Estrategias para mejorar el transporte rural de productos alimenticios

CARACTERÍSTICAS DESEABLES DE LOS SISTEMAS DE TRANSPORTE

Las características deseables de un sistema eficiente y adecuado de transporte de productos alimenticios son, en forma resumida, las siguientes.

Acceso básico. Se puede definir como una infraestructura de caminos que sea transitable durante todo el año por vehículos motorizados. El mejoramiento y conservación de caminos rurales aseguran la transitabilidad permanente de productos desde las fincas a las plantas de procesamiento o mercados.

Disponibilidad de servicios. Se refiere a que en la zona de producción exista el servicio de transporte, es decir que se pueda obtener transporte para el traslado de los productos en el momento oportuno.

Bajos costos. Se consideran bajos costos aquellos que pueden ser cubiertos ampliamente con los ingresos obtenidos por la venta del producto.

Calidad. Está relacionada con el transporte de los productos en tiempo y forma, asegurando su integridad física, sanitaria y organoléptica, así como la conservación de su empaque.

Seguridad en los servicios. Tiene que ver tanto con los accidentes de tránsito como con el robo de la mercadería.

ANÁLISIS DE INTERVENCIONES COMUNES PARA LA SOLUCIÓN DE PROBLEMAS DE TRANSPORTE ALIMENTARIO

Respecto a iniciativas en curso para el mejoramiento de la infraestructura vial se pueden mencionar, entre otras:

a. Las concesiones viales parecen recobrar impulso; luego de un relativo aletargamiento en los últimos años, en el 2001 se evidenciaron algunos síntomas de reactivación en el otorgamiento de concesiones. Por una parte, hubo continuidad en los procesos de concesionamiento en Chile y Uruguay. En Chile existe un sistema bien estructurado, que ha ido extendiendo paulatinamente su cobertura y cuenta con un definido y dinámico programa de licitaciones a mediano plazo. En Uruguay también se lleva a cabo una aproximación sistemática, habiendo concesionado las rutas rentables en función de los ingresos de peaje. En 2001 se adjudicaron dos concesiones; una de ellas abarca cerca de 1 300 kilómetros de caminos con tránsito insuficiente para recuperar todos los costos, por lo que se subsidiará el monto de la conservación rutinaria por la Corporación Nacional para el Desarrollo, ente autónomo del Estado. En Brasil, el primer ciclo de concesiones, iniciado en 1995, había terminado en 1998; en el 2000, se revisaron los principios básicos de las concesiones, prefiriendo un sistema mediante el cual el Estado invierte en el mejoramiento de la infraestructura, - normalmente mediante recursos provenientes de los bancos multinacionales -, cuya administración posteriormente se dará en concesión (CEPAL/ONU, 2002a).

b. En Chile y Uruguay se han logrado importantes avances, si bien aún insuficientes en la cobertura de la conservación financiada con aportes fiscales; estos países se destacan como excepciones en la región.

c. En Brasil se modificó la Constitución Nacional y se dictó una ley que establece una contribución sobre los combustibles, parte de cuyo producto estará destinado a programas de infraestructura de transporte, incluyendo la conservación vial. Por otra parte, el Estado de Goiás, estableció un fondo vial, con lo cual este tipo de organismo financiero existe en cuatro Estados brasileños. En el Estado de Mato Grosso do Sul, las leyes de creación se dictaron en 1999, y a ello debe agregarse la aprobación de la legislación que crea los fondos de Mato Grosso y Paraná. La base del financiamiento de los fondos está constituida por una fracción de los impuestos sobre los combustibles, haciendo de ese modo que los usuarios paguen la cuenta de la conservación. En Mato Grosso do Sul se innovó, complementando los ingresos de combustibles con tasas sobre relativamente pocos rubros agrícolas y ganaderos de elevada producción. A diferencia de los fondos preexistentes, los tres fondos brasileños recibirán sus recursos directamente de parte de los retenedores de los gravámenes (CEPAL/ONU, 2001).

d. En Uruguay fue introducida una interesante innovación, ya que la Dirección de Vialidad celebró dos convenios con sendas unidades internas de conservación, mediante los cuales estas se comprometieron a mantener unos 730 kilómetros de carreteras según los estándares. Con este experimento, más del 60 por ciento de la red vial nacional que abarca unos 8 600 kilómetros, se está conservando según las normas establecidas (CEPAL/ONU, 2002a).

e. La Dirección Nacional de Vialidad (DNV) de Uruguay contrata directamente con empresas formadas por funcionarios que optaron por el retiro voluntario. Así, trabajadores que realizaban habitualmente labores de mantenimiento por administración formaron microempresas especializadas en conservación rutinaria de caminos, señalización o iluminación. En 1999 se registraban 14 microempresas que atendían el 20 por ciento de la red nacional. Estas microempresas, aunque precarias desde un punto de vista empresarial, han tenido en general un excelente desempeño y han significado una forma eficaz para hacer el mantenimiento. Se ha evaluado que, en este caso, los usuarios tienen a disposición caminos en mejor estado ya que se cumplen los contratos que establecen estrictas condiciones de estado; la Dirección Nacional de Vialidad paga por la conservación rutinaria precios inferiores al costo previo por administración y los nuevos empresarios han mejorado sus ingresos personales.

f. La actual asistencia del Banco Mundial en el sector del transporte en Argentina se ha manifestado en tres aspectos de su administración y desarrollo. En primer lugar, el enfoque sostenible a la rehabilitación y mantenimiento de las redes viales federales y provinciales, a través de la introducción de un nuevo sistema para la contratación de estos trabajos con el sector privado. La meta es que la calidad del sistema vial pavimentado federal existente sea aceptable para el año 2004. Sin embargo la congestión está aumentando, y aproximadamente 4 000 km de rutas pavimentadas requieren una capacidad de carril adicional y varios puentes deben ser reemplazados. En segundo lugar, el Banco ha aprobado el Proyecto Caminos Provinciales que está asistiendo a varias provincias en la modernización de sus sistemas viales. En tercer lugar, la reforma y consolidación de la regulación en el sector, especialmente en lo relacionado con el transporte multi-modal. El problema del transporte multi-modal se ha considerado como el próximo tema principal de política del sector del transporte en Argentina, después de haber privatizado los ferrocarriles, los puertos y las principales autopistas. Esto es particularmente importante en términos de la competitividad de Argentina y su integración con sus socios del MERCOSUR.

Respecto a los proyectos relacionados con el transporte por vías férreas se pueden mencionar, entre otros, los siguientes (CEPAL/ONU 2002a):

• los ferrocarriles más viables ya han sido concesionados, dejando pocas actividades de interés para el sector privado. Actualmente, existen varios proyectos para aumentar la participación del ferrocarril en el transporte de carga;

• en el 2001, se propuso la reapertura del Ferrocarril Transandino, a través del corredor central entre Argentina y Chile. Una empresa de consultoría completó un estudio de prefactibilidad, con dos locomotoras de 1 500 hp cada una, que llevarían trenes de 600 toneladas netas (equivalentes a 850 toneladas brutas) por la alta montaña; si fuera viable ofrecería una capacidad de transporte de más de tres millones de toneladas al año;

• existe un proyecto para conectar las redes ferroviarias de trocha ancha de Argentina y Chile, en el sur, entre Neuquén y Victoria;

• entre los nuevos proyectos surgidos en el 2001, figuraba una conexión ferroviaria transandina entre Brasil y la costa norte del Perú;

• en el 2001, se realizó un estudio de factibilidad para privatizar el ferrocarril paraguayo, pero sin haberse registrado avances en la materia; existe la posibilidad de que algunos ferrocarriles ya concesionados retornen a manos estatales;

Del análisis realizado en base a las iniciativas en curso mencionadas anteriormente, surge que en los distintos países se han realizado experiencias positivas, que se resumen a continuación:

• contratación de servicios de microempresas de trabajadores y empresas de caminos, especialmente para mejorar el mantenimiento para la conservación rutinaria;

• la creación de fondos de conservación vial se presenta como la alternativa más

• viable para dar solución a los problemas de infraestructura. Estos fondos en varios casos provienen de una fracción del impuesto sobre los combustibles y en otros se complementan además con tasas sobre algunos rubros agrícolas y ganaderos de alta producción. La situación más favorable indicaría que los fondos viales reciban sus recursos directamente de parte de los retenedores de los gravámenes, haciendo más efectiva su recepción;

• la modalidad de los contratos de conservación vial por niveles de servicio o estándares se caracteriza porque el criterio de pago es el buen estado de las vías, según parámetros objetivos y no el volumen de obras ejecutado. La experiencia ya obtenida indica que esta es una forma viable de asegurar la preservación del estado de las vías, con buenos resultados en relación a su condición, reducción de costos operacionales y generación de empleos;

