CONCLUSIONES DE LA REUNIÓN

A. INTRODUCCIÓN

6. La Consulta puso de relieve que los derechos y las obligaciones de los Estados con respecto a la pesca estaban regulados por medio de diversos acuerdos internacionales específicamente relacionados con la pesca, aparte de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 (la Convención de 1982). Estos incluían la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (CITES) y varios más, como el Convenio de las Naciones Unidas sobre la diversidad biológica (CDB), la Convención relativa a los humedales (Convención de Ramsar) y el Convenio internacional para la prevención de la contaminación originada por buques (Convenio MARPOL). A pesar de las diferentes opiniones de los Estados Miembros de la Organización sobre las respectivas funciones de la FAO, las organizaciones regionales de ordenación pesquera (OROP) y la CITES en relación con las especies acuáticas explotadas comercialmente, los participantes en la Consulta convinieron en que era necesario buscar sinergias entre sistemas con mandatos complementarios. Los Estados Miembros de la FAO han recordado que la CITES no puede sustituir a la ordenación pesquera tradicional y han señalado la importancia fundamental de los organismos nacionales de ordenación pesquera, las OROP y la FAO al respecto.

7. La Consulta consideró importante examinar la relación general entre la CITES, la Convención de 1982 y el derecho internacional conexo aplicable a la pesca antes de examinar las consecuencias jurídicas más específicas de la aplicación de la CITES en relación con las especies acuáticas explotadas comercialmente, incluida la «introducción procedente del mar».

La CITES y su relación con la Convención de 1982 y el derecho internacional conexo aplicable a la pesca.

8. La Consulta reconoció que la aplicación de tratados sucesivos sobre el mismo asunto en el derecho internacional general era un tema fundamental al intentar analizar las consecuencias jurídicas de la CITES en relación con la Convención de 1982 y otros instrumentos internacionales aplicables a la ordenación pesquera. En general, los tratados se interpretan y se aplican de modo que sean compatibles unos con otros. En caso de que se planteen problemas de compatibilidad, el derecho internacional proporciona una serie de reglas para intentar resolverlos, por ejemplo, los tratados posteriores tienen prioridad sobre los tratados precedentes, y los tratados más específicos tienen prioridad sobre los generales. Puesto que la CITES (1973) es anterior a la mayor parte de estos acuerdos, la aplicación de un tratado en relación con otro precedente aplicable al mismo tema es de especial importancia. Los Estados pueden siempre convenir la suspensión de estas reglas para resolver problemas derivados de la aplicación de tratados sucesivos sobre el mismo tema.

9. Se señaló que la utilización de cláusulas sobre la solución de controversias (compatibilidad) revestía una gran importancia al examinar la relación entre los tratados internacionales. En el derecho internacional general se prevé que las Partes puedan utilizar esas cláusulas para determinar la relación entre un tratado que elaboren y otros tratados internacionales pertinentes. La Consulta examinó las cláusulas sobre la solución de controversias de varios acuerdos importantes.

10. En el Artículo 311 de la Convención de 1982 se estipula una norma específica que regula esta relación en general. En él se afirma la prioridad de la Convención de 1982 frente a todos los demás tratados en caso de que sean incompatibles, aunque esa prioridad esté limitada por el hecho de que la propia Convención de 1982 puede suspender la aplicación de esta norma. Por consiguiente, la Convención de 1982 contiene un simple conjunto de disposiciones que parecen aplicarse a una gran variedad de posibilidades diferentes.

11. La CITES muestra mayor consideración hacia los acuerdos concluidos anteriormente por un Estado Parte. En virtud del párrafo 2 del Artículo XIV, dicha Convención queda supeditada a cualquier otro acuerdo referente al «comercio, la captura, la posesión o el transporte de especímenes» que un Estado Parte en ella haya concluido con anterioridad o que deba concluir todavía. Además, en este Artículo se regula la relación entre la CITES y otros tratados internacionales que un Estado Parte haya concluido con anterioridad aplicables a las especies marinas incluidas en el Apéndice II (párrafos 4 y 5 del Artículo XIV).

12. En el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces^[1] se incluye una cláusula similar a la de la Convención de 1982 en la que se estipula que las disposiciones de este Acuerdo, en caso de incompatibilidad, tendrán prioridad sobre todos los demás acuerdos, existentes y futuros, aunque da preferencia a la Convención de 1982.

