8. Les réformes fiscales dans le secteur des pêches en Inde. Une étude de cas^[42]

par
Yugraj Singh Yadava^[43]

1. Introduction

Le secteur de la pêche occupe une place très importante dans le développement socioéconomique de l'Inde. Il est considéré comme un puissant générateur de revenus et d'emplois, car il stimule la croissance d'un grand nombre d'industries subsidiaires, et représente une source d'aliments nourrissants et à bon marché. La pêche est un moyen de subsistance pour un grand pourcentage de la population à faible déficit économique du pays. Plus de 6 millions de pêcheurs et de pisciculteurs dépendent de la pêche et de la pisciculture pour survivre. Le secteur de la pêche a également contribué de façon notable aux recettes en devises grâce aux exportations.

Les principaux objectifs des programmes de développement de la pêche et de la pisciculture du Gouvernement indien pendant le dixième plan quinquennal (2002-2007) ont été l'amélioration de la production et de la productivité, l'augmentation des exportations de produits marins, la création d'emplois et le bien-être des communautés de pêcheurs ainsi que l'amélioration de leur situation socioéconomique. En détail, les objectifs sont les suivants:

• Renforcer la production de poisson et la productivité des pêcheurs (hommes et femmes), des pisciculteurs et de l'industrie de la pêche.

• Créer des emplois et accroître le revenu dans le secteur de la pêche.

• Améliorer les conditions socioéconomiques des petits pêcheurs et pisciculteurs.

• Augmenter les exportations de poissons, mollusques et crustacés marins d'eau saumâtre et d'eau douce, ainsi que d'autres espèces aquatiques.

• Accroître la disponibilité et la consommation de poisson per capita jusqu'à 11 kg par an.

• Adopter une approche intégrée des pêches maritime et continentale et de la pisciculture, en tenant compte de l'importance d'une pêche et d'une pisciculture responsables et durables.

• Conserver les ressources aquatiques et la diversité génétique.

2. Aperçu du secteur de la pêche

Après la déclaration de la zone économique exclusive (ZEE) en 1977, la superficie disponible pour l'Inde est de 2,02 millions de km², dont 0,86 million sur la côte ouest, 0,56 million sur la côte est et 0,60 million autour des îles Andaman et Nicobar. Avec son droit souverain sur la ZEE, l'Inde a également assumé la responsabilité de conserver, protéger, développer et exploiter de façon optimale les ressources marines vivantes jusqu'à 200 milles nautiques de la côte.

Le potentiel exploitable des ressources marines halieutiques dans la ZEE a été évalué à quelque 3 921 millions de tonnes^[44] (tableau 1). D'après une estimation du potentiel en fonction de la profondeur, près de 58 pour cent des ressources se trouvent entre 0 et 50 mètres, 35 pour cent entre 50 et 200 mètres et 7 pour cent au-delà de 200 mètres. La longueur de la côte, la zone de la plate-forme continentale, les centres de débarquement et les villages de pêche figurent au tableau 2. La flottille de pêche maritime comprend environ 0,226 million d'embarcations traditionnelles (y compris 44 578 embarcations motorisées). En outre il y a 53 684 embarcations mécanisées et près de 80 grands navires de pêche de 21 mètres de longueur totale et plus (tableau 3). Comme il ressort du nombre d'embarcations traditionnelles et de petits bateaux mécanisés, les principales activités de pêche se concentrent encore dans les zones entre 0 et 70-80 mètres de profondeur. Le grand chalutage est limité à la côte du nord-est (golfe du Bengale). Par rapport à la côte ouest, les embarcations traditionnelles (y compris celles motorisées) se concentrent davantage sur la côte est (environ 57 pour cent du total). Dans le cas des bateaux mécanisés, c'est le contraire. L'échelle de la mécanisation se reflète aussi dans les débarquements totaux de poisson des deux côtes.

Production de poisson et tendances

La production totale de poisson du pays s'est accrue, passant de 0,752 million de tonnes en 1950-1951 à 6 186 millions en 2002-2003 dont 2 980 venaient du secteur maritime et le reste de la pêche continentale. Le taux de croissance moyen annuel de la production de poisson entre 1990-1991 et 2002-2003 a été de 4,45 pour cent. En 2002-2003, les secteurs maritime et continental ont connu une croissance de 5,07 et 2,46 pour cent par an respectivement (tableau 4).

La croissance de la production de poisson de mer au cours de ces dernières années s'est avérée relativement lente (2,20 pour cent en moyenne entre 1991-1992 et 2002-2003) par rapport à la pêche continentale (6,55 pour cent en moyenne pendant la même période) (tableau 4). Les crevettes penaeides, le principal produit exporté, ont des niveaux d'exploitation optimaux, alors que le thon et les céphalopodes sont les deux produits les moins exploités, en raison de l'étendue limitée des opérations de la majorité des flottilles de pêche actuelles. Plusieurs autres espèces de la plate-forme continentale ne sont exploitées que jusqu'à une profondeur de 50 mètres. On trouvera en annexe un aperçu des domaines de développement et des tendances dans le cadre du plan.

3. Cadre institutionnel et exploitation des fonds de pêche

La rubrique 57 de la Liste I de la septième section de la constitution spécifie que la pêche et les fonds de pêche au-delà des eaux territoriales relèvent de l'Union alors que, d'après la rubrique 21 de la Liste II, la pêche relève de l'Etat. La lecture simultanée des deux rubriques mène à la conclusion que le contrôle et la réglementation de la pêche et des fonds de pêche dans les eaux territoriales sont le domaine exclusif de l'Etat, alors qu'au-delà des eaux territoriales ils le sont de l'Union. Le Ministère de l'agriculture du Gouvernement indien, au titre des fonctions qui lui ont été conférées, aide les Etats côtiers et les territoires de l'Union à développer la pêche dans les eaux territoriales, tout en satisfaisant les exigences du secteur dans la ZEE. C'est pourquoi la gestion des ressources halieutiques du pays, y compris l'exploitation dans la ZEE, exige une harmonisation sous l'angle des politiques et du cadre juridique appuyant actuellement le secteur des pêches, ainsi qu'une étroite coordination entre le centre et les Etats.

