9.5 Desarrollo rural y alivio de la pobreza

La dimensión de la pobreza rural en el mundo en desarrollo es bien conocida; como ya se ha indicado, los pobres rurales excederán a los pobres urbanos hasta bien entrado el siglo XXI. En América Latina y el Caribe, la pobreza rural ha empeorado desde 1986 a 1996, tanto en proporción como en números absolutos. Y aunque la proporción de pobres rurales en el total de la población decline en los próximos veinte años, variarán muy poco sus cantidades^[1047]. Algo similar ocurrirá en África y gran parte de Asia.

Al mismo tiempo, han disminuido los programas de desarrollo rural:

Se reconoce la disminución de la importancia del desarrollo rural en los programas nacionales y la reducción de la cartera de préstamos del Banco Mundial para actividades de desarrollo rural, a pesar de su importancia estratégica y de su potencial para reducir significativamente la pobreza^[1048].

Hasta cierto punto, los programas comprensivos de desarrollo rural pueden ser reemplazados por instrumentos específicos para promover la agricultura, como las reformas agrarias orientadas por el mercado o los fondos de tierras (Capítulo 6) y la participación de la comunidad en la investigación y la extensión agrícola (Capítulo 8). Sin embargo, es casi siempre útil coordinar las políticas y los programas en el contexto de un enfoque espacial rural. El desarrollo rural puede convertirse en otro eje o dimensión integradora de las estrategias agrícolas y, al mismo tiempo, puede llevar las prescripciones de las políticas más allá del sector, pues los nexos entre las actividades agrícolas y las no agrícolas en el medio rural son muy fuertes, y estas últimas constituyen fuentes significativas de empleo e ingresos:

Los temas del desarrollo rural deben estar integrados con las políticas agrícolas... Sólo la creación de trabajo puede resolver el problema de la pobreza rural. En muchos países, las políticas de desarrollo rural se limitan a medidas agrícolas; sin embargo, ningún país ha resuelto el problema de la pobreza rural exclusivamente en las fincas^[1049].

Además de los beneficios directos de la creación de empleos rurales no-agrícolas, la medición del costo de oportunidad del tiempo de los pequeños agricultores puede ser esencial para el diseño de tecnologías de producción aceptables para ellos. En el corto plazo, este costo de oportunidad puede ser diferente para cada miembro de la familia. Para formular propuestas realistas de desarrollo rural se necesita entonces contar con visiones integradas del funcionamiento de las familias rurales, incluyendo la división tradicional del trabajo por género^[1050].

La estrategia de Estonia mencionada en estas páginas es de hecho una estrategia de desarrollo rural. Uno de sus principales capítulos trata de temas sociales rurales y de políticas económicas para los pobres rurales. Un tema central fue el bajo estándar de vida de los anteriores miembros de las fincas colectivas, principalmente los de mayor edad, cuyos únicos activos productivos eran las pequeñas tierras familiares. Por consiguiente, la estrategia recomendó la titulación de esos terrenos, sin costo para las familias, y aumentar el monto neto de los beneficios de retiro de los ex miembros de las fincas colectivas. Ese capítulo también consideró el cuidado de los niños cuyos padres trabajan en zonas rurales y recomendó, entre otras medidas, la creación de zonas especiales de desarrollo industrial en diversas partes del territorio rural del país. Estos breves ejemplos ilustran la importancia de los temas no-agrícolas para las estrategias agrícolas.

No corresponde a este estudio sintetizar la literatura sobre el desarrollo rural. Más bien, se ofrecen algunas observaciones sobre temas conceptuales y experiencias ilustrativas del desarrollo rural, y se exploran los lazos entre las políticas agrícolas y el desarrollo rural. Se sugiere también un marco conceptual para guiar la asignación de los recursos para el desarrollo rural.

9.5.1 Proyectos de desarrollo rural

En décadas pasadas, la financiación rural tendía a ser canalizada a través de proyectos integrados de desarrollo rural, que suministraban la infraestructura de los servicios comunitarios básicos así como la inversión productiva, en áreas geográficas definidas. Después de varios años de aplicación, los resultados de este enfoque fueron generalmente considerados insatisfactorios. Una cuestión se refiere a la tasa de retorno económico, que era normalmente baja porque los paquetes de inversión incluían la infraestructura social. Otro tema es la falta de participación de la comunidad en el diseño de los proyectos y la escasa coordinación entre las entidades del gobierno central encargadas de ejecutar diferentes tipos de inversión en cada comunidad.

Binswanger (1998) resume los decepcionantes resultados y sus principales causas:

Muchos proyectos de desarrollo rural integrado (DRI) en los años setenta y ochenta fueron un fracaso, debido a los siguientes problemas (Banco Mundial, 1987^[1051]):

Adversos contextos de política. Rápidamente quedó en claro que, cuando se realizaban en contextos de política adversos a la agricultura como un todo o a los pequeños agricultores, muchos proyectos DRI equivalían a "arar en el agua" y no podían tener éxito.

Falta de compromiso de los gobiernos. Muchos gobiernos no proveyeron la financiación de contrapartida requerida para ejecutar los programas.

