S. Ozinga
Saskia Ozinga est coordonnateur du Réseau FERN (Forests and the European Union Resource Network), à Moreton-in-Marsh (Royaume-Uni).
Des normes de la gestion forestière durable, dans ses aspects environnementaux, sociaux et économiques, sont nécessaires pour s’assurer que les systèmes de certification n’accordent leur label que lorsqu’il est mérité.
La certification des forêts a été conçue non seulement pour commercialiser les produits forestiers mais aussi pour améliorer la gestion des forêts; pourtant peu de recherches ont été faites pour mesurer ses impacts sur le terrain |
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BUREAU RÉGIONAL DE LA FAO POUR L’AMÉRIQUE LATINE ET LES CARAÏBES |
La certification des forêts est à un carrefour. Lorsque l’idée de la certification est née, beaucoup de gens comptaient sur ce système, non seulement pour faciliter la commercialisation des produits forestiers, mais aussi pour améliorer la gestion des forêts et les conditions de travail dans le secteur. Certains espéraient aussi que la certification aiderait à résoudre les problèmes liés à l’ambiguïté des régimes fonciers, qui sont si fréquents dans de nombreux pays de l’Indonésie au Pérou et de la Suède au Canada. Le concept est probablement encore trop nouveau pour que ses impacts puissent être définis de façon certaine, mais on peut déjà tirer quelques conclusions. La certification a conduit à un accroissement de la demande de bois provenant de sources bien gérées, de la part des consommateurs, et les produits forestiers certifiés ont maintenant une part de marché comprise entre 5 et 10 pour cent dans certains pays (Royaume-Uni, Belgique et Pays-Bas, notamment) (Rametsteiner, 2002). En outre, la certification semble avoir amélioré les pratiques de gestion forestière (mais surtout dans les pays développés, et dans une mesure limitée) (voir notamment Garforth, 2002) ainsi que les conditions de travail (principalement dans les pays en développement, mais là aussi, dans une mesure limitée) (voir par exemple Rainforest Alliance, 2005; FSC, 2005). La certification a aussi mis en lumière des problèmes liés aux régimes fonciers et montré que la gestion des forêts n’est pas seulement une question technique (voir par exemple Colchester, Sirait et Wijardo, 2003).
Mais le tableau n’est pas tout rose. Au départ la certification a été mise au point pour lutter contre la déforestation dans les zones tropicales du monde; or la majorité des forêts certifiées se trouvent dans des pays développés. En outre, comme la certification était censée tout résoudre, les problèmes de la déforestation et de la dégradation des forêts paraissaient moins criants et l’attention a été détournée des nombreux problèmes qui subsistent au niveau de la gestion des forêts. La certification a absorbé beaucoup de temps et d’énergie dans tous les secteurs, mais cet investissement n’a quasiment pas produit de résultats concrets. De plus, le label de certification a parfois été accordé à des compagnies ou à des forêts qui ne le méritaient pas; dans des pays comme la Finlande, le Brésil, le Canada et l’Indonésie, un certain nombre de labels ont été officiellement contestés (Kill, 2004; Harkki, 2004; Sierra Club Canada, 2004).
Ainsi, alors que les instances de politique nationales et internationales semblent s’accorder pour dire que la certification est une bonne chose et devrait être appuyée, encore faut-il trouver le moyen de concrétiser ce concept par de réelles améliorations sur le terrain. Il nous faut maintenant maintenir l’intégrité et la crédibilité de la certification des forêts ou de leurs produits, face à la pression croissante du marché (voir par exemple Rametsteiner, 2002), or c’est une tâche difficile pour deux raisons. La première est la rareté, surprenante, des recherches effectuées pour identifier les effets des systèmes de certification sur le terrain (Cashore et Noah, 2003). Deuxièmement, au niveau politique, il semble qu’au lieu d’évaluer les avantages des différents systèmes de certification des forêts, on ait surtout cherché à déterminer les mérites des différents systèmes d’évaluation (R. Nussbaum et M. Simula, en préparation).
