7. Les réformes fiscales dans le secteur des pêches en Papouasie-Nouvelle-Guinée

par

Jonathan Manieva^[41]

Introduction

Le présent document décrit les expériences du secteur et la situation de la pêche en Papouasie-Nouvelle-Guinée (PNG) en matière de réformes, ainsi que les différents mécanismes adoptés par le gouvernement pour gérer son régime fiscal. Une brève description des cadres institutionnels encourageant l'adoption de réformes du régime fiscal est également présentée.

Aperçu du secteur de la pêche en PNG

La Papouasie-Nouvelle-Guinée se situe dans le Pacifique centre ouest, pays dans lequel la pêche représente un important et riche secteur. L'activité la plus importante est la pêche au thon. Les autres secteurs importants comprennent la pêche à la crevette, à la bêche-de-mer, au homard, aux trochus (coquillages) et aux poissons de récifs. Il existe aussi des possibilités de pêche continentale dans les rivières et de pisciculture.

La zone de pêche (zone économique exclusive - ZEE) couvre environ 2,4 millions de km² dans le Pacifique sud. Cette zone comprend un vaste système de récifs, de nombreuses îles et des côtes qui s'étendent sur une grande distance. Malgré l'absence d'importantes zones de plate-forme continentale, les eaux et récifs côtiers sont modérément productifs. A l'heure actuelle, les ressources qui s'y trouvent sont exploitées, dans la plupart des cas, à des fins de subsistance, étant donné que 40 pour cent environ de la population du pays vivent le long des côtes maritimes.

La PNG a également une étendue considérable d'eaux fluviales et continentales qui offrent d'énormes possibilités de développement de la pisciculture commerciale et artisanale. Si ce potentiel était réalisé, il représenterait une source de protéines et de revenus pour une partie notable de la population vivant dans ces étendues riveraines bien arrosées.

Cette vaste zone fournit des occasions d'exploitation des ressources loin d'être négligeables mais doit également faire face à tous les problèmes relatifs au contrôle et à la surveillance.

Le potentiel de pêche durable total des eaux en PNG est estimé à quelque 500 000 tonnes de produits marins non transformés évalués à environ 2 milliards de kinas (600 millions de dollars EU), sans compter la pisciculture. Cependant la valeur marchande totale des prises n'est estimée qu'à 100-200 millions de dollars EU en raison de la difficulté à obtenir des informations sur la valeur réelle de la pêche artisanale, si bien que des facteurs cycliques et des oscillations des prix des produits, notamment du thon, provoquent des fluctuations de valeur considérable d'une année à l'autre. Il y aurait d'énormes possibilités d'accroître la valeur économique et les revenus de ces pêcheries grâce à des programmes de gestion améliorée et de développement.

Le gros de la pêche hauturière (thon et autres espèces similaires) est récolté par des opérateurs commerciaux, qui utilisent des bateaux et des engins, et transformé à terre ou exporté vers les marchés étrangers. La majeure partie de la pêche continentale et maritime, estimée à 70 pour cent de l'exploitation, se fait au niveau de subsistance et artisanal.

Etude de cas de pays

Développement attendu

Le Gouvernement de la PNG a lancé de nombreuses initiatives pour faciliter le développement d'une industrie intégrée du thon. En raison des difficultés économiques auxquelles il se heurte actuellement, il s'est attaché à promouvoir cette industrie comme nouveau secteur économique qui assumerait graduellement les tâches et procurerait le même revenu que le secteur des mines et du pétrole à ce jour. Mais, vu le déclin de ce secteur au sein des industries primaires, on tend à développer progressivement le secteur de la pêche, afin de créer des emplois, assurer des avantages dérivés et procurer des devises. Le gouvernement a vu dans la pêche une ressource renouvelable et une occasion de développement économique et social du pays pour les générations présentes et futures.

Il poursuit son engagement à développer une industrie nationale, étant donné sa contribution potentielle à la création d'emplois, de taxes, d'exportations et de recettes en devises, de transfert de technologie, de développement des compétences et d'importants avantages dérivés pour une population de 5 millions d'habitants.