• en algunos países existe un sistema bien estructurado de concesiones con un programa de licitaciones a mediano plazo o aproximaciones sistemáticas a lo que sería un plan de concesiones;

• un aspecto a mejorar en las concesiones es la supervisión, puesto que en algunos países los controles son débiles y no aseguran un cumplimiento cabal por parte de los contratistas. El aseguramiento de la calidad, que generalmente deja mucho que desear, podría mejorarse mediante la aplicación de las normas ISO 9 000. Esta modalidad, si bien es compleja para ser ejecutada, es eficaz para sistematizar y mejorar los procedimientos y los resultados del mantenimiento e introducir en las empresas mecanismos de autocontrol;

• la introducción de las concesiones en la provisión de la infraestructura vial, ha cambiado también las condiciones para los operadores de transporte carretero, que se han transformado en clientes de estas empresas, ya no usuarios, lo que conlleva una modalidad de interacción con diferencias relevantes. Esto significa una oportunidad para la participación organizada de los clientes en la evaluación de los servicios;

• también hay experiencias en las que el Estado invierte en el mejoramiento de la infraestructura mediante recursos provenientes de los bancos multinacionales. El Banco Mundial desarrolla programas con enfoque sostenible a la rehabilitación y mantenimiento de las redes viales federales y provinciales a través de la introducción de un nuevo sistema para la contratación de estos trabajos con el sector privado. También se realizan acciones para la regulación del transporte multimodal;

• respecto al transporte de carga ferroviario, existen varios proyectos de rehabilitación de redes nacionales y binacionales.

OPORTUNIDADES DE SOLUCIONES INTEGRALES, MEDIOS PARA IMPULSAR EL MEJORAMIENTO DE LOS SISTEMAS DE TRANSPORTE DE ALIMENTOS Y PROPICIAR EL DESARROLLO SOCIOECONÓMICO

El crecimiento del intercambio comercial entre los países del América Latina y el Caribe, especialmente de los países que constituyen el MERCOSUR, ha presionado a los Estados y a los organismos internacionales a implementar acciones para el fomento y la resolución de problemas relacionados con la infraestructura y el transporte.

Se han realizado numerosos eventos con la participación de funcionarios especializados en el transporte y se ha logrado avanzar en políticas, legislación y normativas para la subregión. Varias instituciones comparten el compromiso de emprender acciones con una visión de conjunto del sistema de transporte y como una unidad en la subregión. Entre las principales instituciones que apoyan técnica y/o financieramente estas actividades se pueden mencionar ALADI, Banco Mundial, BID, CEPAL y, específicamente, el subgrupo 5 del MERCOSUR.

La Conferencia de Ministros de Transportes, Comunicaciones y Obras Públicas fue creada para, entre otros cometidos, coadyuvar al desarrollo económico y social de los países de América del Sur, e impulsar una mayor integración mediante la definición de políticas y estrategias comunes.

En el año 2000 se reunieron en Brasilia los Jefes de Estado de 12 países del subcontinente para lanzar un plan de acción para la integración física de América del Sur en materia de infraestructura de transporte, energía y telecomunicaciones. Este plan en cuyo programa de realización participan los mecanismos financieros del BID, la Corporación Andina de Fomento (CAF) y el Fondo para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA), pretende, a corto plazo, emprender un análisis detallado y la inmediata ejecución posterior de proyectos de infraestructura y servicios de transporte internacional en seis corredores o grandes ejes de intercambio intracontinental y sus conexiones para el comercio de la subregión con el resto del mundo.

Si bien los cambios institucionales son los más complejos de impulsar, es alentador que en la subregión se estén materializando varias iniciativas en desarrollo y mejoramiento institucional. En el Segundo Seminario Provial de las Américas, el Consejo de Directores de Carreteras de Iberia e Íberoamerica se manifestó interesado en fomentar el empleo de indicadores de desempeño institucional, de condiciones de la red vial y del servicio prestado por los organismos viales. Estos valores permitirían apreciar la evolución de las entidades y el público en general, al juzgar la calidad de la labor llevada a cabo. Algunas instituciones ya están iniciando esta práctica.

El nuevo papel que corresponde a los Estados, fundamentalmente en lo referente a regulación, planificación y financiamiento de la infraestructura y sus servicios son desafíos que pueden ser también oportunidades. La planificación asume actualmente una visión más amplia del desarrollo sostenible y una modalidad más participativa. Este nuevo paradigma puede orientar las inversiones hacia resultados más efectivos favoreciendo la integración entre los países a través de corredores al mismo tiempo que se desarrollan las comunidades de cada país.

Se están realizando algunos avances en la financiación de la conservación a través de fondos de conservación vial, con la aprobación de leyes que establecen contribuciones sobre los combustibles o algunos rubros agrícolas. En el caso de los fondos brasileños de tres Estados, recibirán sus recursos directamente de parte de los retenedores de los gravámenes, quienes deberán depositarlos en las cuentas bancarias correspondientes, y de esta manera, el dinero no pasará por las arcas fiscales, abreviando el plazo y asegurando su recepción.

Se están introduciendo interesantes innovaciones en algunos países respecto a los convenios de conservación vial. Los contratos de conservación por niveles de servicio o estándares han alcanzado una fuerte expansión en América Latina y el Caribe. Aunque en algunos de los nueve países que tienen este tipo de contratos el proceso está algo demorado, en el 2001 se aplicaban en más de 40 000 kilómetros de rutas, pero variando notablemente los alcances de país en país. Se encontraban en distintas fases de preparación contratos para otros 25 000 kilómetros. Con la experiencia de Uruguay, es la primera vez en América Latina que el concepto del contrato por niveles de servicio es aplicado al trabajo por administración.

La participación de los usuarios es un tema que ha surgido con fuerza en los últimos años. Los usuarios, que son los destinatarios de las acciones y también quienes las financian con sus contribuciones, ya no quieren ser pasivos y receptores de lo que otros hacen, sino que en muchos casos se han convertido en actores que desean tener una función importante. En el Seminario Provial mencionado anteriormente, se planteó que un sistema vial efectivo requiere la participación de los usuarios como un tercero con derechos definidos y en interacción armónica con los otros actores.

Asimismo la creación y contratación de microempresas para la conservación rutinaria de caminos es una modalidad que ha generado resultados satisfactorios para todas las partes involucradas.

Otro aspecto que puede resultar favorable al desarrollo de la infraestructura - siempre que el Estado cumpla con su función de regulación y planificación - es el aumento de las inversiones extranjeras directas. Si bien estas inversiones han tenido menor respuesta en el sector transporte terrestre y en nuevos proyectos, los países del MERCOSUR han realizado esfuerzos en este sentido para atraer inversiones respaldadas por los acuerdos regionales.

LAS CADENAS DE FRÍO COMO UNA ALTERNATIVA PARA EL ÁMBITO RURAL

El desarrollo de cadenas de frío que incluyen transportes y contenedores de temperatura controlada han contribuido a las transformaciones que se han producido en la comercialización y distribución de alimentos.

Según FAO (1989) el concepto de cadena de frío comprende el rápido enfriamiento del producto después de la cosecha a la temperatura más baja posible que no ocasiona daño y mantiene constante la temperatura del producto a través de todas las etapas de manejo poscosecha, empaque, almacenamiento, transporte y mercadeo, incluyendo su exhibición en el mercado minorista.

El uso de cadenas de frío para el mercadeo de productos, es factible cuando participan grandes organizaciones que se integran para controlar mejor todos los aspectos de la poscosecha y cuando los volúmenes son importantes.

Es poco probable que en los próximos años se produzcan avances en este campo, especialmente para el caso de pequeños y medianos productores. Por un lado, existe una falta general de infraestructura de mercadeo y de transporte en estos sistemas productivos, y por otro lado, el volumen y valor de la producción de los pequeños productores son demasiado reducidos para cubrir la inversión. El uso de vehículos refrigerados se justifica para algunos productos altamente perecederos y cuando el precio de venta lo hace posible.

Los sistemas de refrigeración instalados en camiones varían en función de su capacidad de enfriamiento. La mayoría sirve únicamente para mantener la temperatura del producto que ha sido preenfriado por otros medios, ya que poseen ventiladores de baja capacidad para refrigerar el aire que se calienta debido a la lenta respiración del producto frío. En viajes largos puede ser necesaria alguna forma de ventilación para evitar la disminución del oxigeno y la acumulación de dióxido de carbono. Algunos vehículos refrigerados como los camiones remolques que tienen montado un contenedor refrigerado son capaces de enfriar rápidamente el producto caliente mediante circulación forzada; sin embargo, esto generalmente es una excepción debido a su alto costo. Cuando se utilizan los camiones refrigerados de capacidad de enfriamiento relativamente baja como sistema de preenfriamiento para productos de exportación los resultados no son satisfactorios.

