Nouvelles tendances de la réflexion sur le développement et conséquences pour l'agriculture

Simon Maxwell
Robin Heber Percy

1. Introduction
2. Mise au point : Tendances ou disontinuités?
3. Existe-t-il actuellement un consensus dans le domaine de l'alimentation, l'agriculture et du développement rural?
4. Thèmes actuels de la réflexion sur le développement
5. Résumé et conclusions
Remerciements
Bibliographie

1. Introduction

Les secteurs de l'alimentation, de l'agriculture et du développement rural (Food Agriculture and Rural Development, FARD) sont étroitement liés au développement en général, fournissant non seulement un moyen d'existence aux populations pauvres des zones rurales, mais également une entrée de devises étrangères, d'aliments pour les villes, de matières premières, un marché pour l'industrie et un excédent qui peut être investi pour le pays dans son ensemble. De même, la réflexion portant sur les secteurs de l'alimentation, l'agriculture et du développement rural est étroitement liée à une réflexion plus ample sur le développement, apportant de nombreuses idées en matière de croissance, répartition et réduction de la pauvreté, et s'enrichissant à la fois de nombreuses idées. Ces relations justifient qu'une attention particulière soit portée au contexte dans un document qui traite des futures priorités de la recherche dans le domaine de l'alimentation, l'agriculture et du développement rural.

Le présent article, qui aborde ce contexte, constitue davantage une réflexion sur le développement que sur les changements de la réalité objective que doivent affronter les secteurs de l'alimentation, l'agriculture et du développement rural. Cependant, dans un effort de clarification, ce document analyse dans quelle mesure les changements subis ou à venir constituent des tendances de ralentissement ou des ruptures significatives. De plus, ce document met en évidence une opinion actuellement prédominante en matière d'alimentation, agriculture et développement rural, puis la confronte à des thèmes qui font aujourd'hui l'objet de débat d'actualité sur le développement. A partir d'une longue liste de thèmes potentiels, le document se centre plus particulièrement sur la réflexion portant sur (a) la pauvreté, l'exclusion sociale et les moyens d'existence durables, (b) la mondialisation, (c) le "Consensus post-Washington", et (d) l'aide. Le document conclut par un résumé des conséquences pour la recherche économique et la recherche de politiques dans les secteurs de l'alimentation, l'agriculture et du développement rural.

TABLEAU 1
Caractéristiques du cas particulier

I.	Facteurs de production	a.	Main d'œuvre	Alphabète et mobile, en particulier en matière d'emploi : très organisée, les différences raciales, religieuses et linguistiques ne constituent pas un obstacle pouvant affecter la main d'œuvre disponible ; grand nombre de travailleurs qualifiés et professionnels.
		b.	Terre	La majeure partie de la terre disponible est cultivée par des propriétaires privés (ou bien des agriculteurs disposant d'une ferme à bail sécurisé) et est divisée en parcelles de taille économique.
		c	Capital	Tous les secteurs sont considérablement capitalisés et présentent une capacité à épargner ; systèmes intégrés et complets de transport et d'électricité.
		d.	Entreprise	Un vaste domaine dans lequel peuvent surgir les chefs d'entreprise, ainsi qu'un climat favorable pour l'entreprise ; base juridique solide pour les entreprises.
II.	Secteurs de l'économie	a.	Agriculture	Totalement commerciale et flexible face aux variations de prix ou aux progrès techniques ; propriété étrangère rare, ample réseau de marketing pour les aliments.
		b.	Mines	De taille limitée et aux mains d'entreprises locales.
		c.	Industrie	Diversifiée, avec une importante industrie de l'acier qui produit, entre autres, des machines et des véhicules ; certains domaines de concurrence.
		d.	Général	L'industrie est bien plus importante que l'agriculture ou les mines ; évaluation pertinente des ressources naturelles.
III.	Finances publiques	a.	Revenus	Forte dépendance de l'impôt direct correspondant aux droits de douane ; application du droit fiscal.
		b.	Dépenses	Comprend les grands projets relatifs à la sécurité sociale et aux subventions pour l'agriculture ; relativement faibles en ce qui concerne les travaux publics.
IV.	Commerce extérieur	a.	Exportations	Consistent en divers produits qui disposent d'un marché intérieur important ; et dont les élasticités prix et revenus sont relativement élevées ; prix à l'exportation déterminés par les coûts locaux et fixes ; exportations vendues à de nombreux pays.
		b.	Importations	Consistent principalement en produits primaires (certains d'entre eux sont produits localement) provenant de nombreux pays et dont l'élasticité-revenu de la demande est faible .
		c.	Capital	Flux de capital à long terme et prises de bénéfices d'importance secondaire.
V.	Ménages	a.	Revenus	Répartition relativement équitable (après le paiement des impôts) ; très peu de ménages vivent dans les conditions de minimum physiologique.
		b.	Dépenses	L'alimentation ne constitue pas une dépense excessive ; normalisation et production en masse possibles grâce à la répartition équitable des revenus, la promotion des produits nationaux et l'homogénéité des goûts ; grand prestige des industries locales.
VI.	Epargne et investis-sement	a.	Epargne	Acheminée par un marché financier qui comprend une bourse, un marché obligataire et un large système bancaire national, comprenant une banque centrale et une monnaie encadrée ; épargne importante des ménages.
		b.	Investis-sement	Il est élevé (probablement au-delà de 20% du PIB) ; mais le niveau des importations est faible.
VII.	Influences dynamiques	a.	Commerce	Absence d'une tendance chronique au déficit en raison des élasticités des revenus (voir plus haut).
		b.	Population	Lente croissance de la population (moins de 2% annuel) et urbanisation relativement modérée.
		c.	Aspirations	Les niveaux de vie étrangers sont peu enviés, ou bien au contraire de plus en plus convoités produit d'un mécontentement croissant.

Source : Seers, 1963.

2. Mise au point : Tendances ou disontinuités?

En 1963, Dudley Seers a écrit «The Limitations of the Special Case», un document qui a marqué le début de la réalisation d'études de niveau professionnel sur le développement. Dans cette publication, Seers a affirmé que la plupart des politiques économiques se basait sur l'expérience d'un petit nombre de pays riches, qui constituaient dans l'ensemble un cas particulier non-représentatif.

Seers a mis en évidence vingt caractéristiques du cas particulier, liées aux facteurs de production, secteurs de l'économie, finances publiques, commerce extérieur, ménages, épargne et investissement, et influences dynamiques. Le Tableau 1 montre une liste des facteurs précités. La conclusion est que ces conditions ne peuvent pas s'appliquer dans le reste du monde, et précisément dans les pays en développement.

Il suffit d'un simple coup d'_il au Tableau 1 pour s'apercevoir que malgré la pertinence de cette liste en 1963, celle-ci n'offre plus, quarante ans plus tard, une base appropriée pour caractériser les pays. Par exemple, la terre est de plus en plus rare dans l'agriculture des pays en développement, la culture est de plus en plus commercialisée et des changements considérables se sont produits en ce qui concerne la taille, la composition et le niveau de qualification de la main d'œuvre. De plus, la part de l'agriculture dans l'économie a diminué dans la plupart des cas.

Le Tableau 2 montre les changements ayant eu lieu dans (a) la part de l'agriculture dans le PIB, (b) la part de la main d'œuvre dans l'agriculture, (c) l'importance de la population urbaine, (d) le taux d'analphabétisme et (e) la part des produits primaires dans les exportations de marchandises, dans les principales régions des pays en développement et dans le monde dans son ensemble, durant la période comprise entre 1960 et 1990. Les chiffres révèlent une variation considérable entre les régions des pays en développement. Cependant, la contribution de l'agriculture a considérablement chuté partout, de près de la moitié dans le Sud de l'Asie et de plus de la moitié dans l'Est de l'Asie. Le pourcentage de la main d'œuvre employée dans l'agriculture a considérablement baissé. La population urbaine a augmenté. Le niveau d'alphabétisme a augmenté. Et la part des exportations provenant des produits primaires agricoles a baissé, de 75% dans l'Est de l'Asie et de plus de 50% dans le Sud de l'Asie. L'Afrique subsaharienne est toujours présentée comme une exception dans ce genre d'analyse. Cependant, même dans ce cas précis, la part de l'agriculture dans le PIB et dans les exportations a chuté de plus de 25%, et le pourcentage de la population vivant dans des zones urbaines a plus que doublé.

TABLEAU 2
Principaux changements dans les secteurs de l'alimentation, l'agriculture et du développement rural

Source : Banque Mondiale : World Development Indicators.

