9.6 Implementación de las estrategias

Si bien es poco realista esperar la adopción plena de todas las recomendaciones, el trabajo invertido en formular estrategias agrícolas o rurales es de poco valor si no se llevan a la práctica al menos algunas de sus principales propuestas. El proceso de formular las estrategias debe, en sí mismo, preparar la etapa de implementación, lo cual requiere tener siempre presentes los instrumentos de política que es posible utilizar para ello.

Las estrategias se pueden implementar a través de cinco canales diferentes (Capítulo 2):

• Nueva legislación.

• Decretos y decisiones administrativas del poder ejecutivo, que modifican el marco económico del desarrollo agrícola y cambian las estructuras institucionales (el canal de la política administrativa).

• Inversión pública (financiación de la cuenta de capital), parte de la cual puede provenir de la ayuda externa al desarrollo (el canal de las inversiones).

• Asignaciones del presupuesto público en cuenta corriente (el canal de la programación).

• Participación voluntaria del sector privado y la sociedad civil (el canal no gubernamental).

Luego del respaldo formal a la estrategia - sea por parte del poder ejecutivo, el poder legislativo o, preferiblemente por ambos -, a los elementos del proceso de implementación mencionados en el Capítulo 2 cabe agregar los siguientes:

• Formulación del plan a mediano plazo, en cuyo contexto se prepararán después los planes operativos anuales.

• Creación de una secretaría o comité de alto nivel responsable de gestionar la aplicación y vigilancia de la estrategia.

Los planes a mediano plazo deben identificar claramente las acciones a llevar a cabo en cada uno de los cinco canales de implementación. La secuencia de los planes operativos anuales debe ser coordinada con los ciclos presupuestarios. Cada plan operativo debe contener un plan de acción legislativa; un plan con los decretos y acciones administrativas de competencia del poder ejecutivo pero sin implicaciones presupuestarias; la descripción de necesidades de recursos del presupuesto corriente; un plan de inversiones; y un plan de operaciones elaborado conjuntamente con los representantes del sector privado y la sociedad civil, que incluya las actividades del sector no gubernamental. Estas últimas, por supuesto, no tienen carácter obligatorio pero ayudan a reforzar la coherencia de todo el esfuerzo de implementación.

Si los planes de inversión se preparan para el mediano plazo, digamos tres años, pueden también servir de base para los ejercicios de programación de los organismos internacionales y multilaterales. Adaptar el apoyo de estos organismos a las prioridades y reformas establecidas en las estrategias nacionales demanda un cierto grado de flexibilidad de su parte, flexibilidad que daría un contenido concreto a la retórica de la participación. Si se lleva esta cooperación un paso más adelante, los organismos que condicionan sus desembolsos a la adopción de reformas específicas, podrían hacerlo en relación al cumplimiento de las etapas más importantes de la ejecución de la estrategia nacional diseñada por el país. Aún en el mejor de los casos, los procesos de implementación encuentran siempre muchos obstáculos: ese tipo de condicionalidad incrementaría la urgencia en superarlos. Es más aceptable para el gobierno y la sociedad anfitrión, y más eficaz a largo plazo, dejar claramente establecido que la condicionalidad está basada en los propios planes del país, más que en los preparados en otros lugares.

Las dudas acerca de la eficacia de las condicionalidades tradicionales se están difundiendo ampliamente. Jan Willem Gunning ha propuesto una solución diferente:

Existe ya una abrumadora evidencia de que la ayuda externa no es un método eficaz para promover las reformas de políticas. Yo he subrayado que más que rediseñar los contratos de ayuda con el fin de hacer más eficaces las condicionalidad ex ante, los donantes deberían pasar a condicionalidades ex post (selectividad). Si aplican la selectividad, la asignación de las ayudas estaría vinculada a los resultados^[1074].

La solución no es renunciar a las condicionalidades ex ante, sino más bien hacer que las condiciones de los préstamos y las donaciones sean de hecho definidas por el país anfitrión. Solicitarle a un país que implemente su propia estrategia como condición para los desembolsos es un medio para hacerlas más aceptables y para apoyar y reforzar el proceso de implementación.

Una clave de la correcta implementación es la adopción de sistemas de vigilancia cuidadosamente diseñados. Estos deben incluir frecuentes y rápidos informes de progreso y de indicación de los problemas que surgen en cada área. Además, la secretaría encargada de la implementación debe tener el poder de tomar medidas especiales para acelerar el proceso en las áreas rezagadas, o de recomendar dichas medidas al Gabinete. Conviene involucrar en la vigilancia a personas que contribuyeron al diseño de las políticas que integran la estrategia: su capacidad y experiencia les permite recomendar modificaciones de políticas, cuando estas sean necesarias, con base en la retroalimentación recibida del proceso de implementación.

Para las reformas legales, normalmente se forman equipos de abogados y otros técnicos con el cometido de elaborar propuestas de legislación sobre los aspectos prioritarios de la estrategia. Los abogados son expertos en técnicas legislativas y, por lo tanto, capaces de indicar como lograr objetivos específicos; pero en general son otros expertos los que identifican cuales deben ser esos objetivos. Si los abogados controlan la elaboración de las leyes se puede llegar a resultados que no cumplen los objetivos postulados por la política. A la secretaría de implementación cabe supervisar las labores del grupo de trabajo legislativo y, cuando el tema lo justifica, someter sus propuestas a la revisión del grupo participativo que formuló la estrategia.