Por otro lado, para el buen uso de un servicio de transporte refrigerado y aprovechar los potenciales ventajas que el mismo ofrece, es necesario disponer de cierta experiencia y capacitación por parte de los productores. Por ejemplo, una fruta transportada en camión refrigerado puede llegar al mercado con insuficiente refrigeración ocasionada por una estiba inadecuada o con problemas de podredumbre por Botrytis por no haber utilizado complementariamente un absorbedor de etileno.

La necesidad de transporte refrigerado es más evidente en algunas épocas y en algunos productos que llegan al Mercado Central de Buenos Aires muy deteriorados; por ejemplo, el choclo se deteriora rápida y fácilmente y por esto se lo comienza a presentar en bandejas y no a granel (Programa NEA FIDA/BID/GOA, 1997).

Según las entrevistas realizadas en Argentina, este tipo de transporte se usa mayormente en el caso de productores de cierta envergadura que comercializan frutas de alto valor como manzana y pera, y algunos productos hortícolas de primicia del noroeste argentino como tomate y pimiento que logran buenos precios en los mercados de las principales ciudades.

Se ha relevado, en el caso de los pequeños productores de la Argentina, que si bien el uso de equipos refrigerados sería una alternativa adecuada para resolver el problema del daño producido en productos muy perecederos, o susceptibles al brotado o a ciertas enfermedades, por lo general los productos no pueden acceder a los mismos por razones económicas.

La falta de acceso está relacionada con la ausencia de servicios en la mayoría de las zonas y con los costos muy elevados en relación a los volúmenes y precios de la producción. Asimismo, existen dificultades para disponer del capital operativo necesario para financiar este tipo de flete.

De las encuestas realizadas surge que si bien una proporción importante de casos (45 % del total) reconoce sufrir daños en la producción - y casi la mitad los identifica como de tipo fisiológico - la totalidad de los casos encuestados (100 %) respondió que no utiliza vehículos refrigerados.

PRIORIZACIÓN DE PROBLEMAS

La problemática relativa al transporte de productos agroalimentarios se ha detallado anteriormente bajo Caracterización general del transporte rural de productos alimenticios agropecuarios -diagnóstico FODA

Los problemas macroeconómicos, políticos y sociales que resultan prioritarios para los pequeños y medianos productores - quienes comercializan sus productos principalmente en mercados locales o nacionales - son:

• concentración y competencia muy intensa en el agro doméstico;

• en el transporte intrabloque, demoras y costos en las fronteras;

• obstáculos arancelarios y no arancelarios al comercio que limitan las exportaciones;

• falta de financiamiento para la infraestructura vial;

• falta de expansión de la calzada pavimentada; las rutas pavimentadas se priorizaron para la pavimentación de las rutas principales de cada red nacional, en detrimento de las rutas provinciales y rurales;

• mal estado de los caminos por falta de mantenimiento vial;

• falta de promoción de microempresas y consorcios para el mantenimiento vial;

• en algunas zonas falta de disponibilidad de servicios de transporte en tiempo y forma adecuados;

• elevado costo de combustible y peajes en relación a los precios de los productos.

Los problemas prioritarios a nivel local y de finca son:

• en la mayoría de los casos, indisponibilidad de transporte propio;

• costo elevado del transporte en relación a la escala y valor de la producción;

• falta de organización de los productores, tanto para el aumento de escala productiva y comercial, como para la conformación de consorcios de mantenimiento vial;

• falta de capacitación y de recursos para la aplicación de las buenas prácticas agrícolas relacionadas al transporte;

• falta de recursos financieros para asumir los costos de mercadeo en general, y de transporte en particular;

• escasa disponibilidad de servicios adecuados;

• falta de información relativa a los servicios de transporte y de las normativas relacionadas.

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA PARA RESOLVER LAS NECESIDADES DEL TRANSPORTE DE PRODUCTOS ALIMENTICIOS

Factores clave en el transporte para asegurar una adecuada disponibilidad de alimentos

Como indica CEPAL (2000), una visión estratégica debería tener como meta una América del Sur económica y socialmente estable con crecimiento económico y social ambientalmente sostenible, comprometida en la lucha para reducir la pobreza y aumentar el acceso a oportunidades de educación y empleo.

A partir del análisis de la bibliografía y de la información primaria relevada de las encuestas se elaboraron algunos de los principios básicos de la planificación estratégica para resolver las necesidades de transporte:

• una planificación organizada tanto a nivel subregional como de cada país, a partir de la identificación de los ejes de integración y desarrollo regionales, para el logro de una mayor eficiencia en las inversiones;

• armonización de las políticas, planes y marcos regulatorios e institucionales entre los estados de la subregión, con el desarrollo de criterios comunes para el diseño y la evaluación técnica, económica y ambiental de los proyectos;

• a nivel nacional, mejorar la integración y accesibilidad de las regiones con menor desarrollo relativo, a fin de promover la competitividad de las economías regionales;

• reforma y actualización de los sistemas regulatorios e institucionales que norman el uso de la infraestructura nacional a fin de permitir el desarrollo de nuevas inversiones y la optimización de las existentes;

• establecimiento de un marco político para garantizar la sostenibilidad financiera, con una nueva visión para la definición y financiamiento de los proyectos de infraestructura física y el mantenimiento de las redes viales;

• definiciones políticas que orienten e incentiven inversiones a largo plazo, por ejemplo en estaciones de transferencia de carga, que estimulen y propicien la complementariedad de los modos carretero y ferroviario;

• valorización de la dimensión ambiental y social de los proyectos desde la planificación de las obras, con un enfoque que busque no sólo la mitigación de impactos no deseados, sino con un enfoque integral que enriquezca los proyectos;

• incorporación de mecanismos de consenso y participación activa de las comunidades rurales afectadas y del sector privado relacionado con el financiamiento, construcción, operación y mantenimiento de las obras;

• desarrollo de sinergias entre todos los sectores involucrados en el transporte de productos agroalimentarios e identificación de medidas públicas eficaces y factibles que equilibren las necesidades de los pequeños y medianos productores - proporcionalmente mayoritarios en todos los países de la subregión - con las necesidades de un crecimiento económico sostenible a largo plazo;

• para asegurar la disponibilidad de alimentos producidos por pequeños y medianos productores cuyos productos en muchos casos no pueden llegar a los mercados por falta de acceso al transporte, es necesario implementar políticas, programas y proyectos que brinden apoyo técnico y financiero con cobertura suficiente y adecuada para:

  • desarrollar producciones de acuerdo a las demandas de los mercados;

  • fortalecer las organizaciones de productores a fin de lograr escalas que permitan producir y comercializar competitivamente en diferentes mercados;

  • integrar las zonas de difícil acceso con los centros económicos regionales;

  • rehabilitar y mantener caminos rurales y caminos secundarios de enlace;

  • aumentar el acceso a los caminos para ampliar los mercados de los productos agropecuarios;

  • reducir los costos de transporte, tanto por erogación del servicio como por los daños y pérdidas ocasionados durante el transporte;

  • fortalecer los consorcios y otras organizaciones de mejoramiento y conservación de caminos rurales.

ASPECTOS POLÍTICOS Y SOCIALES DE LAS SOLUCIONES PROPUESTAS - TOMA DE DECISIONES Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS

Capacidad y arreglos institucionales - respuesta comunitaria

Como indica ALADI (2000a) la problemática de la red de la subregión se relaciona con la carencia de tres elementos esenciales que permitirían una articulación eficiente:

• directivas y normas comunes que definan un modelo de su desarrollo sostenible;

• consolidación de los elementos que propician un desarrollo adecuado de la intermodalidad, para así aprovechar las ventajas que ofrece cada modo y obtener economías en el transporte

• financiamiento necesario para implementar los proyectos a través de organismos de crédito, internacionales o regionales y de las atracciones necesarias para llamar la atención de los inversores privados.

Existe carencia de lineamientos específicos para propiciar una doble integración: por un lado, la de los modos, y por otro lado, la de las redes, a fin de consolidar una infraestructura coherente y eficiente.

Asimismo, la etapa de decisión y consideración del transporte y su infraestructura se dispersa en varios y distintos órganos, organismos y foros de negociación, tanto en la fase interna de los países de la región como en el ámbito de los procesos subregionales de integración. Esto impone urgentemente un fortalecimiento institucional del sector a fin de que, por su intermedio, se favorezca la continuidad en la aplicación de las políticas generales y se estimule la coordinación técnica regional.

Históricamente no se ha contado con recursos para cubrir las demandas de mantenimiento y reconstrucción de la red vial y se han encarado obras de ampliación, en muchos casos de discutible conveniencia. Los recursos se han priorizado para la pavimentación de las rutas principales de cada red nacional, en detrimento de las rutas provinciales y rurales.

