por ciento de esas empresas^[830].

El enfoque tradicional no ha funcionado. La canalización del crédito hacia la agricultura no es una solución sostenible, lo mismo que el concepto de bancos estatales para el desarrollo del sector. Las políticas monetarias y de regulación que acompañaron al crédito agrícola tampoco le han sido propicias: "Las tres intervenciones más dañinas son los excesivos requisitos de reservas, el gran volumen de programas de crédito dirigido, y las tasas de interés subsidiadas o los límites máximos a esas tasas"^[831]. Además, como ha demostrado Fiebig, la mayoría de los principales componentes de las regulaciones bancarias son inadecuados para la financiación agrícola.

7.8.2 Elementos para un nuevo enfoque

Como se ha demostrado antes, los nuevos enfoques han emergido en respuesta al fracaso de los anteriores. En buena medida son ejecutados por ONG y por el sector privado, sin intervención gubernamental; pero las experiencias de Bangladesh, Tailandia, Indonesia y otros países demuestran que existen funciones para las cuales el apoyo de los gobiernos a la microfinanciación rural puede ser útil. La principal cuestión no resuelta es como reforzar los mecanismos financieros para la agricultura.

Las políticas macroeconómicas y sectoriales son también esenciales para la sostenibilidad de la financiación agrícola. La rentabilidad productiva del sector es un requisito básico para la viabilidad de las instituciones y los enfoques de esa financiación.

Existe un amplio acuerdo en que las nuevas políticas financieras rurales incluyan los siguientes elementos principales:^[832]

1) Un adecuado contexto legal y de regulación, especialmente en cuanto a tasas de interés, capacidad de supervisión bancaria, seguridad de los derechos de propiedad y marco legislativo para contratos y garantías. Entre otras ventajas, dicho marco promueve los préstamos agrícolas por parte de intermediarios no bancarios, por ejemplo, los abastecedores de insumos y agentes de comercialización.

2) Subsidios transitorios y selectivos para las entidades financieras rurales que demuestren buena capacidad administrativa y estructuras de dirección, para ayudarlas a alcanzar la escala y la capacidad requeridas para su sostenibilidad y focalización hacia los pobres.

3) Prioridad a la movilización de ahorros por parte de las instituciones financieras rurales, grandes y pequeñas.

4) Empleo de nuevas técnicas de préstamos basadas en garantías intangibles, para extender la cobertura de las instituciones financieras rurales a las familias pobres. En algunos casos, esas técnicas son utilizadas por instituciones que tratan mayormente con los pobres, y en otros por unidades especializadas de los bancos comerciales.

5) Mayor prioridad a los temas de género en el diseño de los programas financieros rurales.

6) En los programas de asistencia técnica y financiera, mayor atención a la estructura de las instituciones financieras, especialmente en los temas de gobernabilidad y, en algunos casos, en el papel de las instituciones de segundo nivel. La creación de sistemas de apoyo, tales como los comités de crédito, puede mejorar la información financiera.

7) Prioridad a la capacitación de los agricultores y hogares rurales en el manejo financiero^[833].

El grueso de las innovaciones de últimos años se ha concentrado en los métodos para alcanzar a las familias de bajos ingresos, una necesidad central de antigua data pero inadecuadamente atendida por los enfoques tradicionales. Cabe señalar que, aunque se ha aprendido mucho y los nuevos enfoques son promisorios, la cobertura de las empresas financieras rurales formales es todavía muy pequeña en comparación con las necesidades. El proceso de aprendizaje y adopción debe continuar, con una permanente adaptación de los enfoques con éxito comprobado.

El creciente interés de los bancos comerciales en las microfinanzas constituye una promisoria novedad. Algunos bancos prestan directamente a clientes de bajos ingresos (el Banco Centenario en Uganda, el Banco Multi-Crédito en Panamá, BancoSol y la Caja de Ahorro y Crédito Los Andes en Bolivia, Banco del Occidente en Honduras); otros tienen unidades independientes o semi-independientes para efectuar dichos préstamos (Banco del Desarrollo en Chile, la Unit Desa del Banco Rakyat Indonesia, el Social Enterprise Programme del Banco de Nueva Escocia en Guyana, y el Instituto de Desarrollo de Empresas Privadas del Banco Demerara en Guyana); y aún otros prestan indirectamente a los microclientes a través de ONG (Banco Wiese en Perú)^[834]. Esta tendencia parece acelerarse al tiempo que los bancos comerciales observan el éxito de las IMF en la captación de nuevos segmentos del mercado.