13. La Consulta señaló que existían varias normas en el derecho internacional contemporáneo que regulaban la relación entre los diferentes tratados relativos a la conservación y ordenación de las especies acuáticas explotadas comercialmente. Dicha relación dependerá considerablemente de las cláusulas sobre solución de controversias que figuren en estos diferentes instrumentos. Asimismo, la Consulta señaló que las diferentes cláusulas sobre solución de controversias contenidas en los respectivos documentos constitutivos que regulan la relación entre la CITES, por un lado, y los demás acuerdos examinados en la Consulta, por otro, no planteaban dificultades importantes. Las posibles esferas de conflicto tendrían que analizarse y evaluarse caso por caso, teniendo en cuenta todas las circunstancias pertinentes, con objeto de llegar a un denominador común lo más elevado posible aceptable para los Estados Partes en los acuerdos en cuestión. Puesto que todos los sistemas presentan ventajas y desventajas, por medio de una cooperación más estrecha se podría mejorar considerablemente el nivel mundial de conservación de las especies acuáticas explotadas comercialmente.

14. La Consulta no intentó desvelar una estructura jerárquica entre los sistemas relacionados con la conservación y ordenación de las especies acuáticas explotadas comercialmente, sino que más bien se centró en la búsqueda de sinergias y aspectos complementarios entre estos sistemas teniendo en cuenta sus respectivas competencias y ventajas. Cuando se realiza una comparación global, todos los sistemas tienen aspectos positivos y negativos, al combinar elementos como el número de participantes y si establecen obligaciones concretas o generales de distintas maneras. Estas diferencias podrían utilizarse fácilmente para reforzar el nivel global de conservación de las especies acuáticas explotadas comercialmente, en lugar de reducirlo. Podrían establecerse formas concretas de cooperación de modo que un sistema complemente a otro, en caso necesario.

B. INTRODUCCIÓN PROCEDENTE DEL MAR

15. La Consulta examinó las aplicaciones de la locución «introducción procedente del mar» de conformidad con su mandato. Sin embargo, no consideró posible abordar los costos administrativos derivados de las diferentes interpretaciones de esta expresión con la información disponible. La Conferencia de las Partes, en aplicación de su facultad para formular recomendaciones con objeto de mejorar la efectividad de la CITES, aprobó la Resolución Conf. 2.8 (1979), actualmente incluida en la Resolución Conf. 11.4 (2000), que brinda orientación ulterior al estipular en un párrafo del preámbulo que la jurisdicción con respecto a los recursos marinos en sus aguas adyacentes a la costa de los Estados Partes «no es uniforme en lo que se refiere a su extensión, varía en cuanto a su naturaleza y aún no ha sido reconocida a nivel internacional». Si bien esta resolución ha de considerarse, en sentido estricto, como una mera recomendación y, por tanto, no es vinculante, constituye una interpretación del documento constitutivo elaborada por el órgano representativo en el que todos los Estados Miembros están representados y, en consecuencia, parecía tener un peso especial.

16. La historia de negociación de la CITES revela que la inclusión de este concepto, «introducción procedente del mar», no pasó desapercibida. El documento de trabajo que servía como texto de negociación contenía una disposición similar, aunque se empleaba la frase «más allá del mar territorial», en lugar de «fuera de la jurisdicción de cualquier Estado». Finalmente, se llegó al acuerdo de que el medio marino se incluyera en el ámbito de aplicación de la CITES, mientras que al mismo tiempo los acuerdos vigentes en ese momento, tales como la Convención internacional para la reglamentación de la caza de la ballena y la Convención internacional de pesca para el Noroeste del Atlántico no se verían afectados.

17. La Consulta señaló que dicha locución podría aclararse definiendo, en primer lugar, el término «introducción» y, a continuación, la frase «procedente del mar».

Introducción

18. Con respecto al término «introducción», la Consulta consideró si la introducción tiene lugar cuando un buque pesquero captura un espécimen de una especie marina (lo que haría del Estado del pabellón el Estado de introducción), o si sólo se produce cuando la pesca se descarga en un puerto y es despachada por la aduana (lo que haría del Estado rector del puerto el Estado de introducción). La Consulta opinó que una interpretación normal del documento constitutivo de la CITES, en el que se utiliza el término «transporte a», apuntaba a la última opción. Esta interpretación coherente con la evolución reciente del derecho internacional aplicable a la pesca, que tiende a acentuar la función de los Estados rectores del puerto a este respecto. Se convino que esta era la posición básica. Por otra parte, la Consulta tomó nota de que además de esta posición, la utilización de la competencia del Estado del pabellón podría ser útil desde un punto de vista práctico en algunos casos, en consonancia con la mayor importancia que se viene otorgando a la responsabilidad del Estado de pabellón con arreglo a las leyes internacionales recientes sobre la pesca. En cada caso, prácticas como el transbordo, la elaboración a bordo y el tratamiento de la pesca capturada realizadas a bordo durante la misma salida en parte en aguas que están bajo la jurisdicción de un Estado y en parte fuera de dicha jurisdicción, planteaban problemas complejos que deban abordarse caso por caso.

