Derechos sobre la tierra en África: revisión de las instituciones consuetudinarias

por Zenebeworke Tadesse

Desde el primer intento de registrar el derecho consuetudinario sobre las tierras durante el período colonial, en África ha existido cierta tensión entre, por un lado, el deseo de codificar dicha legislación en un conjunto de normas simples y fácilmente identificables y, por otro, la práctica, en evolución continua, de este derecho, basada en tradiciones disputadas acaloradamente.

Quizás se entiendan mejor los significados locales de las tierras y los recursos en términos de un conjunto de derechos, y no es probable que la codificación generalizada de las tierras refleje la complejidad y la fluidez de este entendimiento. Lo que está claro es que la legislación consuetudinaria relativa a las tierras no siempre se identifica fácilmente ni se determina de manera consensuada. Las leyes reflejan el poder económico y político relativo de los grupos e individuos de intereses enfrentados.

En la mayoría de los países africanos los derechos de las mujeres sobre las tierras, en el caso de que existan, son pocos y precarios. En los lugares en que existen derechos sobre las tierras específicos para las mujeres, este derecho limitado está siendo erosionado por la convergencia de circunstancias externas e internas. Las implacables crisis económicas, las guerras y la pandemia de VIH/SIDA, entrelazadas confusamente con el crecimiento de la población y la escasez de tierras, forman el contexto de los intentos de crear una economía de mercado que estimule un mercado de las tierras.  El proceso de democratización, por su parte, ha contribuido a intensificar los conflictos sobre las tierras pero, al mismo tiempo, ha ampliado las posibilidades de participación del público en los debates normativos. Cada uno de estos procesos ha tenido unas profundas repercusiones en las relaciones entre ambos sexos.

¿Sustitución o adaptación?

Numerosos estudios del Banco Mundial acerca de la agricultura africana tienden a determinar que las principales limitaciones del incremento de la productividad se derivan de los defectos de la tenencia consuetudinaria de tierras. La solución que proponen suele ser un avance hacia los sistemas de tenencia individual basados en el derecho estatutario. Un enfoque alternativo a la reforma de la tenencia es la política de la adaptación, que redirige la atención hacia una introducción de cambios más progresiva en los sistemas de tenencia indígenas. El paradigma de la adaptación requiere un entorno de apoyo jurídico y administrativo para el cambio del derecho indígena, lo que implica el claro reconocimiento de la puesta en práctica y la aplicación jurídicas de las normas de la tenencia de tierras indígena.

En la República Unida de Tanzanía la política de sustitución tuvo, con frecuencia, efectos secundarios imprevistos como la desposesión de las mujeres de sus derechos consuetudinarios sobre las tierras, y sigue sin estar claro de qué manera el paradigma de la adaptación podría abordar esta cuestión de las tierras de las mujeres o qué mecanismo de resolución de disputas propondría crear.

La política de tierras nacional (PTN) de la República Unida de Tanzanía ejemplifica la ambivalencia típica relativa a los derechos de las mujeres en las nuevas reformas de la tenencia. La PTN afirma que las mujeres podrán adquirir tierras en su propio derecho no sólo mediante la compra, sino también mediante un sistema de cuotas. No obstante, la herencia de las tierras familiares de un clan seguirá estando gobernada por las costumbres y las tradiciones, y la propiedad conjunta de las tierras entre el marido y la mujer no estará sujeta a la legislación.

Además de las provisiones de la tenencia de tierras tanto antigua como reformada que siguen discriminando a las mujeres, existe otro sesgo de género afín que emana de las instituciones creadas para resolver las disputas relativas a las tierras. En Tanzania, el mecanismo de resolución de disputas se conoce como Mbaraza ya wazee ya ardhi. Se estructura de manera que los consejos de ancianos de las aldeas tienen jurisdicción primaria en todas las cuestiones relacionadas con las tierras, incluida la resolución de las disputas sobre la individualización de la tenencia. Determinan sus propios procedimientos, sujetos a la obligación de seguimiento de los principios de la justicia natural. No están obligados a seguir ningún código de procedimiento civil o criminal ni la ley de las pruebas, y tampoco atienden a las apelaciones presentadas por los abogados.