Carencia de tecnologías apropiadas. Este es un obstáculo importante en zonas de secano, especialmente en África, donde la investigación agrícola es limitada o la investigación colonial había sido discontinuada. Algunos proyectos de desarrollo rural integrado incorporaron componentes de investigación, pero la mayoría fallaron en la puesta a punto de nuevas tecnologías. Muchos de estos componentes socavaron los sistemas nacionales de investigación agrícola, ya que les privaron de los investigadores más talentosos.

Abandono del desarrollo institucional. Muchos proyectos DRI crearon unidades de coordinación, a veces integradas por personal extranjero. Esto pospone el fortalecimiento de la capacidad institucional local y distrital necesaria para planear, ejecutar y vigilar los programas de desarrollo rural.

Falta de participación de los beneficiarios. Los programas se diseñaban siempre con un enfoque de arriba-abajo, en el cual los favorecidos carecían de autoridad para adoptar decisiones o ejecutar el programa.

Problemas de complejidad o de coordinación. Es irónico que la complejidad se haya convertido en el talón de Aquiles del desarrollo rural. Después de todo, construir caminos rurales e infraestructura de pequeña escala, o proveer extensión agrícola, son tareas más simples que la construcción de obras de regadío de gran escala... El problema de la coordinación surgió como consecuencia de delegar la ejecución de los subprogramas a entidades públicas paraestatales, que estaban muy centralizadas y tenían sus propios objetivos. Muchas de estas no tenían contactos con los grupos favorecidos, quienes podrían haber coordinado con facilidad las relativamente simples tareas locales... De hecho, el desarrollo rural integrado se puede clasificar como el último bastión de la planificación central, barrido por la realidad como todos los otros esquemas de ese tipo^[1052].

9.5.2 Descentralización del desarrollo rural

Por estas razones, los organismos multilaterales dirigen ahora sus prioridades hacia los enfoques descentralizados y participativos, incluyendo programas de inversión "orientados por la demanda". Cada vez más se pide a las comunidades que asuman la iniciativa en la definición o selección de los programas que las atañen y se realza el papel de los gobiernos locales. El rasgo distintivo de las inversiones orientadas por la demanda es que son las comunidades las que las proponen o escogen. Por ejemplo, Chile ha creado un fondo para fomento del riego destinado a financiar proyectos propuestos por las comunidades o grupos de agricultores (Capítulo 6). En el estado de Paraiba (nordeste del Brasil), una mayor participación de la comunidad y mejor coordinación de las actividades de las oficinas de las instituciones nacionales han determinado el éxito de los proyectos de desarrollo rural financiados con apoyo del Banco Mundial^[1053]. En Nicaragua y Honduras, el BID ha financiado programas integrados por pequeños proyectos, propuestos por las comunidades y seleccionados por los gobiernos locales (municipalidades rurales). Si bien en la mayoría de los casos es imposible estimar la tasa de retorno de cada proyecto, para usarla como criterio de selección, el supuesto es que las comunidades tienen una percepción relativamente más precisa de los obstáculos que enfrentan y, por lo tanto, de las inversiones requeridas para superarlos.

Sin embargo, para evaluar los pequeños proyectos se pueden utilizar otros criterios o filtros complementarios, tales como: costos estándares (por ejemplo, costo máximo por kilómetro de camino construido o rehabilitado); la definición estricta de las categorías de inversión financiadas por el programa; la exigencia de que la comunidad contribuya con una proporción mínima predeterminada del costo de cada proyecto^[1054], y la vigilancia conjunta con la comunidad en casos de proyectos de capacitación. En Paraiba el sistema daba a las comunidades el derecho de proponer proyectos y de elegir la mitad de los miembros de la comunidad que hacía la selección final de un grupo de proyectos, dejando la opción final de otro conjunto de proyectos a las autoridades municipales, y permitiendo por último a los líderes provinciales seleccionar otro grupo de proyectos.^[1055]

Este enfoque constituye un tipo de descentralización fiscal. Además de otorgar poder a las comunidades locales, fortalece el papel de las municipalidades y, en algunos casos, de las ONG, aunque se debe cuidar que estas no dominen las decisiones de las comunidades. La descentralización fiscal es eficaz para el desarrollo rural y tiene otras ventajas; pero también presenta complejidades que es necesario resolver. Varios países han aprobado leyes según las cuales el gobierno central transfiere a los gobiernos locales parte de sus ingresos; pero estas transferencias pueden tener efectos negativos sobre el equilibrio presupuestario del primero y no siempre los segundos están capacitados para administrar los fondos. Además, las transferencias pueden debilitar la voluntad de los gobiernos locales para recolectar impuestos de su jurisdicción. No obstante, el consenso actual favorece la descentralización, si se maneja cuidadosamente. Un requisito fundamental es la capacitación de los funcionarios locales^[1056].

A través del mecanismo de fondos "parafiscales" para cultivos seleccionados, Colombia ha puesto los recursos asignados a la investigación y la capacitación agrícola en manos de los productores, con buenos resultados. Los productores contribuyen con tarifas a estos fondos y, en cambio, deciden sus formas de utilización. Este modelo se puede extender a otros gastos locales de desarrollo, con la participación de los productores y los gobiernos locales en el proceso de adopción de las decisiones. El modelo parafiscal ha funcionado bien en Colombia cuando los cultivos son relativamente homogéneos y los productores están bien organizados, como en el café, aceite de palma y arroz, pero no ha ocurrido lo mismo en cultivos o productores heterogéneos, como es el caso del fondo parafiscal para frutas, legumbres y panela.