19. Asimismo, la Consulta examinó si era necesario un permiso de exportación o reexportación una vez que la «introducción» hubiera tenido lugar. Si el Estado rector del puerto es el Estado de introducción, la Consulta consideró, a la luz de la definición de reexportación que figura en el Artículo I de la CITES, que el transporte de especies fuera del país de introducción, o sea, el país en el que se descarga la pesca y ésta es despachada por la aduana, era una exportación.

Procedente del mar

20. La Consulta estimó que la cuestión principal que debía abordarse en esta sección guardaba relación con la interpretación de la locución «fuera de la jurisdicción de cualquier Estado». Como punto de partida, la Consulta abordó el problema fundamental del marco temporal apropiado que debía tenerse en cuenta al interpretar esta definición. ¿Debería interpretarse con efecto ex nunc, es decir, en el momento de aplicación de esta disposición o, en cambio, con efecto ex tunc, esto es, desde el momento inmediato a la conclusión de la CITES? A este respecto, en el derecho internacional general se adopta el enfoque ex tunc por principio, como norma por defecto, que las Partes pueden suspender libremente si así lo desean.

21. Cuando se aplica a la CITES, se plantea la cuestión de si mediante el párrafo 6 del Artículo XIV las Partes contratantes en esa Convención deseaban invalidar la norma por defecto que se acaba de describir. La Consulta estimó que el párrafo 6 del Artículo XIV no tenía ese fin. La finalidad de este artículo era simplemente estipular que nada de lo dispuesto en la CITES influiría, ni en forma positiva ni en forma negativa, en el desarrollo del derecho del mar, que en ese momento (1973), estaba a punto de negociarse nuevamente en la tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. La conclusión de la Consulta es respaldada por una interpretación gramatical del párrafo 6 del Artículo XIV y por la utilización de disposiciones casi idénticas en buen número tratados diferentes.

22. Al examinar el párrafo 6 del Artículo XIV de la CITES desde esta perspectiva más amplia, la Consulta señaló que, aunque quien seguía sosteniendo que dicho párrafo proporcionaba un cierto fundamento válido para aclarar la relación entre la Convención de 1982 y la CITES, convenía en que la pertinencia de este artículo era específica a las negociaciones de la tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, por lo que no proporcionaba dicho fundamento.

23. Además, la Consulta señaló que el párrafo 2 del Artículo 311 de la Convención de 1982 por sí solo podía también ser insuficiente para aclarar el término «fuera de la jurisdicción de cualquier Estado» debido a que podrían entrar en juego igualmente otras disposiciones de dicha Convención.

24. En base a lo anteriormente mencionado, la Consulta estimó que, de lege lata, es decir, al amparo de la ley en vigor en ese momento, el término «fuera de la jurisdicción de cualquier Estado» debía interpretarse a la luz del derecho internacional vigente en el momento en que se concluyó la CITES. No obstante, la Consulta estimó que dicha interpretación sería incompatible con la práctica a nivel nacional, especialmente la manera en la que se lleva a cabo la ordenación pesquera con arreglo a la Convención de 1982, en virtud de la cual la jurisdicción respecto a la pesca se ejerce generalmente sobre las especies acuáticas explotadas comercialmente en la zona económica exclusiva o zonas equivalentes de jurisdicción nacional. Por tanto, la Consulta estimó que las Partes en la CITES quizá desearan considerar la posibilidad de aprobar una resolución para aclarar este tema. A este respecto, se pueden formular diferentes opciones. A continuación se presentan tres opciones que podrían guiar a los Estados Partes.

a. El medio marino fuera de la jurisdicción de cualquier Estado se considerará a la luz del derecho internacional en vigor en el momento de aplicación o interpretación de la presente Convención. En la actualidad, a efectos de la presente Convención, esto comprende todas las partes del medio marino salvo la zona económica exclusiva, o las zonas equivalentes bajo jurisdicción nacional en lo referente a la pesca, la plataforma continental, el mar territorial, o las aguas interiores de un Estado, o las aguas archipelágicas de un Estado archipelágico.

b. El medio marino fuera de la jurisdicción de cualquier Estado se considerará a la luz del derecho internacional en vigor en el momento de aplicación o interpretación de la presente Convención.

Las ventajas de esta definición son su simplicidad y flexibilidad. Asimismo, es más amplia, en el sentido de que no se excluye ningún aspecto de su ámbito de aplicación, por lo que permite que la Convención se desarrolle paralelamente al derecho internacional, sin necesidad de adaptaciones ulteriores.