D'autres changements sont plus difficiles à mesurer avec des statistiques comparables à l'échelon international : des vagues successives de changement technique, le soi-disant recul de l'agriculture traditionnelle (Bryceson 2000), l'augmentation de l'importance relative des revenus non-agricoles dans les zones rurales (Ellis 1998), le développement de l'industrie agroalimentaire, la propagation des conflits. Une étude réalisée par la FAO (Alexandratos 1995) ainsi que d'autres recherches (par exemple Pinstrup-Andersen et al., 1999) prévoient de profonds changements d'ici 2020.

Le paysage variera selon les régions et de façon plus prononcée à l'intérieur de chaque région. Cependant, il ne serait pas extravagant de suggérer que les priorités futures de la recherche en matière d'alimentation, agriculture et développement rural devraient tenir compte des probabilités suivantes :

• la plupart des exploitations agricoles seront principalement commerciales, par exemple par acquisition de la majeure partie de leurs facteurs de production et la vente de la majeure partie de leur production ;
• les exploitations agricoles seront plus grandes qu'actuellement, et continueront de s'agrandir ;
• la plupart de la population rurale se trouvera sans terre ;
• la plupart des revenus ruraux sera d'origine non-agricole (bien que liés à l'agriculture dans de nombreux cas) ;
• les systèmes de commercialisation des intrants et des produits seront intégrés, industrialisés et sophistiqués ;
• la contribution de l'agriculture au PIB ne dépassera pas 10%;
• l'agriculture ne représentera pas plus de 10% des exportations (peut-être davantage en Amérique latine et en Afrique subsaharienne) ;
• l'agriculture deviendra un bénéficiaire net de revenus du gouvernement.

Les caractéristiques précitées pourraient être davantage le résultat de tendances à long terme que d'interruptions brusques. Cependant, dans l'ensemble, elles sont à l'origine d'un développement "problématique" dans des zones rurales totalement différent de celles décrites en 1963.

3. Existe-t-il actuellement un consensus dans le domaine de l'alimentation, l'agriculture et du développement rural?

La réflexion portant sur l'alimentation, l'agriculture et le développement rural s'est-elle poursuivie? La base de la réflexion sur ces secteurs dans les pays en développement a été établie approximativement à la même époque que l'étude réalisée par Dudley Seers sur les limitations du cas particulier. Johnston et Mellor (1961) ont réinventé un rôle pour l'agriculture et ont construit un modèle toujours en vigueur actuellement. Ils ont affirmé que l'agriculture était en mesure d'offrir travail, capital, devises et aliments au secteur industriel, de même qu'un marché pour l'industrie (tant pour les biens de consommation que pour les facteurs de production).

Cependant, l'équilibre entre ces différents objectifs s'est modifié au cours du temps. Ainsi que le montre le Tableau 3, la réflexion portant sur les stratégies agricoles appropriées a évolué en association avec l'évolution du modèle dominant de développement. La réflexion sur le développement au cours des années 1950 s'est concentrée sur le concept de croissance par l'industrialisation, avec, dans le même temps, une attention particulière sur le développement communautaire pour le secteur rural. Au cours des années 1960, les gains de production sont devenus l'objectif principal en raison de l'influence de la nouvelle réflexion ainsi que des progrès techniques entraînés par la révolution verte. Durant les années 1970, le modèle dominant de développement, centré sur la redistribution selon la croissance et les besoins fondamentaux, a provoqué un changement de conception de l'agriculture, l'orientant vers des objectifs liés aux moyens d'existence ; le développement rural intégré est devenu l'intervention-clé. Durant les années 1980, le besoin de faire face aux déséquilibres budgétaire et extérieur, liés en partie au choc pétrolier de 1979, a conduit à la prédominance de modèles d'ajustement structurel ; dans le secteur rural, le développement rural intégré a fait place à une réduction de l'intervention et à une plus grande importance des activités des ONG et de l'aide d'urgence.

TABLEAU 3
L'évolution de la réflexion sur l'agriculture, 1950 - 1990

Période	Modèle dominant de développement	Stratégie agricole
1950	Croissance par l'industrialisation	Développement communautaire
1960	Croissance par l'industrie et l'agriculture	Révolution verte
1970	Redistribution selon la croissance et les besoins fondamentaux	Développement rural intégré
1980	Ajustement structurel	ONG/Secours d'urgence
1990	Réduction de la pauvreté	Crédit de petite échelle/ relation entre aide et développement/ moyens d'existence durables/ participation

Source : Maxwell 1998

Finalement, durant les années 1990, et plus particulièrement après la publication du Rapport sur le développement dans le monde de la Banque mondiale de 1990 et du Rapport sur le développement humain du PNUD de la même année, la réduction de la pauvreté s'est à nouveau imposée comme priorité absolue. Ce fait est lié au développement d'approches se basant sur les moyens d'existence et à différentes interventions destinées aux producteurs à petite échelle (en matière de micro-crédit, par exemple). Une plus grande importance a également été accordée à la participation.

De toute évidence, il existe à nouveau de grandes variations au sein des régions. C'est le cas, en particulier, du Sud de l'Asie, qui n'a pas subi les conséquences de la crise de la dette des années 1980. On peut également citer le cas de l'Inde, par exemple, qui n'a pas débuté ce genre de programme de libéralisation lié à un ajustement structurel avant le début des années 1990, et qui a conservé, en même temps, un ensemble non négligeable de programmes de développement rural.

TABLEAU 4
Sommet mondial de l'alimentation de la FAO: thèmes et engagements

Engagement	Thème(s)
Garantir un environnement politique, social et économique permettant de créer les conditions propices à l'élimination de la pauvreté et à apporter une paix durable se basant sur la participation pleine et équitable des hommes et des femmes afin d'assurer une sécurité alimentaire durable pour tous.	Elimination de la pauvreté soucis d'équité entre les sexes Durabilité Facteurs politiques et sociaux
Politiques destinées à éliminer la pauvreté ainsi que les inégalités, et améliorer l'accès physique, économique pour tout un chacun et à tout moment, à une nourriture suffisante, saine et nutritive et son utilisation effective.	Elimination de la pauvreté Sécurité alimentaire
Créer des politiques et des mesures participatives et durables de développement des secteurs alimentaire, agricole, halieutique, forestier et rural dans des zones à haut et bas potentiel, fondamentales afin de fournir des aliments adéquats et sains aux niveaux familial, national, régional et mondial, et combattre les fléaux, la sécheresse et la désertification, en tenant compte du caractère multi-fonctionnel de l'agriculture.	Participation Utilisation durable des ressources Hétérogénéité physique Gestion des risques
Garantir des politiques de commerce alimentaire, agricole et global destinées à promouvoir la sécurité alimentaire pour tous à travers un système de commerce mondial juste et orienté vers le marché.	Rôle du marché Libéralisation du commerce
Prévenir et être préparé pour faire face aux catastrophes d'origine naturelle et humaine, et satisfaire les exigences alimentaires transitoires et d'urgence afin de promouvoir la récupération, la réhabilitation, le développement et la capacité de satisfaire de futurs besoins.	Gestion des risques Aide et développement
Promouvoir une répartition optimale et l'utilisation d'investissements publics et privés afin d'encourager les systèmes de ressources humaines, aliments durables, agriculture, pêche et forêts, ainsi que le développement rural, dans des zones à haut et bas potentiel.	Rôle du secteur privé Durabilité des ressources physiques Hétérogénéité

Source : Réalisé à partir des résultats du Sommet mondial de l'alimentation de la FAO, 1996.

Où en sommes-nous, par conséquent, en ce début de nouveau millénaire, en matière de réflexion sur les secteurs de l'alimentation, l'agriculture et du développement rural? Selon la perspective de la FAO, la meilleure expression du consensus actuel restent la Déclaration et le Plan d'action adoptés durant le Sommet mondial de l'alimentation en 1996. Les documents précités constituent à la fois l'établissement d'une vision dans le temps et un cadre de programmation. Les principaux éléments se trouvent résumés dans le Tableau 4. Le Sommet s'est révélé particulièrement utile dans l'identification de la "sécurité alimentaire" comme principal objectif, celle-ci étant définie comme la situation existant lorsque "tous les êtres humains ont, à tout moment, un accès physique et économique à une nourriture suffisante, saine et nutritive leur permettant de satisfaire leurs besoins énergétiques et leurs préférences alimentaires pour mener une vie saine et active". (FAO, 1996: p 1). Cette définition est compatible avec une perspective ciblée sur la pauvreté. Le Sommet a également défini six engagements clé comprenant : la création d'un environnement propice au développement agricole ; la mise en place de politiques de réduction de la pauvreté ; l'application de politiques visant au développement durable de l'alimentation, de l'agriculture et du secteur rural ; la création d'un système de commerce mondial orienté vers le marché ; la capacité d'affronter les catastrophes naturelles ; et l'engagement de travailler avec le secteur privé. Le septième engagement pris a été de contrôler et effectuer un suivi des recommandations du Sommet, ce qui a conduit, entre autres, à la mise en place de systèmes d'information et de cartographie portant sur l'insécurité et la vulnérabilité alimentaires (FIVIMS) (FAO 1999, 2000).