Tout cela doit changer. Le moment est venu d’examiner sérieusement les effets positifs et négatifs potentiels, du point de vue environnemental, social et économique, des différents systèmes de certification. Concrètement, par exemple, quelles sont les incidences de la certification, sous l’angle de la conservation de la biodiversité, de la justice sociale et de laviabilité économique?
Il existe aujourd’hui huit grands systèmes de certification forestière opérationnels (voir tableau).
Le Forest Stewardship Council (FSC) a été créé en 1993 par des organisations non gouvernementales (ONG) environnementales et sociales, en association avec des industries forestières. Le FSC est une organisation qui encadre les programmes de certification nationaux actuellement en service dans 13 pays, et il certifie également des unités d’aménagement forestier dans des pays où il n’existe pas de normes nationales. En janvier 2004, 40,4 millions d’hectares avaient été certifiés par le FSC dans 59 pays. Environ 45 pour cent de cette superficie se trouvait dans des pays en développement, mais les plantations représentaient plus de la moitié de la superficie certifiée par le FSC dans les pays en développement. (Lang, 2004).
Le Programme pour l’approbation de la certification forestière (PEFC) a été établi en 1999 par des groupes d’intérêt nationaux du secteur forestier, en particulier des associations de petits propriétaires forestiers, en Europe. En tant qu’organisation-cadre coiffant 13 systèmes nationaux, le PEFC avait certifié 48,6 millions d’hectares de forêts européennes en janvier 2004.
Les six autres systèmes figurant dans le tableau ont tous été établis principalement par l’industrie, dans certains cas avec un appui du gouvernement. Tous sont membres du Conseil du PEFC et devraient donc devenir, au fil du temps, partie intégrante du système du PEFC. Le CERFLOR, qui est le système de certification national des forêts du Brésil, et le CERTFOR, qui est celui du Chili, ne sont aujourd’hui opérationnels que pour les plantations. Au début du mois de janvier 2004, ces six systèmes avaient certifié au total environ 64 millions d’hectares de forêts (Ozinga, 2004).
Deux autres systèmes de certification existants méritent d’être mentionnés: le American Tree Farm System (ATFS) aux États-Unis, qui a constitué une alliance avec la Sustainable Forestry Initiative (SFI); et le système Lembaga Ekolabel Indonesia (LEI) , en Indonésie, qui s’est allié avec le FSC. D’autres systèmes de certification, notamment en Afrique (Gabon et Ghana) sont en cours d’élaboration, mais ils dépendront probablement du PEFC ou du FSC.
Système de certification |
Créé par |
Année de création |
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Forest Stewardship Council (FSC) |
ONG, avec des industries forestières |
1993 |
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Sustainable Forestry Initiative (SFI) |
American Forest and Paper Association |
1995 |
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Système de gestion forestière durable de l’Association canadienne de normalisation (CSA) |
Forest Products Association of Canada et Gouvernement canadien |
1996 |
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Malaysian Timber Certification Council (MTCC) |
Ministère malaisien des industries primaires et Malaysian Timber Council |
1998 |
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Programme pour l’approbation de la certification forestière (PEFC) |
Groupes d’intérêt nationaux du secteur forestier, en particulier associations de petits propriétaires forestiers |
1999 |
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CERTFOR |
Gouvernement chilien et Asociación de Industriales de la Madera (ASIMAD), Association chilienne des manufactures de bois |
2002 |
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Australian Forestry Standard (AFS) |
Conseil des Ministres des forêts, des pêches et de l’aquaculture, et industries forestières australiennes |
2003 |
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CERFLOR |
Ministère brésilien du développement, de l’industrie et du commerce |
2003 |
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Étant donné que tous ces systèmes ont pour objet de certifier la gestion durable des forêts, la définition du concept de gestion forestière durable est au cœur du débat actuel sur la certification.