La desventaja de esta definición es que sigue siendo bastante abstracta, por lo que el contenido concreto deberá añadirse en el momento de aplicación. Por tanto, su aplicación en la práctica es más gravosa para los interesados, que quizá no estén en condiciones para dar el contenido a esta definición.

c. A efectos de la presente Convención, se considerará que el medio marino fuera de la jurisdicción de cualquier Estado comprende todas las partes del medio marino, salvo la zona económica exclusiva, o las zonas equivalentes bajo jurisdicción nacional en lo referente a la pesca, la plataforma continental, el mar territorial, o las aguas interiores de un Estado, o las aguas archipelágicas de un Estado archipelágico.

Las ventajas de esta definición son que es específica y clara, por lo que es fácil de interpretar y de aplicar en la práctica para los interesados. Además, tiene en cuenta el concepto de zona de pesca.

La desventaja de esta definición es que reflejará el derecho en vigor en el momento de su adopción. Asimismo, puede excluir aspectos concretos que, desde una perspectiva más general, es decir, no limitada a las especies acuáticas explotadas comercialmente, quizá no se desee excluir.

La Consulta prefirió la primera definición de estas tres ya que combinaba las ventajas de las otras dos propuestas, al mismo tiempo que reducía las desventajas al mínimo.

Cuestiones jurídicas derivadas de los criterios de la CITES y las propuestas de inclusión de especies

Criterios

25. La Consulta convino que era competencia de la CITES la inclusión en sus listas de especies acuáticas explotadas comercialmente. Algunos participantes señalaron que había diferentes opiniones en la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y la CITES acerca de si el objetivo principal de la inclusión de especies en el Apéndice II era evitar que una especie llegara a estar en peligro de extinción o promover su aprovechamiento sostenible. Algunos participantes opinaron que ello quizá tuviera consecuencias jurídicas.

26. Históricamente, los criterios actuales de la CITES se han aplicado caso por caso y su aplicación ha evolucionado con el tiempo, como evidencian los avances recientes hechos en los debates mantenidos en el seno de la CITES a fin de enmendar los criterios para la inclusión de especies en las listas. La Consulta señaló que en los criterios revisados que habrían de examinarse en la 13ª Conferencia de las Partes (CdP 13) se hacía referencia a la consideración de los factores socioeconómicos al tomar decisiones sobre la modificación de los apéndices, y opinó que ello representaba una novedad positiva.

Procesos de consulta

27. La Consulta destacó la necesidad de mejorar el proceso de consulta entre la CITES y la FAO y las OROP pertinentes, así como otras organizaciones importantes. Con respecto a la mejora del proceso de evaluación de las propuestas de la CITES para enmendar los apéndices I y II en virtud del Artículo XV de la CITES, la Consulta hizo hincapié en que la FAO y las OROP pertinentes deberían responder proporcionando información y orientación pertinentes y oportunas. El establecimiento por parte del COFI, en su 25° período de sesiones, de un grupo de examen especial encargado de estudiar las propuestas de inclusión pertinentes constituía una novedad importante que se acogió con agrado. Los participantes destacaron la importancia de que las Partes que presenten propuestas de inclusión de especies en las listas de la CITES celebrasen consultas amplias y oportunas con los Estados y determinasen las organizaciones pesqueras pertinentes con un mandato referente a la ordenación de esas especies (como se exige en la Resolución Conf. 9.24 (Rev. CoP12) de la CITES). La identificación de OROP ayudaría posteriormente a la Secretaría de la CITES en la celebración de consultas más eficaces en virtud del Artículo XV. La Consulta destacó también la necesidad de concluir el proyecto de memorando de entendimiento entre la FAO y la CITES. Asimismo, hizo hincapié en la obligación de mantener consultas establecida en el párrafo 6 del Artículo 8 del Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces como un ejemplo de consulta obligatoria con organismos intergubernamentales.

Aplicación del criterio de precaución

28. Se examinaron distintas aplicaciones del criterio de precaución como una posible esfera de atención, ya que los Miembros de la FAO habían expresado su preocupación por el hecho de que el texto de la Resolución Conf. 9.24 (Rev. CoP12) de la CITES podría llevar a interpretaciones extremas. A este respecto, se hizo referencia al informe de la Consulta de expertos sobre cuestiones de aplicación^[2]. Se señaló que en el anteproyecto de criterios revisados de inclusión de especies se había abordado el problema de las interpretaciones extremas, por lo que la Consulta hizo nuevamente hincapié en la necesidad de que se adoptaran en la CdP 13 los criterios revisados de inclusión de especies, que la CITES está examinado actualmente, y destacó también la importancia de la Resolución Conf. 8.3 de la CITES sobre el reconocimiento de los beneficios del comercio de flora y fauna silvestres, una consideración fundamental respecto de todas las poblaciones de peces comerciales que puedan incluirse en las listas.