Les produits de la pêche maritime représentent une source précieuse d'aliments et d'emplois, et fournissent un apport net à la balance des paiements. La production marine a sextuplé au cours des 50 dernières années. La principale production halieutique vient des ressources côtières, qui contribuent pour environ 50 pour cent à la production totale de poisson (y compris la production de poisson d'eau douce). Dans les 3 651 villages de pêche situés le long des 8 118 km de côtes, environ un million de personnes sont engagées à plein temps dans la pêche maritime. Cependant, des signaux clairs laissent entendre que les ressources des eaux intérieures sont pleinement exploitées, et la marge d'accroissement de la production au-dessus du niveau actuel est limitée.

Aperçu des questions clés concernant la pêche maritime

L'accès libre et ouvert et la copropriété des pêcheries sont les caractéristiques les plus importantes de la pêche maritime. La hausse soutenue de la demande de poisson et fruits de mer et l'augmentation proportionnelle des prix ont encouragé, au fil du temps, l'accroissement de la main-d'œuvre et du nombre de bateaux de pêche performants dans les pêcheries traditionnelles et nouvelles. Un examen des flottilles montre que la flottille artisanale (y compris celle motorisée) s'est accrue d'environ 110 pour cent entre les années 1960 et 1990, et la flottille mécanisée d'environ 570 pour cent au cours de la même période (CMFRI. 1997)^[45]2. La pêche côtière a connu une phase de développement limitée jusqu'en 1962 (période préalable à la mécanisation, avec une production moyenne annuelle entre 1950 et 1962 de < 0,8 million de tonnes), une phase de croissance prolongée jusqu'en 1988 (phase de mécanisation intensive, avec une production entre 1963 et 1988 de 0,8 à 1,8 million de tonnes), suivie d'une phase de pleine exploitation des zones côtières (la production annuelle s'étant élevée à 1,8-2,8 millions de tonnes). L'effort de pêche s'est accru régulièrement pendant les trois phases de développement, notamment pendant celle de pleine exploitation. La pêche maritime s'est caractérisée par des activités incontrôlées durant la phase initiale et une gestion inefficace dans les phases successives.

Augmentation de l'intensité de pêche

La population active de pêcheurs a augmenté, passant de 234 478 en 1961-1962 à près d'un million en 1996-1997 (Devaraj, et.al. 1997)^[46]. Le nombre accru de pêcheurs actifs entraîne la limitation de la zone de pêche par pêcheur. Le nombre de ces pêcheurs par unité de surface dans les pêcheries côtières s'étendant jusqu'à une profondeur de 50 mètres est passé de 1,3/km en 1961-1962 à 4,4/km en 1996-1997). Dans un système à accès libre, l'encombrement des pêcheurs avive la concurrence et accroît les conflits, d'où un épuisement général des ressources.

Après la mécanisation progressive des flottilles de pêche, les petites embarcations mécanisées d'une longueur totale de 8-10 mètres sont maintenant graduellement remplacées par d'autres mesurant de 13 à 15 mètres, ce qui accroît considérablement leur résistance en mer, la capacité de leur cale à poisson et leur efficacité. Les chalutiers constituent désormais la base du secteur de la pêche (50 pour cent de l'ensemble des prises viennent de ces bateaux).

Modes d'exploitation impropres

Les opérations de pêche maritime sont restées essentiellement une activité côtière jusque vers la moitié des années 80. Bien que la pêche se soit étendue par la suite aux zones de haute mer, seuls 20 pour cent environ des débarquements venaient de ces zones. Il est estimé que 80 pour cent de l'effort de pêche total intéressent les côtes, ce qui cause une pression énorme sur les stocks de poissons côtiers. La concurrence croissante entre différentes flottilles qui se disputent l'accès aux ressources halieutiques côtières et bénéficient par là de leur exploitation entraîne des conflits et des confrontations. Ces conflits sont aussi observés de manière croissante entre les pêcheurs des Etat côtiers adjacents.

Pêche hauturière

Malgré l'énorme croissance de la pêche maritime ces 50 dernières années et la déclaration de la ZEE en 1977, il n'y a jamais eu de pêche hauturière commerciale digne de mention. Le gouvernement a affrété des bateaux étrangers au début des années 80 et conclu des accords de coentreprise avec de grandes sociétés industrielles au début des années 90 pour l'exploitation des grands fonds. Les programmes ont été interrompus quelques années après leur démarrage car ils ont suscité l'hostilité des pêcheurs locaux. Etant donné le potentiel annuel de 3,9 millions de tonnes (tableau 1) et la production actuelle d'environ 2,9 millions, qui provient dans une large mesure des eaux côtières, il existe une marge d'accroissement de la production hauturière annuelle de 1,2 million de tonnes.

Cependant, le potentiel exploitable par unité de surface est extrêmement faible dans les profondeurs supérieures à 50 mètres (0,9 tonne/km² contre 12,2 tonnes/km² dans les eaux côtières). En outre, la pêche hauturière exige de plus grands bateaux (longueur totale > 17 mètres) ainsi que l'emploi de techniques de pointe, ce qui entraîne de hauts coûts d'établissement et d'entretien. Il est estimé que 0,5 tonne, soit environ 40 pour cent des stocks inexploités en haute mer consiste en thons qui entreprennent une migration transocéanique. En raison du type de répartition des ressources dans la ZEE et du coût élevé de leur exploitation, ainsi que des capacités techniques requises, la coopération régionale paraît être la solution la plus viable pour tirer le maximum de profit potentiel des grands fonds.