La gestion forestière durable ne se réduit pas au rendement constant ou à la continuité des approvisionnements en bois. Elle englobe d’autres valeurs forestières, de nature sociale, environnementale, économique, culturelle et spirituelle.
Le Forum des Nations Unies sur les forêts (FNUF) (ECOSOC, 2004) a identifié sept éléments thématiques communs de la gestion forestière durable:
Mais qu’est-ce que cela signifie, concrètement? Les utilisateurs des forêts, qui comprennent les communautés locales et les populations autochtones, les institutions de gestion gouvernementales, les ONG environnementales, les compagnies d’exploitation forestière et les concessionnaires forestiers ont des intérêts divers et souvent opposés, en matière de gestion des forêts.
Ces groupes – et les individus qui les représentent – proviennent aussi d’environnements culturels différents qui influencent leurs façons de voir les choses et leur interaction avec les forêts. Il s’ensuit que les forêts sont souvent le théâtre de conflits politiques et sociaux, souvent liés à l’accès aux forêts et aux moyens, officiels ou non, par lesquels les gens l’obtiennent (Green, 2001; Schmidt, Berry et Gordon, 1999).
Il est donc difficile de déterminer les pratiques de gestion forestière qui méritent le qualificatif de «bonnes» ou «durables», car la démarche est forcément subjective. D’un point de vue scientifique, il n’existe pas de données établies qui permettent de définir avec précision l’impact environnemental et social de certaines pratiques au fil du temps. Du point de vue du développement durable, la gestion des forêts devrait intégrer les aspects écologiques, sociaux et économiques. Mais même ainsi, une norme de certification définissant la gestion forestière durable varie en fonction des intérêts, des valeurs et des expériences des personnes qui établissent la norme – ce qui n’est pas le cas pour des normes concernant des objets comme les casques de motocyclistes, les ampoules électriques, etc. Comme l’ont fait observer Rametsteiner et Simula (2001): «Le point crucial du débat international est la crédibilité des systèmes de certification, ce qui suppose, en particulier, de déterminer qui devrait définir les normes de gestion forestière et de quelle manière.» Ce débat devrait être replacé dans le contexte plus large de la gestion forestière.
Pour parvenir à une gestion forestière durable, la première chose à faire est donc d’élaborer une vision commune, à l’échelle du pays, de l’avenir des forêts nationales et de ce qui peut être considéré comme caractérisant une gestion forestière durable dans un pays, une région ou une zone donnés. Il s’agit en fait d’un acte politique. La vision doit être élaborée avec la pleine participation de toutes les parties intéressées, et en particulier des locaux qui possèdent ou utilisent la forêt concernée.
Il est possible de définir les principes généraux de la gestion forestière durable, mais la manière dont ces principes devraient être mis en œuvre dépend des circonstances locales, nationales ou régionales. L’élaboration d’une norme visant à certifier une forêt est un processus de politique qui nécessite la pleine participation de toutes les parties prenantes de la zone. Aucun groupe d’intérêt ne devrait être autorisé à dominer le processus. L’établissement, par consensus, d’une norme de certification nationale ou régionale crédible, est une affaire de longue haleine. Dans certains pays, il peut être nécessaire de commencer par renforcer les capacités afin que les parties prenantes locales puissent effectivement participer à la fixation de la norme. Dans les pays où certaines parties prenantes locales ou nationales ne sont pas libres de participer au processus, il est tout simplement impossible d’élaborer une norme de certification nationale. Dans ces pays, les forêts ne devraient être certifiées par aucun système.
En général, les gouvernements, l’industrie et les ONG définissent d’un commun accord les éléments clés d’un système de certification crédible. Les textes officiels, comme les Propositions d’action du Groupe intergouvernemental spécial sur les forêts (IPF) et la Politique forestière de la Banque mondiale (Banque mondiale, 2002), ainsi que les critères des ONG (FERN, 2001), mentionnent tous les éléments indiqués ci-dessous, à savoir les normes fondées sur des performances minimales, la participation équilibrée, la transparence, la cohérence et la réplicabilité.