D'autres agences ont également développé une opinion de consensus en matière d'alimentation, agriculture et développement rural. Maxwell (1998) a décrit un "Consensus de Washington", mettant en relation l'étude indépendante réalisée par la Banque mondiale en collaboration avec l'Institut international de recherche sur les politiques alimentaires (International Food Policy Research Institute, IFPRI). Par exemple, le document stratégique de la Banque mondiale sur le développement rural (en cours de révision) présente le problème par région et déclare ce qui suit sur l'Afrique :

Objectif

"Une croissance réelle de l'agriculture d'au moins 4% par an, à travers des progrès technologiques et une augmentation de la productivité, en particulier en ce qui concerne les cultures principales".

Interventions stratégiques

• Etablir un engagement ferme vis-à-vis de l'agriculture
• Transformer l'agriculture en un secteur productif et compétitif
• Favoriser la participation d'agriculteurs responsables ainsi que d'autres agents intéressés
• Créer un environnement favorable du point de vue politique et macro-économique
• Réaliser des investissements à haut impact (services agricoles, infrastructure, gestion des ressources naturelles)
• Aborder des "problèmes de liens" en ce qui concerne la relation entre la population, l'agriculture, l'environnement et la pauvreté

Améliorer le bien-être de la population rurale impliquera (a) de réaliser des investissements en agriculture, infrastructure rurale, santé humaine et éducation ; (b) de garantir une évolution de l'agriculture vers une activité commerciale au sein d'un environnement favorable ; (c) d'offrir des opportunités économiques encourageant la création d'entreprises et l'investissement ; et (d) d'améliorer la qualité de vie en permettant aux ménages d'être autosuffisants dans la satisfaction de leurs besoins fondamentaux (Banque mondiale 1997 b: 116-117).

L'accent mis ici sur un secteur agricole orienté vers le marché était également présent dans un document récent de l'Institut international de recherche sur les politiques alimentaires. Celui-ci établit sept éléments d'un modèle pour le développement agricole et rural, tels qu'ils sont mentionnés ci-après (Bathrick 1998):

• le rôle du marché devient un élément fondamental ;
• le développement agricole et rural devient essentiel pour engendrer une croissance économique généralisée;
• l'agriculture exige une vision allant au-delà des approches orientées vers le secteur traditionnel et basées sur la production ;
• l'héritage omniprésent de la substitution des importations doit être surmontée afin d'optimiser les réponses au nouvel ordre économique ;
• de nouveaux rôles publics et privés sont nécessaires afin de faciliter les besoins d'investissement et de capital ;
• les pays donateurs devraient prendre les engagements appropriés quant aux nouvelles opportunités et nouveaux besoins actuellement en vigueur;
• les programmes d'aide étrangers devraient aller au-delà des prémisses originelles afin de prendre en compte des opportunités permettant une croissance plus ample et mutuelle.

Il ressort clairement, de ces différentes affirmations généralement admises, qu'on est parvenu à un certain degré de convergence entre la prééminence d'un objectif de réduction de la pauvreté et l'héritage d'un modèle économique néo-libéral orienté vers le marché. La croissance étant entendue comme fondamentale, le secteur privé sera le moteur principal du développement, le gouvernement apportera des politiques stratégiques et appuiera l'investissement en matière d'infrastructure, prestation de services et commercialisation, la participation sera encouragée (peut-être plus dans certains modèles que dans d'autres), et des dispositifs de sécurité seront fournis.

Par conséquent, il s'agit de déterminer si ce consensus difficilement atteint est solide ou si de futurs changements seront nécessaires. Plus particulièrement, la réflexion portant sur le futur des secteurs de l'alimentation, l'agriculture et du développement rural peut-elle s'inspirer des débats d'actualité dans d'autres secteurs? Une autre problématique liée à cette dernière et qui n'est pas abordée ici, mais qui est pertinente du point de vue pratique, est de déterminer si cette opinion de consensus se traduit par des politiques, au regard, notamment de la réduction notable de l'attribution de fonds pour le du développement agricole et rural.

4. Thèmes actuels de la réflexion sur le développement

Pauvreté, exclusion sociale et moyens d'existence durables

Il semble opportun de commencer une réflexion sur la pauvreté et les questions liées à celle-ci, puisqu'il s'agit de la priorité absolue des programmes de développement. Le modèle de sécurité alimentaire consigné dans le plan d'action du Sommet mondial de l'alimentation est proche d'un modèle de la pauvreté (ou d'absence de la pauvreté), en particulier en ce qui concerne l'accent mis sur l'accès, la gestion des risques, la participation et l'égalité entre les sexes. Ceci constitue un progrès considérable par rapport aux premières définitions qui se centraient sur la production d'aliments (Maxwell 1996). Une grande partie de la nouvelle réflexion est le résultat du travail réalisé sur le développement rural, par exemple en matière de moyens d'existence. Cependant, certaines conclusions découlant de l'actuel débat sur la pauvreté peuvent-elles contribuer à promouvoir le modèle?

De nombreux aspects du récent débat sur la pauvreté sont connus : l'accent mis sur le développement humain, suite à l'étude réalisée par Amartya Sen sur la capabilité et le fonctionnement (Sen 1985, PNUD 1990, 1997), l'accent mis sur la vulnérabilité (Chambers 1983, 1989), et la nouvelle importance accordée à la participation sociale, aux institutions et au capital social (Banque mondiale 2000). Si on compare la réflexion actuelle avec celle du passé récent, on observe :

• une prise de distance par rapport à la perspective basée le rapport revenu/consommation privée comme unique mesure du bien-être ; une plus grande attention accordée à d'autres aspects de la richesse matérielle (actifs ou "stocks" contre les "flux") ; et à d'autres aspects non-liés aux revenus, tels que l'estime de soi, la responsabilisation et l'indépendance ;
• une plus grande attention accordée aux revenus et aux indemnités de subsistance (aliments, logement, médicaments) provenant des ressources communautaires ;
• une plus grande attention au bien-être social, qui découle des services fournis par l'état (en particulier en matière de santé et d'éducation, ainsi que le transport, l'irrigation ou le contrôle des inondations) ;
• un travail plus poussé en matière de capital social, en opposition au capital humain et d'équipement ;
• suivant l'étude de Sen portant sur les capabilités, une plus grande attention aux résultats (ou fins) et moins d'importance accordée aux facteurs de productions (ou moyens) ;
• moins d'importance accordée aux solutions instantanées en matière de revenu et de bien-être social, et une plus grande attention aux dynamiques de la pauvreté (variabilité, vulnérabilité aux chocs et sécurité) ;
• une utilisation plus limitée du ménage comme unité d'analyse, et une plus grande utilisation d'analyses désagrégées, en particulier par âge et par sexe ;
• une approche davantage centrée (en particulier dans le Nord) sur la pauvreté relative, plutôt que sur la pauvreté absolue en elle-même.

Le débat sur la pauvreté a pris un nouveau tournant avec la publication du Rapport sur le développement dans le monde de la Banque mondiale pour la période 2000/1, " Attacking Poverty " (Banque mondiale 2000). Le dernier rapport important de la Banque mondiale portant sur la pauvreté, qui date de 1990, a défini celle-ci principalement en termes de revenus et de consommation, et a encouragé une stratégie visant à la réduction de la pauvreté qui impliquait la croissance intensive en main d'œuvre, le développement du capital humain et (dans une moindre mesure) les dispositifs de sécurité sociale. Le nouveau rapport montre une vision nettement plus large de la pauvreté, plus proche, dans ses fondements, d'une perspective de développement humain ; et appelle à une stratégie en trois parties basée sur (a) les opportunités, (b) l'autodétermination, et (c) la sécurité. Si l'on compare cette stratégie avec celle proposée en 1990, la sécurité a maintenant gagné une grande importance et pour la première fois, des critères de autodétermination sont pris en compte. Il s'agit d'un changement considérable. Les recommandations restent toutefois polémiques. Une étude récente menée par Dollar et Kraay (2000) aurait démontré que la croissance reste la meilleure voie pour atteindre la réduction de la pauvreté. D'autres spécialistes, davantage préoccupés par des aspects de répartition (Hanmer et Naschold 2000) sont en désaccord (White et Anderson 2000) : des indices élevés de Gini ont un impact considérable sur l'élasticité de la pauvreté (la réduction de la pauvreté liée à une quantité déterminée de croissance) ; et en tenant compte des connaissances sur les probables futurs indices de croissance, la redistribution sera fondamentale pour atteindre les objectifs de réduction de la pauvreté.