La principal conclusión es que los proyectos de desarrollo rural deben ser concebidos y llevados a cabo descentralizadamente^[1057], pero que no existe un enfoque universalmente aplicable. También se debe prestar atención a evitar la dominación del proceso de adopción de las decisiones por parte de líderes o élites locales.^[1058] Esto depende de las circunstancias políticas e institucionales de cada país. El criterio para guiar la descentralización ha sido enunciado por Lawrence Smith, en términos de rendición de cuentas:

Cuando las condiciones del suministro no son dictadas plenamente por las fuerzas del mercado, la descentralización de la administración pública mejora el sistema de incentivos en que se mueven los oferentes de bienes y servicios. Cuanto más se acerca la gestión a los clientes, mayores son las probabilidades de que las decisiones sobre los servicios - cuántos, dónde y para quienes - respondan más certeramente a las demandas de los usuarios. Se espera que mejore la calidad del servicio y aumente la eficiencia del proveedor, como resultado de rendiciones de cuentas más próximas a los clientes^[1059].

Las experiencias con inversiones rurales orientadas por la demanda ayudan a mejorar el diseño de los proyectos descentralizados de desarrollo rural. Un tema frecuente es el de la utilización de fondos públicos (provenientes de préstamos internacionales) para subvencionar las inversiones en fincas. Normalmente, estas inversiones se limitan a proyectos comunitarios (por ejemplo, caminos rurales, capacitación, infraestructura para mercados rurales y riego de pequeña escala) y a apoyar a cooperativas (por ejemplo, el capital inicial de cooperativas de mercadeo organizadas por mujeres, o cooperativas de mujeres para la crianza y venta de pequeños animales). Si el ámbito del programa se limita de esta manera, las inversiones en fincas y otras infraestructuras básicas (electrificación, redes de comunicación, etc.) quedan descartadas, lo que significa que estos grupos de inversiones impulsados por procesos de decisión de las comunidades locales deben ser complementados con otros tipos de medidas.

Si bien la descentralización de la toma de decisiones es muy importante, el desarrollo rural también requiere aumentar la capacidad para diseñar las políticas sectoriales y las macroeconómicas. Se necesitan enfoques integrales. Las políticas sectoriales - por ejemplo, las disposiciones legales que facilitan la gestión de las comunidades - son requisitos esenciales para los enfoques descentralizados:

Las políticas sectoriales sensatas favorecen el desarrollo impulsado por la comunidad... En ellas se deben incluir a las políticas financieras..., normas sectoriales, estándares y opciones tecnológicos y leyes en apoyo de la administración comunitaria, que también autoricen a las comunidades a contratar directamente los bienes y servicios^[1060].

A su vez, la adopción de enfoques comprensivos levanta un tema central de otro tipo:

El enfoque comprensivo significa enfrentar resueltamente un tema que muchos organismos internacionales han considerado históricamente como tabú: las relaciones entre el marco político y las políticas, en los procesos de desarrollo. Resulta cada vez más evidente que el éxito depende de la calidad de la gobernabilidad y del proceso político. La buena gestión política de los aspectos técnicos y la buena gestión técnica de los aspectos políticos constituyen frecuentemente las bases del éxito y de la eficacia de los proyectos. Los enfoques orientados por la demanda también contribuyen a aumentar la participación de los interesados y, por lo tanto, a mejorar la rendición de cuentas a la sociedad en la ejecución de los proyectos^[1061].

En algunos casos, los programas de inversión orientados por la demanda han adquirido una connotación partidista, pues la administración trata de orientar los recursos hacia las comunidades donde sus partidarios políticos son numerosos. Se requieren salvaguardias contra estas tendencias, con el propósito de proteger la integridad de los programas y aumentar su eficacia.

La descentralización de la toma de decisiones puede ser muy saludable, pero también puede complicar la coordinación entre las instituciones y dificultar el consenso acerca de las prioridades de los gastos para el desarrollo rural. En las palabras de Smith:

Los gobiernos centrales, los gobiernos locales y las organizaciones de la sociedad civil (OSC) pueden estar de acuerdo sobre los objetivos pero en desacuerdo sobre las prioridades y las estrategias. Esto no ocurre cuando la provisión del servicio se ha delegado o desconcentrado porque, en teoría, el gobierno central mantiene su control. El problema surge con la devolución de competencias y el partenariado con grupos privados. ¿Cómo atiende el gobierno central las diferentes escalas de prioridades que los gobiernos locales y las OSC asignan a sus propuestas? ¿Qué sucede si las prioridades locales difieren de las prioridades del gobierno central, establecidas en el plan de desarrollo?

El gobierno central puede manejar estos problemas de varias maneras:

• Traspasando gradualmente sus competencias y dando participación en los grupos locales de gobierno a funcionarios de las unidades desconcentradas de la administración pública, lo que le permite seguir influyendo en sus decisiones.

• Transfiriendo ciertas actividades prioritarias a las OSC, fuera de la administración pública.

• Reteniendo bajo control central la administración de los programas prioritarios, mientras se desconcentran o delegan las funciones de producción o distribución.

• Imponiendo condiciones sobre las transferencias fiscales intergubernamentales^[1062].