Tradicionalmente los proyectos de inversión en transporte han sido financiados por el sector público, pero más recientemente, se ha puesto énfasis en la mayor participación del sector privado en la asignación de los recursos y la función del sector público en la economía ha variado sustancialmente disminuyendo su presencia en el aprovisionamiento de los servicios de infraestructura.

Si bien los gobiernos han podido en varios casos reglamentar con relativa eficacia los mercados donde la desregulación podría haber producido excesivos costos de externalidades así como licitar competitivamente obras de infraestructura sujetas a tendencias monopólicas con posterior reglamentación del concesionario elegido, no siempre han enfrentado adecuadamente los retos de identificar las tendencias anticompetitivas en mercados desreglamentados de servicios de transporte o tomar decisiones destinadas a corregir esas tendencias. En algunas ocasiones se ha considerado que la desreglamentación de un subsector implica que el gobierno podría dejar de preocuparse por el mismo, y en otros casos se ha cedido a presiones de entidades que hacen sentir su influencia en el mercado tomando decisiones que brindan soluciones a corto plazo, pero que sin embargo crean otros problemas a mediano o largo plazo (Thompson, 2001).

Por otro lado, también es necesario incrementar las acciones de supervisión y evaluación por parte de los Estados, tanto de los servicios de transporte como de las acciones de mantenimiento y expansión de la infraestructura.

Tanto para la supervisión como para la toma de decisiones y asignación de recursos, es necesario que los Estados promocionen y fortalezcan entidades en las que participen activamente organizaciones representativas de las comunidades afectadas, de los usuarios y del sector privado relacionado al financiamiento, construcción y operación de proyectos de transporte.

La falta de mantenimiento de los caminos rurales en la mayoría de los casos es el resultado de una organización, responsabilidades y financiamiento institucionales inapropiados. En dicho sentido, los consorcios camineros o de microempresas de mantenimiento vial pueden tener un papel fundamental, por lo que se deberían prever acciones de financiamiento, asistencia técnica y capacitación para el buen funcionamiento de los mismos.

El ferrocarril de cargas demanda una definición acerca de su participación a largo plazo. CEPAL/ONU (2002a) destacan que los anuncios de planes y proyectos referentes al transporte ferroviario como componente de una cadena de transporte internacional, superan con creces las acciones que se observan efectivamente en la realidad.

Respecto al avance de la logística del transporte, ALADI (2000b) estima que salvo algunas escasas excepciones, la estructura de la cadena logística de la subregión dista mucho de los parámetros ilustrados precedentemente como habituales en el comercio y el transporte internacional que se desarrolla entre los países industrializados.

El realineamiento del mercado a partir del desarrollo del MERCOSUR hace cada vez más necesarios los servicios que combinan las modalidades de transporte por carreteras, vías ferroviarias y fluviales. Sin embargo, con la introducción de las concesiones en la provisión de servicios de infraestructura vial, esta situación tiende a modificarse, por cuanto los operadores del transporte camionero de cargas han pasado a constituirse en clientes de los concesionarios. Existe una negociación entre los demandantes de los servicios y sus proveedores, es decir, si los camiones de gran tonelaje están interesados en hacer uso de las vías que no están diseñadas para soportar la carga, el concesionario evaluará la alternativa de mejorar su estándar, por ejemplo, por medio de un recapeo del camino y ofrecerá este servicio cobrando el peaje que corresponda a su inversión.

Existe una serie de aspectos que distorsionan e impiden una competencia en igualdad de condiciones, entre los modos carretero y ferroviario. El Estado debe desempeñar y perfeccionar su función regulatoria e institucional, para lograr corregir esas distorsiones. Por otra parte, también se ha expuesto que de acuerdo a los tipos de carga y las características del mercado, el modo ferroviario tiene indudables ventajas con respecto al modo carretero y viceversa. Por lo tanto, es urgente propiciar la complementación de ambos modos, para conseguir una optimización de todas las variables involucradas. En este sentido, cobra una importancia crucial el establecimiento de políticas de Estado, que den un claro y estable estímulo al sector privado para invertir y ofrecer servicios intermodales eficientes.

El tema medio ambiental, que aún tiene poca influencia en las políticas pero que va tomando importancia en la planificación de la infraestructura, producirá cambios en el escenario del transporte y muy especialmente en la elección modal, dando ventajas al modo ferroviario, teniendo en cuenta que es una modalidad que generalmente no puede satisfacer las demandas en forma aislada, sino que debe interactuar con los otros modos de transporte.

Temas como la generación de una sobreoferta de transporte camionero, como resultado de la alta cesantía, entre otros factores, y la serie de problemas sectoriales que provoca esta realidad, están también exigiendo soluciones urgentes pues tienen un alto costo social.

BENEFICIOS DESEABLES DE LAS SOLUCIONES VIABLES PARA LOS PROBLEMAS DE TRANSPORTE DE PRODUCTOS ALIMENTICIOS

Un sistema de transporte eficiente fomenta y facilita el crecimiento económico, ya que promueve el comercio interno e internacional a través de la integración de regiones geográficas.

El transporte proporciona un servicio horizontal, es decir, un servicio que puede beneficiar o perjudicar al conjunto de la economía. Es una actividad secundaria en el proceso de producción, cuyos ciclos siguen a los de la economía general y los amplifican, dado que el crecimiento del PBI de un país, siempre originará un incremento más que proporcional de la demanda de transportes (ALADI, 2000b).

Las inversiones que eliminen cuellos de botella en el transporte estimulan el crecimiento económico en regiones con potencialidad productiva, dado que el sector desempeña una función complementaria esencial en el comercio.

El desarrollo del transporte multimodal, con expansión del transporte ferroviario, puede tener beneficios muy importantes tanto en los costos como en la disminución de la contaminación ambiental. Teniendo en cuenta las externalidades (accidentes, ruido, contaminación y emisiones de CO₂) se ha calculado que los costos del transporte de carretero de carga son mucho más elevados que en el caso del ferroviario. La emisión de CO₂ del transporte ferroviario es ínfima comparada con la del transporte carretero y a la vez es tres veces más eficiente en el uso de la energía. En Brasil, entre los distintos modos de transporte, el modo carretero es responsable del 90 por ciento de las emisiones de CO₂ y el transporte ferroviario solo aporta el 0,4 por ciento, aún cuando el modo ferroviario moviliza el 21 por ciento de la carga frente al 64 por ciento que transporta el modo carretero. Además, el consumo energético del modo ferroviario para transportar una tonelada de carga es un tercio del modo carretero. A nivel local y de finca, el mejoramiento de los sistemas de transporte puede contribuir en los siguientes aspectos:

• costos más bajos benefician, ya sea bajo la forma de tarifas y tiempos de viaje más reducidos o de precios netos para las cosechas más altos en la puerta de la finca;

• ampliación de los mercados y desarrollo de nuevos canales de comercialización;

• posibilidad de comercializar nuevos productos; por ejemplo, más perecederos o aquellos en los que no hay intermediarios que los recojan en las fincas;

• reducción del deterioro producido en los productos por transporte inadecuado o por demoras en el tránsito;

• aumentos en los ingresos en la medida que se den algunas de las condiciones mencionadas anteriormente, y también como consecuencia de reducir los costos totales de transporte; dinero, tiempo, energía y esfuerzo, confiabilidad, seguridad.

Según Gannon y Liu (2001), dependiendo de los tipos de actividades que complementa, el mejoramiento del transporte aporta bienestar a la población de menos recursos, ya sea directa o indirectamente. Los efectos directos surgen cuando el transporte se utiliza complementariamente con otras intervenciones específicas, como por ejemplo, la provisión de clínicas de salud, escuelas y servicios de extensión. Los efectos indirectos provienen de intervenciones de transporte diseñadas para mejorar la eficiencia, tanto de productores como de consumidores y contribuir así al crecimiento económico. La clave para definir beneficios relacionados con la pobreza rural es comprender como los resultados del sector transporte se vinculan con las cuatro dimensiones principales de la pobreza: oportunidades y capacidades económicas, habilitación y seguridad contra reveses económicos y desastres naturales.

Las oportunidades y capacidades económicas se relacionan con un acceso básico a los mercados, a la información, a los trabajos (por ejemplo, trabajos no especializados, tareas estacionales; trabajos fuera de la finca e incluso de la zona), a los servicios de extensión, educación y salud, para lo que es determinante la capacidad de un individuo para generar ingresos. Las mejoras en infraestructura que extiendan el acceso básico brindarán oportunidades económicas al alcance de la población rural menos favorecida.