La literatura no ha destacado todavía la necesidad de adaptar las regulaciones bancarias a las condiciones especiales de las finanzas agrícolas. El trabajo de Fiebig ha demostrado que virtualmente todos los componentes de la regulación y supervisión bancaria requieren modificaciones para la agricultura de los países emergentes, entre ellas, los requisitos de capital, las reglas de clasificación de la cartera y de liquidez, los requisitos de documentación e información, y la regulación de sucursales. Hoy se reconoce que las IMF necesitan su propio sistema de regulación y supervisión. Lo que no ha sido suficientemente aceptado es que también las instituciones bancarias, microfinancieras y otras del sector agrícola y rural necesitan su propio marco de regulación y supervisión. En muchos países se han aprobado leyes para crear sistemas especiales de regulación para las IMF, pero no se han tomado pasos similares para la financiación agrícola. Este tema se desarrolla más adelante.

7.8.3 El contexto de las políticas de género en las microfinanzas

Las microfinanzas tienen una importante dimensión de género. La investigación de Khandker en Bangladesh muestra claramente que las mujeres son mejores riesgos de préstamos y que también hacen un mejor uso de esos recursos, en términos del bienestar de los hogares. Este resultado es compatible con evidencias parciales en muchas otras partes, y sustenta la utilidad de los apoyos especiales a las IMF que atienden mayormente a mujeres. Otorgar préstamos a las mujeres, también puede ayudar a cambiar su estatus en el medio rural. La evaluación de un programa de crédito a las mujeres en Ecuador señala que:

Las mujeres que participaron en el programa pasaron a través de un proceso de aprendizaje que reforzó su capacidad de liderazgo y de organización. Otros cambios cualitativos observados fueron las mejoras en la autovaloración de las mujeres.... Además, el aumento en su capacidad financiera provocó cambios favorables en las actitudes y el respeto de sus parejas masculinas. Por ejemplo, las participantes de las asociaciones de crédito pudieron comprar insumos, ganado y vacunas que las ayudaron a cuidar sus animales, un cambio que fue apreciado por los hombres como una contribución positiva a la economía del hogar^[835].

Sharma ha resumido las justificaciones para concentrar los programas en las mujeres:

La situación de la mujer, el bienestar del hogar y las microfinanzas interactúan en las siguientes formas:

• La situación de las mujeres en los hogares está vinculada a la posibilidad de que logren disponer de los recursos existentes....

• La financiación de nuevas microempresas abre un importante canal social para que las mujeres interactúen con los mercados y otras instituciones sociales de fuera del hogar, lo que les permite obtener conocimientos útiles y capital social....

• Las preferencias de las mujeres en el manejo de los asuntos del hogar y las metas de consumo difieren de las de los hombres, especialmente en sociedades con fuerte sesgo de género. En dichas situaciones, poner recursos adicionales en las manos de las mujeres no es sólo un simple factor de igualdad: también afecta materialmente tanto la calidad de las inversiones financiadas por los programas microfinancieros como la forma en que se gasta el ingreso adicional....

• Parece que las mujeres son mejores prestatarias que los hombres...

• Los préstamos no son simples dádivas. Si los programas de microfinanzas están diseñados para cubrir todos sus costos... las metas de desarrollo relacionadas al empoderamiento de las mujeres y la mejora del bienestar del hogar deben autofinanciarse y no requerir subsidios.

En el apartado 7.5 se han hecho varias sugerencias sobre medidas de política para promover la participación de las mujeres en los programas financieros rurales. Si bien estas orientaciones de política pueden ser eficaces para ampliar su papel en el microcrédito, es bueno tener en cuenta el resumen de Sharma sobre las evidencias acerca del empoderamiento y la necesidad de cautela al respecto:

Un estudio, muy citado, que hizo esfuerzos especiales para construir indicadores de empoderamiento incorporando la visión de los clientes, se basa en una encuesta de 1996 a 1 300 mujeres casadas de Bangladesh que eran miembros de las principales instituciones de microfinanciación, el Banco Grameen y el Bangladesh Rural Advancement Committee (BRAC). El estudio encontró que las mujeres casadas participantes en los programas de crédito tenían mayores puntajes que las mujeres no participantes, en una serie de indicadores de empoderamiento tales como la participación en la adopción de las principales decisiones familiares, participación en actividades públicas, movilidad física, conocimientos políticos y legales, y capacidad para realizar pequeñas y grandes compras.

Sin embargo, estudios empíricos señalan que los efectos positivos sobre la igualdad de género no siempre pueden darse por sentados o no son tan grandes como podría suponerse. Muchas mujeres, carentes de capacidad y confianza en sí mismas, se apoyan en sus maridos para el uso de sus préstamos. Un estudio de 1995 en Bangladesh indicó que si bien el 94 por ciento de los prestatarios del Banco Grameen eran mujeres, sólo 37 por ciento de ellas eran capaces de ejercer el control sobre la utilización de los préstamos^[836].