TABLEAU 1
Contexte de moyens d'existence durables du Département du développement international (DFID)

On remarquera quatre nouveautés. Tout d'abord, une étude conceptuelle sur les moyens d'existence durables codifie et développe des travaux menés auparavant sur les moyens d'existence et la vulnérabilité des actifs (par exemple Chambers 1989, 1997, Scoones 1998, Moser 1998, Carney 1998), et conduit au type de représentation figurant dans le diagramme 1.

Dans le cadre des moyens d'existence, les résultats sont décrits en termes de "bien-être et vulnérabilité réduite". Il est à souligner que les moyens d'existence sont perçus comme dérivant d'un ensemble d'actifs, en particulier de cinq types de capital : humain, naturel, financier, social et d'équipement.

Ensuite, une étude considérable a été réalisée sur l'exclusion sociale, qui permet de conceptualiser plus particulièrement les causes de la pauvreté. Dans ce cas précis, la majeure partie de la réflexion a été menée dans le Nord, mais le concept d'exclusion sociale a également été appliqué dans les pays en développement, en particulier grâce au travail de l'OIT (Gore et Figeuiredo, 1997). Une définition actuelle et utile est la suivante :

"le processus par lequel certains individus ou groupes son totalement ou partiellement exclus de la pleine participation dans la société où ils vivent" (European Foundation 1995: 4).

De Haan a suggéré que les domaines-clé de l'exclusion sociale pouvaient être divisés en droits, ressources et relations (Tableau 5), avec un accent parti-culier sur les droits démocratiques des citoyens, le fonctionne-ment des marchés du travail et des produits, ainsi que les relations au sein des familles et des communautés (voir De Haan et Maxwell, 1998).

TABLEAU 5
Domaines et éléments de l'exclusion sociale

Domaines-clés	Eléments
Droits	Humains Juridiques/civiques Démocratiques
Ressources	Capital humain et social Marchés du travail Marchés des produits Système d'action sociale de l'Etat propriété commune de ressources
Relations	Réseaux familiaux Réseaux élargis d'appui Organisations volontaires

Puis, une nouvelle vague d'intérêt est apparue pour la protection sociale, qui est un thème connu dans le domaine de la sécurité alimentaire et dans lequel la vulnérabilité est restée pendant très longtemps un concept crucial (Dreze et Sen 1989, Von Braun et Kennedy 1994), avec une importance renouvelée pour des études plus générales portant sur la pauvreté (Chu et Gupta 1998; Deacon et al. 1997; Getubig et Schmidt 1992; Gruat 1997; Banque mondiale 1999, 2000 ; van Ginneken 1999). Le débat actuel est davantage centré sur la frontière entre les domaines privée et public et leurs responsabilités relatives face à la gestion des risques. Les stratégies de gestion privé du risque sont fondées sur des mécanismes formels et informels (Tableau 6) et comprennent des mécanismes de diversification, de sécurité et de crédit.

TABLEAU 6
Stratégies de gestion des risques fournies par le secteur privé

Risque	Stratégie de gestion fournie par le secteur privé
Conflit	Aide sociale informelle (aide des voisins, enfants en foyers, remises de fonds) Epargne prévisionnelle informelle et investissement en capital humain (grande fertilité) et capital social (mariage et autres réseaux fournisseurs d'aide).
Catastrophes
Récolte	Diversification des revenus Utilisation de facteurs de production réduisant les risques au minimum semis tardifs Diversification des parcelles Choix d'entreprises à faible rendement présentant moins de risques
Santé	Réduire l'exposition aux risques pour la santé si les causes sont connues Maintenir une épargne prévisionnelle Investir en capital social fournissant travail, aliments et soins
Main d'œuvre	Aide sociale informelle (aide des voisins, enfants en foyers, remises de fonds) Epargne prévisionnelle officieuse et investissement en capital humain (grande fertilité) et capital social (mariage et autres réseaux fournisseurs d'aide).
Prix	Diversification des revenus Etablissement des relations des contacts/relations informelles avec des acheteurs hors saison Augmentation de la production pour la consommation du ménage

Source : Zeller 1999

Cependant, ces stratégies ont fatalement leurs limites : leur nature localisée ; la dépense ; leur incapacité à répartir les risques et à gérer des risques systématiques ou covariants en ce qui concerne les mécanismes de sécurité officieux (Morduch 1999). Il est aussi à souligner qu'en tenant compte de la réduction de la pauvreté, les mécanismes de gestion du risque privé ont tendance à négliger les plus pauvres (Sinha et Lipton, 1999). Dans une telle situation, l'Etat a un rôle important à jouer dans la gestion des risques et la fourniture publique de dispositifs de sécurité pour la population la plus pauvre, par une assurance conventionnelle ou un autre type d'aide (Norton et coll. 2000ª).

Finalement, de nouvelles études suivent des approches se basant sur les droits. Le Rapport sur le développement humain du PNUD de l'an 2000 traite ce sujet. Les droits couvrent les domaines civil et politique, de même que les questions économiques, sociales et culturelles. Une analyse récente (Maxwell, 1999) conclut ce qui suit :

• Il est légitime et valable d'adopter une perspective globale des droits, en tenant compte tant des droits civils et politiques que des droits économiques, sociaux et culturels ;
• Les droits doivent d'être complétés par la responsabilité individuelle et ne peuvent être illimités s'ils impliquent des coûts à des tiers ;
• Les Etats ont néanmoins le devoir de respecter lesdits droits et d'aider à promouvoir, protéger et faire respecter les droits, bien qu'une application progressive s'impose ;
• Les droits étant universels, la communauté internationale a, au moins, le devoir moral d'appuyer les droits, de façon financière si nécessaire, en collaboration avec les Etats ;
• Cette obligation morale peut s'étendre aux acteurs qui ne sont pas des Etats, en particulier ceci concerne les institutions financières internationales, les sociétés transnationales et les organisations non-gouvernementales (ONG) ;
• l'application d'une approche se basant sur les droits exige l'établissement de normes de performance, bien que celles-ci se décident mieux à l'échelon local ;
• la responsabilité peut, et devrait probablement, impliquer l'application de la justice au sein des tribunaux, mais il existe de nombreuses approches complémentaires qui impliquent un contrôle, une information, un débat public et une plus grande participation des citoyens dans la prestation des services publics.

Le travail de suivi du Sommet mondial de l'alimentation relatif au droit à l'aliment (Encadré 1) fournit un exemple des possibilités existantes :

Encadré 1 : le droit à l'aliment En mai 1999, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies a approuvé un Commentaire Général sur le droit à une nourriture adéquate. Ce fut le point culminant d'un long processus d'analyse et de défense de tous ceux qui sont concernés par l'angoissante situation de plus de 800 millions de personnes dans le monde, privées de l'accès à une nourriture suffisante. Le Commentaire général reconnaît la base juridique du droit à une alimentation adéquate, qui avait été clairement exprimé antérieurement dans l'accord de 1966 sur les droits économiques, sociaux et culturels. Il reconnaît que le droit devra s'étendre de façon progressive, mais attribue aux Etats une "obligation commune de prendre les mesures nécessaires afin de soulager la faim". Les Etats sont appelés à respecter, protéger et appliquer le droit à l'alimentation, par tous les efforts requis pour satisfaire des obligations minimums avec le maximum de ressources disponibles". Les acteurs qui ne sont pas des Etats ont également des responsabilités, et les Etats devraient réglementer en conséquence et fournir un environnement favorable. Sur le plan international, les Etats et les organisations internationales doivent coopérer sous la forme d'actions "conjointes et séparées"  afin d'obtenir le plein établissement du droit à l'aliment. Le Commentaire Général prône des mesures spécifiques : une stratégie nationale, un cadre juridique, des références vérifiables, un contrôle, un processus judiciaire et des indemnisations pertinentes pour les personnes dont les droits ont été violés. Les défenseurs du peuple et les commissions de défense des droits de l'homme devraient dénoncer les violations du droit à l'aliment. Source : Maxwell, 1999