Infrastructures de pêche

Les infrastructures ont été créées pour les opérations après capture comme le traitement et la commercialisation du poisson et des produits de la pêche. Cependant, les principaux efforts dans cette direction ont visé la mise en place d'infrastructures de débarquement et d'accostage pour les bateaux de pêche dans les principaux ports, les ports secondaires et d'autres endroits le long des côtes. Les programmes de création d'infrastructures du Ministère de l'agriculture ont démarré au milieu des années 60 et, depuis lors, six grands ports de pêche (tableau 5), 48 ports secondaires et 138 centres de débarquement du poisson ont été approuvés (tableau 6) dont les six grands ports, 30 ports secondaires et 130 centres de débarquement ont été établis à ce jour.

Exportation des produits de la pêche

Il y a eu une augmentation considérable, en quantité comme en valeur, des exportations de produits de la pêche maritime qui ont dépassé le milliard de dollars EU en 1994-1995. Bien que les crevettes représentent environ 28 pour cent en volume et près de 66 pour cent en valeur, la diversification s'est accrue et le pays exporte maintenant des calmars, des seiches et filets de seiches, etc. congelés, en grandes quantités. Les exportations des produits de la pêche maritime sont destinées maintenant à quelque 70 pays mais les principaux acheteurs sont le Japon, les Etats-Unis et l'Union européenne.

En raison de l'accent mis sur les produits de la pêche maritime, les installations après capture dans ce secteur se sont multipliées à un rythme beaucoup plus rapide, et comprennent surtout des usines de congélation et des conserveries. Il est estimé que l'Inde possède environ 378 usines de congélation et 13 conserveries. Quelque 52 conditionneurs ont aussi établi des usines individuelles de congélation rapide pour exporter le poisson et les fruits de mer sous une forme qui leur ajoute de la valeur.

Changements structurels dans l'économie de la pêche maritime

La concurrence qui pousse les pêcheurs à augmenter sans cesse les prises encourage l'introduction de changements structurels dans l'économie côtière. Les familles de pêcheurs vivant le long de la côte se sont multipliées, passant de 0,35 million environ en 1980 à 0,5 million en 1997. La population de pêcheurs dans les villages côtiers s'est accrue, variant entre 2 millions en 1980 et 3 millions en 1997 (tableau 7). La moyenne des familles de pêcheurs par village a baissé, passant de 146 à 137 et le nombre de pêcheurs actifs par village s'est accru, passant de 193 à 282 pendant la période 1980-1997. De même, alors que la production totale de la pêche maritime, de 1,5 million de tonnes en 1980 a rejoint les 2,3 millions en 1997, la production annuelle par pêcheur actif est tombée de 3 250 kg à 2 240 kg pendant la même période.

La main-d'œuvre employée dans la pêche maritime active (opérations de capture) est estimée actuellement à 1 025 million. Les opérations préalables à la capture et après capture, qui comprennent la commercialisation intérieure et extérieure, fournissent des emplois à encore 1,2 million de personnes. Cinq kilogrammes de produits assurent, en moyenne, un emploi à environ deux personnes, l'une pour la capture et l'autre pour les opérations après capture (tableau 8).

La main-d'œuvre employée dans la pêche active dans le secteur mécanisé est estimée à 0,2 million de personnes, y compris 0,15 million de pêcheurs engagés dans le chalutage seulement et le 0,05 million restant dans les opérations de pêche à filets maillants, les bateaux posant des filets pièges, les senneurs et d'autres comme les bateaux sona et les bateaux pratiquant la pêche hauturière. Le secteur motorisé emploie 0,17 million de personnes dans la pêche active dont 66 pour cent sont engagées dans les opérations des bateaux de pêche à la senne coulissante, les petits chalutiers et les bateaux à filets maillants. Les pirogues, catamarans et bateaux de contre-plaqué motorisés fournissent des emplois à quelque 58 000 personnes dans la pêche active. Le secteur non mécanisé assure le maximum d'emplois à 0,655 million de personnes dont 0,27 sont engagées dans la pêche au catamaran, 0,20 dans les bateaux faits de planches et le reste dans les pirogues, les bateaux masula et autres (tableaux 8, 9).

Situation socioéconomique des pêcheurs

La pêche est l'activité prédominante pour plus de 6,5 millions de personnes (recensement de 1992). Les pêcheurs forment une seule communauté qui aime sa vocation. Les villages de pêche le long des eaux côtières sont presque identiques et se caractérisent par leur état arriéré et sous-développé. Une étude sur le profil socioéconomique de certains villages de pêche traditionnels (catégorie I), et notamment les villages où les pêcheurs pratiquent la pêche mécanisée (catégorie II), met en évidence des tendances inquiétantes. Le logement est l'un des principaux paramètres servant à évaluer l'état socioéconomique d'une communauté. Environ 80 pour cent des pêcheurs dans les villages traditionnels et 50 pour cent dans les villages où se pratique la pêche mécanisée vivent dans des baraques. Le taux global d'alphabétisation s'élève à 29 pour cent dans les villages de la catégorie I et à 33 pour cent dans ceux de la catégorie II. En ce qui concerne l'emploi, les armateurs actifs (45 pour cent) appartiennent surtout aux villages de la catégorie I et les salariés (50 pour cent) aux villages de la catégorie II. Les personnes engagées dans des activités apparentées sont comparativement plus nombreuses dans les villages de la catégorie I, alors que 70 pour cent des familles des villages de la catégorie II sont endettées. La moyenne des dettes non remboursées par ménage endetté est de 60 000 roupies pour la catégorie II contre 12 000 pour la catégorie I. Près de 55 pour cent des crédits demandés par les pêcheurs de la catégorie I sont fournis par des prêteurs. Dans les villages de la catégorie II, les banques prêtent un maximum de 57 pour cent environ des crédits demandés. En ce qui concerne les frais annuels de la famille, 80 pour cent des dépenses des ménages dans les villages de la catégorie I et 67 pour cent dans ceux de la catégorie II servent à l'achat de denrées alimentaires. Dans tous les villages, les pêcheurs dépensaient un très faible montant pour les soins de santé et l'éducation. L'analyse des tendances du régime de propriété des intrants a montré qu'environ 40 pour cent des familles de pêcheurs ne possédaient pas de matériel de pêche.