En efecto, la solución trazada en los programas de desarrollo rural del BID en Nicaragua y Honduras fue que el gobierno central limita el alcance de la toma de decisiones por parte de los gobiernos locales, definiendo los componentes que pueden ser financiados y también imponiendo criterios técnicos para determinar la elegibilidad. Dentro de ese conjunto de restricciones, las prioridades son definidas localmente.

9.5.3 Transferencias en apoyo del desarrollo agrícola y rural

El alcance de las inversiones rurales puede ser ampliado mediante programas complementarios de transferencias fiscales a los hogares rurales pobres. México ha sido más activo que la mayoría de los países en desarrollo en ejecutar programas de transferencias fiscales a los agricultores, primero adaptando el Plan McSharry de la Unión Europea (programa PROCAMPO, que distribuía 100 dólares por hectárea a categorías específicas de fincas), y después a través de las mencionadas transferencias directas a hogares rurales, condicionadas a la asistencia de los niños a la escuela (programa PROGRESA). Estonia también adoptó una variante del Plan McSharry para facilitar la transición agrícola hacia la economía de mercado.

Las transferencias a los hogares rurales pobres son una categoría de subsidios que se justifica por razones de alivio de la pobreza (Capítulo 2); bien concebidas, pueden ayudar a los agricultores a encaminarse al desarrollo autosostenido. Se trata, por ejemplo, de pagos para cubrir los costos de la titulación de tierras (desembolsados una vez concluido el proceso de titulación) y vales que los agricultores pobres pueden utilizar para adquirir insumos agrícolas y servicios de extensión, o para participar en programas especializados de capacitación^[1063].

Estas transferencias pueden ser consideradas instrumentos de la política agrícola, más que programas de desarrollo rural per se; en cualquier caso, son complementarias a otras clases de inversiones rurales. En el mundo existe una larga experiencia de transferencias a agricultores pobres mediante entregas de ciertos insumos agrícolas en forma física, particularmente semillas, herramientas y productos agroquímicos. Sin embargo, por lo general no se han dado los pasos siguientes para potenciar la capacidad autónoma de las familias agrícolas pobres para seleccionar sus insumos y obtenerlos en los canales normales del mercado.

Las transferencias directas facilitan la capitalización de los pequeños productores y pueden representar intervenciones de política neutrales con respecto al patrón de cultivos. De hecho, cuando los incentivos de las políticas vigentes están sesgados en favor de cultivos sustitutivos de importaciones y en desmedro de los de exportación, las transferencias directas tienden a reducir este sesgo y a compensar la falta de programas de incentivos a la exportación. También, cuando los incentivos fiscales vigentes favorecen a las fincas grandes - como ocurre a menudo - las transferencias directas tienden a mejorar ese sesgo, si se pone un límite superior a la superficie beneficiada por finca.

Junto a programas de transferencias directas, los impuestos a la tierra basados en la superficie (Capítulo 5) dan como resultado una tributación progresiva: del impuesto quedan exceptuadas las primeras hectáreas y las transferencias directas se limitan a un número máximo de hectáreas beneficiadas por finca. Los efectos se muestran esquemáticamente en la Figura 9.1, donde en el eje horizontal el punto 'a' representa el área exceptuada de tributación, el punto 'b' representa el límite superior del área beneficiada por las transferencias, y los agricultores con tierras mayores a 'c' son contribuyentes netos. Las fincas menores a 'c' son ganadores netos.

Figura 9.1 - Esquema de los efectos de las transferencias directas y del impuesto sobre la tierra

Entre los beneficios de los impuestos a la tierra cabe mencionar la simplicidad administrativa, pues evitan las valoraciones catastrales (normalmente desactualizadas), y el incentivo a las inversiones en las fincas. Pueden deducirse del impuesto a la renta; para la mayoría de los agricultores substituirían de hecho al impuesto a la renta, que casi no se paga en las zonas rurales de los países en desarrollo.

La combinación de impuestos a la tierra y transferencias directas permite que el sector cumpla sus obligaciones fiscales y proporciona a las fincas de pequeña y mediana escala incentivos productivos y mayores ingresos.

Las transferencias directas dan lugar a una cantidad de cuestiones administrativas, cuya resultante lleva tal vez a la necesidad de descentralizar la aplicación de las políticas agrícolas. Resulta imposible administrar programas de transferencias a decenas de miles de pequeños productores directamente desde oficinas centrales: conviene otorgar mayor autonomía a las oficinas regionales de los ministerios de agricultura e involucrar en los programas a los órganos de los gobiernos locales.

Las oficinas regionales o locales de los ministerios de agricultura tendrían papeles similares a los de los intermediarios o comisionistas. Los representantes locales tienen como tareas básicas: i) conocer bien la situación, las necesidades y las potencialidades de los clientes, es decir, las familias agrícolas de la zona; ii) transmitir al centro los principales problemas y temas agrícolas de la zona; iii) familiarizarse con el tipo de programas que se pueden llevar a cabo localmente, y los criterios para seleccionar los participantes y los mecanismos para su ejecución; iv) crear conciencia en la población rural de los programas en que pueden participar y, de esta manera, facilitar la vinculación entre clientes y programas; y, v) vigilar la ejecución de los programas e informar al centro posibles defectos de diseño, variaciones necesarias en los programas en marcha o nuevos programas que convendría adoptar.

