8.3 Temas de extensión agrícola

8.3.1 Desarrollo histórico de la extensión en los países menos desarrollados

Los enfoques acerca de la extensión agrícola en los países en vías de desarrollo han cambiado considerablemente en las últimas cinco décadas y aún están en evolución. Antholt (1998) y Picciotto, y Anderson (1997), proporcionan buenos resúmenes de una historia que, en breve, ha evolucionado de la siguiente manera:

Hace cincuenta años los organismos de extensión agrícola de los países en desarrollo reflejaban las tradiciones administrativas de las potencias coloniales.... Igual que otros servicios de apoyo a la agricultura, los de extensión fueron orientados a la producción y comercialización de los productos de exportación.... A menudo los programas de extensión se apoyaban en la proposición de que la productividad agrícola estaba frenada no tanto por la tecnología y las restricciones económicas, sino más bien por la apatía de los productores, ordenamientos sociales inadecuados y falta de liderazgo local (Picciotto y Anderson, 1997, págs 249-250).... hubo un alto grado de confianza en la capacidad de la tecnología agrícola del Occidente para resolver las necesidades de los "hambrientos, pobres e ignorantes" del mundo en vías de desarrollo.... La problemática de la agricultura en desarrollo fue vista como la de acelerar la tasa de crecimiento de la producción y productividad agrícola, mediante lo que llegó a conocerse como "el modelo de difusión" del desarrollo agrícola.... En ese modelo, el proceso era jerárquico y unidireccional, a través del cual se proveía a las agriculturas tradicionales nueva tecnología, normalmente procedente del Occidente, transmitida a los productores por los funcionarios de extensión de los ministerios de agricultura (Antholt, 1998, pág. 355).

En los años cincuenta e inicios de los sesenta, los servicios de extensión agrícola tendían a estar subordinados a programas de desarrollo rural de propósitos múltiples. Los agentes de extensión cumplían una variedad de funciones, que iban desde el crédito y la distribución de insumos hasta diversas actividades de coordinación. Y como los agentes de extensión estaban entre los pocos funcionarios disponibles en los pueblos, frecuentemente se les pedía encargarse de tareas administrativas, estadísticas y hasta tareas de índole política. Normalmente el servicio sólo mantenía débiles conexiones con la investigación agrícola. Viéndolo en retrospectiva, los programas de desarrollo rural fueron víctimas de un marco poco idóneo para promover el desarrollo agrícola. Finalmente estos programas cayeron en desgracia pues sus objetivos demasiado amplios y la carencia de paquetes tecnológicos rentables llevaron a la dispersión de los escasos recursos, costos administrativos excesivos y lento crecimiento de la producción agrícola (Picciotto y Anderson, 1997, pág. 250).

... los resultados de estudios en los pueblos, durante los años cincuenta e inicios de los sesenta, documentaron que las parcelas de los campesinos eran "pobres pero eficientes" y que la falta de tecnología rentable era una causa principal del estancamiento. El libro pionero de Schultz, Transforming Traditional Agriculture (1964), se inspiró en estos estudios para cuestionar el modelo de extensión/difusión y recomendó a los países desarrollados y a los donantes cambiar su apoyo de la extensión a la investigación agrícola.... El modelo de difusión oculta el hecho de que los agricultores son innovadores y no solamente receptores pasivos de información.

Desafortunadamente... estos legados... generalmente reforzaron la visión limitada, lineal y secuencial acerca de la manera de desarrollar la información y los conocimientos y hacerlos disponibles a los productores, es decir, desde las ciencias básicas a las aplicadas, de allí a las innovaciones tecnológicas y finalmente a las recomendaciones a los productores.... al inicio de los años setenta, después de la primera etapa de la revolución verde, los expertos compartían la opinión de que existía un buen inventario de tecnologías aún no trasladadas a los productores. De ello, por tanto, resultaba la necesidad de aumentar la capacidad de intervención del sistema de extensión a través de más personal, capacitación, edificios, vehículos, etc.... El objetivo del enfoque de capacitación y visitas (C&V) fue el de reformar la administración de los sistemas de extensión y transformar los agentes de campo (mal supervisados, poco motivados e insuficientemente adiestrados) en medios eficaces de transferencia de tecnología, a través de capacitación quincenal, para que pudieran luego realizar visitas regulares a los productores y transmitirles mensajes claros (Antholt, 1998, págs 355-356).

Sin embargo, la parte de los notables aumentos de producción de alimentos de la revolución verde que puede atribuirse a mecanismos particulares, como la C&V, no ha sido identificada.... Dicho eso, la C&V ha dominado los sistemas de extensión en el sur de Asia y en África por más de dos décadas, en parte debido al fuerte apoyo brindado por el Banco Mundial (Picciotto y Anderson, 1997, págs 250-251).

Actualmente la extensión ofrece una perspectiva mucho más amplia. Además de ser ejecutada a través de diversos enfoques e instituciones, se la considera parte de un más amplio "sistema de conocimientos e información agrícola para el desarrollo rural (SCIA/DR)" cuyos otros componentes principales son la investigación y la educación agrícola. Conforme a esta visión, la generación y difusión de conocimientos no proceden de manera lineal sino más bien son interactivos y resultados de esfuerzos conjuntos de diferentes tipos de participantes. El sistema tiene que generar el aprendizaje mutuo y el intercambio de información necesario para que el sector pueda avanzar a un ritmo satisfactorio. Sin embargo, el punto de partida para diseñar las mejoras del sistema es el reconocimiento completo de sus puntos débiles, todavía importantes en la mayoría de los países en desarrollo^[899]:

• Las necesidades de los agricultores no guían suficientemente la orientación de la investigación y la extensión, y los requerimientos del mercado de trabajo no son adecuadamente tenidos en cuenta para diseñar los programas de las instituciones de capacitación agrícola....

• Si bien importantes, los conocimientos y las tecnologías producidas por el SCIA/DR no son ampliamente adoptadas por los agricultores, lo que indica una falta de transferencia efectiva. Las dudas sobre su eficacia en relación a los costos determinan que a los servicios públicos de investigación y extensión les sea difícil asegurar su sostenibilidad financiera.