Cuestiones jurídicas derivadas de la aplicación de la CITES

Flexibilidad potencial de la CITES

29. La práctica de las Partes en la CITES de interpretar la Convención por medio de resoluciones permite un margen considerable de flexibilidad en su aplicación. Los participantes coincidieron en que esta flexibilidad potencial presenta tanto oportunidades como desafíos con respecto a la aplicación de la CITES a las especies acuáticas explotadas comercialmente.

30. La flexibilidad en la gestión ha supuesto que en el seno de la CITES se estén adoptando una serie de medidas para mejorar su aplicación, incluidos el examen anteriormente mencionado de los criterios para la inclusión de especies, el examen de los apéndices actuales y debates para formalizar la cooperación con la FAO. La Consulta alentó encarecidamente esos intentos por mejorar la aplicación. Además, el lado positivo tanto de los criterios actuales como de los propuestos en relación con la inclusión de especies en el Apéndice II (el más importante con respecto a las especies acuáticas explotadas comercialmente), es que, si se aplican con arreglo a la mejor información científica, son lo suficientemente flexibles como para evitar que las especies cuya conservación no suscita preocupaciones se incluyan en el párrafo 2 a) del Artículo II.

31. La Consulta formuló la siguiente pregunta: «¿por qué preocupa a los encargados de la ordenación pesquera la intervención de la CITES, a pesar de la adopción de esas medidas?» Una explicación importante fue que los Miembros de la FAO han planteado sistemáticamente problemas relativos a la inclusión de especies en las listas o su exclusión. Los elefantes marinos son un buen ejemplo para ilustrar las preocupaciones cuando existen poblaciones sanas pero persisten los problemas relativos a la reducción de su nivel de protección. En la aplicación futura a especies acuáticas explotadas comercialmente, el problema quizá no esté principalmente en pasar del Apéndice I al II, sino que es más probable que esté en pasar del Apéndice II a la eliminación de la lista. Esto ya se determinado como una carga administrativa importante, pero también es un problema jurídico cuando los términos empleados en los criterios para la reducción del nivel de protección o la exclusión o exclusión de especies son más restrictivos que los términos empleados para incluir especies, debido a la aplicación del enfoque de precaución. La Consulta recomendó que la FAO y la CITES celebraran consultas sobre los problemas percibidos asociados con la reducción del nivel de protección (transferencia) y la exclusión (eliminación) de especies de los apéndices a raíz, por ejemplo, de la aplicación del enfoque de precaución.

32. Varios participantes en la Consulta señalaron algunos problemas planteados por la falta de flexibilidad percibida en los procedimientos de la CITES. Se señaló como una causa importante de la falta de flexibilidad el requisito de contar con una mayoría de dos tercios a favor de una propuesta para obtener su aprobación por la CITES, lo cual a menudo dificulta tanto la inclusión como la exclusión de las listas. Algunos participantes destacaron el hecho de que el procedimiento de votación de dos tercios podría también facilitar la adopción de decisiones en el marco de la CITES. Asimismo, es importante destacar las preocupaciones igualmente válidas relativas a otros procedimientos de adopción de decisiones. Por ejemplo, el proceso de toma de por consenso, común a las OROP, puede provocar un punto muerto e impedir la adopción de las decisiones administrativas necesarias.

33. Asimismo, se señaló que el ciclo de tres años adoptado recientemente para la celebración de CdP podía representar un obstáculo para la utilización eficaz de la CITES con respecto a la inclusión en las listas, la reducción del nivel de protección y la exclusión de las listas de especies acuáticas explotadas comercialmente, puesto que a menudo podían darse variaciones en los niveles de las poblaciones más rápidamente. Si bien sobre el papel la CITES debería ser lo suficientemente flexible para ocuparse de la situación por medio de procesos de enmienda entre períodos de sesiones, en la práctica, excepto en el caso de las especies que no plantean controversias, este procedimiento resulta difícil de aplicar. Con respecto a las especies incluidas en el Apéndice II, se señaló que ello no impide a los países adaptar las medidas de ordenación, mientras que la especie sigua figurando en ese Apéndice.