Para que los agentes locales jueguen ese papel, las instituciones centrales deben definir claramente las opciones disponibles e indicar en detalle sus formas de implementación y de vigilancia. Básicamente, el papel del centro es definir las opciones de política y emitir directrices, una para cada política, programa o tipo de inversión implementable, si los agricultores lo demandan y cumplen los criterios de participación. Pueden ser de índoles muy diversas: asistencia técnica y financiera al regadío de pequeña escala, programas comunitarios de manejo de cuencas, cursos especializados de capacitación (para criar animales pequeños, cultivar productos no tradicionales, pequeñas agroindustrias, comercialización, contabilidad de costos, atención veterinaria mínima y similares), posibilidades de titulación de tierras, subsidios para cubrir los costos de la titulación, compra de tierra con financiación del banco de tierras, subsidios para adquirir insumos o servicios privatizados de extensión, transferencias por asistencia a la escuela, programas de inversión en infraestructura local, etc. Las mujeres deberían tener prioridad entre los receptores de las transferencias financieras; además, estas últimas estarían condicionadas al uso de prácticas agrícolas ambientalmente sostenibles.

Cada programa debería tener un folleto descriptivo y un manual de operaciones, formulados por el centro en coordinación con los agentes locales. Estos últimos pueden realizar las pruebas piloto para verificar la utilidad de esos materiales. Desde esta perspectiva, parece evidente que la mayoría de las actividades de los ministerios de agricultura debe descentralizarse a las oficinas locales, y la coordinación entre el centro y las agencias locales debe ser fortalecida. Aún así, se trata de un tema que raramente tiene prioridad en los programas de fortalecimiento institucional, incluso en los orientados hacia los ministerios de agricultura^[1064].

Un ejemplo notable de este enfoque de desarrollo rural lo proporciona la región autónoma de Andalucía, en España. Las actividades cubiertas abarcan no sólo temas agrícolas, sino también el turismo rural, el ambiente, la ordenación de bosques, las artesanías y otros^[1065]. En este caso, el papel de los intermediarios se facilita por el hecho de que muchos programas son parcialmente financiados por la Unión Europea y/o el Gobierno de España. No obstante, es un ejemplo útil no sólo de descentralización administrativa sino también de utilización de un amplio abanico de acciones para estimular actividades rurales no agrícolas. El programa se centra en el fortalecimiento de las capacidades de los miembros de las familias, en parte mediante la capitalización de actividades agrícolas y no agrícolas, y particularmente a través de diversos programas de capacitación en actividades económicas, agrícolas y otras con buen potencial.

Los programas especializados en la capacitación a pequeños productores no deben descuidar las posibilidades de vinculación con las agroindustrias. Diversos tipos de lazos entre pequeños agricultores e industrias procesadoras son posibles, entre otros, el arriendo de tierras a compañías industriales, suministrarles mano de obra, contratar con ellas la adquisición de insumos y la venta de los productos (usualmente acompañadas de supervisión), o simplemente venderles la producción^[1066]. El principal obstáculo para cumplir dichos contratos puede ser el insuficiente control de la calidad de los productos, lo cual puede requerir mucha capacitación.

9.5.4 Prioridades de inversión

El desarrollo rural impulsado por la demanda y el desarrollo descentralizado han ampliado el tipo de inversiones que se pueden realizar en zonas rurales. Sin embargo, esto debe ser complementado con un claro sentido de las prioridades de la inversión rural. Se puede argumentar que una parte importante del apoyo público debe ser destinado a algunos tipos esenciales de infraestructura, en vez de dispersarse en muchos frentes; esas inversiones permiten que las familias rurales hagan otras opciones para mejorar sus condiciones de vida. La experiencia internacional parece confirmar que los tipos prioritarios son cuatro: educación, transporte, electricidad y comunicaciones. Si las condiciones agroeconómicas son favorable al riego, este sería la quinta prioridad, en vista de su gran potencial para elevar la productividad.

Una estrategia rural preparada siguiendo estas líneas puede incluir diversas inversiones, realizadas en etapas. Esencialmente se trataría de tomar una zona o distrito cada vez y potenciarlo con escuelas y caminos, electricidad, sistemas de telecomunicaciones y, cuando sea conveniente, sistemas de regadío. Este tipo de programa de inversiones, específico por localidad, sería acompañado por incentivos especiales para profesores rurales, para atraer a los calificados a escuelas situadas en localidades remotas, y por transferencias a familias rurales sobre la base de la asistencia regular de los niños a la escuela. Estos programas no excluirían otras actividades de desarrollo rural, por ejemplo, capacitación especializada a las familias; pero se puede argüir que la financiación pública debe concentrarse en paquetes de inversión focalizada.

Las inversiones en infraestructura dan lugar a diversos tipos de beneficios. Dominique van de Walle subraya que "una parte importante de los beneficios de los caminos rurales para los pobres no puede ser medida en términos monetarios" y propone una metodología para seleccionar las zonas prioritarias para inversiones en caminos basada en tres criterios: el grado de acceso a los caminos existentes, la pobreza y el potencial de desarrollo^[1067].

Concebidas e implementadas de manera descentralizada, las inversiones en infraestructura básica y las inversiones para el desarrollo rural pueden constituir los bloques centrales de las estrategias de desarrollo agrícola o rural. Los programas de transferencias a hogares rurales de bajos ingresos pueden elevar la prioridad del objetivo del alivio de la pobreza, lo mismo que el fortalecimiento de las instituciones microfinancieras, la regularización de la tenencia de las tierras de los hogares pobres, la asistencia a proyectos de riego de pequeña escala administrados descentralizadamente y los nuevos mecanismos para el acceso de los agricultores pobres a la tecnología. Estas formas de dar prioridad a los pobres rurales se justifican porque, tal como se ha visto para el caso de Honduras, muchas de las políticas y programas agrícolas tradicionales no focalizados favorecen, en los hechos, a los estratos de altos ingresos.