Quelles sont les conséquences de ce qui précède sur la recherche dans les secteurs de l'alimentation, l'agriculture et du développement rural? Plusieurs suggestions sont possibles :

1. La pauvreté doit être traitée tant dans ses dimensions économiques que dans ses dimensions non-économiques, avec un accent particulier sur les sentiments subjectifs, la dignité, l'estime de soi et la responsabilisation. Sur cette matière, la définition de la FAO de la sécurité alimentaire pourrait être enrichie.
2. La complexité et la diversité des moyens d'existence des populations pauvres exige une plus grande reconnaissance, en particulier en ce qui concerne la gestion d'un ensemble d'activités dans divers secteurs et lieux. Le problème des revenus non-agricoles dans les zones rurales est de plus en plus prioritaire.
3. L'importance de la gestion des risques et l'importance accordée, en conséquence, au thème de la sécurité.
4. Le rôle des actifs pour maintenir les moyens d'existence, et au sein de l'ensemble des actifs, l'importance d'actifs récemment reconnus, tels que le capital social.
5. L'importance de mettre au point une modélisation des causes de la pauvreté, basé, plus particulièrement, sur l'analyse de l'exclusion sociale.
6. En matière de droits, il est pertinent de s'interroger sur la possibilité qu'a la FAO d'avoir recours à une perspective se basant sur les droits comme cadre de planification, suivant l'exemple de l'UNICEF avec la Convention des droits de l'enfant. Le droit à l'aliment ne suffirait pas en lui-même, mais une Charte de sécurité alimentaire pourrait être élaborée à partir du précédent humanitaire.
7. Dans un tel contexte, le débat sur les droits alimentaires s'étend de façon évidente vers d'autres domaines, tant traditionnels (droits patrimoniaux, droits d'eau) que non-traditionnels (d'infrastructure ou fourniture des intrants).
8. Il serait utile d'étudier la pertinence d'une perspective se basant sur les droits afin de résoudre les problèmes existant dans l'opposition entre droits individuels et collectifs, par exemple en matière de conflits portant sur les ressources naturelles (emplacement de barrages, gestion des ressources de propriété commune).

Mondialisation

La mondialisation est évidemment un sujet d'importance en matière de développement : non seulement en raison du grand nombre de livres, documents et conférences existant sur cette matière (voir, par exemple, Held et al. 1999, Giddens 1999), mais également parce que la mondialisation a été choisie très à propos comme thème central de l'année 1999, pour le Rapport sur le développement dans le monde de la Banque mondiale et pour le Rapport sur le développement humain du PNUD. Il s'agit cependant d'un sujet des plus complexes. Afin d'être en mesure d'étudier la relation existant entre la mondialisation et le bien-être, il est nécessaire de préciser ce qui suit :

• le sens exact du terme "mondialisation" ; et
• les conséquences que l'on peut attendre en termes de bien-être de la population (rurale) pauvre.

Qu'est-ce que la mondialisation?

La mondialisation est un terme utilisé de manières très diverses : L'Encadré 2 présente une sélection de différentes perspectives. Certains thèmes sont récurrents, en particulier l'idée selon laquelle le monde fait actuellement face à un niveau d'intégration nouveau en termes de qualité, dans des sphères économiques et non-économiques diverses, et que ce phénomène est le résultat des innovations survenues dans les domaines des communications et du transport.

Encadré 2 : Perspectives de la mondialisation La réduction de l'espace, la diminution du temps et la disparition progressive des frontières sont en train d'unir les vies des personnes de façon plus profonde, intense et immédiate qu'à n'importe quelle autre époque. Actuellement, la mondialisation se caractérise par de nouveaux marchés, de nouveaux outils, de nouveaux acteurs et de nouvelles règles (PNUD 1999:1) L'intégration permanente des pays du monde, caractérisée par l'accélération des courants des biens, des services, des idées et des capitaux à travers les frontières nationales ; et l'évolution de l'ordre économique international vers un système de réseau électronique hautement intégré (Banque mondiale, Rapport sur le développement dans le monde 1999:31). L'ampleur, l'intensité et la vitesse des courants et connexions politiques, économiques et culturels... (liés aux) tendances expansionnistes des systèmes politique, militaire, économique, migratoire, culturel et écologique... lesquels découlent de la révolution de la fin du XXème siècle dans le domaine des communications et du transport" (Held et al.: 431 et 436). Nous vivons dans un monde de transformations qui touchent la quasi-totalité des aspects de nos activités. Pour le meilleur ou pour le pire, nous nous voyons poussés vers un ordre mondial que nul ne comprend pleinement, mais qui d'ores et déjà a des conséquences pour nous. La mondialisation est politique, technologique et culturelle, de même qu'économique. Elle a été particulièrement influencée par les progrès réalisés dans les systèmes de communications, qui remontent à peine à la fin des années 1960 (Giddens 1999).

Pour la plupart des experts en matière de mondialisation, les affaires économiques (en particulier les courants commerciaux et financiers) font partie d'un tout, mais ne constituent qu'une partie de celui-ci. Par exemple, Held et al. ont observé (ibid:436) qu' "un élément particulièrement remarquable de la mondialisation contemporaine est la confluence de tendances globalisantes au sein de l'ensemble des domaines-clé de l'interaction sociale".

L'impact de la mondialisation sur les pays pauvres et sur la population pauvre est un des thèmes du débat, et il est possible de résumer les propositions formulées à cet égard. L'Encadré 3 présente une liste de dix-neuf de ces propositions qui se divisent en trois catégories : (a) propositions relatives aux moyens d'existence de la population pauvre, (b) propositions relatives à la prestation de services publics, et (c) propositions relatives à l'exercice du pouvoir à l'échelon international. Ces propositions sont présentes déjà dans la littérature et ne sont pas le fruit d'une nouvelle analyse.

Encadré 3 : Propositions en matière de mondialisation et pauvreté A. Propositions relatives aux moyens d'existence de la population pauvre La mondialisation est le moteur de la croissance, elle crée de nouvelles opportunités de moyens d'existence et conduit à une augmentation des revenus. L'accès restreint aux nouvelles opportunités créées par la mondialisation implique que certaines personnes soient plus favorisées que d'autres par ce phénomène. La mondialisation bénéficie également à certaines personnes (par exemple les personnes qualifiées) au détriment d'autres, et dans certains cas, provoque une baisse des rémunérations. En conséquence des points (2) et (3), la mondialisation contribue à creuser les inégalités, à l'échelon national et international. La mondialisation augmente l'exposition de la population pauvre aux risques liés au marché (facteurs et produits). La mondialisation augmente la "réduction du temps" de la capacité de prise en charge des ménages. La mondialisation pourrait conduire à accentuer la dégradation de l'environnement de la population pauvre. La mondialisation pourrait conduire à une pression accrue sur la santé et les conditions de sécurité sur le lieu de travail, et à une érosion du droit du travail. La mondialisation pourrait aller à l'encontre de la diversité culturelle. La mondialisation pourrait fragiliser le capital social. La mondialisation pourrait porter atteinte au contrat inter-générationnel. B. Propositions relatives à la prestation de services publics Dans le contexte de la mondialisation, les marchés imposent une discipline budgétaire et monétaire aux Etats. La mondialisation limite les possibilités, pour les états, d'accroître leurs recettes. En conséquence des points (1) et (2), il existe une compression budgétaire sur les biens publics et les biens d'intérêt social, y compris les dépenses sociales. La mondialisation a diminué la responsabilité des Etats, en favorisant la délégation du pouvoir (à l'échelon international, et aux régions ou villes). Paradoxalement, une gestion réussie de la mondialisation exige que les Etats entreprennent de nouvelles activités (par exemple, d'infrastructure, dispositifs de sécurité). Les Etats doivent trouver la façon de travailler en partenariat avec le secteur privé et la société civile. C. Propositions relatives à l'exercice du pouvoir à l'échelon international En conséquence de la mondialisation, un accent particulier a été mis sur les accords internationaux. Source : Norton et al., 2000b

La conséquence de la mondialisation le plus souvent débattue est liée au libre-échange et à son incidence sur la pauvreté. Pour le moment, les questions relatives en particulier à l'agriculture ne sont pas abordées afin de pouvoir appréhender un cadre conceptuel plus général. Bussolo et Lecomte, 1999 montrent que la politique commerciale pèse principalement sur la pauvreté par son impact sur (a) la croissance, et (b) la répartition des revenus. Leurs conclusions sont les suivantes :