Les objectifs de la pêche nationale au lendemain de l'indépendance étaient d'identifier, de quantifier et de développer les ressources halieutiques pour assurer des revenus directs à l'Etat et offrir des occasions de gains en espèces à la population, notamment dans le secteur rural.

Le gouvernement a donc investi directement un important montant de ressources publiques dans le développement de la pêche côtière et artisanale, créant par là des occasions de revenu en tant que service public. La pêche commerciale de caractère plus industriel, comme celle à la crevette et au thon, a été développée dans le but de dégager des revenus pour le gouvernement. Ces approches sont parfois en contradiction avec l'approche pragmatique des objectifs de politique du gouvernement.

La directive gouvernementale visant l'accroissement maximal des revenus pour l'Etat continue à être encouragée et à représenter un fardeau, et elle est directement opposée aux objectifs de développement du secteur national commercial de la pêche. En outre, le gouvernement est encore tenu de fournir des occasions de gains pour la population à partir de l'exploitation des ressources halieutiques.

Après deux décennies et l'investissement de millions de kinas dans le secteur de la pêche, il n'y a eu que de maigres progrès à ce jour. Dans certaines sections du secteur, le développement a même connu une régression. Il y avait des activités de pêche à la ligne dans les îles du nord-est (Rabaul et Kavieng) dans les années 70 mais elles ont pris fin dans les années 80. C'est l'exemple d'un secteur privé qui lutte pour survivre sous la pression de la politique fiscale du gouvernement. Le secteur privé ne pouvait réaliser avec profit des activités artisanales de pêche côtière face à la concurrence injuste des pêcheries côtières gérées par le gouvernement. Ces pêcheries ont été si lourdement subventionnées qu'elles n'ont pu survivre d'elles-mêmes quand le gouvernement a décidé, au début des années 90, de privatiser leurs opérations.

Pour promouvoir une industrie intégrée, le gouvernement devrait créer des infrastructures et assurer un milieu propice pour les politiques du secteur privé visant le développement de la pêche. Un secteur privé actif serait plus enclin à aider le gouvernement à développer le secteur de la pêche, assurant ainsi des emplois et des occasions de revenu à sa population. Le gouvernement jouirait de telle sorte des recettes tirées de la taxation du revenu et des entreprises, ainsi que des droits de douane et des impôts indirects.

Réforme institutionnelle

En réponse à ces échecs continus, au cours de la dernière décennie, le gouvernement a entamé la restructuration et la réforme du secteur de la pêche, notamment dans les domaines de l'administration et des politiques de gestion des ressources. Dans le cadre de ces initiatives, il a initialement transféré les fonctions de la pêche du Département des industries primaires au nouveau Département des pêches et des ressources halieutiques marines doté de son propre ministère. Le fait d'avoir reconnu que la pêche est une importante ressource renouvelable, capable de fournir un revenu économique durable au pays, a permis l'adoption de la Loi sur la pêche (1994) qui établissait l'Office national de la pêche en tant qu'institution gouvernementale ayant le statut d'entreprise semi-publique.

La réforme fiscale qui accompagnait ce changement institutionnel a été l'octroi à l'Office de l'autonomie financière au niveau institutionnel.

Cette autonomie lui a permis de maintenir et de financer ses opérations à partir des revenus dégagés au niveau national, dont la majeure partie provenait des taxes sur l'accès imposées aux bateaux pratiquant la pêche hauturière. D'autres sources comprennent les droits obligatoires sur les licences, l'assistance des donateurs et les amendes frappant la pêche illégale.

L'excédent des gains déclarés est versé comme dividendes au trésor national. Ces fonds sont englobés dans les dépenses et engagements du budget national, comme les biens et services publics hors du secteur de la pêche. Toutefois, l'autonomie financière a permis à l'Office national de la pêche de disposer de son propre budget intérieur et de ressources financières assurées pour remplir ses fonctions et réaliser ses projets, à la différence de la structure précédente où le budget opérationnel et les plans financiers étaient soumis à l'approbation du Ministère des finances pendant la répartition annuelle du budget du gouvernement national.