La conclusión de Sharma acerca del contexto global de la política es importante:

En último término, el empoderamiento de las mujeres requiere cambios fundamentales en la sociedad, que demandan instrumentos más directos de política. Las nuevas políticas deberían renegociar los derechos de propiedad, reemplazar las reglas que sostienen la desigualdad de género, y mejorar el acceso a, y la calidad de, la educación. Cambios fundamentales de esta magnitud difícilmente pueden realizarse con facilidad o rapidez, especialmente en países en los cuales el sesgo de género ha sido la norma durante siglos. En el corto plazo, los programas microfinancieros son instrumentos prácticos, potencialmente eficaces en términos de costos y políticamente viables para tender hacia la igualdad de género. Las actividades de mujeres organizadas en grupos han servido como importantes catalizadores del cambio en Asia y África. La magnitud del cambio alcanzado depende, sin embargo, de cuan seriamente son perseguidas las otras reformas sociales que afectan el empoderamiento de las mujeres^[837].

7.8.4 Servicios bancarios para todos los agricultores

Los pobres rurales merecen la prioridad pero esto no debe impedir intentos paralelos para reforzar los mecanismos financieros para los numerosos agricultores de mediana escala de los países en desarrollo. Aunque, con criterios de equidad, no habrían merecido los subsidios que los programas de crédito directo dirigían mayormente hacia ellos, tienen necesidades financieras legítimas y un papel central en el crecimiento agrícola. Los bancos comerciales vinculados a la agricultura les proporcionan servicios, al igual que a otros agricultores de menores ingresos. A los ejemplos del Bancafé en Honduras y el Banco Ganadero en Colombia, cabe añadir la Caja de Crédito Agrícola-Ganadero en Ecuador. El Banco del Occidente de Honduras tiene una larga tradición de préstamos a los pequeños agricultores, muchos sin garantías tangibles. La porción principal de las carteras de estos bancos no va a agricultura, lo cual es correcto; aún así, prestan mucho más al sector que lo que hace en promedio la banca comercial.

El aumento de los préstamos agrícolas de los bancos comerciales requiere de una actitud especial del directorio y la gerencia. A muchos bancos comerciales les falta capacidad para evaluar clientes y proyectos agrícolas; dado el riesgo del sector, en contraste con la mayor certeza de los ingresos de las inversiones en bonos del gobierno y bienes inmuebles urbanos, por lo general no tienen interés en adquirir esa experiencia. Sin embargo, los ejemplos citados demuestran la posibilidad de que los bancos orientados a la agricultura sean rentables y sostenibles, si cuentan con políticas operacionales y marcos reguladores adecuados.

La privatización de los bancos de desarrollo de propiedad del estado puede contribuir a promover los préstamos a la agricultura. En el proceso de privatización, los gobiernos pueden estimular la creación de bancos comerciales agrícolas vendiendo algunas de sus acciones a los agricultores y a sus asociaciones. En el Banco Ganadero, las acciones en manos del gobierno disminuyeron de más del 80 a menos del 20 por ciento en un período de alrededor de una década, a través de una sobretasa por cabeza de ganado, establecida de común acuerdo, que fue invertida en acciones del banco a nombre de los ganaderos. Si la capacidad financiera del sector no permite dicha conversión de la propiedad, una alternativa es utilizar fondos del gobierno para ayudar a capitalizar el banco privatizado a nombre de las asociaciones de productores (pequeños, medianos y grandes), suponiendo que existen otras fuentes de capital privado y que con el tiempo los productores pueden reembolsar ese capital semilla.

Sin embargo, para consolidar el avance de la banca agrícola privada se necesita cumplir dos requisitos: a) establecer un marco de regulación separado para el sistema financiero agrícola; y b) adoptar una decisión de política acerca de la repartición de los mayores costos bancarios, resultantes de sus mayores riesgos. Cuando se acepta que las carteras agrícolas requieren normas prudenciales y no prudenciales distintas y que el manejo de la liquidez también necesita un tratamiento diferente, resulta indispensable concluir que la banca agrícola debe contar con un marco regulador separado. Los requisitos de liquidez y muchas otras regulaciones conciernen a las instituciones financieras como un todo y no a una porción de sus carteras; por lo tanto se requieren regímenes especiales que regulen el funcionamiento de los bancos agrícolas privados. El principio es claro, pero también debe adoptarse una decisión operacional sobre la porción de la cartera que debe ir a la agricultura para que la institución pueda ampararse al régimen especial. En el pasado, en vez de establecer regímenes especiales, la respuesta fue la creación de bancos agrícolas estatales, con los resultados negativos ya analizados.