• Ouverture commerciale et croissance : "par l'application de régimes commerciaux plus ouverts, les pays en développement ont bénéficié de taux de croissance plus élevés que les pays appliquant des politiques restrictives... (du moins) lorsque l'ouverture se mesure par un plus grand choix de politiques potentiellement déterminantes, y compris le niveau et la variabilité des barrières, des distorsions du taux de change réel, du niveau des principaux produits d'exportation, des types de gouvernement..."
• Libéralisation du commerce et répartition des revenus : "le résultat-type de la libéralisation du commerce dans les économies riches en main d'œuvre et pauvres en capital aboutit à une valorisation du travail au détriment des détenteurs de capitaux [...] alors que, la libéralisation du commerce devrait redistribuer les revenus aux groupes de personnes les plus pauvres". Cependant, dans ce cas, la position est complexe, les résultats étant peu fiables dans certaines régions, en raison de la diversité des conditions initiales, de la dotation en ressources et technologie. C'est pourquoi, la libéralisation du commerce est associée à une aggravation de la mauvaise répartition des revenus en Amérique latine.
• De la croissance et de la répartition des revenus à la pauvreté : "une politique de libéralisation du commerce peut avoir des effets positifs sur la croissance du PIB et la répartition des revenus, et... devrait par conséquent contribuer à une réduction de la pauvreté. De plus, les effets de la libéralisation apparaissent plus importants dans la répartition des revenus que dans la croissance, et la pauvreté est très sensible à la répartition des revenus".

Evidemment, certaines réserves s'imposent quant aux bénéfices de cette perspective fondamentalement positive. Les pauvres ne pourront pas bénéficier de la mondialisation s'ils se voient privés de l'accès aux marchés, tant pour des motifs physiques qu'institutionnels (voir plus haut l'analyse relative à l'exclusion sociale). Il est possible que l'évolution vers un régime de libre-échange entraîne des coûts d'ajustement significatifs, qui pourraient affecter les personnes pauvres. Les dépenses sociales pourraient être compromises si les impôts sur le commerce constituent une part importante des recettes publiques.

Il n'est pas pertinent de réaliser ici une révision détaillée des conséquences de la mondialisation sur les secteurs de l'alimentation, l'agriculture et du développement rural. Cependant, Kydd et coll. (2000) ont affirmé que les défis seraient particulièrement grands pour les petits agriculteurs, qui doivent faire face à une diffusion et une incidence inégales des nouvelles technologies, et à des opportunités de marché (tant international que national) favorables aux grands producteurs. Des mesures spéciales devront être adoptées afin de développer des moyens d'existence basés sur l'agriculture, mais également sur les relations "amont-aval" développées dans les zones rurales, afin de faciliter ce que les auteurs appellent les "bons débouchés" de l'agriculture.

En allant plus loin, la question qui se pose est de savoir quelles sont les hypothèses que doivent formuler les décideurs en ce qui concerne :

• L'avantage comparatif dynamique des divers domaines du secteur agricole pour être compétitif dans une économie mondiale.
• La différence que l'investissement du gouvernement (en infrastructure, recherche, éducation et formation) peut donner en termes d'avantages comparatifs ;
• Les étapes nécessaires pour protéger ou indemniser ceux qui se voient défavorisés par la mondialisation (par exemple, dans des zones à faible potentiel ou isolées, et parmi les groupes peu qualifiés) ;
• Les mesures nécessaires pour limiter et gérer le risque lié au marché;
• Le problème de la garantie un service agricole lorsque les recettes de l'Etat diminuent (compression budgétaire) ;
• Le besoin de nouvelles structures de gouvernement, reconnaître que le pouvoir prend ses distances par rapport à l'Etat-nation (de façon à la fois ascendante et descendante) et peut-être, particulièrement dans ce cas précis, au niveau de la gestion des biens publics internationaux.
• Le besoin d'établir certaines alliances avec le secteur privé et la société civile.

Le Consensus post-Washington

Il est question de rôle plus limité de l'état, dans l'agenda du développement, depuis la publication du Rapport Berg en 1981 (Banque mondiale 1981, voir également Colclough et Manor 1991). Ces dernières années, la réflexion sur cette matière a été dominée par l'idée d'un "Consensus de Washington", et postérieurement, d'un "Consensus post-Washington".

Le terme "Consensus de Washington" a été créé en 1990 par John Williamson (Williamson, 1994), à l'Institute for International Economics à Washington. Il s'agit d'un résumé divisé en dix points de l'arsenal de mesures politiques que Williamson a décrit comme fondamentales dans la réflexion de la Banque mondiale et du FMI, en particulier en ce qui concerne l'ajustement structurel en Amérique latine. Le résumé est présenté dans l'Encadré 4. Il comprend la plupart des éléments d'ajustement structurel classique, à savoir la stabilisation, discipline budgétaire, réforme fiscale, dévaluation et la libéralisation (commerce, finance, investissement etc. ). Il souligne également l'importance des droits patrimoniaux.

Il ressort de la lecture de l'Encadré 4 que le Consensus fait preuve de beaucoup de bon sens. Qui, par exemple, refuserait d'assurer les droits patrimoniaux? Ou de réduire les dépenses en gros travaux d'infrastructure inutiles? Ou même obtenir des taux de change compétitifs? D'autre part, certains éléments, comme nous le verrons par la suite, sont plus polémiques : les critiques extrêmement spécifiques en matière de discipline budgétaire en sont un clair exemple. De plus, les questions suivantes sont toujours d'actualité (a) sur le calendrier (par exemple, la pertinence de la libéralisation de type "Big Bang"), et (b) sur les aspects ignorés (dispositifs de sécurité? la Responsabilité démocratique?).

Encadré 4 : Le Consensus de Washington 1. Discipline budgétaire Les déficits budgétaires, mesurés de façon pertinente de telle sorte qu'ils tiennent compte des gouvernements provinciaux, des entreprises publiques et de la banque centrale, devraient être suffisamment réduits afin de pouvoir se financer sans avoir recours à l'inflation. Cette situation implique généralement un excédent primaire (par exemple avant d'ajouter le service de la dette aux dépenses) de plusieurs points de pourcentage du PIB, et un déficit opérationnel (par exemple en ne tenant pas compte de cette partie du paiement d'intérêts qui compense simplement l'inflation) qui ne soit pas supérieur à 2 p. 100 du PIB approximativement. 2.Priorités des dépenses publiques La réforme de la politique consiste en une réorientation des dépenses vers des zones politiquement sensibles, qui reçoivent généralement plus de ressources que ce que leurs gains économiques peuvent justifier, tels que l'administration, la défense, les subventions de tout type, et les grands travaux inutiles, vers des domaines laissés de côté, dont les bénéfices économiques sont élevés et qui peuvent permettre d'améliorer la répartition des revenus, tels que les soins de santé et l'éducation primaires, ainsi que l'infrastructure. 3.Réforme fiscale La réforme fiscale implique un élargissement de l'assiette fiscale et une réduction des taux d'imposition marginaux. L'objectif est de créer des mesures d'incitation et d'améliorer le capital horizontal, sans compromettre le caractère progressif atteint. Une meilleure administration fiscale (y compris en soumettant au régime fiscal les intérêts créditeurs d'actifs tenus à l'étranger, ou fuite de capital) constitue un aspect important dans l'élargissement des assiettes fiscales dans le contexte latino-américain. 4.Libéralisation financière L'objectif fondamental de la libéralisation financière est d'atteindre des taux d'intérêts déterminés par le marché. Cependant, l'expérience montre que dans des conditions d'insécurité chroniques, les taux déterminés par le marché peuvent être si élevés qu'ils constituent une menace pour la solvabilité financière des entreprises productives et du gouvernement. Dans ces circonstances, un objectif transitoire raisonnable est la suppression des taux d'intérêts préférentiels pour les emprunteurs privilégiés et d'arriver à un taux d'intérêt réel modérément positif. 5.Taux de change Les pays ont besoin d'un taux de change unifié (du moins en ce qui concerne les transactions commerciales) fixé à un niveau suffisamment compétitif pour engendrer une croissance rapide dans les exportations non-traditionnelles, et géré de telle sorte que les exportateurs aient la garantie que cette compétitivité se maintiendra dans le futur. 6.Libéralisation du commerce Les restrictions commerciales quantitatives devraient rapidement être remplacées par des droits de douane, qui devraient à la fois baisser progressivement jusqu'à atteindre un niveau bas et uniforme, de l'ordre de 10% (ou bien d'environ 20% au maximum). Cependant, un certain désaccord persiste quant au délai de réduction des droits de douane (les recommandations vont de 3 à 10 ans), et à la pertinence d'un ralentissement du processus de libéralisation dans un environnement macro-économique défavorable (récession et déficit des paiements). 7.Investissement étranger direct Les barrières qui empêchent l'entrée d'entreprises étrangères devraient être supprimées ; la concurrence entre entreprises étrangères et nationales devrait pouvoir se dérouler sur un même pied d'égalité. 8.Privatisation Les entreprises publiques devraient être privatisées. 9.Dérégulation Les gouvernements devraient supprimer les réglementations empêchant l'entrée de nouvelles entreprises ou limitant la concurrence, et garantir que toutes les réglementations se justifient, par des critères tels que la sécurité, la protection de l'environnement, ou le contrôle de précaution des institutions financières. 10.Droits patrimoniaux Le système juridique devrait fournir des droits patrimoniaux garantis sans coûts excessifs et les mettre à disposition du secteur non-structuré. Source : Williamson, 1994