L'Office national de la pêche étant une agence d'exécution, il fallait trouver un équilibre entre les principaux objectifs, à savoir optimiser les mesures de création de revenus et appuyer le développement du secteur de la pêche. L'équilibre a été légèrement modifié, et, au lieu de se concentrer sur la mobilisation de recettes pour le gouvernement, l'accent a porté sur le développement du secteur de la pêche, afin d'assurer des revenus maximaux et durables à l'économie à partir des ressources halieutiques.

Répercussions sur le commerce

Ce changement d'orientation a aussi été imposé par les grands changements survenus en concomitance avec la libération du commerce mondial. L'Organisation mondiale du commerce (OMC) a établi, pour les pays en développement et développés, un cadre unique d'obligations et d'avantages réciproques dont la mise en œuvre favorise les occasions d'exportation fondées sur l'avantage comparatif dont jouit la PNG grâce à son adhésion à l'OMC, et à son adoption d'un système basé sur des règlements améliorés et renforcés.

La PNG se rend compte maintenant qu'elle doit faire partie du régime commercial mondial et intégrer ses politiques dans ces systèmes de commerce multilatéraux.

Les ressources renouvelables, comme les forêts et la pêche, offrent au titre du régime de grandes possibilités de commerce, et la PNG estime aussi que le secteur manufacturier (notamment la transformation en aval) est un facteur crucial pour la croissance durable de l'économie du pays à long terme.

Un climat favorable à l'investissement s'est créé par l'abolition des taxes sur les exportations des produits de la pêche en vertu de l'arrangement fiscal sectoriel adopté par le gouvernement et imposé par l'OMC et l'APEC. Dans le cadre des accords du Melanesian Spearhead Group Trade les occasions commerciales ne favorisent que la transformation à terre et l'exportation.

Politique de nationalisation

Le gouvernement a reconnu que, pour réaliser des progrès dans le domaine de la pêche, il fallait mettre en place un secteur intégré comprenant la pêche (nationale et étrangère), la transformation (conservation, découpe, produits frais/réfrigérés et valeur ajoutée) et le développement des pêcheries côtières. Il convient de noter que l'intention du gouvernement de stimuler le développement de ce secteur n'est pas nouvelle et qu'elle avait déjà été exprimée il y a plusieurs décennies.

La politique de nationalisation de 1995 exige et encourage la pleine participation à l'industrie des ressortissants de la PNG et des entreprises basées sur son territoire. Les contraintes perçues par le gouvernement restent inchangées, mais il y a de nombreuses occasions pour les gouvernements national et provinciaux, et les autorités locales, d'apprécier la valeur et les avantages que les communautés locales peuvent générer du développement d'une industrie intégrée de la pêche.

Droits relatifs à l'accès et aux licences

Pêche à la palangre

En vertu de sa nouvelle politique et après des années de pêche commerciale étrangère, la PNG tente de promouvoir la participation directe d'entreprises et de particuliers locaux à la pêche au thon. Au titre de cette même politique, le gouvernement a mis fin, en 1995, à la délivrance de licences de pêche à la palangre étrangères et «nationalisé» ce type de pêche. Pratiqué par des petits bateaux de faible valeur, il est entièrement nationalisé, et seuls les ressortissants et les bateaux leur appartenant peuvent obtenir des licences de pêche, afin de promouvoir l'industrie nationale de la pêche au thon à la palangre.

La pêche a pour cible les marchés des produits du thon frais et réfrigérés. Les palangriers étrangers aspirent à exploiter les eaux fertiles de la PNG mais l'accès leur est nié en faveur du développement de l'industrie locale naissante. Les prises avoisinent actuellement les 5 000 tonnes (thon et requin, poids vif) et les exportations sont orientées principalement vers le Japon et l'Australie et estimées à près de 40 millions de kinas. Dans le cadre du plan de gestion, 100 licences sont disponibles mais seulement un peu plus de 50 pour cent ont été octroyées. Les droits pour les licences nationales couvrent à peine les coûts administratifs. Toutefois, cette pêche locale prometteuse, qui s'est développée régulièrement depuis la moitié des années 90, pourrait rencontrer des difficultés, vu les coûts croissants du transport et la disponibilité réduite de fret pour ce marché tourné essentiellement vers l'exportation (voir tableau 1 à la page suivante).