Según Fiebig, el hecho de que los préstamos agrícolas tengan mayores requisitos de capital y liquidez implica que sean necesariamente más caros. Pretender que la financiación agrícola funcione correctamente con las mismas regulaciones de la destinada a actividades urbanas tiene el efecto de desestimular los préstamos agrícolas de la banca privada. Hay tres opciones para cubrir este mayor costo financiero en la agricultura: a) mayores tasas de interés, es decir los clientes pagan el costo; b) subsidios para cubrir la prima del riesgo, o sea, los contribuyentes pagan el costo adicional, y c) una combinación de ambas opciones. Si se decide autorizar un componente de subsidio para la banca agrícola, hay que tener cuidado en evitar situaciones de peligro moral. En otras palabras, el subsidio debe ser pequeño en relación al costo total de prestar, de manera que no perjudique los esfuerzos en materia de recuperación de los préstamos.

El hecho de que la agricultura no sea simplemente otro sector y que su crecimiento genere grandes beneficios para el resto de la economía (Capítulos 1 a 3) podría interpretarse como argumento en favor del subsidio parcial a los sistemas bancarios agrícolas, a través de fondos especiales de riesgos. Pero también puede sostenerse que los productores deben pagar parte o todo el premio por el riesgo. Esta decisión depende de las condiciones de cada país.

Otro servicio esencial, no bien atendido por los mercados financieros de los países emergentes, es la financiación a largo plazo, por ejemplo para inversiones en bombas y canales de regadío, silos pequeños y grandes, ganado, plantaciones forestales y trabajos de conservación de suelos. Se ha mencionado al inicio de este capítulo que los rendimientos de las inversiones fijas parecen ser mucho más bajos que los derivados del capital de trabajo agrícola. Un enfoque que merece ser explorado, por los bancos agrícolas privados, es el de ofrecer paquetes de financiación de largo y corto plazo, de manera que los desembolsos tengan ambos propósitos durante un período definido de años, y a tasas de interés calculadas para el paquete en su conjunto. También hemos ofrecido argumentos favorables a la ayuda de donantes y gobiernos a la financiación a largo plazo. La emisión de bonos en el mercado internacional también puede ser una alternativa, si la institución financiera es suficientemente sólida.

El siguiente es un ejemplo del tratamiento de este tema en África:

En general, los ahorros son fondos prestables para modalidades a corto plazo. En el pasado, las principales fuentes de los préstamos agrícolas de mediano y largo plazo provenían del capital accionario y los préstamos internacionales y públicos, a menudo en términos concesionales. El Banco Cooperativo de Kenya ha creado un banco comercial subsidiario, específicamente para sus préstamos agrícolas a plazo. Este banco moviliza fondos en forma de depósitos a plazo fijo y mediante la emisión de bonos. Sistemas similares existen en India. El Banco de Tierras de África del Sur, una sólida institución financiera,... obtiene recursos prestables a mediano y largo plazo principalmente mediante la emisión de pagarés y certificados de reintegro a largo plazo, préstamos gubernamentales y la reasignación de reservas generales creadas con utilidades retenidas. El Banco de Desarrollo Africano provee préstamos internacionales para propósitos de desarrollo^[838].

Las líneas de redescuento a través de canales comerciales están ya implícitas en los esquema de los fondos de tierras o bancos de tierras adoptados por varios países (Capítulo 5). La viabilidad de las líneas de redescuento depende de que se concentren en los sectores que representan las ventajas comparativas del país, y no necesariamente en los que tienen mayor respaldo político para acceder a la nueva financiación.

Cabe también destacar que existen posibilidades de atraer mayores inversiones locales a la agricultura, a través de la conversión en valores transables de bienes tales como hatos de ganado, cultivos por cosechar, sistemas privados de riego y contratos de futuros. La Bolsa Nacional Agropecuaria de Colombia, inicialmente concebida como bolsa de productos, se ha convertido en una fuente importante de fondos para el sector a través de este tipo de medidas.

El principal requisito para adaptar y poner en práctica todos estos nuevos enfoques, es la asistencia técnica y la capacitación, de varias formas y en todos los ámbitos, desde los clientes hasta los directores de las instituciones. Este es un tema en el cual los fondos de los donantes y gobiernos pueden tener mayores efectos positivos sobre la consolidación del sector financiero rural a largo plazo. La experiencia del BRAC en Bangladesh, mencionada anteriormente, es una de las tantas que demuestran el valor de acompañar los programas de crédito con la formación de los clientes. Junto a marcos reguladores específicos para la financiación agrícola, esa prioridad es compatible con la nueva visión acerca del papel del sector público: facilitar el desarrollo de los sistemas financieros rurales, en vez de ofrecer créditos para propósitos productivos.