Desde 1986, las mujeres de Uganda han realizado grandes avances en diversos frentes. El primero de ellos fue la Constitución de 1995, que concede a las mujeres igualdad jurídica y protección en las esferas políticas, económicas, sociales y culturales. Es importante señalar que, mediante los esfuerzos concertados del grupo de las mujeres en la Asamblea Constituyente, la Constitución también contiene una cláusula que prohíbe "las leyes, la cultura, las costumbres o las tradiciones que violan la dignidad, el bienestar o los intereses de las mujeres". De modo paralelo, las mujeres se han instalado en puestos gubernamentales clave, incluida la vicepresidencia, y ocupan el 30 % de los puestos del gobierno local.

Además, la nueva constitución sustituye al derecho consuetudinario. En otras palabras, las costumbres que perjudiquen la garantía de la igualdad deberían considerarse, en principio, anticonstitucionales. No obstante, como hasta el momento no se ha llevado a cabo ninguna reforma estatutaria, las disposiciones constitucionales han tenido un efecto reducido en los tribunales. La controversia iniciada por la ley de tierras de 1998 ejemplifica la inadecuación de tales disposiciones constitucionales, e ilustra por qué las cláusulas dirigidas a garantizar la igualdad presentes en el gran número de nuevas constituciones promulgadas en África durante la década de 1990 no han sido eficaces.

Obstáculos a los derechos sobre las tierras de las mujeres

En la Sudáfrica posterior al apartheid, el principal motor de la política de tierras es el programa de reforma de las tierras, como se establece en el Libro Blanco de 1997 sobre la política de tierras sudafricana.  El Libro Blanco establece la eliminación de todas las restricciones jurídicas a la participación de las mujeres de la reforma de las tierras, incluida la reforma del derecho del matrimonio, la herencia y consuetudinario en los casos en que constituyen un obstáculo para que las mujeres reciban tierras. Además establece unos mecanismos que proporcionen la seguridad de la tenencia a las mujeres, incluida la posibilidad de registrar los bienes obtenidos mediante la reforma de las tierras en el nombre de la familia o de uno de sus miembros.

La aplicación de tales disposiciones se ha visto limitada de diversas maneras. Una de ellas es el hecho de que no existen unas directrices para identificar a los beneficiarios y garantizar la igualdad entre ambos sexos. Otro problema, más incorregible, es la persistencia de algunas prácticas consuetudinarias como las que impiden a las mujeres ser propietarias de las tierras, las que impiden a las viudas heredar tierras y las que impiden que las mujeres hablen en público. Como resultado, las mujeres se consideran como un apéndice de los hombres cabeza de familia.

Con vistas a apoyar la lucha de las mujeres por la igualdad, la nueva legislación sobre las tierras en África debe contener mecanismos de inclusión explícitos y obligatorios. En el futuro próximo las únicas medidas que es probable que se adopten en algunos países africanos son la titulación conjunta de las tierras y, como en Etiopía, el derecho de las mujeres a ser propietarias de tierras independientemente de su estado civil. Para que estas medidas limitadas tengan un significado real, deberán realizarse reformas de las leyes de herencia y matrimonio y, a continuación, tales leyes deberán aplicarse.

En múltiples países africanos se aprobaron numerosas leyes en defensa de la igualdad entre ambos sexos durante la década de 1990.  No obstante, la gran mayoría de ellas han permanecido atrapadas en el papel bien porque son controvertidas o, más gravemente, porque los costos que supone su aplicación no se han incluido en las previsiones de gasto público. Los beneficios que obtendrán las mujeres a partir de estas reformas dependen, también, de la concienciación a respecto de las cuestiones de género de las personas encargadas de administrar las tierras y de aquéllas encargadas de hacer que las políticas y los servicios agrícolas (como la asistencia técnica, el crédito y las sociedades cooperativas) sean más respetuosas con las cuestiones de género. La clave para dar paso a unas transformaciones sostenibles y hacer las relaciones entre los sexos en África más igualitarias son unas medidas que refuercen la posición negociadora de la mujer en la familia y garanticen la posición de la mujer en el caso de la ruptura de la familia.