En la medida de lo posible, la programación de las inversiones debe formar parte integral de la formulación de las estrategias. Las inversiones que se derivan de las prioridades y las políticas sectoriales son generalmente las más eficaces. La identificación de necesidades de inversión puede ya surgir en el mismo proceso participativo que da origen a las propuestas de reformar las políticas. Sin embargo, la programación de inversiones es una tarea especializada por derecho propio, que requiere la incorporación de especialistas al proceso de preparación de la estrategia. Sin un esfuerzo especial en el área de inversiones, lo máximo que se puede esperar es un listado general de los proyectos prioritarios, con indicación de sus características y alcances. Para cuantificar la magnitud de esas inversiones se requiere normalmente de un ejercicio separado adicional.

Sin embargo, una vez definidas las prioridades de la estrategia, la estimación aproximada de las inversiones necesarias puede ser hecha rápidamente, identificando primero los tipos y la cobertura de los proyectos prioritarios, por ejemplo, hectáreas de riego rehabilitadas, hectáreas de nuevo riego, kilómetros de caminos principales, kilómetros de líneas eléctricas, hectáreas de terrazas para conservación de suelos, etc. y, segundo, aplicando los costos unitarios medios de experiencias anteriores. En el caso de inversiones de pequeña escala impulsadas por la demanda, la magnitud de la financiación disponible determina el tamaño de la cartera.

Por consiguiente, los coordinadores de la formulación de las estrategias deberían dedicar un pequeño esfuerzo al ejercicio adicional de programar las inversiones. Si se realiza este paso, las estrategias pueden brindar un coherente marco global al programa de inversiones. Esto representa un mejoramiento notable respecto al procedimiento normal de programar las inversiones, que consiste en compilar una lista de los proyectos deseados, sin una lógica que los unifique o que los vincule a las reformas de las políticas. Obviamente, las ideas de proyectos de inversión que surgen de la estrategia deben ser revisadas cuidadosamente durante el proceso de implementación, que incluye los estudios de prefactibilidad y de factibilidad.

Cabe recordar que el marco adecuado y consistente de políticas es el factor individual más importante para atraer inversiones de fuera del sector y para inducir a los agricultores a aumentar sus propias inversiones.

9.5.5 Marcos para las políticas de desarrollo rural

La discusión precedente ha abordado los principales temas que caracterizan a los programas de desarrollo rural. Estos normalmente tienen una dimensión territorial, esto es, comprenden un conjunto de actividades a ser llevadas a cabo en zonas geográficas específicas; o sea, pueden ser implementados en diversas zonas del país. Más importante aún, los programas de desarrollo rural más eficaces se concentran en el aumento de la capacidad de las familias rurales para mejorar su situación económica a través de sus propios esfuerzos. Son más productivos si se orientan a reducir las causas de la pobreza más que, simplemente, a aliviar los síntomas de la pobreza. A veces los síntomas son tan agudos - la gente desnutrida - que hay que brindarles atención urgente. Sin embargo, para evitar la recurrencia de los síntomas, los programas de desarrollo deben aumentar la capacidad de las familias rurales para producir más y trabajar en ocupaciones más productivas. Seguir este enfoque significa implementar tanto programas orientados directamente a los individuos y las familias como programas dirigidos a mejorar el contexto económico e institucional en el que viven y trabajan.

Hay cinco categorías de obstáculos que frenan los esfuerzos de las familias rurales, que llevan a la necesidad de diseñar otros tantos tipos de programas y políticas de desarrollo rural. Las prioridades relativas de estos programas y políticas se definen en cada caso concreto: ^[1068]

1. Capital humano: bajos niveles de educación y capacitación en aspectos relevantes: "La educación involucra cada vez más la adquisición permanente de capacidades para la administración y para la adquisición y el procesamiento de la información"^[1069].

2. Capital social: bajos niveles de organización comunitaria, organización de productores, etc., que se reflejan en la incapacidad para emprender esfuerzos productivos de manera cooperativa o asociativa.

3. Infraestructura física: inadecuación de caminos, centros de comunicación, suministro de energía y agua para riego.

4. Infraestructura institucional: carencias o insuficiencias en materias de investigación y extensión agrícola, sistemas financieros rurales, normas e instituciones para definir los derechos de propiedad y zanjar los conflictos sobre estos derechos, obligatoriedad del cumplimiento de los contratos, y así sucesivamente.

5. Capital físico privado: insuficiencias en tierras e infraestructura de riego en las fincas, así como de las inversiones en ganadería, fruticultura y otros bienes de producción.

Esta perspectiva del desarrollo rural es similar al marco para el desarrollo agrícola propuesto anteriormente en este capítulo. La principal diferencia es que los esfuerzos de desarrollo rural se concentran en las familias rurales y en aumentar su capacidad para controlar las condiciones externas y mejorar sus niveles de vida, ya sea a través de la agricultura o de otras ocupaciones. Obviamente, el desarrollo agrícola también destaca estos aspectos, pero la orientación de las estrategias agrícolas es más hacia la producción agrícola per se.