• A menudo, los responsables de adoptar decisiones en el sector público no son conscientes de los resultados obtenidos y de los recursos necesarios en el largo plazo.

• En muchas instituciones, la calidad del capital humano para el SCIA/DR es baja lo que indica que la inversión en capital humano es inadecuada y las instituciones de educación y capacitación no responden suficientemente a las demandas cambiantes.

• La falta de colaboración sistemática entre educadores, investigadores, extensionistas y agricultores limita la eficacia y pertinencia de los servicios de apoyo al sector rural.

Las respuestas a estas deficiencias son diversas y a cargo de diferentes tipos de instituciones. La diversidad probablemente es una característica permanente del panorama institucional de la agricultura: "Puede... razonablemente argüirse que no existe un enfoque único que resulte ser el mejor para perfeccionar la extensión en todas las circunstancias"^[900].

8.3.2 Razones en favor de los servicios de extensión pública

Los extensionistas agrícolas son intermediarios entre los agricultores, por una parte, y los investigadores, abastecedores de insumos y crédito, comerciantes y otros agentes que intervienen en la agricultura, por la otra. Por lo tanto, el cumplimiento de su función requiere administrar flujos de información en un doble sentido, lo mismo que capacidades de comunicación y conocimientos técnicos. Frecuentemente, su principal función es estimular procesos de aprendizaje en los cuales participan tanto ellos como los agricultores. John Farrington ha enumerado las cuatro principales funciones de la extensión agrícola:

• diagnóstico de las condiciones agroecológicas y socioeconómicas del agricultor y de sus oportunidades y limitaciones;

• transmisión de mensajes a través de cursos de entrenamiento y de los medios masivos de comunicación, y mediante contactos directos entre el agente extensionista y el agricultor o contactos indirectos que involucran intermediarios tales como los "agricultores de contacto" y las organizaciones voluntarias. Los mensajes pueden comprender consejos, creación de conciencia, capacitación y educación;

• retroalimentación hacia los investigadores sobre las reacciones de los agricultores ante nuevas tecnologías, para refinar los futuros programas de investigación; y

• creación de vinculaciones con investigadores, planificadores públicos, ONG, organizaciones de agricultores, bancos y comerciantes privados. En las zonas más lejanas, los agentes de extensión toman a su cargo directamente varias funciones de abastecimiento de insumos^[901].

Los mensajes difundidos por los agentes de extensión pueden informar sobre los programas públicos abiertos a la participación de los agricultores. En una época en que se otorga creciente importancia a las políticas que involucran un apoyo directo a los agricultores, en oposición a la intervención en los mercados, los agentes de extensión pueden informar sobre la índole de estas medidas y proveer retroalimentación que los gobiernos utilicen para refinar dichas medidas.

Respecto a la función puramente técnica, la información que las actividades de extensión transmiten a los agricultores asume dos formas: una incorporada en los insumos físicos (maquinaria, semillas, etc.), y otra que es información pura no incorporada en los bienes. Umali-Deininger ha clasificado la información pura en cuatro categorías:

• Técnicas de producción y cultivo, como períodos de siembra y cosecha, uso de insumos, manejo y sanidad animal, protección de cultivos y diseños para la organización de las fincas.

• Administración de fincas, tales como contabilidad, organización y administración financiera, y asuntos legales.

• Información sobre mercadeo y procesamiento, tal como precios, oportunidades de comercialización, procedimientos de almacenamiento, técnicas de empaque, transporte, y normas internacionales de calidad y pureza.

• Desarrollo comunitario, tal como organización de asociaciones de agricultores^[902].

Los servicios de extensión se han concentrado tradicionalmente en proveer el primero y el último de las informaciones antes señaladas. Cada vez es más necesario proporcionar también el segundo y tercer tipo de información. Para mejorar la productividad se requiere poner atención no sólo en las técnicas de cultivo, sino también en la administración de las fincas. Adaptarse a sistemas comerciales más abiertos y cambiar hacia cultivos de mayor valor requiere el acceso oportuno a información de mercadeo y procesamiento, lo mismo que la habilidad para trasladar esta información en acciones dentro de la finca. Esto subraya la importancia de la educación básica para aumentar la producción y los ingresos agrícolas.

La razón para el suministro público de este tipo de funciones ha sido el carácter de bien público de la información relativa a muchas tecnologías agrícolas. La justificación clásica para el papel del sector público en la difusión de dicha información es que esta se filtra de un agricultor a otro. La información no puede ser proporcionada a una sola persona, excluyendo a los demás. Además, el valor de la información no disminuye con el aumento del número de sus receptores. Algunos tipos de información especializada se pueden comercializar en combinación con la venta de insumos, pero no son la mayoría.

En su importante estudio, Umali-Deininger ha refinado el argumento de los bienes públicos en relación a la extensión agrícola. Ella utiliza los principios de rivalidad y de exclusión. "La rivalidad se aplica cuando el uso o consumo de un bien o servicio por una persona reduce la oferta disponible para los demás.... La exclusión ocurre cuando únicamente aquellos que han pagado por el producto o servicio se benefician de él." (1997, pág. 208). Muchos bienes son rivales en el sentido de que la compra del bien por una persona hace que no esté disponible para otros. Los servicios presentan diferentes grados de rivalidad, que también puede decrecer con el tiempo como, por ejemplo, la información provista a un grupo que gradualmente se filtra hacia otros.

Bienes estrictamente privados son aquellos que tienen a la vez las características de rivalidad y exclusión; los bienes estrictamente públicos no poseen ninguna de las dos. Los tractores son ejemplo de los primeros, y la comunicación masiva de información agrícola de los últimos. Sin embargo, muchos tipos de información agrícola, incluyendo aquellas que los agentes de extensión están encargados de entregar, se encuentran en lugares intermedios entre esos dos extremos. Umali-Deininger sugiere que, para alcanzar buenos resultados, las modalidades de transferencia de información deben ser diseñadas teniendo en cuenta sus características inherentemente públicas o privadas. Para aclarar el espacio entre bienes estrictamente privados y estrictamente públicos, propone el uso de los conceptos de bienes de cuota (o reservados) y bienes de uso común. En sus palabras:

Los bienes-cuota son excluyentes, pero no rivales; por ejemplo, la información proporcionada por un consultor privado de extensión exclusivamente a un grupo de agricultores no es afectada por la adición de otro miembro al grupo....