La CITES y la Convención de 1982

34. La Consulta examinó si el modo en el que se aplica la CITES podría ser incompatible con las disposiciones de la Convención de 1982. En el párrafo 2 del Artículo 61 de la Convención de 1982 pide la determinación de los niveles de captura en base, en parte, a los datos científicos más fidedignos disponibles. En el párrafo 3 del Artículo 61 se incluye el concepto de rendimiento máximo sostenible (RMS), así como las consideraciones económicas relativas al establecimiento de los niveles de captura permisibles. Con respecto a la aplicación del dictamen de que no habrá efectos perjudiciales y el examen comercial pertinente estipulado en la CITES, la Consulta consideró que no deberían existir incompatibilidades con la Convención de 1982 o los instrumentos conexos aplicables a la pesca dado que la CITES no puede impedir que una Parte capture una especie incluida en los apéndices en su zona económica exclusiva (ZEE), sino que sirve solo para regular el comercio internacional de esas especies. No obstante, al examinar la posibilidad contemplada en la CITES de que las Partes apliquen medidas nacionales más estrictas y, en especial, en los casos en los que esas medidas nacionales más estrictas sean incompatibles con los dictámenes de otras Partes en la CITES de que no habrá efectos perjudiciales, la Consulta convino en que estas medidas quizá fueran incompatibles con la Convención de 1982 y el derecho conexo aplicable a la pesca, en particular en lo relativo al derecho otorgado exclusivamente a los Estados ribereños (artículos 61 y 297) para establecer los límites de captura permisibles en las ZEE. La Consulta recomendó que el COFI tomara nota de esta posible incompatibilidad y considerara la posibilidad de realizar un seguimiento apropiado en colaboración con la CITES.

35. La Consulta planteó una preocupación relativa a la lista de especies que figura en el Apéndice II con cupo nulo desde una perspectiva jurídica. Se expresó preocupación debido a que, en la práctica, la lista del Apéndice II con un cupo nulo es incluso más restrictiva que la del Apéndice I, salvo que se limite a los especímenes capturados en la naturaleza con fines comerciales, ya que impediría, por ejemplo, la exención para la utilización con fines personales y la utilización sin fines comerciales, como el transporte internacional de trofeos de pesca. Se señaló que el Apéndice II de cupo nulo con salvedades ya se está aplicando a una especie marina (el delfín mular del Mar Negro, Tursiops truncatus). Puesto que las Partes han contraído un compromiso en virtud del tratado de la CITES en la que se estipulan derechos y obligaciones específicos relativos a los apéndices I y II, podría considerarse esta nueva circunstancia que menoscaba dichos derechos y obligaciones.

36. Asimismo, es probable que surjan controversias a raíz de la inclusión de especies acuáticas explotadas comercialmente en las listas de la CITES debido a la estructura de las poblaciones. Como resultado de ello, es posible prever una situación en la que la población bajo la jurisdicción de un Estado sea saludable y, por tanto, pueda aprovecharse en virtud de la Convención de 1982, así como de otros instrumentos conexos aplicables a la pesca, pero no pueda comercializarse a nivel internacional debido a su inclusión en el Apéndice I. La consulta de expertos sobre cuestiones de aplicación señaló la necesidad de que la CITES revisara sus normas y, en algunos casos, mejorara los términos empleados, con respecto a la inclusión dividida y la aplicación de disposiciones relativas a especies semejantes. Desde un punto de vista jurídico, estos cambios serán importantes para evitar posibles controversias en el futuro en caso de que se incluyan especies acuáticas explotadas comercialmente en las listas.

37. Se señaló que la CITES incorporaba una serie de salvaguardias con objeto de evitar la aplicación de medidas cautelares extremas o la sobreexplotación, incluidas las exenciones para la utilización con fines personales, la posibilidad de expresar y retirar reservas sobre la inclusión en las listas de una determinada especie y la capacidad de las Partes para aplicar medidas nacionales más estrictas.

38. Al examinar la posible inclusión de especies acuáticas explotadas comercialmente en los apéndices de la CITES, una cuestión de interés que se ha planteado en la FAO es si la inclusión en las listas de la CITES, especialmente en los apéndices I o II, sería incompatible con la Convención de 1982 e instrumentos conexos al limitar la libertad para pescar en alta mar, como se estipula en el Artículo 116, así como en otros artículos. La cuestión específica examinada guardaba relación con una especie incluida en el Apéndice I, que podría capturarse en alta mar pero no podría introducirse posteriormente en el puerto de una Parte en la CITES. La Consulta convino en que el párrafo 5 del Artículo 311 y el Artículo 116 de la Convención de 1982 dejan claro que la libertad para pescar en alta mar nunca ha sido un derecho sin límites y, teniendo en cuenta la aplicación amplia y la naturaleza participativa del sistema de la CITES, opinó que la inclusión de especies en las listas de la CITES no contravenía la Convención de 1982.

La CITES y la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (pesca INDNR)

39. Se podrían abordar algunas causas de la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (pesca INDNR) empleando las listas de la CITES. Al examinar la posible utilidad de la CITES para hacer frente a los problemas de la pesca INDNR, es de gran utilidad separar la pesca ilegal de la pesca no declarada y no reglamentada y reconocer que pueden existir diferentes grados de efectividad en relación con cada uno de estos problemas. Se señaló que la pesca ilegal, incluso para el comercio internacional, constituía una amenaza importante para la sostenibilidad de muchas especies acuáticas explotadas comercialmente, por lo que la CITES puede ser útil al limitar el acceso a los mercados internacionales de un producto capturado ilegalmente. La Consulta señaló que era importante recordar el enfoque basado en las especies de la CITES, que podría limitar su efectividad en algunos casos.