Tanto el capital humano como el capital físico privado representan formas de capital poseídas por las familias rurales. El capital social representa la capacidad de las comunidades y otras asociaciones locales para trabajar juntas. La construcción de capital social se ve facilitada por los más altos niveles de capital humano y también por políticas adecuadas. La infraestructura física y la infraestructura institucional son formas de capital del más amplio contexto que rodea a las comunidades rurales. Aumentar su disponibilidad normalmente requiere de esfuerzos nacionales o regionales, más bien que contribuciones puramente locales.

Cada programa específico de desarrollo rural no puede proporcionar todas esas formas de capital, pero puede vincularse a estrategias nacionales (rurales o agrícolas) que identifiquen las necesidades de infraestructura institucional y desarrollen políticas para satisfacerlas. Los programas de desarrollo rural son instrumentos muy adecuados para fortalecer las primeras tres formas de capital: humano, social e infraestructura física. Además, a pesar de que las instituciones financieras internacionales son a menudo renuentes a estos préstamos o donaciones, el fortalecimiento del capital físico privado de los pobres rurales es un poderoso instrumento para aliviar la pobreza en el contexto de programas de desarrollo rural. Puesto que las reformas agrarias apoyadas por el mercado - a menudo subsidiadas - financian el capital físico privado, debería ser posible extender esa financiación a otros tipos de inversiones en fincas, tomando precauciones de que los beneficiarios sean adecuadamente seleccionados.

Los recursos de agua deben ser considerados a la luz de las necesidades básicas de subsistencia, y no sólo para el riego:

Las limitaciones de agua de los pobres son aún mayores que las de tierras agrícolas, y sufren serias escaseces de agua potable^[1070].

Este marco para las inversiones rurales puede ser aplicado para formular recomendaciones concretas para pueblos o zonas rurales. En la primera fase del trabajo cabe hacer un diagnóstico del grado de adecuación de cada tipo de capital y, en la segunda fase, definir las prioridades para atender las necesidades identificadas. Por ejemplo, si la mayoría de los adultos de un pueblo es analfabeta, el capital humano figuraría entre las primeras prioridades, y los programas para enseñar a leer y escribir a los adultos podrían ser una forma de cumplir esa prioridad.

Cada una de las cinco formas de capital representa un sendero que las comunidades deben recorrer para alcanzar el desarrollo económico autosostenido. El desarrollo rural - en el sentido de fortalecimiento de la capacidad de las familias y comunidades para crecer autónomamente - no se puede alcanzar avanzando en sólo alguno de los cinco senderos. Es necesario que los cinco tipos de capital alcancen adecuadas cantidades y calidades. En materia de infraestructura física, por ejemplo, las tres primeras prioridades son probablemente el transporte, las comunicaciones y la energía, en ese orden. En los pueblos con acceso exterior a pie durante parte del año, el camino parece ser una inversión de alta prioridad. En capital humano, el orden de prioridades sería la alfabetización funcional, la terminación de la escuela primaria y la adquisición de formaciones especializadas, a través de cursos de capacitación en administración de fincas, género, comercialización y manejo del riego, entre otros. Sin alfabetización básica, no tiene sentido ofrecer capacitación en administración de fincas, pero una vez completada la escuela primaria, se abren muchas opciones para desarrollar el capital humano.

De esta manera, las prioridades pueden ser definidas para cada uno de los cinco senderos, y las necesidades de cada zona rural evaluadas con relación a esas prioridades. Las políticas y los programas pueden luego formularse de acuerdo a ellas. La educación puede ser una prioridad en algunos pueblos, mientras que la organización de grupos de mujeres para la comercialización y administración del crédito (capital social) puede ser una prioridad en otro pueblo, dependiendo del avance de cada pueblo en cada uno de estos senderos. Las comunicaciones vía Internet, con energía solar, pueden ser la prioridad en otros pueblos, tal como ha ocurrido en partes de la India.

La figura 9.2 ilustra tres de los cinco senderos, o ejes del desarrollo rural, mostrando las principales etapas de avance en cada uno de ellos. Este tipo de esquema también puede ser usado para diseñar encuestas para vigilar los avances en el desarrollo de distritos y zonas seleccionadas.

Si bien las propias familias y comunidades rurales juegan un papel esencial en la ampliación de sus dotaciones de los cinco tipos de capital, las instituciones externas también participan en el proceso. Los gobiernos centrales, los locales y las ONG participan en la formación del capital humano. En algunos países, las ONG han sido la fuerza más innovadora en materia de educación rural. Para fortalecer el capital social, el gobierno local, las ONG y las asociaciones locales hacen las contribuciones más importantes, aunque también los gobiernos nacionales pueden dirigir parte de su apoyo a estos programas.

Figura 9.2 - Dimensiones básicas del desarrollo rural: fases de evolución de la capacidad para el desarrollo a través de la iniciativa propia

Los gobiernos centrales y locales tienen la principal responsabilidad en materia de infraestructura física, pero las comunidades también participan, frecuentemente con la colaboración de las ONG. El desarrollo de la infraestructura institucional depende principalmente de las políticas nacionales, pero las ONG algunas veces tienen papeles importantes, como en el caso de instituciones financieras. Los anteriores cuatro tipos de capital contribuyen a la expansión de las dotaciones de capital físico privado, pero en este aspecto los esfuerzos de las familias, comunidades y ONG son también esenciales.