Los bienes de uso común son aquellos que son rivales pero no excluyentes; en otras palabras no se puede impedir su uso a otras personas. Por ejemplo, la compra de semillas autógamas de alto rendimiento de arroz y trigo reduce la oferta de dichas semillas, pero la facilidad para replicarlas hace que la exclusión sea difícil y costosa en el largo plazo. Los agricultores no compran semillas de arroz y trigo para cada cosecha, porque pueden guardar parte de su producción para sembrarla en la siguiente (Umali-Deininger, pág. 208; énfasis añadido).

Estos criterios para analizar los flujos de información relacionados con la tecnología agrícola llevan a Umali-Deininger a algunas conclusiones acerca del papel de los servicios de extensión:

Las informaciones destinadas a mejorar las técnicas de cultivo y producción, administración de fincas, procesamiento y mercadeo, provistas mediante los enfoques tradicionales de extensión agrícola, son bienes-cuota en el corto plazo.... Pero el carácter difundible de la información no excluyente los transforma rápidamente en bienes públicos.... Por lo tanto, la rapidez con que se difunda la información determina los incentivos del sector privado para proporcionarla. Si la información se difunde fácilmente, las posibilidades de cobrarla son limitadas y las empresas privadas tendrán poco o ningún incentivo para proveer el servicio.... la entrega de información no excluyente quedará como responsabilidad del sector público o de las instituciones privadas sin fines de lucro....

A medida que las actividades agrícolas se hacen más comerciales y la tecnología agrícola más especializada, los servicios de extensión necesarios para apoyarlas también se tornan en altamente especializados. Dicha especialización conduce a la exclusividad de la información y, por lo tanto, de la actividad de extensión. Por ejemplo, los resultados de los análisis de suelos o la puesta a punto de programas de computación para facilitar la operación de las fincas, son específicos a determinadas zonas y clientes. Dicha información no es de utilidad para otros agricultores... Sin embargo, los problemas de información asimétrica aumentan la dificultad de asegurar la calidad. A no ser que las propias empresas privadas de extensión (pagada) puedan eficazmente autovigilarse para asegurar la calidad de la información proporcionada, la intervención pública será necesaria para hacer cumplir los estándares de calidad y los contratos legales....

Los productores de mediana y gran escala pueden distribuir el costo [de los servicios privados de extensión], lo que permite disminuir su costo por unidad y alcanzar altas tasas de retorno. Por consiguiente, cuanto más grande sea el tamaño económico de las fincas, mayor será su demanda potencial por "servicios de extensión pagados".... los pequeños agricultores, por lo general, encuentran menos atractivo o rentable "comprar" servicios de extensión. Los agricultores de subsistencia tienen poco o ningún incentivo para pagarlos.

Las políticas públicas pueden afectar considerablemente la demanda de servicios de extensión, a través de su influencia (directa e indirecta) sobre los precios de los productos y la demanda agregada. Altos impuestos (directos e indirectos) sobre la agricultura reducen el interés de los productores en adoptar tecnologías mejoradas.... La asignación y el nivel del gasto público en carreteras rurales, mercados e infraestructura de regadío, por ejemplo, influyen sobre las posibilidades de desarrollo de localidades específicas y, por lo tanto, en el retorno de las investigaciones de las tecnologías que mejoran la productividad. El gasto público en educación, especialmente en el medio rural, tiene una fuerte influencia en la capacidad de los agricultores y los consumidores para absorber la nueva información.

Una importante consecuencia del cambio en la clasificación de la información de "bien libre" a "bien adquirido" es que la demanda por servicios de extensión agrícola pagados se originará casi exclusivamente en los agricultores comerciales, especialmente de mediana y gran escala.... Por el contrario, las empresas privadas con fines de lucro tenderán a descuidar las zonas con agricultores marginales (Umali-Deininger, págs 210-211, 215-216).

Esta contundente conclusión se refiere a los servicios de extensión no subsidiados. Umali-Deininger agrega que, agrupados, los pequeños productores serían capaces de adquirir servicios de extensión. Su recomendación general respecto al papel financiero del sector público en la extensión, incluyendo la opción de subsidiar servicios privados, es la siguiente:

¿Cuándo debe el sector público financiar la extensión? Cuando la extensión proporciona bienes públicos e información con altas externalidades, como los relacionados con el medio ambiente y la conservación, la privatización total no es posible ni deseable. Dos argumentos adicionales pueden justificar las subvenciones a la extensión para pequeños agricultores: primero, cuando ellos no son conscientes de los beneficios de las tecnologías mejoradas y son incapaces de pagarla; y segundo, cuando los pequeños agricultores de subsistencia pueden obtener considerables beneficios no monetarios (incluyendo mejor nutrición y salud) mediante la adopción de la nueva tecnología (pág. 217, énfasis agregado).

Esta conclusión es parte de un creciente consenso respecto a que existen roles en la extensión agrícola tanto para el sector público y para los servicios privados no subsidiados, así como para los servicios públicos ofrecidos a su costo. El análisis de Umali-Deininger constituye un importante paso hacia la comprensión de las funciones pública y privada en la extensión agrícola. Si bien provee la primera base verdaderamente sistemática para el tratamiento de estos temas, su análisis puede hacerse más realista mediante la inclusión del papel de la incertidumbre y de otros factores que afectan fuertemente las decisiones de los productores. Por consiguiente, las perspectivas de los servicios privados de extensión pueden ser más brillantes que lo que ella sugiere, si bien con subsidios que permitan a los agricultores de pequeña escala comprar esos servicios.

Aún si la información de los servicios de extensión resulta ser no excluyente conforme pasa el tiempo, los agricultores pueden desear adquirirla por alguna de las siguientes razones:

1. Existen premios para la oportunidad y calidad de la información. Los agricultores pueden no querer esperar a obtenerla de otros agricultores mediante el proceso de difusión y temer que la información de segunda mano no sea tan exacta como la original. Por lo tanto, estarían dispuestos a pagar por información más oportuna y de mejor calidad.