Une analyse plus systématique du Consensus de Washington a été réalisée par l'économiste principal de la Banque mondiale à l'époque, Joe Stiglitz (Stiglitz 1998ª, 1998b). L'analyse comprenait certains éléments qui remettaient en question les principes du Consensus ainsi que d'autres qui venaient s'y ajouter. Dans le premier cas, il a notamment remis en question des objectifs très restrictifs d'inflation ; dans le deuxième cas, il a mis un accent renouvelé sur la réglementation financière, la politique de concurrence, et les politiques orientées à faciliter le transfert de technologie.

Dans sa remise en question de la pertinence du Consensus de Washington, Stiglitz a formulé les remarques suivantes :

• une inflation élevée (supérieure à 40% par an) est extrêmement nuisible, mais baisser, ou contrôler l'inflation, ne devrait en aucun cas constituer une priorité pour un grand nombre de pays en développement ;
• il existe une préoccupation excessive quant au contrôle des déficits budgétaires et des comptes d'opérations courantes. Les déficits doivent être viables.
• la stabilité macro-économique est moins importante que la stabilisation de la production ou du chômage, qui exige généralement une intervention micro-économique ;
• les marchés financiers se caractérisent par une déficience du marché (information, marchés et contrats incomplets), et exigent une plus grande réglementation, et en aucun cas le contraire ;
• au-delà de la simple libéralisation du commerce, les gouvernements devraient se concentrer sur la création de secteurs d'exportation compétitifs ;
• la privatisation exige d'être complétée par la création d'une infrastructure institutionnelle, y compris les organes de contrôle. Il existe des problèmes graves en matière de calendrier et de portée.

Stiglitz a ensuite poursuivi son analyse en développant des arguments plus généraux sur les éléments manquants du Consensus de Washington, particulièrement en ce qui concerne le rôle du gouvernement. Il a affirmé que "la tâche de rendre l'Etat plus efficace est bien plus complexe que la simple réduction de sa taille". Par exemple :

• si on laisse le marché opérer par lui-même, celui-ci fournira un capital humain insuffisant ;
• et de même, la quantité de recherche et de développement dans les nouvelles technologies sera insuffisante ;
• "la qualité des institutions d'un pays détermine ses résultats économiques";
• la capacité d'un Etat peut s'accroître à travers les participations et les alliances.

Le débat autour du Consensus post-Washington ne touche pas encore à sa fin, mais il est clair que les conséquences sur le secteur de l'alimentation, l'agriculture et du développement rural sont nombreuses. Durant les années 1980 et 1990, la politique agricole était basée sur le paradigme d'ajustement structurel présent dans le Consensus de Washington. Un retour à une fixation des prix déterminée par le marché, l'élimination des restrictions quantitatives et la promotion des opérations du secteur privé constituent des sujets-clé dans le domaine de l'alimentation, ainsi que pour d'autres produits primaires. En effet, on retrouve ce consensus dans les positions adoptées par d'autres organisations.

La question qui se pose est, par conséquent, quelles sont les limites qui accompagnent ce processus. Par exemple, le Rapport sur le développement dans le monde 2000/1 affirme avec détermination (probablement à la suite de Stiglitz) que la libéralisation du marché exige un fondement institutionnel solide et préalable. Dans le secteur de l'alimentation, l'agriculture et du développement rural, cette précaution semble appropriée. Par exemple, dans le cas de la fourniture de semences, le secteur public ne peut pas tout prendre en charge. Il doit aider à nourrir un secteur privé naissant. Il a également besoin de jouer un rôle dans la protection de la diversité des plantes, en particulier en ce qui concerne les droits des agriculteurs à utiliser des variétés développées sur les exploitations agricoles. Tripp et Louwaars (1997) concluent qu' "il existera un éventail de divers chemins à suivre pour parvenir à renforcer les systèmes de semences nationales, et que beaucoup d'entre eux impliqueront des interactions complexes entre les secteurs public, commercial et bénévole... La recherche d'une terminologie plus exhaustive afin de guider ce processus pourrait conduire à substituer "diversification" par "privatisation" et "réforme réglementaire" par "dérégulation".

D'une manière plus générale, on pourrait suggérer que la future recherche en matière d'alimentation, agriculture et développement rural prête une attention plus particulière aux aspects suivants :

• le besoin de réglementation dans le développement des marchés agricoles d'intrants et de produits ;
• les interventions nécessaires afin de créer et maintenir des secteurs d'exportation compétitifs;
• l'investissement en capital humain pour le développement agricole et rural ; et
• le renforcement de la recherche du secteur privé (voir Tripp et Byerlee 2000).

Assistance

Un dernier domaine qui fait actuellement l'objet de débats est le rôle de l'assistance. Il est pertinent de souligner quatre points d'actualité.

Tout d'abord, d'un point de vue théorique, il a beaucoup été question de l'importance de politiques pertinentes en tant que conditions préalables à l'utilisation correcte de l'assistance, qui est une idée qui a été formulée par Burnside et Dollar (1997) et largement popularisée par la publication de la Banque mondiale "Assessing Aid" (Banque mondiale, 1998). La publication précitée conclut que l' "aide financière conduit à accélérer la croissance, la réduction de la pauvreté et à améliorer les indicateurs sociaux des pays en développement ayant une gestion économique équilibrée" (Banque mondiale 1998:2), mais a toutefois "une incidence nettement moins marquée" dans d'autres domaines. Cependant, cette découverte n'est pas acceptée par tous : dans une publication récente, Hansen et Tarp (2000) ont conclu que l'impact de l'aide dépend non pas de la pertinence des politiques, sinon de sa capacité d'accroître le taux de croissance global, essentiellement par l'effet qu'elle exerce sur l'accumulation de capital. Cependant, les évaluations de l'incidence de l'aide au niveau des projets font souvent apparaître des bénéfices bien meilleurs que les études à l'échelle économique reste un mystère. Pourquoi les bons projets ne réussissent-ils pas à provoquer un impact plus important?

Puis, la réflexion s'est centrée sur les relations donateur-bénéficiaire, particulièrement autour de la notion d'alliances, par exemple dans le Comité d'aide au développement de l'OCDE (Development Assistance Committee, DAC 1996, 1998) ainsi que dans le Cadre de développement global de la Banque mondiale (Wolfensohn 1999). Ici, les mots-clé sont propriété, coordination, transparence et responsabilité, mais les publications montrent l'existence de divers modèles, depuis une alliance à sens unique et potentiellement coercitive à un extrême, jusqu'à une véritable alliance à responsabilité partagée, à l'autre extrême (Maxwell et Riddell 1998). Une étude sur cette problématique a conclu que "la responsabilité partagée semble être la base des alliances réussies, et que la responsabilité est généralement garantie par des procédures conventionnelles, y compris un cadre juridique. Pour les donateurs, il s'agit d'un grand pas à faire... " (Maxwell et Conway 2000).

Ensuite, l'intérêt s'est centré sur le ciblage de l'aide sur la réduction de la pauvreté, en particulier en vue d'atteindre l'objectif de développement international de réduire la pauvreté absolue de moitié à l'horizon de l'an 2015 approximativement. Le moyen principal pour ce faire se trouve dans la nouvelle version des Documents stratégiques de réduction de la pauvreté (Poverty Reduction Strategy Papers, PRSPs) ; cependant des inquiétudes persistent quant à la possibilité pour les secteurs productifs de recevoir ou non la reconnaissance et le financement suffisants dans les Documents stratégiques de réduction de la pauvreté (Belshaw 2000).