Las mejoras en el transporte no solamente benefician a la población rural mediante un acceso viable y de bajo costo a una amplia gama de oportunidades socioeconómicas, sino que también benefician indirectamente a consumidores y productores a través de precios más bajos para los bienes y servicios entregados.

La seguridad se manifiesta por medio de una red de transporte con caminos de acceso básico, transitables durante todo el año, con los cuales un país puede responder a adversidades económicas y naturales, permitiendo corregir desequilibrios geográficos en las necesidades básicas (por ejemplo, en alimentos y medicamentos), especialmente en momentos de emergencia. Por ejemplo, se puede reducir el impacto de adversidades en las que los pobres son los más vulnerables, si un país o región tiene la capacidad de mover alimentos desde las zonas que tienen excedentes a otras con déficit de alimentos.

La habilitación está relacionada con las mejoras en caminos y senderos rurales que pueden favorecer una mayor expresión y opinión de las comunidades rurales, así como mejorar el acceso a oficinas gubernamentales y asambleas sociales. El aislamiento geográfico impide que las comunidades pobres participen en los procesos sociales y políticos y que gocen de representación política y un tratamiento más equitativo.

Otro beneficio directo puede ser su impacto en la generación de fuentes de trabajo. La construcción y el mantenimiento básico de los caminos se basan en técnicas que utilizan gran cantidad de mano de obra y pueden ofrecer oportunidades de ingreso a los sectores rurales de menores recursos.

ESTRATEGIAS Y POLÍTICAS PARA EL MEJORAMIENTO DEL TRANSPORTE DE PRODUCTOS AGRÍCOLAS ALIMENTICIOS

Árbol de decisiones para la viabilidad de opciones eficientes y sostenibles en el ámbito rural

A fin de propiciar el mejoramiento y mantenimiento continuo de los sistemas de transporte de alimentos es necesaria la existencia de políticas viales y de transporte con una visión de desarrollo futuro y un plan estratégico que permita alcanzar los objetivos establecidos.

Las mejoras en el sistema de transporte deben evaluarse teniendo como marco las políticas de integración territorial, tanto nacionales como internacionales, promoviendo el mantenimiento y reposición adecuados de los activos existentes y la expansión de aquellos segmentos que presenten algún cuello de botella o retraso en la reposición.

Es prioritario aumentar la efectividad institucional y la calidad de la gestión de los organismos encargados del sistema de transporte. El marco de la política nacional de transporte debe determinar claramente las funciones de los sectores público y privado, delegar responsabilidades a los organismos gubernamentales que corresponda y diseñar una estructura de regulación económica, de seguridad y ambiental.

En dicho sentido, es indispensable la coordinación de las políticas del sector agro-pecuario y del sector de la infraestructura a fin lograr tanto una optimización del uso de recursos como una normativa adecuada que posibiliten un mejoramiento sustancial del transporte rural de los productos agroalimentarios.

Asimismo, es muy importante pautar adecuadamente la participación del sector privado, tomando los recaudos necesarios para que las concesiones no representen utilidades extraordinarias y riesgos innecesarios.

Es esencial la definición de políticas de conservación vial para evitar las consecuencias producidas por su déficit que se traduce en deterioro de las vías y la necesidad de rehabilitarlas, lo que implica un aumento de costos de operación vehicular y un mayor riesgo de accidentes.

Cuando los caminos se presentan en mal estado, los costos operacionales de los vehículos se incrementan entre un 30 y un 50 por ciento o incluso más, lo que puede evitarse mediante una conservación vial efectiva, a un costo significativamente menor. Estimaciones efectuadas en diversos países señalan que las pérdidas directas ocasionadas por deficiencias en el estado de las vías pueden alcanzar anualmente al 2 por ciento del PIB (CEPAL/ONU, 1997).

Es conveniente evaluar las decisiones con criterio de intermodalidad, en particular en lo referente al papel del transporte ferroviario. Se identifica la necesidad de un mayor desarrollo del transporte ferroviario para el transporte de productos agroalimentarios tanto a nivel nacional como internacional. Los ferrocarriles, que han orientado su provisión de servicios de transporte a las cargas de gran volumen, tienen ventajas con respecto al transporte carretero. Su costo - incluyendo externalidades - es muy inferior al del transporte carretero, la contaminación por emisión de gases es mínima en comparación con el transporte carretero, y su eficiencia energética es mayor.

El desarrollo del sistema multimodal es muy importante, tanto para mejorar la eficiencia de operación de los mercados internos como para asegurar la competitividad de las exportaciones primarias. El Banco Mundial se refiere al transporte multimodal sin fisuras como a los servicios de transporte contratados que incluyen dos o más modos cuyos recorridos, tiempos de entrega y número de lotes por cargamento están especialmente diseñados para disminuir los costos de entrega por unidad de producto. La promoción de la integración modal del transporte debe abarcar también temas tales como la integración de las funciones de producción y distribución, los avances en las tecnologías de transporte y los sistemas de información involucrados en el seguimiento de las operaciones.

Se debe definir una política integral de financiamiento del sistema de transporte. A fin de que las acciones puedan realizarse en forma eficiente es necesario disponer de recursos adecuados, suficientes y oportunos.

Se debe también mejorar la eficiencia de las operaciones tendiendo a reducir los costos. Por supuesto, existen muchas formas de intervención que se pueden considerar como de costos mínimos. Estas incluyen la concesión de servicios al sector privado, el fortalecimiento de la capacidad de los organismos del sector público y de contratistas locales del sector privado, o dando a los grupos de usuarios más control sobre el uso de fondos provenientes de las tarifas (por ejemplo, a través de concejos viales).

La sostenibilidad de las mejoras de transporte realizadas debe establecerse como objetivo común de todas las intervenciones en el transporte. Para ello se requieren acciones y compromisos de los usuarios, empresas operadoras y gobiernos, en los ámbitos institucional, operativo y legal, así como el establecimiento de un mecanismo de financiamiento para el mantenimiento de los caminos rurales, que no quede sujeto a influencias políticas (por ejemplo, un fondo vial administrado por un concejo vial independiente).

Se debe tener en cuenta al diseñar una política para el sector que todo proyecto de transporte tiene un impacto ambiental, provocado tanto por la infraestructura, que genera una segregación espacial, un impacto visual y modifica el uso del suelo, como por la operación, que provoca efectos sobre la calidad de vida de la población, a través de la generación de ruidos, vibraciones, accidentes y contaminación del aire y del agua. Por otro lado, las proyecciones muestran que el consumo de petróleo del sector transporte seguirá incrementándose.

Se debe fortalecer la capacidad institucional, técnica y administrativa a nivel local a través del desarrollo de empresas pequeñas y medianas capaces de administrar y realizar mantenimientos y mejoras menores en los caminos rurales. Para garantizar la equidad de la política de transporte y el desarrollo del sector deben responder eficientemente a la demanda y garantizar que grupos de todos los niveles de ingresos puedan satisfacer su demanda de accesibilidad básica y elegir servicios de transporte que se presten con eficiencia y, cuando sea posible, en forma competitiva.

RESULTADO DE LAS ENCUESTAS

Objetivos

El estudio sobre Transporte Rural que se presenta a partir de las encuestas y entrevistas realizadas (Figura 2) ha perseguido tres objetivos definidos:

• captar la información suministrada por profesionales responsables de proyectos con pequeños productores y su visión sobre la problemática del transporte rural a partir de las encuestas y las entrevistas;

• brindar información de tipo cualitativa sobre el tema del transporte;

• contar con información de tipo cuantitativo que refleje el estado de situación actual.

En el documento se ha mencionado que en la Argentina existen a la fecha alrededor de 400 000 unidades de producción de las cuales cerca de 300 000 corresponden al sector de pequeños y medianos productores. De ese subtotal, unos 150 000 son considerados pequeños productores minifundistas (Figura 3).

La pobreza rural en la Argentina, al igual que en el resto de los países del MERCOSUR está relacionada con la alta incidencia del minifundio y la pequeña producción en su estructura agraria. (Ver Cuadro 17, 18 y 19)

Esta forma de producción es típica de más de la mitad de las explotaciones agropecuarias en las economías regionales. (En las Figuras 2 y 3 se observa la distribución y concentración del sector minifundista y pequeños productores en el país; cada punto rojo representa la existencia de 10 familias campesinas).

Las condiciones que definen a estas unidades productivas son:

• escasez de recursos naturales y económicos;

• parcelas pequeñas en función del núcleo familiar;

• tenencia precaria de la tierra;

• baja remuneración de la mano de obra familiar;

• falta de tecnología y de asesoramiento profesional adecuados;

• dificultad de acceso al crédito;

• poco poder de negociación en los mercados;

• debilidad organizativa de los productores.