2. Como corolario del tema de la oportunidad, el acceso a la información puede crear barreras a la entrada de competidores potenciales. Aún si la información es finalmente no excluyente, los que la obtienen primero pueden copar los mercados, excluyendo efectivamente a los competidores aún si obtienen la misma información. Esta consideración puede ser especialmente relevante para los productos no tradicionales. Por ejemplo, en Honduras las mujeres de bajos ingresos del pueblo de Sabana Grande se han especializado recientemente en huevos y ciertas flores, enviando contenedores de ambos productos a la cercana Tegucigalpa cada mes. Los que traten de imitarlas en el mercado de las flores enfrentarían menores precios, debido a que las mujeres de Sabana Grande ya cubren la mayor parte de la demanda de ciertas variedades.

3. La incertidumbre está siempre presente en la agricultura. Participar en un contrato de servicios de extensión puede representar una forma de seguro ante la eventualidad de plagas o de otros problemas que requieren respuestas rápidas, aún en el caso de que la solución finalmente se filtre a los otros agricultores. Un agricultor al borde de perder su cosecha necesita una solución rápida y no le preocupa si otros agricultores, a su tiempo, llegan a obtener la misma información sin costo alguno.

Estas consideraciones implican que el mercado potencial de la extensión agrícola comercial es mayor que el sugerido por el análisis de Umali-Deininger. Sin embargo, las restricciones de ingreso y la escasez estacional de dinero en efectivo limitan la capacidad de los agricultores pobres para pagar los servicios de extensión. Si el alivio de la pobreza es un objetivo nacional, los subsidios podrían justificarse en estos casos. Las formas de otorgarlos requieren casi siempre la organización de los agricultores en grupos de beneficiarios, pero la justificación del subsidio es fuerte sólo por razones de alivio de la pobreza.

8.3.3 Resultados de la extensión agrícola pública

En la práctica, los servicios públicos de extensión han sido con frecuencia decepcionantes. Deficiencias de financiación y administración han llevado al síndrome, frecuentemente observado, de agentes de extensión que dedican más tiempo a la oficina que a las fincas; además, las vinculaciones entre los servicios de extensión y la investigación han sido generalmente escasas. Según William Rivera, "En muchos países en desarrollo de bajos ingresos, la extensión agrícola y rural está en situación de caos, lo cual es un mal presagio para países que deben enfrentar el paradigma crecientemente conformado por las tendencias mundiales hacia empresas de agronegocios altamente competitivas y orientadas al mercado"^[903].

Este no ha sido siempre el caso. A fines de los años setenta, el autor de este texto visitó un pueblo en la República de Corea donde los productores de arroz habían empezado a cultivar tabaco bajo cubiertas plásticas. Al preguntarles, sentado con ellos bajo dichas cubiertas, donde habían aprendido a cultivar tabaco, la respuesta fue "del agente de extensión gubernamental". Yo les pregunté cuan frecuentes eran sus visitas y ellos respondieron "Oh, él viene todos los días", y mirando sus relojes, agregaron "Debe estar aquí antes de media hora". En contraste, en 1972 un colega del Gobierno de México y yo calculamos que la frecuencia promedio con que un agricultor de ese país veía a un agente de extensión era una vez cada cuarenta años.

En Honduras se observó un marcado sesgo en la provisión de servicios públicos de extensión en favor de los agricultores de gran escala. En 1990 Gilberto Gálvez et al.^[904] llevaron a cabo una amplia encuesta sobre las características económicas y sociales de las fincas hondureñas. En materia de extensión agrícola, la encuesta preguntaba si los servicios eran provistos en forma oportuna, pues la oportunidad es esencial cuando una plaga está dañando a los cultivos. También preguntaba si esos servicios eran de buena, mediana o mala calidad. Los resultados fueron tabulados en dos grupos, uno para los servicios de extensión provistos por el Ministerio de Recursos Naturales (MRN) y el otro para los servicios del Instituto Nacional Agrario (INA) al sector agrario reformado. De las fincas pequeñas que recibían extensión del MRN (definidas para este propósito como las de menos de 10 ha), 39 por ciento dijo que los servicios de extensión eran oportunos y de buena calidad, mientras que 72,7 por ciento de las fincas más grandes (mayores de 50 ha) respondieron de la misma forma. El sesgo a favor de las fincas grandes fue aún mayor en el caso del INA: de las fincas pequeñas^[905], sólo el 20,2 por ciento dijo que los servicios de extensión eran oportunos y de buena calidad, mientras que el 81,7 por ciento de las más grandes respondió en esa forma. Dado que en Honduras los servicios de extensión han sido gratuitos, como en casi todos los países en desarrollo, el sesgo a favor de los agricultores grandes representa un subsidio regresivo del gasto público. Hay evidencias anecdóticas de que esto ocurre también en otros países.

Uno de los problemas más serios de la extensión pública agrícola es la falta de incentivos adecuados para que los agentes atiendan bien a los clientes. El cliente es el agricultor y, la mayoría de los servicios de extensión no han tenido una fuerte orientación de "servir al cliente". Esto se ha traducido en inoportunidad de los servicios, falta de respuestas adecuadas a los problemas específicos del agricultor -que pueden ser diferentes a los previstos por los investigadores- y, en los peores casos, carencia total de atención a la mayoría de los agricultores.

Esta ausencia de orientación hacia el cliente es principalmente atribuible al sistema de incentivos en que operan los agentes de extensión. Ellos no son pagados por los clientes en función de la calidad y eficacia de los servicios que prestan. Sus ingresos vienen de una gran burocracia que tiene limitada capacidad para vigilar la calidad de los servicios que proporcionan. Los nombramientos son por lo menos parcialmente políticos y con frecuencia no se castiga el comportamiento inadecuado en el campo; de hecho, los agentes que no satisfacen las necesidades de sus clientes pueden continuar recibiendo promociones. Claramente, esta crítica no se aplica a todos los servicios de extensión ni a todos los agentes de los peores sistemas, pero es pertinente en muchas situaciones. Subraya la necesidad de reestructurar los incentivos de los sistemas de extensión, al igual que de fortalecer los vínculos entre la extensión y la investigación, y de realizar otras reformas.