La pêche maritime assure d'importants emplois à la population dans les secteurs tant de la production que des opérations après capture. La main-d'œuvre employée dans la pêche maritime s'est accrue régulièrement au cours des deux dernières décennies. Bien que le nombre total de débarquements de poisson ait augmenté, les captures par unité d'opération et la production par unité de main-d'œuvre ont régulièrement fléchi au fil des ans. Malgré la baisse de production par habitant, différents types d'unités de pêche subsistent grâce à l'augmentation des prix de presque toutes les variétés de poisson de mer.

Investissement, production, gains et salaires par habitant

En 1997, on dénotait la présence de quelque 0,18 million d'embarcations non mécanisées, 45 000 embarcations motorisées, 54 000 bateaux mécanisés et 180 grands navires pratiquant la pêche maritime dans les mers indiennes. L'intense mécanisation du secteur de la pêche maritime, qui a déterminé une augmentation de la production, a également marginalisé le secteur traditionnel. En 1994, le secteur mécanisé avait débarqué à peine 30 pour cent de l'ensemble des prises, mais le volume est passé de 40 pour cent en 1980 à presque 72 pour cent en 1996 (Sathiadhas, 1997 a, b)^[47]. Bien que la production annuelle des pêcheurs actifs dans le secteur non mécanisé ait fléchi, tombant de 2 590 kg en 1980 à 420 kg en 1996-97, elle s'est accrue dans le secteur mécanisé, allant de 5 260 à 8 130 kg. La moyenne annuelle de production par pêcheur actif dans le secteur motorisé était de 2 390 kg en 1996. A l'heure actuelle, environ 59 pour cent de la production du secteur artisanal sont représentés par les unités motorisées, les unités non mécanisées contribuant pour 9 pour cent seulement. La production annuelle moyenne d'une unité mécanisée s'élève à 33 tonnes, celle d'une unité motorisée à 13 tonnes et celle d'une unité non mécanisée à 1,7 tonne.

Rôle des femmes dans les opérations après capture

Bien que les femmes ne participent pas à la pêche maritime active, elles contribuent de façon considérable aux opérations réalisées avant et après la capture. Près de 25 pour cent de la main-d'œuvre employée dans les activités préalables à la capture, 60 pour cent dans la commercialisation en vue de l'exportation et 40 pour cent dans la commercialisation intérieure sont le fait des femmes. Dans l'ensemble, environ 0,5 million de femmes, sur une force de travail de 1,2 million de personnes, sont employées dans les opérations qui précèdent ou suivent la capture dans le secteur de la pêche maritime.

Commercialisation du poisson de mer

L'infrastructure servant à la commercialisation du poisson de mer est encore en grande partie orientée vers le marché de l'exportation. L'Institut indien de gestion d'Ahmedabad a réalisé des études sur la commercialisation des produits de la mer et de la pisciculture en Inde au milieu des années 80. Une structure de marché profondément désorganisée, le manque d'infrastructures appropriées, la détérioration et le gaspillage de produits hautement périssables pendant le transport, la prédominance des intermédiaires et les souffrances des petits pisciculteurs et pêcheurs étaient les aspects saillants de ces études.

Le meilleur indice de l'efficacité du système de commercialisation du poisson est représenté par la part de la pêche dans la roupie des consommateurs. Les études sur ce thème pour l'ensemble de l'Inde montrent que cette part varie entre 30 et 60 pour cent pour différents groupes de poisson de mer, et les coûts de commercialisation, y compris le transport, vont de 6 à 13 pour cent de la roupie du consommateur. Le grossiste reçoit de 5 à 32 pour cent et les détaillants de 14 à 47 pour cent de la roupie pour différents groupes de poisson de mer. Dans certaines zones de production et consommation, le rôle des intermédiaires a nui fortement tant aux pêcheurs qu'aux consommateurs. A l'heure actuelle, les pêcheurs tendent à se grouper en associations qui s'occuperont non seulement de la pêche, mais aussi de la vente directe du poisson au consommateur, éliminant ainsi les intermédiaires, pour réaliser leur propre profit et celui des consommateurs.

Dans le système de commercialisation intérieur, les ventes de poisson de mer étaient jadis limitées principalement aux régions côtières et contiguës. Actuellement, environ 50 pour cent du poisson sont consommés à l'état frais dans les centres de production et aux alentours, 43 pour cent dans les centres de consommation situés à une distance maximale de 200 km de la côte et 5 pour cent seulement dans les centres situés au-delà de 200 km. Il existe d'énormes possibilités d'améliorer la distribution par le renforcement de l'investissement privé dans les secteurs de la conservation, du traitement et du transport du système de commercialisation intérieur au titre des politiques économiques libéralisées. Les 30 pour cent environ des débarquements totaux, qui sont transformés quand ils deviennent impropres à la consommation à l'état frais montrent qu'il y a de bonnes possibilités de développement du marché des produits à valeur ajoutée pour la consommation intérieure.

Financement et soutien budgétaire de la pêche

La reconnaissance du rôle de premier plan que joue le secteur de la pêche dans le secteur agricole ressort des dépenses établies pour les plans successifs. Des 51,35 millions de roupies^[48] du premier plan quinquennal (1951-1956), les dépenses totales ont touché 20 697,8 millions pour le neuvième plan (gouvernement central/Etats et territoires de l'Union). Les dépenses pour le secteur de la pêche dans les plans successifs ne correspondaient pas au taux accru de croissance d'environ 6 pour cent enregistré par le secteur. Les tableaux 10-11 donnent un compte rendu comparatif des sommes affectées au secteur de la pêche du premier au dixième plan. Elles comprennent aussi des subventions aux Etats et aux territoires.