Informantes calificados

Para el presente estudio se buscó obtener información básica que sustente la problemática del Transporte Rural, a partir de la realización de encuestas y entrevistas a informantes calificados, según lo siguientes lineamientos, a saber:

• el limitado tiempo disponible;

• la amplitud geográfica del estudio;

• la posibilidad de llegar en forma rápida y efectiva a los lugares más alejados del país permitiendo tener una muestra más representativa del sector y de los problemas en cuestión.

Dado que en Argentina existen a escala oficial y con organismos no gubernamentales (ONG) una cantidad importante de proyectos de desarrollo vinculados a pequeños productores, se procuró interactuar activamente con los responsables de esos proyectos en todas las provincias de la república.

Se consideró tener criterios de elegibilidad o un perfil de ese informante calificado que pudiera responder con responsabilidad y conocimiento al cuestionario enviado y las entrevistas a posteriori, si las hubiera.

Los criterios principales para su elegibilidad son:

• ser responsable de un proyecto de desarrollo en ejecución y/o proyectos productivos;

• haber tenido una experiencia de campo mínima de cinco años;

• haber desarrollado actividades de asistencia técnica y comercialización;

• tener vocación de participación para la resolución de problemas colectivos.

El conocimiento personal - por razones de historia laboral - de las estructuras y los programas gubernamentales, organismos provinciales y privados, ha facilitado la selección de los Informantes calificados entre los equipos y grupos de colegas en todo el país.

Esta conjunción de criterios y herramientas utilizadas ha permitido asegurar:

• una completa radiografía a escala nacional desde el punto de vista de la extensión territorial;

• una amplia diversidad de condiciones productivas y una importante representatividad en función del numero de pequeños productores involucrados en las respuestas frente a la problemática del Transporte Rural.

METODOLOGÍA EMPLEADA

Para la realización del estudio se eligió en primer lugar la técnica de la encuesta y en segundo lugar las entrevistas.

Las encuestas

Desde el inicio del trabajo se utilizó un modelo de encuesta apropiado elaborado para otra región de América Latina y al cual se le realizaron ajustes adecuados al país.

Desde el momento del envío de las encuestas, se aclaró el objetivo de las mismas haciéndolo sumamente explícito. El cuestionario se envió a más de 50 Informantes Calificados, solicitando su devolución en un tiempo prudencial (25 días). A posteriori se concedió un lapso suplementario (15 días).

Se recibieron 23 respuestas de las cuales se eliminaron tres por ser insuficientes. Se trabajó en el procesamiento de la información sobre 20 encuestas completas, las cuales fueron sistematizadas para su posterior análisis.

Las entrevistas

Luego de recibir las encuestas y terminado su relevamiento, se eligieron cinco casos puntuales de diferentes Informantes calificados responsables de proyectos y se visitaron en el terreno para cotejar la veracidad y precisión de las respuestas a través de entrevistas a los responsables de proyectos y productores dirigentes de las organizaciones involucradas.

Durante la entrevista se procuró en todo momento que la misma se desarrollara en un tono ameno lográndose una buena relación con los entrevistados. La aclaración de los objetivos de la misma y de la institución responsable de captar la información facilitó el diálogo, no encontrándose obstáculos o resistencias para brindar información y fue importante para los entrevistados conocer la confidencialidad de los datos obtenidos, sobre los cuales se aclaró que no serían utilizados con fines de difusión a los medios de comunicación.

La selección de esta técnica para la recopilación de información respondió a que:

• el estilo abierto permite la obtención de una gran riqueza informativa (intensiva, de carácter integral y contextual) con las palabras y enfoques de los entrevistados;

• proporciona la posibilidad de descubrir nuevos rumbos en la investigación, clarificación y seguimiento de preguntas y respuestas en un marco de interacción más directo, personalizado y flexible;

• es ideal para la fase inicial de un estudio, ya que revela nuevas hipótesis y orienta la búsqueda de nueva información documental;

• ofrece contrastes y matices para contrastar con la información cuantitativa;

• es más capaz que otras técnicas cualitativas para acceder a información de difícil obtención sin la mediación del entrevistador o de un contexto grupal de interacción;

• el uso de estos tipos de entrevistas cualitativas permiten profundizar, contrastar con otras fuentes, descubrir una mayor riqueza: incorporar voz a los datos, incluir matices, nuevas hipótesis, reconstrucción de acciones pasadas, archivos orales históricos, y otros elementos de valor.

El guión de las entrevistas es similar a lo que significa el cuestionario para las encuestas. En general, es posible decir que no hay entrevista con profundidad que no utilice un guión. El mismo contiene temas y subtemas que conducen la entrevista y no proporciona formulaciones textuales de preguntas ni sugiere opciones de respuestas.

En este caso se trató de un esquema con los puntos a tratar, en el que el orden no era exacto ya que interesaba el flujo de información particular de cada entrevistado y captar aspectos no previstos en el guión. En este caso se ha querido captar, cotejar y/o ampliar lo volcado en las encuestas, por lo que se establecieron temas sobre los cuales proceder en el transcurso de las entrevistas. Luego de elegirse los cinco casos, se pactó la entrevista.

Durante las entrevistas se utilizaron diversas tácticas que permitieron resultados óptimos en la comunicación interpersonal: los silencios, por ejemplo, son útiles sobre todo para dar tiempo a que el entrevistado elabore o recuerde un hecho; esto, especialmente con los productores rurales, calma la ansiedad que se genera entre pregunta y respuesta y está acorde al ritmo campesino.

Las tácticas de animación y elaboración, incluyen observaciones, asentir con la cabeza, estar expectante, pedirle que se extienda en una respuesta, las que permiten que el entrevistado actúe con libertad y siga su propia forma de comunicar sus elaboraciones. Reafirmar o repetir, lo que implica decir con las propias palabras del sujeto entrevistado, sin preguntar que amplíe y de demostrar interés en lo que está relatando.

Resultados

Fueron recibidos datos de 23 Informantes calificados responsables de proyectos de desarrollo y/o productivos. De los mismos se consideraron 20 informes para el estudio; tres fueron rechazados por no cumplir con la información mínima requerida.

Este análisis no puede resultar concluyente ni pretende agotar las explicaciones, pero se considera valioso desde distintos puntos de vista ya que podría ser considerado como una prueba previa que permite obtener datos y extraer indicaciones sobre los problemas del transporte rural vinculado a los pequeños productores.

En el Cuadro 19 se presenta y especifica el cargo del técnico que respondió a la encuesta, ubicación geográfica, provincia, sistemas productivos, el número de productores involucrados y el volumen de la producción global. La última columna presenta información económica elaborada en base a los datos suministrados que indica el valor bruto de la producción en términos globales y que brinda una idea del potencial real de la pequeña producción.

CUADRO 19
Detalle de los casos encuestados

Nota:(*) Cargo del entrevistado, ubicación geográfica de la organización, número de pequeños productores involucrados (información suministrada por el INTA),

CARACTERÍSTICAS PRODUCTIVAS, VOLUMEN Y VALOR ESTIMADO DE LA PRODUCCIÓN

Análisis de los resultados

Del análisis de las encuestas se obtienen diversas constataciones sobre el universo estudiado.

Los pequeños productores

Si bien esta información no era solicitada en la encuesta modelo, dadas las características del relevamiento realizado merece una breve descripción y alcance del mismo.

En las 20 encuestas analizadas se cubrió un área geográfica importante del país. A su vez es importante hacer notar que las respuestas respondieron a situaciones colectivas de organizaciones campesinas integradas por un número importante de productores: la muestra abarca a 7 744 familias.

La Figura 4 corresponde a la distribución porcentual de los mismos en las cinco grandes regiones en las que se regionaliza el país.

Se puede verificar en el mapa de las provincias participantes y en el mapa de la distribución de los pequeños productores minifundistas, la alta incidencia del minifundio en el país, la ubicación de los proyectos en ejecución y el número de familias involucradas.

Los productos

La Figura 5 presenta la valoración de los diferentes tipos de productos obtenidos por los pequeños productores en Argentina.

Estos productos se agrupan en los siguientes elementos: a) frutas, b) hortalizas, c) leguminosas, d) cereales, y e) semiprocesados. En este último grupo se incluyeron todos aquellos productos que podrían tener algún proceso de agregado de valor.

FIGURA 4
Distribución geográfica de los pequeños productores en el estudio

Un 45 por ciento de los pequeños productores se encuentra comprendido en estos valores destacándose los productores de miel (18 %), agroindustrias de dulces (9 %), producción de semillas (9 %), producción de cultivos industriales como el algodón (18 %) y un grupo importante de productores de cabras representando el 46 por ciento de esta franja. Los productores que producen hortalizas representan el 30 por ciento y los que producen frutas el 25 por ciento del universo estudiado.

FIGURA 5
Tipo de productos (en %)

Información relacionada con los productos

Sobre este elemento que contiene cuatro preguntas existe una coincidencia de las respuestas casi total.