El concepto opuesto es el de que los beneficiarios de la extensión sean responsables de parte del apoyo, aunque sólo se trate de una proporción del costo total. Esto es importante por tres razones. Primero, otorga a los beneficiarios derechos de propiedad y de uso sobre los servicios. Segundo, quita parte de la carga del gobierno central y, por lo tanto, responde al tema de la sostenibilidad financiera. Por último, si la propiedad y la responsabilidad corresponden a los clientes, se establecen las bases para un servicio más orientado por la demanda y de mejor respuesta a esta. Un ejemplo ha sido la Asociación Nacional de Agricultores de Zimbabwe^[906].

El sistema más ampliamente adoptado por la extensión agrícola en décadas recientes es el de Capacitación y Visita (C&V), introducido por primera vez por Daniel Benor en Turquía en 1967. Al sistema se le han reconocido muchos de los éxitos posteriores de la extensión, aunque también se le atribuyen algunos de sus fracasos. Se debería tener en mente que:

El propósito del enfoque C&V fue el de reformar la administración de los sistemas de extensión y transformar grupos de agentes de campo mal supervisados, motivados y entrenados en eficaces difusores de tecnología, a través de capacitación quincenal de esos agentes que luego hacen visitas regulares a los agricultores para trasmitirles mensajes de extensión claros^[907].

Una evaluación de los proyectos de extensión del Banco Mundial determinó que, en la práctica, el sistema C&V es administrativamente válido, aunque no siempre esto se alcanza plenamente:

Muchos de los principios organizativos del modelo C&V son adoptados por la mayoría de los 'buenos' servicios de extensión y son incuestionablemente correctos: programación de actividades, enfoque tecnológico; entrenamiento continuo del personal; supervisión de los programas; vínculos estrechos entre investigación y extensión; y retroalimentación desde los agricultores para permitir que la tecnología se adapte a sus condiciones. Desafortunadamente, muchos de estos principios no fueron adecuadamente adoptados por los proyectos^[908].

A pesar de las ventajas potenciales del sistema, la opinión mayoritaria de los expertos subraya sus defectos y, por tanto, se inclina por no adoptarlo más ampliamente, al menos sin modificaciones sustanciales. Antholt resume sus limitaciones como sigue:

• El modelo es rígido y frecuentemente inapropiado, dadas las diferencias culturales, históricas e institucionales entre y dentro de los países.

• Problemas de financiación de los costos de operación, falta de tecnología adecuada y deficiencias de la calidad del personal, que amenazan la sostenibilidad a largo plazo de los programas de extensión.

• El concepto del C&V de usar a un agricultor de contacto como receptor principal de las visitas de extensión (para posterior transferencia de la tecnología hacia otros agricultores) no ha sido muy eficaz y a menudo fue reemplazado por grupos de agricultores.

• El enfoque de arriba hacia abajo para difundir los mensajes de la extensión se basa frecuentemente en paquetes de recomendaciones estándar, que ignoran la heterogeneidad de los agricultores^[909].

Picciotto y Anderson resaltaron un conjunto de deficiencias hasta cierto punto similares de los C&V, sobre la base de una evaluación del Banco Mundial:

• Noventa por ciento de los proyectos enfrentaban restricciones presupuestarias, en parte debido a que casi la mitad no evidenciaba un firme sentido de propiedad por parte de los prestatarios o de las instituciones ejecutoras.

• Más de la mitad de los proyectos se vieron afectados por mensajes de extensión inadecuados, resultantes de insuficiencias en la investigación o en las vinculaciones entre extensión e investigación.

• Veinticinco por ciento de los proyectos fueron obstaculizados por el bajo nivel de educación de su personal de primera línea.

• Los programas de capacitación de más de la mitad de los proyectos no proporcionaron conocimientos prácticos suficientes a su personal de primera línea, y

• Casi 40 por ciento de los proyectos carecieron de adecuada adaptación a las condiciones locales.

La organización jerárquica y la estricta programación del método C&V supone la disponibilidad de flujos sostenidos de innovaciones de la investigación, asociadas a la capacidad de las entidades ejecutoras para conseguir, retener y motivar el personal técnico calificado. Cuando se disponía de ambos elementos, el método podía muy bien acelerar la difusión de nuevas tecnologías, en una escala remunerativa. Pero si las condiciones iniciales no eran apropiadas - por ejemplo, porque la agricultura era altamente diferenciada, el programa de investigaciones estaba vacío y existían carencias de organización, de personal, o de ambas - el C&V demostraba poco adaptación a ese desafío^[910].

En defensa del método C&V cabe indicar que muchas de estas deficiencias pueden caracterizar a cualquier servicio de extensión pública. Pero si esto es así, el propio concepto de servicio de extensión pública queda abierto al cuestionamiento, a pesar de los argumentos arriba mencionados de que la extensión es un bien público. Por supuesto, el enfoque de arriba-abajo del método C&V ha demostrado ser una debilidad central, especialmente para atender las necesidades de los pequeños agricultores en condiciones agroeconómicas heterogéneas.

8.3.4 El género en la extensión agrícola

Al igual que en la investigación agrícola, la extensión ha sido lenta en reconocer las diferentes necesidades de género de la producción agrícola y en adoptar enfoques distintos para las clientes mujeres. Esto está empezando a cambiar en algunos lugares, pero el problema está todavía ampliamente difundido. Tal como ha expresado Kalim Qamar:

Los sistemas de tecnología agrícola, hasta muy recientemente, estuvieron casi todos enfocados a la clientela masculina. El derecho a mejorar la tecnología agrícola fue considerado, por lo general, perteneciente sólo a los hombres. Las mujeres no fueron incluidas en la lista de clientes, a pesar de que hacían contribuciones muy importantes a la producción agrícola. No sorprende que la mayoría de los programas de extensión las ignorasen... [y] todavía pocas agencias de extensión toman en cuenta las necesidades de las mujeres agricultoras^[911].