Pêche à la senne coulissante

Normalement, le permis d'accès à la ZEE de la PNG par les bateaux senneurs étrangers s'obtient par le biais d'accords bilatéraux entre gouvernements, associations de pêcheurs ou entreprises individuelles provenant des Etats pêcheurs.

Cinq grands pays pratiquant la pêche hauturière par l'intermédiaire d'entreprises et d'associations opèrent dans la ZEE de la PNG au titre d'accords bilatéraux. Parmi ces pays figurent Taïwan, la Corée, les Philippines et la Chine. La PNG est signataire d'un accord multilatéral avec les Etats-Unis conclu en 1987 et qui continue à procurer aux pays membres insulaires d'importants avantages.

Un facteur important dans ces accords est le droit d'accès. Ce droit est largement déterminé sur la base des informations portant sur les prises et l'effort de pêche de l'année précédente communiquées par les bateaux de pêche partenaires à l'Office national de la pêche. Le prix du marché négocié se fonde sur le prix cité par INFOFISH, qui englobe désormais le prix de l'albacore dans celui du poisson. Le pourcentage minimum du taux de rentabilité établi est de 6 pour cent et n'est pas négociable. Le droit d'accès type est calculé au moyen de la formule suivante:

Tableau 1: Droits relatifs aux licences

Outre les droits d'accès, les accords prévoient une taxe pour la formation, les observateurs, la mise au point du projet et l'assurance pour les bateaux, qui est payable par le bateau partenaire pêchant en haute mer. Ce montant vient s'ajouter aux taxes statutaires sur les licences.

A l'heure actuelle, l'accès est estimé à plus de 40 millions de kinas (10 millions de dollars EU) par an, y compris les droits, taxes, dépenses au cours des escales, etc.

Le plafond établi par la région au titre de l'accord de Palaos sur le nombre de bateaux senneurs pêchant dans le groupe PAN encourage les nouveaux bateaux à s'enregistrer comme opérateurs locaux. Cette attraction et l'incitation fiscale nationale, qui était prévue alors par la loi sur les industries pionnières, a eu une influence directe sur les opérateurs déjà présents à terre. Dans le cadre de cet ensemble de mesures fiscales nationales, l'opérateur bénéficiait soit d'une exemption fiscale sur l'importation d'équipement et de matériel soit d'une période de 10 ans exempte de taxes.

La loi sur les industries pionnières est désormais révoquée. La législation actuelle, dont l'objectif est de fournir des incitations, est la loi sur la zone de libre-échange. Cette loi prévoit l'octroi d'exemptions aux opérateurs intentionnés à investir dans des zones de libre-échange déclarées.

La politique de nationalisation sectorielle vise de façon croissante à engager les bateaux étrangers pêchant en haute mer basés localement à effectuer des investissements côtiers, de préférence sous forme de transformation à la valeur ajoutée du poisson en vue de son exportation. Vers la fin des années 90, la PNG a vu s'accroître le nombre de bateaux senneurs basés localement et, en tant que tels, non tenus à conclure des accords d'accès.

Bateaux étrangers basés localement

La contribution d'une industrie locale de la pêche est très importante pour l'économie de la PNG et de certaines provinces, notamment lorsque l'on établit une conserverie à valeur ajoutée qui peut rapporter plus de 38 millions de kinas par an, contre les 35 millions que les bateaux étrangers pêchant en haute mer paient par an en droits d'accès. Certains de ces bateaux sont reliés à une usine de transformation, telle qu'une conserverie de thon, une usine de découpe ou d'autres usines similaires.