En primer lugar todos los encuestados responden que transportan producción propia, producen volúmenes superiores a los 150 qq y no compran mercadería para su reventa.

En segundo lugar, en relación con la pregunta sobre la calidad del producto todos consideran que su producción es de muy buena calidad.

Información sobre transporte

En este punto se ha recabado información sobre la propiedad o tenencia del medio de transporte.

Como se aprecia en la Figura 6, un 25 por ciento de los consultados son propietarios de los medios de transporte para trasladar su mercadería.

Un 65 por ciento alquila algún medio de transporte y el restante 10 por ciento utiliza otro medio (colectivo, bus).

Con relación a la gran mayoría que alquila el medio de transporte, su vinculación se realiza con el intermediario. Es decir aquel comerciante que compra la mercadería en la chacra y/o finca, la retira y luego la vende por sus propios medios. Este intermediario es la figura que durante todo el año normalmente provee mercaderías al productor (el productor no las produce para el sustento de la familia: ropa, utensilios, otros insumos) y luego a la cosecha el productor paga.

FIGURA 6
Información sobre tenencia de transporte

Tipo de vehículo utilizado

En esta pregunta se pretendió distinguir tipo de movilidad utilizada. Según se aprecia en la Figura 7 cerca de un 60 por ciento de los productores se maneja con vehículo tipo pick up.

Transporte refrigerado

En esta pregunta se intentó recabar información sobre la utilización del frío para el transporte de las mercaderías producidas por los pequeños productores. La totalidad de los encuestados respondió negativamente ante esta práctica y/o herramienta de transporte.

FIGURA 7
Tipo de vehículo utilizado para el transporte de productos campesinos

FIGURA 8
Estado del transporte utilizado

Estado del transporte utilizado

En cuanto al estado del transporte utilizado, un alto porcentaje lo considera bueno (65 %), cerca de un 30 % lo define entre regular y malo (Figura 8).

Costo del transporte

Un 60 por ciento de la población entrevistada considera que el costo del transporte es alto, frente a un 40 por ciento que lo sigue considerando adecuado (Figura 9).

Oferta de transporte

Con relación a la oferta de transporte se plantearon tres situaciones posibles. De su respuesta surge que un 65 por ciento de los encuestados considera que la oferta de equipos para el transporte de las mercaderías es adecuada frente a un 35 por ciento que opina lo contrario (Figura 10)

Canales de comercialización

En relación con los canales de comercialización (compradores y mercados) es importante señalar:

FIGURA 9
Costo del transporte utilizado

FIGURA 10
Oferta de transporte

¿Quiénes compran el producto?

El 90 por ciento de los encuestados vende su producción a intermediarios y solo un 10 por ciento tiene acceso al consumidor final, o sea que tanto propietarios como no propietarios de los medios de transportes venden en su gran mayoría a intermediarios locales.

Destino de la producción

El resultado reflejado en la Figura 11 si bien responde a los encuestados, existen realidades no contempladas en el cuestionario, dado que la mayoría de los entrevistados envían a diferentes lugares diversificando los destinos de venta tanto local, zonal, provincial, regional y/o nacional.

Logística y manejo del transporte

En relación a estos elementos se detallan los valores obtenidos en las encuestas.

En respuesta a si se estiba el producto un 60 por ciento de los encuestados contestó afirmativamente y el 40 por ciento restante negativamente.

En relación a los materiales utilizados para estibar los productos un 45 por ciento contestó que se utilizan cajas, cinco por ciento tarimas y el resto 50 por ciento (Figura 12).

FIGURA 11
Destino de la producción - mercados

FIGURA 12
Tipo de empaque utilizado

A la pregunta ¿cuándo se protege el producto? el 70 por ciento respondió que al inicio del transporte cuando lo entrega en su finca, el 30 por ciento restante durante el camino y/o traslado.

Con relación al horario del transporte de la mercadería un 85 por ciento lo realiza por la mañana. Por la madrugada, tarde y/o noche lo realiza sólo un 15 por ciento de los encuestados.

Para las respuestas sobre el tipo de empaque utilizado para el transporte de los productos se observa una gran dispersión de los mismos.

En relación al tiempo que lleva cargar el vehículo con las mercaderías para la venta, las respuestas muestran una gran concentración en los períodos que cubren entre una y dos horas de carga (Figura 13).

Finalmente, frente a la pregunta ¿Cómo se realiza la carga de los productos? el 95 por ciento lo hace en forma manual y el resto en forma mecánica.

Principales problemas durante el transporte

En relación a los costos en el transporte, la totalidad de los encuestados ha respondido que los costos del transporte son altos. Existen valores que oscilan entre pesos 0,60 y 0,70 por km recorrido (cambio al momento de la encuesta: 2,90 pesos/dólar EE.UU.; cambio al momento de la sistematización de la información: 3,20 pesos/dólar EE.UU.) lo que hace que el costo del transporte se haya incrementado en la actualidad en forma muy importante. Además el aumento progresivo del peaje en las autopistas también ha contribuido a que el costo del transporte se incremente considerablemente.

FIGURA 13
Tiempo de carga de las distintas producciones

FIGURA 14
Carreteras/caminos por donde circulan los productores encuestados

En relación al pago por cargar su producto, un 95 por ciento lo realiza en forma propia evitando de esta manera el pago por este servicio. En cambio, para la descarga del producto, un 60 por ciento de los encuestados han respondido que paga por dicho servicio.

Finalmente en relación a la pregunta si obtienen subsidio sobre el transporte, el 100 por ciento ha respondido en forma negativa.

Infraestructura vial

Con relación a este elemento se plantearon diversas preguntas:

Tipo de carretera

La información suministrada por las organizaciones campesinas indica que el sistema de caminos en el ámbito rural es insuficiente ya que casi un 75 por ciento es solo de tierra y/o mejorado (Figura 14)

Estado de los caminos

Se concluye que a escala rural y a nivel de carreteras locales y provinciales el estado de los caminos es inadecuado para el desarrollo posible del campesinado en el tema comercialización y su acceso a grandes centros consumidores (Figura 15)

FIGURA 15
Estado de los caminos en opinión de los productores encuestados

Distancia recorrida desde la zona de producción al mercado

Se observa un alto porcentaje de la producción que es llevada a más de 100 y 200 km de distancia desde su origen (Figura 16)

Efectos de las condiciones climáticas adversas sobre el transporte

Un 70 por ciento de los encuestados responde que la lluvia excesiva afecta el transporte por la posibilidad concreta de que se corten los caminos y quedar aislados con todos los riesgos que esto implica (Figura 17).

Daños durante el transporte

Un 45 por ciento de los encuestados respondió que pueden ocurrir daños de su producción en el traslado hacia los centros de acopio y/o comercialización.

De este 45 por ciento, un 55 por ciento de los encuestados opina que los daños son de índole físico (las bolsas no están lo suficientemente cerradas y el movimiento produce daños en las hortalizas y frutas) y un 45 por ciento de daños biológicos (Figura 18)

FIGURA 16
Distancia desde las zonas de producción al mercado

FIGURA 17
Afectación por exceso de lluvias

Para concluir con los resultados de las encuestas se presenta un cálculo realizado valorando la producción física declarada por los productores organizados encuestados (Cuadro 1)

FIGURA 18
Daños ocurridos durante el transporte

Las 7 784 familias producen por un valor de 40 231 millones de pesos (aproximadamente $EE.UU. 12 572 187 al cambio de 3.2/1). Esto significa un ingreso anual de 1 615 dólares EE.UU. por familia.

Conclusiones y recomendaciones

La subregión presenta un cierto grado de desarrollo del sector del transporte rural de productos alimenticios con algunos elementos innovativos, especialmente en lo que se refiere a los sistemas de explotación y mantenimiento de vías de gran tránsito. Sin embargo, dada la complejidad, variabilidad y diversidad de las situaciones encontradas, que se originan fundamentalmente en problemas climáticos, orográficos y logísticos, existen grandes márgenes de mejoramiento de todo el sistema para su mejoramiento a nivel nacional, para la interconexión dentro de la sub-región y eventualmente con el resto del continente.

Las estrategias mencionadas en capítulos anteriores deberían integrarse en los planes y políticas nacionales de desarrollo, conjugadas en el ámbito del MERCOSUR Ampliado y conformar así un conjunto homogéneo de normas que regulen y favorezcan el intercambio comercial de productos de origen agropecuario. En muchos casos, estos productos son rápidamente perecibles y requieren un manejo especializado a fin de entregarlos en tiempo y forma adecuados asegurando su calidad a los consumidores.