Les Propositions d’action de l’IPF (ECOSOC, 1997) font une nette distinction entre les critères et indicateurs mis au point pour aider les États à suivre la gestion des forêts, et ceux qui peuvent être utilisés pour la certification des forêts.
De nombreux gouvernements se sont efforcés d’établir une conception commune de la gestion forestière durable, conforme aux Principes relatifs aux forêts convenus à la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement (CNUED) en 1992. Neuf grands processus régionaux et écorégionaux (à savoir les processus de l’Organisation africaine du bois [OAB], des Zones sèches de l’Afrique, des Forêts sèches d’Asie, de l’Organisation internationale des bois tropicaux [OIBT], de Lepaterique, de Montréal, du Proche-Orient, de Tarapoto, et le Processus Pan-européen) ont mis au point des critères et indicateurs permettant d’évaluer et de suivre la durabilité et d’en rendre compte.
Ces critères et indicateurs, dont beaucoup ont été approuvés par les gouvernements, devaient au départ servir à rendre compte de l’état des forêts au niveau national, principalement pour guider la formulation des politiques, même si quelques processus ont aussi élaboré des indicateurs de suivi au niveau de l’unité d’aménagement forestier. L’IPF a souligné que l’élaboration de critères et d’indicateurs avait principalement pour objet de promouvoir et de suivre la gestion forestière durable et non pas d’imposer des systèmes de certification des produits forestiers, ajoutant en outre que les critères et indicateurs n’étaient pas des normes de performance pour certifier la gestion à un niveau quelconque (ECOSOC, 1997). Le Comité des forêts de la FAO (FAO, 2001), l’Union européenne (2001) et la Banque mondiale (2002) se sont fait l’écho de cette déclaration, en notant que, si les critères et indicateurs pouvaient être utilisés pour suivre des aspects pertinents de la gestion forestière, les normes de certification devaient être fondées sur les performances.
On lit dans les Propositions d’action de l’IPF, qui ont été acceptées par la plupart des gouvernements, que «les gouvernements contribuent à encourager la transparence, la pleine participation des parties intéressées, la non-discrimination et l’accès libre à des systèmes de certification volontaires» (ECOSOC, 1997). La Proposition 133, sur la certification et l’étiquetage, énumère un certain nombre de concepts importants à inclure dans tout système de certification crédible. Parmi ceux-ci, figurent l’applicabilité, sans discrimination, à tous les types de forêts et à toutes les catégories de propriétaires, d’aménagistes et d’exploitants forestiers; la crédibilité; la franchise; la rentabilité, l’appel à la participation de toutes les parties intéressées, y compris les collectivités locales; la gestion forestière durable; et la transparence.
Cette approche a également été soutenue par la Table ronde internationale sur l’industrie forestière (IFIR) dans son rapport proposant un Cadre international de reconnaissance mutuelle (IFIR, 2001) ainsi que par le Comité du commerce et de l’environnement (CCE) de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) dans son rapport soumis à la Conférence ministérielle de l’OMC de 2003, à Cancún, (Mexique) (OMC, 2003). Ces rapports énumèrent divers critères, dont le caractère facultatif, la participation et la représentation équilibrée des parties prenantes; la non-discrimination; la réplicabilité, la fiabilité et la cohérence; l’indépendance et la compétence; et la transparence.
Enfin, lors de l’adoption de sa Nouvelle politique forestière, la Banque mondiale (2002) a spécifié que, pour être agréés, les systèmes de certification forestière devraient démontrer:
La Banque mondiale a ajouté que ces systèmes devaient aussi être indépendants et rentables, exiger une évaluation indépendante par un organisme tiers des performances de la gestion forestière et prévoir la pleine participation des parties prenantes. En outre, les procédures de prise de décision devaient être justes, indépendantes et tendre à éviter des conflits d’intérêts.