4. Systèmes de gestion des pêches

L'augmentation de la production de poisson marin est due largement aux facteurs suivants: i) l'introduction de bateaux de pêche mécanisés et matériaux synthétiques pour les engins, et le développement des infrastructures de conservation, transformation et entreposage dans les années 50; ii) l'expansion de la flottille de chalutiers et de la construction de bateaux traditionnels dans les années 60; iii) l'introduction de la pêche à la senne coulissante, la diversification de la pêche, la multiplication des ports de pêche et l'expansion des exportations dans les années 70; iv) la motorisation des embarcations traditionnelles, l'introduction de la senne circulaire et l'augmentation du nombre et de l'efficacité des embarcations et des engins dans les années 80; et v) la croissance considérable du nombre et de l'efficacité des chalutiers et des embarcations motorisées, et le passage dans le marché de l'exportation de l'industrie basée sur les ressources naturelles à celle liée aux produits comestibles transformés dans les années 90. C'est ainsi que le secteur de la pêche maritime, qui a démarré comme une opération de subsistance employant exclusivement des embarcations traditionnelles avant l'indépendance, a aujourd'hui le statut d'une industrie à forte intensité de capital.

Lois et règlements de la pêche maritime

Pour le développement durable des ressources marines, la constitution a été amendée en 1976, et le Parlement a mis en vigueur différentes lois concernant les eaux territoriales, la plate-forme continentale, la ZEE, ainsi que d'autres relatives aux zones maritimes en 1976, établissant une ZEE de 200 milles nautiques à partir du 15 janvier 1997. En outre, le gouvernement a aussi stipulé la législation décrite ci-dessous pour la prospection, l'exploitation, la conservation et la gestion rationnelles de toutes les ressources marines vivantes.

1. Marine Products Export Development Authority Act. 1972

2. The Wildlife Protection Act, 1972 et diverses lois centrales sur la protection de l'environnement.

3. Indian Coast Guard Act, 1978

4. The Maritime Zones of India Act 1981 (réglementant la pêche par les vaisseaux étrangers)

Au titre des dispositions de la Loi sur la pêche de 1987, différents Etats et territoires de l'Union ont introduit leurs propres règlements de pêche. Pour la réglementation de la pêche dans les eaux territoriales, tous les Etats côtiers et le territoire de Lakshadweep ont mis en application leurs lois sur la réglementation de la pêche maritime. Ces lois se fondent sur un projet de loi modèle fourni par le Gouvernement de l'Union en 1979.

Suivi, contrôle et surveillance

Parmi les problèmes de contrôle et surveillance dans le pays figurent la dimension de la ZEE (2,02 millions de km²), la longueur des côtes (8 118 km), de grandes flottilles de pêche de différentes catégories, la participation de bateaux battant pavillon étranger^[49] et les démarcations juridictionnelles régionales. Les gouvernements des Etats côtiers et des territoires de l'Union se chargent du contrôle des bateaux nationaux opérant largement dans les eaux territoriales. Le gouvernement central est responsable de la délivrance des licences aux bateaux pratiquant la pêche hauturière et aux bateaux étrangers. Les licences contiennent des restrictions sur les méthodes de pêche, les types d'engins, la zone, la profondeur et la taille des mailles des filets du cul de chalut. D'autres mesures réglementaires incluent les périodes de fermeture de la pêche et les parcs marins.

Pour gérer efficacement les vastes ressources halieutiques et la flottille de pêche, il faut mettre en place un mécanisme de contrôle et surveillance. Il devrait incorporer aussi les exigences d'un système de surveillance des bateaux visant en particulier les navires de pêche de plus de 20 mètres de longueur.

Les lois sur la réglementation de la pêche maritime mises en vigueur par les gouvernements des Etats côtiers et la loi concernant les zones maritimes de l'Inde (Réglementation des bateaux de pêche étrangers) de 1981 du Gouvernement indien interdisent la pêche dans les zones affectées aux embarcations traditionnelles et aux petits bateaux motorisés. Cette dernière loi est limitée aux bateaux étrangers. Pour vérifier que les activités de pêche ont bien lieu dans les zones de pêche assignées aux flottilles respectives, 30 patrouilleurs sont fournis au Département des pêches des Etats maritimes. La surveillance au-delà des eaux territoriales est entreprise par les gardes côtiers. L'enquête sur les ressources menée par l'Organisme de surveillance de la pêche en Inde, Mumbai, est liée aux mesures de gestion à mettre au point et à appliquer pour le développement durable de la pêche. Cependant, à l'heure actuelle il n'existe pas de loi réglementant les bateaux indiens pratiquant la pêche hauturière.

5. Réformes fiscales et tendances des politiques dans la gestion de l'environnement et le développement durable

On sous-estime souvent la complexité des facteurs relatifs à la réglementation de la pêche nationale et internationale. La pêche est encore largement une activité qui vise la capture de stocks d'animaux au déplacement continu. Ces animaux ne peuvent être enfermés dans une zone restreinte ou appartenir à des particuliers. De ce fait, les pêcheries en eaux libres sont une ressource en copropriété avec ses problèmes relatifs. C'est pourquoi les mesures réglementaires devront être associées à d'autres mesures de protection de l'environnement comme: a) l'accès limité, b) la location et les enchères, c) les périodes de fermeture, d) l'octroi de licences pour les engins, e) des restrictions sur les engins et f) des propositions de réforme.