A l'heure actuelle, la PNG possède une conserverie de thon située à Madang qui en transforme 100 tonnes par jour. Elle fournit 3 000 emplois et la valeur des exportations varie entre 10 et 15 millions de dollars EU par an. Cette opération a encouragé la construction d'une deuxième usine de plus grandes dimensions (200 tonnes par jour) qui sera reliée à une chambre froide plus vaste (2 000 tonnes) et à une fabrique de glace existante. Il est prévu que la province de Madang extraira plus de 40 millions de kinas par an de cette opération de pêche et conservation du thon.

Les 11 bateaux senneurs (environ 600 tonnes de jauge brute) associés à cette conserverie ne paient que les droits de licence nationaux s'élevant à 4 000 kinas (1 000 dollars EU), y compris d'autres droits statutaires par bateau. Comme incitation supplémentaire, cette catégorie de bateaux senneurs est autorisée à pêcher dans les eaux archipélagiques.

Une autre conserverie établie à Lae transforme le maquereau importé. Elle est soumise au régime des concessions jadis en vigueur au titre du statut des industries pionnières.

Accès partiel

Ces licences d'accès sont octroyées à des conditions de faveur et liées à la réalisation d'investissements côtiers. Cette approche ne prévoit pas l'actualisation intégrale des taxes sur les licences nationales appliquées antérieurement aux bateaux étrangers basés localement. A l'heure actuelle, le taux d'actualisation est de 40 pour cent du droit d'accès pour les bateaux étrangers, ce qui permet aux bateaux senneurs étrangers d'opérer dans les eaux nationales pour approvisionner leurs usines à terre en thon.

Une nouvelle usine de découpe, qui devrait démarrer en décembre 2003, fait partie de cette catégorie. En outre il est proposé d'en établir deux autres. Ces usines pourront employer 3 000 personnes venant des zones avoisinantes et fourniront de nouvelles possibilités de créer des avantages dérivés. Ces usines côtières proposées sont reliées aux bateaux de pêche opérant dans les eaux territoriales de la PNG et seront soumises au même niveau de taxes.

L'accès étant désormais lié au développement côtier, on peut s'attendre à la construction de nouvelles usines semblables. Même si elles étaient toutes opérantes, il est estimé qu'elles ne pourraient traiter que la moitié du thon exploitable rationnellement dans les eaux de la PNG, car une part considérable du thon transformé proviendrait des bateaux étrangers basés localement et pêchant hors des eaux de la PNG au titre de l'accord FSM.

L'accord FSM est une autre attraction qui a encouragé les propriétaires de bateaux à opérer localement.

L'environnement mondial en mutation permanente et la nouvelle initiative d'établir une Commission du Pacifique centre et ouest serviront de tremplin pour la mise en place d'une industrie thonière de plein droit grâce aux entreprises qui ont pratiqué traditionnellement la pêche hauturière dans les eaux de la PNG.

Taxes sur les licences et impôts statutaires

Parallèlement aux droits d'accès et aux droits pour les licences de pêche nationales, l'Office national de la pêche impose aussi d'autres impôts statutaires (Tableau 2). Ils comprennent les taxes relatives à l'application, la commercialisation, l'emmagasinage, l'exportation, les conserveries, la pisciculture, les aéronefs d'appui, les pêcheurs étrangers et les équipages nationaux.

Rentes halieutiques

Comme on l'a vu plus haut, depuis le début des années 80, l'exploitation du thon était initialement le fait de bateaux étrangers pêchant dans les eaux de la PNG au titre d'accords d'accès; cependant, depuis la moitié des années 90, un pourcentage croissant (20-30 pour cent) du poisson est pêché par des bateaux nationaux ou des bateaux étrangers basés localement, et une large part de ces prises nationales est transformée à terre. Les accords d'accès signés avec les Etats-Unis, Taïwan, la Chine, la Corée et les Philippines se poursuivent car la capacité locale de pêche durable est encore insuffisante et les prises auraient de toute façon été emportées ailleurs.