40. En el marco de la CITES, la lista del Apéndice III desempeña una función específica a fin de ayudar a los países a evitar o limitar la explotación con fines comerciales de un recurso gestionado a nivel nacional, especialmente cuando ese recurso es objeto de pesca ilegal. Este enfoque permite a las Partes en la CITES solicitar la cooperación de otras Partes para respaldar la aplicación de sus reglamentos nacionales.

41. La reciente inclusión en el Apéndice II de una especie de cohombro de mar, Isostichopus fuscus, por parte de Ecuador, es un ejemplo de este tipo de enfoque con respecto a las especies acuáticas explotadas comercialmente, en casos en los que la especie esté sobreexplotada debido a la pesca furtiva. El Apéndice III da un margen de flexibilidad a las Partes en comparación con los apéndices I o II por cuanto permite una aplicación limitada a algunos subconjuntos de especies, o productos derivados, y una Parte puede incluir una especie en el Apéndice III o eliminarla por iniciativa propia. Es importante señalar que no existe una disposición relativa a los permisos de introducción procedente del mar respecto de la lista del Apéndice III y, por tanto, la aplicación puede ser más limitada por lo que se refiere a las especies que se dan principalmente en alta mar.

42. Si bien la mayor parte de los instrumentos pesqueros adoptados en los últimos 15 años, incluidos el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces, el Código de Conducta de la FAO para la Pesca Responsable (el Código de Conducta) y el Plan de acción internacional para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (PAI-Pesca INDNR) conexo, incluyen disposiciones específicas sobre la creación de capacidad, así como la prestación de asistencia de otro tipo a los países en desarrollo, esa asistencia aún no se ha materializado de una manera que promueva cambios a largo plazo en muchas regiones. Puesto que los problemas que plantea la pesca INDNR en muchos casos dependen de la capacidad de los Estados para elaborar leyes y aplicarlas, la CITES y la FAO han de cooperar para promover la creación de capacidad en los países en desarrollo. Una esfera de creación de capacidad en la que la CITES posiblemente podría brindar asistencia es en la elaboración y aplicación de normas y la vigilancia del comercio de especies incluidas en las listas. Con respecto a la creación de capacidad para la aplicación de las leyes, la CITES, en cuanto organización, mantiene también vínculos estrechos con la Organización Internacional de Policía Criminal (Interpol) y la Organización Mundial de Aduanas, lo cual podría ser útil para coordinar la aplicación de las leyes sobre pesca.

Aspectos jurídicos de las disposiciones relativas a la inclusión dividida y a las especies semejantes

43. Como se ha señalado anteriormente en el presente documento y en la consulta de expertos sobre cuestiones de aplicación, reducir al mínimo la inclusión de especies semejantes e incrementar la posibilidad de la inclusión dividida es esencial para aumentar la eficacia de la CITES como un instrumento para la conservación de las especies acuáticas explotadas comercialmente, tanto desde una perspectiva jurídica como de aplicación. Con respecto a las cuestiones relacionadas con las especies semejantes, para facilitar una mayor flexibilidad desde una perspectiva jurídica, la Consulta tomó nota de la propuesta que habría de examinarse en la CdP 13 con objeto de enmendar el Anexo 2b de la Resolución Conf. 9.24 (Rev. CoP12) de la CITES cambiando «... deberá ...» por «... puede incluirse ...». La Consulta alentó la adopción de este cambio.

44. Con respecto a las disposiciones relativas a la inclusión dividida, los participantes se refirieron a los párrafos pertinentes de la consulta de expertos sobre cuestiones de aplicación al expresar sus preocupaciones sobre la aplicación. La Consulta sugirió que sería conveniente examinar el texto en el que se abordaba la inclusión dividida para determinar si había un nivel de flexibilidad adecuado en relación con las especies acuáticas explotadas comercialmente. La Consulta se mostró de acuerdo con la recomendación de esa consulta de expertos de que las Partes en la CITES quizá desearan considerar la preocupación de la FAO de que la adhesión estricta a los criterios para la inclusión dividida podría tener como resultado la inclusión en el Apéndice II de poblaciones o especies acuáticas que de no aplicarse estrictamente dichos criterios no deberían incluirse en las listas.