En palabras del macro manual SEAGA de la FAO,

en muchos países hay importantes sesgos antieconómicos y de género en el suministro de los servicios de extensión.... Aunque los problemas son específicos a cada país, algunas de las dificultades más comunes son:

• Los servicios de extensión están dirigidos a receptores masculinos, que con frecuencia no discuten las decisiones de producción o comparten los conocimientos de extensión con las mujeres. Esto es especialmente cierto en África... [y en el] enfoque del agricultor de contacto tal como se usa en los programas de C&V, que supone que los agricultores de contacto pasen sus conocimientos a otros agricultores. Un estudio en Tanzania mostró que las mujeres son raramente seleccionadas como agricultores de contacto y que las fincas encabezadas por mujeres obtienen menores beneficios de este sistema que otros tipos de familias agrícolas^[912] .

• Los servicios tienden a ser dedicados a agricultores modernos que poseen tierra y están dispuestos y son capaces de obtener crédito e invertir en insumos e innovación tecnológica.... Esto frecuentemente excluye a los agricultores con pocos recursos y a los sin tierra, incluyendo las mujeres. Un estudio realizado por Swanson, Farmer y Bahal (1990)^[913] encontró que menos de un cuarto de los recursos de extensión del mundo se asignan a los agricultores de subsistencia, sólo 2 por ciento se dirige a los productores sin tierra y sólo 7 por ciento a la juventud rural y a los agricultores jóvenes. Así, mientras los agricultores con pocos recursos y de subsistencia forman el 75-80 por ciento de los agricultores del mundo, se les asigna aproximadamente sólo un tercio del tiempo y los recursos de la extensión.

• Las actitudes del personal de extensión pueden limitar la eficacia... de esos servicios. Un estudio en África confirmó la existencia de creencias comunes de que: las mujeres no contribuyen significativamente a la producción agrícola, siempre están ocupadas en tareas del hogar, son difíciles de alcanzar y se resisten a la innovación.

• En muchos países las mujeres enfrentan barreras a la educación agrícola superior. Como resultado, hay pocas funcionarias de extensión mujeres....

• Los horarios de las visitas de extensión con frecuencia coinciden con las tareas hogareñas de las mujeres, por ejemplo, la preparación de las comidas.

• A las mujeres no se les permite ser miembros de las organizaciones rurales que frecuentemente sirven para encauzar o proporcionar la capacitación y la extensión^[914].

A la luz de este predominante sesgo de género en la extensión agrícola, la FAO señala que:

Los servicios de extensión que descuidan las necesidades de las mujeres y los agricultores de escasos recursos arriesgan tener bajos retornos y fracasar en el logro de objetivos de desarrollo tales como seguridad alimentaria, crecimiento agrícola sostenido y alivio de la pobreza. Cerrar la brecha entre los niveles de productividad actuales y potenciales de las mujeres agricultoras es una de las más importantes maneras de promover... el desarrollo global de la agricultura. Así, en Kenya, a raíz de una campaña nacional de información organizada por un proyecto de extensión y dirigida a mujeres, los rendimientos del maíz aumentaron 28 por ciento, los de frijoles 80 por ciento y los de papas 84 por ciento^[915].

8.3.5 El desafío del SIDA para la extensión agrícola

Al principio de la epidemia del SIDA, principalmente en África, la actitud predominante fue que los enfoques de la extensión agrícola no tenían que ser modificados y que ese problema debía ser tratado por otras instituciones nacionales. Sin embargo, esta actitud ha ido cambiando a la luz de la gravedad y de los estragos que está causando la enfermedad en algunas sociedades rurales. Qamar ha descrito la naturaleza del desafío desde varias perspectivas^[916]:

Hasta hace poco, el SIDA era considerado principalmente un tema de salud y, todos los programas para combatir la epidemia estaban basados en la salud y las ciencias médicas.... Sin embargo, las opiniones están cambiando rápidamente. Los efectos adversos del SIDA en las instituciones de desarrollo y sus programas en África han forzado por igual a las entidades de desarrollo de la salud y a las no sanitarias a enfocar el problema desde un ángulo completamente diferente. La epidemia del SIDA está siendo ahora considerada como un importante tema de desarrollo intersectorial, con amplias repercusiones sobre las políticas y la programación de los gobiernos y de las instituciones internacionales de desarrollo.

La pérdida de los jefes de familia, debida a la epidemia, está llevando a un incremento de la pobreza y la inseguridad alimentaria entre las familias afectadas del África Subsahariana. También los profesionales y las otras categorías de trabajadores capacitados han sido perjudicados. La principal consecuencia... en muchos países afectados es el revés sufrido por el progreso social y económico alcanzado durante las décadas anteriores, combinado con el serio impacto negativo tanto en los hogares como en importantes organizaciones e instituciones. Esto es especialmente cierto para los pequeños agricultores.... Costos enormes han sido impuestos a los hogares y las organizaciones, debido al desvío de recursos hacia el cuidado de la salud, la pérdida de trabajadores capacitados y no capacitados, los gastos en funerales, los costos de reclutamiento y reemplazo del personal, y la reducción de la productividad asociada a las pérdidas de recursos humanos.

Qamar también señala que los servicios de extensión en sí mismos están directamente afectados, ya que los miembros del personal están expuestos a más altos riesgos que otros como resultado de la frecuencia de sus visitas a las zonas afectadas por el SIDA, y porque tienen que ocuparse de miembros de las familias y vecinos enfermos. También ha aumentado el costo de las organizaciones de extensión por los desembolsos para tratamientos del personal afectado, funerales y seguros. En Uganda se estima que del 20 al 50 por ciento del tiempo del personal de extensión se ha perdido a causa de los efectos directos o indirectos de la epidemia.

Además, los mensajes técnicos tradicionalmente transmitidos por los agentes de extensión están perdiendo relevancia:

existen ahora solicitudes de crédito agrícola para hogares encabezados por viudas y huérfanos, los cuales frecuentemente no son elegibles de acuerdo a los criterios vigentes para su aprobación. El personal de extensión, que en general se supone debe apoyar dichas solicitudes,... se siente perdido en ausencia de nuevos criterios para esta nueva clientela.