Tableau 2: Autres taxes imposées à terre

Révision des droits d'accès et des taxes sur les licences

La croissance progressive du nombre de bateaux nationaux entraînera une baisse correspondante du quota de bateaux étrangers. Le système de droits d'accès et de licences a été révisé, notamment à la lumière de la part croissante du poisson qui sera pêché par des bateaux nationaux et des bateaux étrangers basés localement.

L'objectif de la révision est de faire en sorte que la taxation des bateaux senneurs étrangers basés localement ne soit pas établi à un niveau qui ne tienne compte que des coûts d'administration et de gestion, comme c'est le cas à présent. L'idée est d'incorporer dans ces catégories de licences le recouvrement des frais et la rente halieutique.

Secteur privé

Le secteur privé est limité mais il s'accroît progressivement. La croissance rapide a eu lieu au cours des trois ou quatre dernières années et a été attribuée, pour une large part, aux réformes monétaires et fiscales du gouvernement.

Le développement ne peut progresser et durer sans un environnement porteur et propice pour le secteur privé qui sera le principal acteur dans le développement du secteur de la pêche.

Par le biais de l'Office national de la pêche, le gouvernement a lancé des initiatives avec le secteur privé visant à faciliter le développement du secteur de la pêche par la promotion d'un environnement favorable à la croissance du secteur privé. Certaines de ces initiatives seront encouragées par la politique de nationalisation de l'industrie du thon de l'Office, et de développement global du secteur qui se propose les réalisations suivantes:

1. Construction de chambres froides dans les principaux aéroports du pays.

2. Expéditions par fret aérien de thon frais et réfrigéré et exportations de poisson.

3. Gestion et développement de la pêche côtière (BAD).

4. Gestion et développement des pêches côtières rurales (UE).

Ces investissements directs dans l'infrastructure de soutien et l'aide des donateurs serviront à appuyer les domaines prioritaires du gouvernement.

Régimes de la pêche dans les provinces

Au titre de la loi organique sur les réformes provinciales et locales de 1995, tous les niveaux provinciaux de la structure de la pêche ont été abolis et la pêche provinciale a été englobée dans le Département de l'agriculture et de l'élevage en tant que division des pêches ou section administrative traitant des questions relatives à la pêche. La décentralisation a permis au gouvernement local d'établir des mécanismes de création de revenus, y compris le secteur de la pêche où s'étend sa juridiction. Il s'agit principalement de la pêche côtière (jusqu'à 3 milles dans les zones maritimes) et de la pêche continentale. L'objectif est d'établir des régimes de licence provinciaux pour les pêcheries sous la juridiction des gouvernements locaux.

Toutefois, ces intentions n'ont pas encore été pleinement approfondies et mises en œuvre, bien que des débats sur ce thème soient en cours. La raison principale a résidé dans l'incapacité des bureaux provinciaux de la pêche de formuler des plans et des politiques pour l'administration et la mise en œuvre.

Tenant compte de cette contrainte, l'Office national de la pêche a permis la mise en place d'un cadre opérationnel au titre d'un protocole d'accord avec les provinces maritimes. Il était prévu initialement de faire bénéficier certaines provinces maritimes d'une assistance budgétaire de l'Office dans les domaines de la prestation de services et de l'entretien des actifs, ainsi que de la gestion de la pêche locale, en vue de les faire participer aux prises de décisions sur la gestion et à la formulation de politiques provinciales. Par voie de conséquence, toutes les taxes sur les licences relatives aux usines à terre et à la commercialisation du poisson sont perçues désormais par l'Office.

Le chemin à suivre

La PNG possède d'abondantes ressources naturelles, y compris des ressources halieutiques, toutefois, la pauvreté continue à toucher un important pourcentage de sa population. Les recettes tirées de l'exploitation de ces ressources n'ont pas déterminé le même niveau d'investissement, de développement et de création d'emplois à terre. Le revenu est réparti de façon inégale. La pauvreté se concentre dans les zones rurales où vit la majorité de la population.

Le gouvernement s'est engagé à venir en aide à cette majorité.