Las Recomendaciones que surgen del análisis de los distintos aspectos de este tema se desglosan a distintos niveles de participación, tal como sigue:

PARA LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES, REGIONALES Y SUBREGIONALES

· Promover y organizar reuniones subregionales para la facilitación del comercio y el transporte de productos de origen agropecuario.

· Elaborar proyectos de cooperación subregional para la armonización de medidas reglamentadoras del transporte y de los regímenes jurídicos, especialmente para las solución de los problemas de aduanas.

· Impulsar mejoras en las condiciones de operatividad en las fronteras, eliminando demoras aduaneras y fitosanitarias injustificadas.

· Promover acciones con organismos internacionales en la formulación de proyectos que contemplen el desarrollo del transporte para los segmentos de menos recursos de la población rural.

PARA LOS ESTADOS

· Ajustar las políticas públicas, incluyendo los mecanismos y estrategias regulatorias, programas de inversión pública y privada, gravámenes, incentivos y políticas de financiamiento para la construcción de obras y su mantenimiento.

· Introducir modificaciones en aspectos normativos, institucionales, operativos y laborales de los sistemas de transporte, a fin de mejorar la eficiencia de las operaciones y tender a la disminución de costos.

· Impulsar el fortalecimiento institucional, que no implica necesariamente la formación de nuevas instancias, sino una optimización de las instancias institucionales ya existentes y de los recursos de que disponen.

· Propender al financiamiento adecuado del servicio vial a través de recursos específicos originados en el sector, a fin de asegurar continuidad a los organismos viales. Como medida de corto plazo, se podría constituir un fondo de inversión para el sector, mediante los cánones abonados al Estado.

· Separar las actividades de concesión en: financiación, construcción y conservaciónexplotación, a los efectos de que puedan adjudicarse a distintos agentes mediante transferencias sucesivas, o que se exijan al concesionario umbrales mínimos de calidad que de no ser cumplidos originen penalizaciones económicas o provoquen el rescate anticipado de la concesión.

· Crear un marco legal adecuado para el funcionamiento del transporte multimodal, delineando las responsabilidades de los proveedores de servicios; asimismo, debe asegurarse la reciprocidad entre los proveedores multimodales de los distintos países, facilitando los movimientos entre las fronteras.

· Realizar un trabajo interinstitucional entre los diferentes programas relacionados con los pequeños agricultores y sus producciones para un desarrollo integral en las acciones vinculadas con la producción, el transporte y la comercialización, en especial en las regiones menos favorecidas y alejadas.

· Recuperar y potenciar la red ferroviaria, en función de su aptitud para el transporte de cargas masivas sobre distancias medias y largas. Se trata de un proceso que deberá implementarse en forma gradual y sostenida.

· Realizar estudios para definir el papel que el transporte ferroviario deberá cumplir en el sistema de transporte y la posición del Estado al respecto.

· Propender a la modalidad de los contratos de conservación vial por calidad de servicio o estándares; la experiencia indica que se han obtenido buenos resultados en la preservación del estado de las vías, reducción de costos operacionales y generación de empleos genuinos.

· Una posibilidad para mejorar la efectividad de la conservación por administración es la simulación de contrato. Esta modalidad consiste en identificar las unidades de personal que efectúan dichas labores y tratarlas como si fuesen contratistas con apoyo de documentos escritos que determinen la programación de los trabajos, las metas a alcanzar, el cumplimiento de especificaciones y plazos, la inspección y recepción de obras.

PARA LAS PROVINCIAS Y/O MUNICIPIOS

· Aumentar la inversión en infraestructura y elevar el nivel tecnológico de la misma, incorporando una intensa evaluación de los proyectos de expansión del sistema.

· Intensificar las acciones de mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura básica existente.

· Ampliar la capacidad de la red vial en los tramos de flujos elevados de tránsito; ello comprende tanto la duplicación de trochas como la pavimentación de banquinas y otras obras similares.

· Priorizar la construcción o mejora de caminos rurales de acceso según normas que garanticen una transitabilidad básica, con vehículos motorizados, durante todo el año.

· Fortalecer los consorcios y otras organizaciones de mejoramiento y conservación de caminos rurales, a través de programas y recursos específicos.

· Desarrollar la capacidad institucional - mediante financiamiento y apoyo técnico-, para la promoción de micro-, pequeñas y medianas empresas que se encarguen del mantenimiento y mejoramiento de los caminos rurales. Es necesario brindar capacitación para la administración, planificación construcción y mantenimiento de caminos rurales.

· Incentivar inversiones privadas o coinversiones, mediante una adecuada microinfraestructura de almacenamiento y traspaso de la carga, además de la racionalización de terminales multimodales dentro de las ciudades más grandes tendiendo a mejorar el costo y los servicios de transporte que intercambian equipo.

· Recolección y sistematización de información para toma de decisiones, así como la realización de estudios sectoriales.

· Consolidación de recursos humanos calificados en los organismos correspondientes.

· Incentivar la participación privada mediante contratos de construcción o rehabilitación y mantenimiento que establezcan en forma clara y en lo posible automática las cláusulas y obligaciones, en función de la variación de los niveles y composición del tránsito y de la calidad del servicio prestado

· Desarrollar mecanismos que otorguen voz y responsabilidad real a los usuarios y otras partes interesadas, incorporando mecanismos de consulta y participación comunitaria en el proceso de decisión sobre inversiones en el transporte local y su mantenimiento.

· Brindar asesoramiento y capacitación técnica a los agentes municipales, para el desarrollo de fondos comunitarios rurales para el mantenimiento de caminos.

· Las políticas respecto a los accesos básicos deben poner énfasis en soluciones técnicas de costo mínimo, siempre que aseguren transitabilidad motorizada en cualquier situación climatológica, en lugar de exigir normas de rendimiento demasiado elevadas. En la mayoría de las zonas rurales, el acceso básico se puede lograr garantizando que las instalaciones de drenaje -puentes y alcantarillas- sean capaces de resistir lluvias fuertes; el acceso se puede hacer más eficaz en función de su costo y extender así sus beneficios a un mayor número de hogares sin superar el presupuesto disponible.

· Coordinar mejoras en el acceso físico, con otras intervenciones rurales, como planes de construcción de servicios básicos rurales y programas de extensión agrícola.

· Introducción de programas de microcrédito para que las organizaciones de pequeños y medianos productores puedan adquirir los medios de transporte necesarios.

· Implementar políticas, programas y proyectos de desarrollo que brinden apoyo técnico y financiero con cobertura suficiente y adecuada para fortalecer las organizaciones de productores a fin de lograr escalas que permitan producir y comercializar competitivamente en diferentes mercados.

· Promoción de la seguridad vial mediante sistemas de educación, información y comunicación.

PARA PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL Y/O PROGRAMAS ESPECÍFICOS DE MEJORAMIENTO DEL TRANSPORTE RURAL

· La situación de los pequeños productores en el contexto de la globalización económica hace necesaria la inyección de recursos a través de proyectos integrales que posibiliten adquirir capacidad local de producción, de gestión y de fortalecimiento de las organizaciones.

· Construir una institucionalidad rural favorable -que puede originarse en el Estado pero que incluye necesariamente la participación de las familias rurales y sus organizacionespara la ejecución de políticas que incluyan el mejoramiento de la infraestructura y el transporte dentro de un enfoque integral del desarrollo rural.

· Es indispensable promover la formación y el desarrollo de empresas campesinas u otras figuras asociativas de pequeños productores para la producción y/o comercialización a fin mejorar las condiciones de negociación con todos los agentes de la cadena y superar los problemas que implica la escala reducida.

· Brindar capacitación básica y especializada en gestión, rehabilitación y mantenimiento de caminos, que permita conformar consorcios camineros o microempresas viales.

· Brindar a los productores asistencia técnica para identificar los puntos críticos en los cuales los productos pueden sufrir daños por transporte y para la toma de medidas de prevención.

· Capacitar a los productores y elaborar manuales técnicos para un buen manejo de las operaciones relacionadas al transporte que tiendan a reducir al mínimo los daños y pérdidas de productos: uso de envases compatibles; manejo y supervisión de la carga/descarga para una buena manipulación; uso de áreas de carga con rampa que tienen grandes ventajas para la carga en camiones; protección contra el sol y la lluvia en las áreas de carga y descarga; uso de carretones, correas transportadoras y montacargas para reducir la manipulación manual; aprovechamiento del espacio y reducción del movimiento de la carga; distribución uniforme del peso; ventilación necesaria; estiba adecuada para la conservación del producto y el envase; control de las condiciones del vehículo y del conductor y planificación de la logística.

· Conformar servicios de información a nivel municipal y/o provincial que incluyan información sobre los servicios de transporte, el costo de los fletes, los trámites y documentación necesarios para el transporte de agroalimentos, precios de los productos en diferentes mercados, condiciones de acceso a los mismos y oportunidades comerciales.