La notoriamente persistente negación y "conspiración del silencio" acerca del SIDA, común en las comunidades rurales, está gradualmente dando paso a una relativa apertura.... Las preguntas de los productores ya no se limitan sólo a agricultura. Hay muchas preguntas relativas al SIDA. Sin embargo, el personal de extensión conoce poco acerca de la epidemia, no ha recibido capacitación especial en la materia, y se siente incapaz y avergonzado frente de los agricultores. Ellos no están en condiciones de ofrecer informaciones útiles o consejos serios.

Responder a este desafío en las zonas afectadas por la epidemia requiere modificaciones sustanciales en la forma de concebir y llevar a cabo la extensión agrícola. Como Qamar ha planteado, "Actualmente no hay programas y estrategias de extensión para mejorar las capacidades agrícolas de jóvenes inexpertos, que incluyen un gran número de mujeres y huérfanos, que de repente se han convertido en clientes de los servicios. Las escasas vinculaciones entre las instituciones de extensión, investigación y otras relevantes, no ayudan a enfrentar la necesidad de desarrollar nuevas tecnologías y equipos que se adecuen a la nueva situación" (op. cit., pág. 6).

8.3.6 ¿Hacia un nuevo paradigma de la extensión agrícola?

En todo el mundo está en marcha un proceso de desarrollo de nuevos métodos de extensión agrícola. La búsqueda de mejores enfoques se origina en la insatisfacción respecto a las formas en que la extensión se ha llevado adelante, además de las preocupaciones sobre el sesgo de género que la ha caracterizado. La razón de la búsqueda de un "nuevo paradigma" ha sido resumida por Umali-Deininger:

Los principales factores que han llevado a repensar el medio adecuado para organizar la extensión agrícola son tres. El primero y más importante, tiene relación con las crisis fiscales y los recortes del presupuesto general, frecuentemente asociados con los programas de ajuste estructural, los que han obligado a los gobiernos a reducir drásticamente los recursos públicos destinados a los programas públicos de extensión. En ese contexto, la sostenibilidad fiscal y la relación costo-beneficio se han convertido en las preocupaciones prioritarias.

Segundo, el mal desempeño de algunos programas de extensión pública, reflejado en la lenta adopción de los mensajes de la extensión, ha estimulado la búsqueda de enfoques alternativos para mejorar los servicios de extensión....

Tercero, la dependencia de la agricultura de tecnologías y conocimientos cada vez más especializados ha cambiado el carácter económico de los servicios proporcionados por los sistemas de extensión. La institucionalización de medios que permiten al vendedor apropiarse de los beneficios derivados de nuevas invenciones y variedades de plantas (...) ha aumentado los incentivos de las empresas privadas que ofrecen servicios de extensión con fines de lucro. La creciente importancia de la agricultura comercial y la mayor competencia en los mercados internos e internacionales, han reforzado los incentivos económicos para que los agricultores y otros empresarios rurales consideren a la extensión como otro insumo adquirido....

En la búsqueda de un nuevo paradigma para la extensión agrícola, los países en desarrollo deben dar respuesta a varias interrogantes: ¿Cuáles son los papeles del sector público y del privado? ¿Puede el sector privado ser más eficiente en el suministro del servicio? ¿Cuáles son las implicaciones sobre el bienestar de los agricultores de menor escala y los pobres rurales?^[917]

El Grupo de Neuchatel ha observado que el contexto de la extensión agrícola en África Subsahariana está cambiando en varios aspectos:

Los objetivos de la ayuda oficial al desarrollo se enfocan cada vez más hacia la reducción de la pobreza y las desigualdades sociales, el uso sostenible de los recursos naturales y el desarrollo participativo....

Muchos países en desarrollo transitan diversas etapas del proceso de liberalización económica, descentralización y privatización....

Nuevos actores se están involucrando en las actividades de extensión. Actualmente, cuatro tipos de actores participan en esta: organismos públicos, proveedores del sector privado, organizaciones de productores y organizaciones no gubernamentales....

El gasto público en extensión se está reduciendo. En la mayor parte de los países en desarrollo la política de reducción del déficit público ha conducido a la disminución del gasto en extensión agrícola y a la introducción de esquemas basados en el pago de los servicios^[918].

Resumiendo los desafíos que enfrenta la adopción de los nuevos enfoques para la extensión agrícola, Picciotto y Anderson han subrayado las restricciones administrativas propias de la gestión de sistemas de gran porte, además de las limitaciones fiscales y otras que describen así:

la percepción del potencial y las restricciones de la agricultura ha cambiado. En muchas situaciones la difusión de paquetes estándar de insumos y prácticas agrícolas ya no es pertinente, si alguna vez lo fue efectivamente.... Lo que se requiere cada vez más es un enfoque que genere soluciones ambientalmente amigables, que tengan en cuenta las costumbres y estén basadas en la participación de los agricultores....

la difusión de la educación y de las comunicaciones modernas, así como el aumento de la agricultura comercial, han creado oportunidades para realizar alianzas entre los sectores público, privado y voluntario. Los mercados agrícolas más abiertos y liberalizados aportan conocimientos, habilidades y transacciones privadas a los agricultores sin que sea necesaria la intermediación del sector público. Tanto en los países desarrollados como en los en vías de desarrollado, se están difundiendo los enfoques de extensión liderados por los agricultores, al mismo tiempo que las asociaciones de agricultores, las cooperativas y organizaciones de autoayuda contribuyen en forma importante a la difusión de tecnología moderna.

Según Tendler (1997^[919]), los contratos informales basados en los resultados entre agricultores brasileños y agentes de extensión han aumentado el compromiso de estos, mejorado la personalización de la asesoría e incrementado la productividad. En Indonesia, los programas de manejo integrado de plagas y las Escuelas de Campo para Agricultores de la FAO, tienen el valor de convertir a los agricultores en agentes de extensión y a los agentes de extensión en agricultores^[920].

A esta lista de temas, se agrega la preocupación por la expansión de la pobreza rural en los países en desarrollo, lo que hace necesaria la creación o el reforzamiento de modalidades de extensión agrícola capaces de alcanzar a los agricultores más pobres.