En materia de capital social, hay pocas dudas de que la prioridad debe ser la eliminación de las disparidades de género, por razones de equidad y de eficiencia. Este tema puede ser enfocado por las comunidades a través de programas de educación y generación de conciencia, de empoderamiento económico de las mujeres, y de las políticas sectoriales indicadas en los capítulos precedentes. También puede ser atendido mediante políticas nacionales y legislación sobre derechos de herencia, elegibilidad para tierras de la reforma agraria, violencia doméstica, salud de las mujeres y temas relacionados.

Dichas políticas y programas pueden alcanzar resultados tangibles, tal como muestra un reciente estudio de programas para favorecer la igualdad de género en China, donde existe una larga historia de ilustradas políticas nacionales de género:

La evidencia empírica reciente en muchos países muestra, repetidamente, que las políticas públicas focalizadas hacia el género, producen considerables externalidades sociales, tales como el mejoramiento del bienestar de los niños (salud, nutrición y educación) y la reducción del sesgo de género y de las tasas de fertilidad.

... cuando se combina con los efectos sobre los ingresos,... nuestro análisis proporciona evidencias empíricas que apoyan la tesis de que los programas focalizados hacia el género, que promocionan la participación de la mujer en actividades tanto económicas como sociales de la comunidad, pueden generar beneficios significativos...

Nosotros encontramos apoyo a la opinión de que... los programas [de empoderamiento de las mujeres rurales chinas] pueden incrementar mucho los ingresos de los hogares de las participantes, pero que una parte de esto es a expensas de externalidades negativas en los ingresos de las no-participantes. Los resultados también sugieren que el programa es extremadamente útil para aumentar las tasas de participación dentro del pueblo y, que los efectos del programa sobre los ingresos dependen mucho de la capacidad de conseguir dichos aumentos. Cuanto mayor es el éxito en aumentar la participación, mayores son los efectos positivos sobre los ingresos de las participantes y los negativos sobre los ingresos de las no participantes, con los primeros mucho mayores que los últimos. En este sentido, en presencia del programa, las ganancias de participar surgen de protegerse uno mismo de esos efectos negativos y de adquirir una parte de las considerables ganancias de ingresos originadas por los aumentos en las tasas de participación.

En conclusión, nuestros resultados apoyan la tesis de que las políticas públicas dirigidas a aumentar la participación económica y social de las mujeres pueden generar considerables beneficios económicos y sociales... Los resultados también sostienen la idea de que el grupo de políticas públicas de género aplicado en las últimas décadas proporciona elementos complementarios para el éxito de programas de género bien implementados^[1071].

El FIDA ha resumido los argumentos a favor, confirmando la prioridad de la educación de las mujeres en términos persuasivos:

Hay enormes diferencias en el acceso a la educación y en los niveles de alfabetización entre hombres y mujeres. Estas brechas son mayores en el medio rural y alcanzan su máximo entre los pobres rurales. La falta de equidad causa ineficiencia: en el margen, la escolaridad femenina genera mayores aumentos de los ingresos, reducción de la pobreza y salud y nutrición de los niños, que la educación masculina adicional. La menor adopción de innovaciones agrícolas por parte de las mujeres se debe totalmente a sus bajos niveles de educación; en igualdad de condiciones las mujeres agricultoras son tan rápidas como los hombres en la adopción. Dirigida a mujeres, la educación adicional eleva más el ingreso de los hogares. En todos los estados de la India, entre 1957 y 1991 la respuesta de la pobreza a la alfabetización inicial de las mujeres fue mayor que a cualquier otra condición inicial. En muchos estudios, la educación de las madres está también asociada a mejor salud de los niños, frecuentemente manteniendo constante el ingreso^[1072].

Este esquema basado en los cinco senderos - los cinco tipos de capital requeridos por el desarrollo - debe ser especificado para cada escenario, en forma mucho más detallada de lo que se ha hecho aquí. Cualquiera sea la forma en que se utilice, proporciona un respaldo lógico a las propuestas de las estrategias de desarrollo rural y una manera de integrar los diferentes instrumentos de acción de la estrategia, de manera que se refuercen mutuamente. También ofrece una guía para establecer las prioridades de inversión, sobre la base de la evaluación del grado de avance que la comunidad haya alcanzado en cada uno de los cinco senderos.

Para contextualizar este enfoque en un contexto más amplio, Gustavo Gordillo de Anda ha correctamente subrayado la importancia de la transparencia política y los marcos institucionales que reducen la incertidumbre de las transacciones económicas en zonas rurales. La incertidumbre (acerca de los pagos acordados, la entrega en tiempo de los productos, etc.) es casi una característica que define el subdesarrollo, y el costo de superarla es alto. Gordillo de Anda afirma:

Es importante comprender que el desarrollo rural no es sólo un conjunto de políticas económicas, sino que también hay que tener en cuenta las condiciones políticas y sociales que han sido el resultado de la modernización económica y la democratización de nuestras sociedades:

... el nuevo enfoque para las zonas rurales requiere tres componentes centrales:

• Proporcionar incentivos para progresar y para mejorar el bienestar.

• Crear certidumbre.

• Promover la cohesión social [aumentando el capital social]^[1073].