45. Se mantuvo un debate sobre la inclusión de un nuevo texto en el párrafo B del Anexo 2b en el proyecto de criterios revisados para la inclusión de especies, como sigue: «Hay razones apremiantes distintas de las enumeradas en el Criterio A precedente para velar por que se logra un control efectivo del comercio de las especies actualmente incluidas en los Apéndices». La Consulta señaló que se habían expresado preocupaciones en el sentido de que este criterio podría interpretarse como fundamento para la inclusión en las listas de especies objetivo a fin de proteger otras especies que figuran en las listas capturadas de forma incidental en algunas pesquerías. La Consulta estuvo de acuerdo en que la revisión propuesta de la Resolución Conf. 9.24 (Rev. CoP12), esto es, las palabras «someter a un control eficaz el comercio», es precisa, por lo que no debería llevar a una interpretación excesivamente amplia de este párrafo.

46. La Consulta reconoció las dificultades respecto de la aplicación que probablemente se derivarían de la reducción del número de especies semejantes incluidos y del aumento del número de inclusiones divididas en las listas de los apéndices, por lo que recomendó encarecidamente que se encontraran soluciones creativas de aplicación. En especial, éste es el caso de las especies acuáticas explotadas comercialmente y capturadas en alta mar, para las cuales quizá no sea necesaria la concesión de certificados de introducción procedente del mar, aunque el producto se haya transbordado, haya cambiado de dueño y de naturaleza, y haya atravesado diversas jurisdicciones nacionales.

La relación entre la CITES y las organizaciones regionales de ordenación pesquera

47. Como se mencionó en la consulta de expertos sobre cuestiones de aplicación, si los Estados cumplieran plenamente sus obligaciones en virtud de la Convención de 1982 y las organizaciones regionales pesqueras y aplicaran el Código de Conducta, se reduciría considerablemente la frecuencia de las inclusiones (o las propuestas de inclusión) de especies en las listas de la CITES y, de este modo, se reducirían las posibles controversias jurídicas entre los dos sistemas. El contexto básico de los debates en relación con este tema es la necesidad de una armonización general de las prácticas y de una cooperación más estrecha entre las OROP y la CITES. Muchos de los participantes en la Consulta manifestaron la opinión general de que muchos aspectos relativos al control del comercio, las medidas de ordenación más estrictas y las medidas comerciales para promover el cumplimiento estaban desarrollándose por caminos paralelos en ambos sistemas. Esto puede considerarse un progreso positivo para la utilización sostenible de los recursos pesqueros, por lo que debería alentarse dicha práctica.

48. En caso de que una especie contemplada en el mandato de una OROP se incluyera en las listas, la Consulta consideró que habría oportunidades de cooperación entre la CITES y las OROP en la armonización de los sistemas de documentación, incluidos los requisitos de la CITES para la concesión de permisos. La Consulta estuvo de acuerdo en que no existían impedimentos jurídicos para armonizar los sistemas de documentación, señalando que ello debía ser coherente con los derechos y las obligaciones establecidos en la CITES. No obstante, la Consulta señaló que, en la práctica, la CITES no ha incluido especies que gestionan las OROP y que la inclusión en las listas de dichas especies probablemente seguiría siendo rara en el futuro.

49. En circunstancias apropiadas, el requisito de la adquisición reglamentaria y el dictamen de que no habrá efectos perjudiciales del Apéndice II podrían ayudar a complementar la eficacia de las OROP ya que los reglamentos de la CITES podrían ampliarse a las Partes en la CITES que no estén sometidas a las establecidas por la OROP en cuestión o no apliquen plenamente las medidas de ordenación concertadas. Quizá las OROP y la CITES deseen examinar las ventajas de la cooperación especialmente en la medida en que guarda relación con el examen de los problemas continuos de la pesca INDNR (párr. 39).

50. Al examinar la relación entre la CITES y las OROP pertinentes, se plantea una cuestión jurídica relativa a la situación de una determinada OROP con respecto al Artículo XIV de la CITES. En los párrafos 4 y 5 del Artículo XIV se estipula que un Estado Parte en la CITES que sea también parte en otro tratado, convención o acuerdo internacional (por el que se establezca una OROP) en vigor antes de la entrada en vigor de la CITES (1975), quedará eximida en determinadas circunstancias de las obligaciones impuestas por la CITES respecto de las especies marinas incluidas en el Apéndice II. Por otro lado, en el párrafo 2 del Artículo XIV se estipula que en relación con las OROP, establecidas por medio de tratados, convenciones o acuerdos internacionales que entraran en vigor con posteridad a 1975, los Estados Partes tanto en la CITES como en esas OROP habrán de cumplir plenamente las obligaciones derivadas de ambos tratados. Algunas OROP quedarán incluidas claramente dentro de una u otra categoría, pero la situación de las organizaciones cuyo documento constitutivo se haya negociado nuevamente desde la entrada en vigor de la CITES podrá cuestionarse. Este asunto habrá de someterse a un examen y una deliberación en profundidad.