Tomando en cuenta la diversidad de situaciones, Rivera ha señalado: "tendrán que existir distintos sistemas de extensión para satisfacer necesidades dispares" y que los nuevos enfoques de extensión "serán más específicos en sus propósitos, objetivos y necesidades"^[921].

8.3.7 El comercio de tecnología agrícola

Uno de los principales medios de transferencia de tecnología agrícola es la compra de insumos y bienes de capital portadores de nuevas tecnologías, incluyendo semillas, agroquímicos y maquinaria. Debido a la rápida evolución de las tecnologías agrícolas, los países en desarrollo se benefician de la importación de las tecnologías desarrolladas en otros lugares, adaptándolas o usándolas directamente. Las argumentaciones contrarias a ese medio de transferencia resaltan los problemas ocasionados por la importación de semillas y productos químicos inferiores y la carencia de información de los agricultores sobre la calidad de los productos que están recibiendo. Esa preocupación puede enfrentarse a partir de dos enfoques opuestos: uno basado en la restricción de las importaciones hasta que los productos cuestionados sean examinados, y otro que aconseja permitir la importación y diseminar la información sobre los resultados de los ensayos una vez que estén disponibles. En este último enfoque, normalmente los ensayos comprenden sólo a una parte, a veces pequeña, de los productos. Los resultados del examen pueden ocasionar un largo período de tiempo de rezago, incluso de varios años, en la adopción de las tecnologías por parte de los agricultores.

Sin embargo, una política dirigida a restringir las importaciones hasta que puedan ser examinadas corre el serio riesgo de retrasar significativamente la tasa de progreso técnico en la agricultura del país. El peligro de las políticas restrictivas ha sido señalado por Gisselquist y Grether:

La agricultura se ha vuelto un campo de alta tecnología, con rápidos avances en genética del ganado y los cultivos, manejo de plagas y ganado, y maquinaria.... El tema del acceso a las tecnologías foráneas es especialmente importante porque, al igual que en otros campos de alta tecnología, la agrícola es ahora internacional. Los países líderes continuamente toman prestadas las investigaciones de otros países y avanzan sobre ellas.... Cualquiera sea la fuente, la mayor parte de las nuevas tecnologías llegan a los agricultores a través de insumos comercializados... Muchos países en desarrollo se quedan atrás, en parte, a causa de las barreras a la introducción de tecnologías agrícolas privadas impuestas por ellos mismos.

El acceso a nuevas tecnologías puede provenir de múltiples canales, con regulaciones enfocadas en las externalidades negativas o mediante un canal único, cuando se basan en el análisis de los resultados.... En países industrializados (y en algunos países en desarrollo) los gobiernos mantienen políticas liberales de comercio de insumos, importados y nacionales, permitiendo la existencia de múltiples canales para la introducción de nuevas tecnologías....Los gobiernos regulan los insumos para limitar las externalidades (por ejemplo, impidiendo la introducción de pesticidas peligrosos), pero permiten a las empresas la comercialización de nuevas tecnologías, confiando que los agricultores y las compañías, interactuando a través del mercado, sean capaces de seleccionar las más eficientes.... Este enfoque liberal de la transferencia de tecnología es adecuado para la agricultura, un sector en el que las condiciones locales son fundamentales para la configuración de los efectos de las nuevas tecnologías....

En contraste con las políticas de mercado comunes en los países industriales, muchos países en desarrollo y en transición limitan estrictamente el acceso de las nuevas tecnologías agrícolas a sus mercados. Las restricciones son más comunes y problemáticas en el caso de las semillas, pero también pueden comprender a las importaciones de maquinarias, fertilizantes, pesticidas de bajo riesgo, piensos compuestos y otros bienes. Muchos países en desarrollo mantienen listas positivas de insumos permitidos, aún aquellos para los que las externalidades no son una preocupación seria. Por ejemplo, muchos países disponen de listas con las variedades de plantas, modelos de maquinaria, fertilizantes y los piensos compuestos destinados al ganado que pueden importarse, basándose para su elaboración en análisis del desempeño oficiales... Las listas positivas son mucho más restrictivas que las negativas, ya que estas permiten la importación de cualquier producto no incluido.

Las respuestas a las preocupaciones ambientales o de salud pública asociadas con la mayoría de los insumos pueden ser las listas negativas. Por ejemplo, en vez de aprobar cada pienso compuesto, los gobiernos pueden prohibir o limitar los componentes peligrosos. Aunque las listas positivas de pesticidas y medicinas veterinarias son estándares en todos los países, cada uno de ellos establece diferentes condiciones para registrar nuevos productos.... Mediante regulaciones y políticas que dificultan a las empresas entrar y operar, muchos países en desarrollo bloquean casi todas las transferencias de tecnologías privadas para semillas y otras importantes categorías de insumos agrícolas....

Los sistemas de canal único restringen seriamente el flujo de nuevas tecnologías. Muchos países en desarrollo con sistemas de canal único les ofrecen a los agricultores un promedio de menos de una nueva variedad de semilla al año por cada cultivo principal, mientras que los agricultores de países que admiten múltiples canales pueden disponer cada año de docenas de variedades nuevas para un mismo cultivo, independientemente de su importancia. Aún en los países en que las compañías privadas pueden operar, los costos derivados de las regulaciones limitan la transferencia de tecnologías privadas. Estos costos son especialmente problemáticos en pequeños mercados - países pequeños o cultivos menores - ya que las compañías pueden considerar que no vale la pena el esfuerzo de registrar nuevas tecnologías, impidiendo el acceso de los agricultores a ellas^[922].

Haciendo un balance de la situación, Gisselquist y Grether señalan que los riesgos del enfoque restrictivo al comercio de tecnología son mayores que los del enfoque liberal. Cuando este último enfoque es adoptado, algunos de sus riesgos pueden ser reducidos acelerando programas de ensayos con propósitos informales y no de control. Los ensayos no tienen que ser realizadas necesariamente por el propio gobierno, aunque este normalmente financie sus costos. Las universidades y organizaciones de productores frecuentemente tienen la capacidad de realizar los ensayos y difundir los resultados.