En résumé, la Banque mondiale, les gouvernements, l’industrie forestière et les ONG semblent d’accord sur la majorité des éléments clés des systèmes de certification crédibles – mais il reste à établir un consensus sur la conformité des systèmes de certification existants avec les critères de crédibilité, car les ONG et les industries tendent à avoir des points de vue divergents. Ainsi, le Réseau FERN soutient que, parmi tous les systèmes existants, y compris ceux mis au point par les gouvernements nationaux ou avec leur appui, seuls le FSC et le CSA répondent actuellement à la plupart des critères de crédibilité de la certification de la gestion forestière durable (Ozinga, 2004). Une évaluation de cinq systèmes commandée par le Département de l’environnement, de l’alimentation et des affaires rurales du Royaume-Uni, est parvenue à une conclusion similaire (DEFRA, 2004).
Les diverse parties prenantes attendent des choses différentes de la certification forestière (Nussbaum, Jennings et Garforth, 2002), mais la plupart s’attendent à ce qu’elle conduise à une amélioration de la gestion forestière, ou plus spécifiquement, de ses performances écologiques, sociales et économiques. Quel est le niveau d’amélioration espéré et comment peut-il être mesuré? Et qu’apportent les différents systèmes de certification des forêts? Ce sont là des questions importantes encore sans réponse, d’où la nécessité de s’interroger sur l’impact des différents systèmes de certification forestière sur le terrain. C’est là une démarche plus constructive que de multiplier les évaluations sur dossier des différents systèmes de certification ou, pire, des différents modèles permettant de les évaluer.
C’est exactement ce que tente de faire un projet récemment mis en route par la Yale University en explorant les impacts environnementaux de la certification forestière (voir www.yale.edu/forestcertification/research.html). C’est un bon début. Dans une seconde étape, il faudrait examiner les impacts sociaux de la certification forestière. Le FSC (2004) a annoncé son intention, louable, d’élaborer des critères et des indicateurs pour suivre les effets sociaux, écologiques et économiques de ses systèmes. Ce ne sera pas une tâche facile. Une étude des principaux indicateurs environnementaux et sociaux est absolument nécessaire. Voici quelques exemples d’indicateurs qui pourraient être utilisés pour mesurer l’impact environnemental: ralentissement du rythme d’extinction des espèces forestières; conservation ou accroissement de la biodiversité et étendue des habitats clés restés intacts. Les indicateurs pouvant être utiles pour mesurer les impacts sociaux sont la réduction des conflits liés aux droits fonciers, l’augmentation des droits fonciers et des droits d’usage bien définis, le niveau de rémunération et le nombre d’employés locaux.
Il faudra attendre de savoir si les systèmes de certification conduisent à une meilleure gestion des forêts, et pourquoi, pour faire de la certification un meilleur outil au service de la gestion durable des forêts de la planète.
Les critères convenus pour la certification des forêts comprennent la reconnaissance et le respect des droits des populations indigènes et des travailleurs (travailleurs forestiers au Chili) |
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BUREAU RÉGIONAL DE LA FAO POUR L’AMÉRIQUE LATINE ET LES CARAÏBES |
La certification a réuni différents groupes de parties prenantes dans une sorte de table ronde pour discuter de ce qu’est la gestion forestière durable, et il est clair que cela a produit des fruits. Mais aujourd’hui, à 10 ans de la naissance de ce concept, le moment est venu d’examiner ses effets plus concrets sur le terrain et de comprendre où des impacts tant positifs que négatifs se sont produits et pour quelle raison. Il est temps de concentrer nos moyens de recherche, notre temps, notre argent et notre énergie sur le renforcement de la certification pour la perfectionner et élargir son impact.
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