Gestion et exploitation des pêcheries

Les questions relatives à la pêche maritime ne sont pas propres à l'Inde mais s'appliquent à la plupart des pays tropicaux en développement, et des politiques correctes doivent les traiter. Certaines visent directement la sécurité alimentaire, la viabilité de l'environnement, et l'économie et les moyens de subsistance des petits pêcheurs. Les gouvernements étatiques et le gouvernement central dirigent le secteur de la pêche par le biais de différents ministères qui, malheureusement, jouent des rôles variés. C'est pourquoi la nécessité d'une politique nationale intégrée propre à la pêche maritime apparaît clairement, notamment au vu de la surexploitation des petits fonds côtiers, de la sous-utilisation de la zone océanique de haute mer, des conflits sectoriels, du gaspillage économique, du sous-emploi et de l'importance de l'apport en protéines au panier nutritionnel du pays.

Les tendances récentes observées dans la pêche artisanale et à petite échelle sont inquiétantes et soulignent l'urgence de mettre en œuvre des programmes de gestion viables. C'est pourquoi il est grand temps de gérer la pêche maritime côtière de manière rationnelle. Tant les prises que les gains des pêcheurs ont accusé une baisse. La rareté de la ressource et le manque de nouvelles occasions de créer des revenus se sont conjugués pour rendre la vie difficile aux petits pêcheurs. Par ailleurs, en ce qui concerne le chalutage, les tailles moyennes des espèces ont diminué et leur composition accuse des variations indiquant l'importance d'une approche pragmatique et d'une bonne gestion. Pour renforcer cette production et faire en sorte que les grandes pêcheries ne subissent pas des dommages irréparables, il faut mettre en place sans tarder des mesures de gestion améliorées, fondées sur une approche communautaire participative.

Pêche responsable

Pour soutenir la production de la pêche maritime, la régulation de l'effort de pêche est, de toute évidence essentielle, notamment le long des côtes où la pêche traditionnelle est pratiquée. Actuellement, il n'existe pas de système efficace de licences permettant de limiter l'accès à de nouveaux bateaux de pêche ou à ceux existants dans les pêcheries côtières. Les embarcations artisanales ne sont soumises à aucune licence et, partant, le concept de pêche responsable est totalement absent. L'octroi de licences et la pêche responsable pourraient s'étendre à toute l'industrie de la pêche, y compris le secteur artisanal, pour aider à surveiller l'effort de pêche et optimiser les apports. La mise en œuvre de telles mesures exige une politique approuvée par les parties prenantes, des règles complémentaires et une forte volonté politique.

Restrictions temporelles et spatiales sur la pêche

Etant donné la situation qui règne dans le domaine des pêches, les restrictions temporelles, à savoir des périodes de fermeture de la pêche, paraissent une solution d'application facile. A l'heure actuelle, les gouvernements des Etats maritimes des côtes est et ouest décident de façon autonome la fermeture de la pêche une année sur l'autre, avant ou durant la mousson du sud-est, pendant une période de 30 à 145 jours (tableau 12). Des efforts sont en cours à la suite de discussions entre les Etats pour mettre en œuvre cette fermeture pendant une période uniforme le long des côtes.

Pour éviter les conflits entre les bateaux de pêche artisanaux et les bateaux mécanisés pour le partage des eaux côtières, les gouvernements des Etats maritimes ont interdit aux bateaux mécanisés d'opérer dans ces eaux (sur une distance de 5 à 10 km de la côte - tableau 13). Cependant, les règlements relatifs à la démarcation des zones de pêche présentent des faiblesses. Tout d'abord, il n'existe aucun système de contrôle pour surveiller les zones où opèrent différents types d'embarcations, c'est pourquoi l'empiétement par les bateaux mécanisés dans des zones destinées aux bateaux artisanaux se poursuit pendant plus de 10 ans après la promulgation des lois. Deuxièmement, la démarcation des zones de pêche vise à protéger les intérêts des pêcheurs artisanaux. Mais, si les lois étaient appliquées strictement, les pêcheurs des embarcations mécanisées seraient défavorisés car l'occasion leur serait niée d'exploiter les fonds de pêche plus riches des eaux côtières. Pour que toutes les parties prenantes puissent retirer des bénéfices, il pourrait être nécessaire de modifier les règlements actuels sur la base des informations provenant des différents secteurs.

Gestion de l'accès libre dans les pêches maritimes

Le caractère libre de l'accès aux pêcheries maritimes est l'une des principales raisons qui expliquent l'épuisement des ressources, le gaspillage économique et les conflits entre les groupes d'utilisateurs. Sans un contrôle adéquat sur l'accès, la situation s'aggravera et finira par interdire la gestion durable de la pêche et des ressources. A cause de l'accès libre, aucune limite n'a été imposée sur les efforts ou sur les captures. Cependant, afin d'optimiser la taille de la flottille de pêche, un Comité national d'examen a été constitué en 1997 pour comparer le nombre de bateaux avec le potentiel exploitable et pour formuler des recommandations sur l'effort de pêche à déployer. Après des débats entre experts et représentants des Etats côtiers et des territoires de l'Union, le Comité a conclu que les longueurs optimales des bateaux de pêche mécanisés devaient se situer entre 8 et 15 mètres, et qu'aucune nouvelle entrée ne devrait être permise. Toutefois, il a été estimé que 700 bateaux de nouvelle génération d'une longueur d'environ 18 mètres, y compris des chalutiers, des bateaux de pêche à filets maillants et des palangriers, pouvaient être ajoutés à la flottille pour exploiter les ressources de la ZEE au-delà de la zone de 50 mètres de profondeur. Cette mesure étaye la recommandation du Comité de la pêche hauturière établie par le Gouvernement de l'Union au milieu des années 90^[50].

Octroi de licences pour les bateaux de pêche

A l'heure actuelle, les gouvernements des Etats/territoires de l'Union respectifs n'octroient des licences qu'aux bateaux mécanisés. Le système des licences devrait aussi s'étendre aux embarcations motorisées et non motorisées. Il permettrait de dresser un inventaire de toutes les catégories de bateaux de pêche. On ne consentirait l'achat d'un nouveau bateau que pour remplacer un autre d'une taille et d'une capacité similaires. Les licences ne devraient plus être tout simplement un moyen d'extraire un revenu mais un système de régularisation du nombre et des types de bateaux de pêche. Les licences permettront également de mettre en œuvre de façon plus efficace les normes de sécurité en mer pour les petits bateaux de pêche.

De même, il a été envisagé d'encourager les petits chalutiers à diversifier les activités de pêche et de se tourner vers celles pouvant être pratiquées au large, afin de réduire l'encombrement excessif des eaux côtières et d'atténuer la pression sur les stocks de poisson. Cependant, rares sont les pêcheurs qui possèdent l'équipement adapté: il faudrait fournir à cette catégorie un appui ainsi que des informations techniques sur la disponibilité des ressources ou les meilleures méthodes à appliquer pour les exploiter.

Pêche hauturière

Reconnaissant les possibilités d'accroître la production à partir de la plate-forme continentale extérieure, le Gouvernement indien a lancé plusieurs initiatives. Au titre d'un programme, il a permis l'acquisition de bateaux moyennant la location ou la coentreprise. Mais ce programme s'est heurté à l'hostilité de toutes les associations de pêcheurs qui protestaient contre cette politique et s'opposaient à l'opération de bateaux pratiquant la pêche hauturière dans la ZEE indienne. Le Gouvernement indien a donc constitué un comité (le Comité Murari) pour réviser la politique de pêche hauturière de 1991. Parmi les recommandations du comité figurait l'annulation de toutes les licences octroyées au titre de la politique. Après un examen des recommandations le gouvernement a aboli la politique de 1991.

L'exploitation durable des ressources hauturières dans la ZEE devra être réexaminée sous l'angle, non seulement de la disponibilité, mais aussi de l'infrastructure. Pour éviter la surcapitalisation et assurer une croissance prudente de l'infrastructure et des investissements, il faudra effectuer une évaluation rationnelle du nombre et de la taille des bateaux de pêche, de leurs engins de pêche, ainsi que des technologies à vulgariser aussi bien à l'échelon local que par le biais de collaborations étrangères. Le développement de l'industrie de la pêche hauturière intéresse tout le secteur de la pêche maritime car il aurait un impact considérable sur la gestion des pêcheries à proximité de la côte, l'utilisation des infrastructures à terre et les activités après capture, tant à des fins de commercialisation intérieure que d'exportation. De même, il faudrait accorder une haute priorité au redressement du secteur des petits bateaux mécanisés pour faciliter leur entrée dans le secteur de la pêche hauturière.

Les pêcheurs ne respectant pas les règlements limitant la pêche aux zones qui leurs sont attribuées, l'empiétement des zones destinées aux embarcations artisanales par les grands navires mécanisés se poursuit. Le gouvernement central vient de proposer l'application d'un système de surveillance des bateaux qui devrait résoudre le problème. En outre, il devrait envisager l'élaboration d'un nouveau projet de loi modèle pour les Etats et les territoires de l'Union afin de leur permettre de réviser leur loi sur les règlements de la pêche maritime en fonction de leurs besoins actuels, ainsi que des initiatives mondiales dont l'Inde est signataire.

Code de conduite pour une pêche responsable

Un atelier au niveau national, organisé par le Programme du golfe du Bengale (dont le siège est à Chennai) en même temps que d'autres initiatives mondiales, en septembre 2000, a réuni pour la première fois des administrateurs et des scientifiques de la pêche de haut niveau pour examiner les modalités de la mise en œuvre du Code. Le Plan d'action, résultat de l'atelier de deux jours, figure au tableau 14. Le Gouvernement indien a également constitué un comité permanent auprès du Ministère de l'agriculture pour surveiller la mise en œuvre des dispositions du Code.

L'Inde est tenue de respecter les conventions et accords mondiaux relatifs à la pêche (l'accord sur les stocks chevauchants, l'accord visant à favoriser le respect des normes internationales) dont elle est signataire. Etant le plus grand pays de pêche maritime de la région, l'Inde se doit aussi de donner l'exemple. En raison des importantes ressources marines qu'elle possède, du caractère chevauchant et migrateur de nombreux stocks précieux comme le thon, et des nouvelles questions relatives à la gestion durable de ces ressources, elle devrait jouer un rôle de chef de file dans la mise en place d'organes régionaux des pêches, dans le but d'encourager la recherche et la spécialisation technique nationale dans la région. Les politiques halieutiques ont fait jusqu'ici de l'Inde une nation insulaire. Dans le passé, de bonnes raisons avaient peut-être justifié cette position mais elle pourrait s'avérer improductive dans un scénario futur de mondialisation.

Réformes fiscales

L'emploi des réformes fiscales en Inde a été limité à la rente tirée du secteur de la transformation, à savoir les taxes sur les exportations de produits de la mer, le débarquement et l'accostage collectées auprès des bateaux de pêche mécanisés dans certains des ports de pêche et centres de débarquement du poisson, et la rente obtenue moyennant les licences des bateaux de pêche hauturière par le biais d'accords de coentreprise, fret et location.

Alors que les taxes sur les exportations continuent à être imposées, la rente tirée des licences a cessé après que le gouvernement ait aboli en 1997 la politique sur la pêche hauturière de 1991. En ce qui concerne les taxes sur le débarquement et l'accostage, il n'existe pas de modèle uniforme et la rente collectée est très maigre dans la plupart des ports et des centres de débarquement du poisson. En outre, le non-paiement de la rente est très répandu et il n'existe pas de mécanismes pour pénaliser les débiteurs défaillants, ce qui fait que les utilisateurs des installations de débarquement et d'accostage ne contribuent que dans une très faible mesure. En raison de pressions politiques, il est également de plus en plus difficile pour les gestionnaires de réutiliser les taxes pour l'entretien régulier des ports et des centres de débarquement du poisson.

Il est estimé que les instruments fiscaux sont un outil de gestion très utile permettant de restreindre/d'optimiser l'effort de pêche, ainsi qu'une source de revenu pour le gouvernement à réinvestir dans le secteur de la pêche pour compenser la faible part qu'il reçoit souvent des sommes affectées par le plan. Pour soutenir la pêche maritime, le Gouvernement indien devrait introduire une série de réformes fiscales dans le secteur des pêches qui, entre autres, devraient comprendre un système de limitation de l'accès et d'imposition d'un droit sur cet accès.

6. Conclusion

Le développement économique des côtes de l'Inde ne va pas de pair avec celui des autres régions, et la situation socioéconommique des pêcheurs est moins favorable que dans d'autres secteurs peu développés de l'économie. La surcapitalisation du secteur des petites embarcations mécanisées et la marginalisation des pêcheurs artisans, le sous-emploi permanent et les maigres gains par habitant, le manque d'occasions d'emplois supplémentaires ou de rechange, la migration saisonnière, l'absence de mobilité de la main-d'œuvre vers d'autres secteurs, le taux élevé d'analphabétisme et l'endettement figurent parmi les principaux problèmes auxquels se heurte l'immense population qui dépend de cette industrie. L'accès libre et la multitude d'espèces qui caractérisent la pêche maritime aggravent encore le problème. créant des conflits parmi les pêcheurs quant à la zone d'opération assignée aux différents bateaux de pêche et au partage des avantages. Il faudra formuler et mettre en œuvre de façon échelonnée une politique pragmatique, globale et à long terme pour le développement océanique sous l'angle de la prospection et de l'exploitation, de la conservation et de la réglementation de la ressource, de la location et de l'application d'une rente sur l'utilisation de la ressource, de la commercialisation intérieure et de l'exportation, de la mariculture et des activités côtières de pisciculture, ainsi que de l'utilisation et de la gestion des ressources humaines, afin de réaliser le développement équilibré et durable du secteur des pêches maritimes dans le pays.

Tableau 1: Ressources potentielles disponibles, niveau d'exploitation et potentiel disponible exploitable pour la pêche hauturière dans la ZEE indienne (millions de tonnes)

Source: Ministère de l'agriculture, Gouvernement indien.

Tableau 2: Longueur de la côte, plate-forme continentale, centres de débarquement et logement - Etats côtiers et territoires de l'Union

Source: Department of Animal Husbandry and Dairying, Ministère de l'agriculture. Gouvernement indien.

Tableau 3: Embarcations de pêche - Etats côtiers et territoires de l'Union, 1999

Source: Department of Animal Husbandry and Dairying, Ministère de l'Agriculture, Gouvernement indien et gouvernements étatiques/administrations des territoires de l'Union.

· Le total comprend 810 catamarans et 135 embarcations de débarquement sur la plage.

Tableau 4: Production halieutique et taux annuel moyen de croissance, Inde 1950-2003

Note: Les taux de croissance présentés pour les périodes préalables à 1979 correspondent à la moyenne annuelle des taux de croissance cumulés.

Source: i) Kochi pour la période jusqu'en 1970-1971;
ii)Gouvernements étatiques/administrations des territoires de l'Union après 1970-1971.

Tableau 5: Ports de pêche dans les principaux ports

• Les chiffres entre parenthèses indiquent le coût révisé; C - complété/sous commande; EC - en construction; BPH - Bateau de pêche hauturière - BPM - Bateau de pêche motorisé; LT - Longueur totale du débarcadère + accostage + calage + réparations quai/jetée (en mètres).

  Source: Planning Commission. 2001.

Tableau 6: Nombre de petits ports et centres de débarquement sous commande/en construction par les Etats/territoires de l'Union

Tableau 7: Profil socioéconomique des pêcheurs maritimes en Inde

Source: Sathiadhas et al., 1997, 1997b (voir note de bas de page ⁶).

Tableau 8: Main-d'œuvre employée dans les opérations de capture et après capture dans la pêche maritime

Source: Sathiadhas et al., 1997 (voir note de bas de page ⁶).

Tableau 9: Changements structurels dans la flottille de pêche, les pêcheurs actifs et la production

Source: Sathiadhas et al. 1997(voir note de bas de page ⁶).

Tableau 10: Frais et dépenses pour le développement de la pêche dans les plans (millions de Rs)

@ Les chiffres donnés pour le secteur central comprennent ceux des programmes promus par le gouvernement central.

Note: Les chiffres pour le septième plan comprennent ceux pour l'Enquête sur la pêche en Inde et le Fonds de développement du chalutage. qui ont été transférés au Ministère des industries de transformation alimentaire.

Source: Planning Commission. 2001.

Tableau 11: Allocations en vertu du plan de pêche (Programme central/appuyé par le centre) pendant le dixième plan quinquennal (2002-2007)

Source: Planning Commission. Gouvernement Indien.
* Ce chiffre ne comprend pas les allocations faites pour les Etats/TU.

Tableau 12: Fermeture saisonnière de la pêche pour les bateaux mécanisés en 1997

* Pour les chalutiers à long cours seulement.

Tableau 13: Démarcation des zones de pêche pour des embarcations de différentes capacités

Tableau 14: Plan d'action issu de l'atelier national de deux jours sur le Code de conduite pour une pêche responsable, 29-30 septembre, Chennai

Annexe

Objectifs de développement et dépenses pendant la période des divers plans quinquennaux (en millions de roupies)

Les périodes 1966-1969, 1979-1980 et 1990-1992 ont été considérées comme Plans annuels. *Les chiffres concernant les dépenses devront être précisés.