Finalement, et d'un point de vue plus pratique, des innovations ont été observées dans l'utilisation d'approches sectorielles afin d'aider à améliorer la coordination entre donateurs, et renforcer les liens avec des outils de macro-planification, tels que le cadre des dépenses à moyen terme. Cependant, les programmes sectoriels sont plus répandus et clairs dans des secteurs tels que la santé et l'éducation, que dans des secteurs complexes comme l'agriculture. Brown et coll. (2000) concluent que les approches sectorielles présentent des défis spécifiques dans l'agriculture : il se peut que les principales fonctions des gouvernements dans l'appui de l'agriculture ne relèvent pas des dépenses publiques ; il se peut que les principales dépenses publiques destinées à appuyer l'agriculture (par exemple les routes) ne soient pas liées au secteur agricole, au sens strict ; de nombreuses activités du Ministère de l'agriculture seraient bien mieux réalisées par le secteur privé ; il n'existe pas une "technologie" unique applicable à l'ensemble du secteur ; et le gouvernement est un participant relativement peu important dans le secteur. Ils concluent que les approches sectorielles peuvent, certes, jouer un rôle, mais qu'une stratégie agricole d'ensemble constitue un pas préalable fondamental.

Quelles sont les conséquences de la recherche portant sur les secteurs de l'alimentation, l'agriculture et du développement rural? Les chercheurs pourraient envisager :

• d'examiner les projets d'assistance dans les secteurs précités, de chercher des rapports avec l'ensemble de l'économie ;
• d'explorer la nature des alliances dans le développement rural et les projets connexes, pour étendre la portée des leçons ;
• de contrôler la préparation de documents stratégiques sur la réduction de la pauvreté et délimiter le rôle attribué aux secteurs productifs ; et
• de chercher les moyens de fournir une planification cohérente pour les secteurs de l'alimentation, l'agriculture et du développement rural : si cela n'est pas possible à travers des programmes sectoriels, il sera nécessaire de modifier les outils existants de planification du secteur.

5. Résumé et conclusions

L'objectif de cet article était d'apporter un regard sur la manière dont le contexte peut influer sur les priorités futures de la recherche économique et de politiques en matière d'alimentation, d'agriculture et de développement rural. Le thème a été abordé selon deux perspectives : tout d'abord, en passant en revue l'évolution passée des secteurs et leurs changements potentiels dans le futur ; puis, en faisant le point sur les récents débats abordant certains aspects du développement, afin de mettre à l'épreuve la solidité de l'actuelle opinion de consensus sur l'alimentation, l'agriculture et le développement rural.

En premier lieu, les secteurs de l'alimentation, l'agriculture et du développement rural évoluent rapidement. Contrairement au modèle agricole de demi-subsistance qui, de façon subconsciente, sert de base à une grande partie de la réflexion sur l'alimentation, l'agriculture et le développement rural et, en fait, sur les économies en développement comme un tout, l'hypothèse suivante est formulée : dans un avenir proche, l'agriculture sera essentiellement commerciale, une grande partie de la population rurale cessera d'être attachée à la terre et l'agriculture deviendra un secteur relativement petit au sein de l'économie nationale. Naturellement, cette vision s'applique plus directement dans certains endroits que dans d'autres. Cependant, elle représente un grand défi pour les chercheurs en matière d'alimentation, d'agriculture et de développement rural : il s'agit de projeter systématiquement, de contrôler efficacement et d'aider les responsables de la planification à gérer les problèmes inévitables de la transition.

Ensuite, le document centre sa réflexion sur l'alimentation, l'agriculture et le développement rural, en faisant état du consensus actuel, tel qu'il ressort du Sommet mondial sur l'alimentation, ainsi que des travaux menés par d'autres organismes internationaux travaillant sur ce sujet. On identifie un consensus difficilement atteint, qui arrive à un compromis entre la réduction de la pauvreté d'une part, et les réalités du marché d'autre part : la croissance est nécessaire (bien qu'insuffisante), le secteur privé est la principale source de croissance, la tâche du gouvernement est de stimuler la croissance et de fournir des dispositifs de sécurité, il faut promouvoir la participation. Il faut à nouveau tenir compte des particularités régionales, spécialement lorsqu'il s'agit de mettre en œuvre les priorités générales en question.

Puis se pose la question-clé, à savoir si la réflexion actuelle sur l'éventail de sujets liés au développement va à l'encontre du consensus existant, ou bien l'oriente vers de nouvelles directions. La réponse est positive, non pas de façon révolutionnaire, sinon clairement évolutive. On découvre de nombreux éléments appelant à la réflexion ; peut-être plus important encore, on identifie des possibilités d'orienter la réflexion actuelle sur l'alimentation, l'agriculture et le développement rural vers de nouvelles directions.

En ce qui concerne la pauvreté, l'exclusion sociale et les moyens d'existence durables, on analyse l'évolution de la réflexion et on identifie un parallèle avec la réflexion sur la sécurité alimentaire. On soulignera particulièrement le besoin d'incorporer aux définitions actuelles des dimensions non-matérielles de la pauvreté et de la capabilité, la valeur des cadres de vulnérabilité des actifs afin de planifier des stratégies de moyens d'existence (y compris le capital social comme actif), et la valeur des modèles d'exclusion sociale, à l'origine développés dans les pays riches, afin de fournir des modèles explicatifs fondamentaux quant aux causes de la pauvreté.

A propos de la protection sociale, l'importance du risque et de sa gestion est reconnue dans de nombreux débats actuels portant sur la politique rurale et agricole. La nouvelle réflexion a beaucoup apporté, en particulier en matière de systèmes non-formels de protection sociale.

Quant aux approches se basant sur les droits, les spécialistes en alimentation, agriculture et développement rural jouent à nouveau un rôle important, par exemple en matière de droit à l'aliment. Cependant, un débat plus vaste s'impose pour élargir le champ des opportunités. Par exemple, l'UNICEF a eu recours à la Convention des droits de l'enfant comme outil de programmation. La FAO pourrait-elle établir une Charte pour la sécurité alimentaire et tirer parti de l'expérience d'autres secteurs afin d'adopter une approche plus vaste et cohérente vis-à-vis des droits?

La mondialisation est non seulement un sujet populaire, mais aussi un facteur-clé de la transformation des secteurs de l'alimentation, l'agriculture et du développement rural. Les différentes facettes de la mondialisation ont été identifiées et on peut trouver un résumé de certaines propositions en matière de mondialisation et pauvreté. Dans ce domaine, la tâche future de la FAO devra porter sur des matières de type global, y compris les biens publics mondiaux. Cependant, il existe même à l'échelon national de nombreux thèmes à aborder dans la recherche : mettre au point une classification fonctionnelle de la population rurale tenant compte de l'impact potentiel de la mondialisation, effectuer un suivi de cet impact et élaborer systématiquement des mesures destinées à maximiser les bénéfices du changement. L'agriculture à petite échelle pourrait être particulièrement menacée.

Les aspects liés au rythme et à l'échelonnement de la libéralisation restent fondamentaux dans la politique de développement et pour les secteurs de l'alimentation, l'agriculture et du développement rural. On présente ici un résumé du débat portant sur le Consensus post-Washington et on soulignera le fait qu'un grand nombre d'arguments utilisés pour remettre en question la libéralisation de type big-bang dans le secteur financier pourrait, de même, s'appliquer à l'alimentation, l'agriculture et au développement rural : une sécheresse ou une inondation peuvent provoquer autant de dommages à court terme dans une économie qu'une fuite de capitaux. La nouvelle réflexion sur la libéralisation et la privatisation est prudente, préoccupée de favoriser la réforme institutionnelle au détriment de la réforme du marché, insiste sur le fait que l'état doit conserver un rôle important dans la fourniture de biens publics et d'intérêt social (éducation, technologie), et souhaite promouvoir la participation à tous les niveaux et dans tous les processus. Dans les secteurs de l'alimentation, l'agriculture et du développement rural, la réflexion sur la commercialisation des aliments, les alliances entre les secteurs public et privé et la réglementation de la fourniture des intrants a rencontré les mêmes problèmes. Une plus grande itération entre les débats généraux et les débats sectoriels est nécessaire.

Finalement, les pays et organismes donateurs sont en train de modifier rapidement le type de coopération avec les pays pauvres, et, plus lentement, les actions concrètes. Les débats-clé portent sur les limites de l'efficacité de l'aide, les alliances, l'aide pour la réduction de la pauvreté et les approches sectorielles. Les nouvelles "technologies" en cours de développement pour créer des alliances, en particulier dans les approches sectorielles (SWAPs sector wild approach), ont beaucoup à apporter, mais des problèmes persistent dans leur application au système de l'alimentation, l'agriculture et du développement rural.

De nombreux thèmes n'ont pas été abordés dans ce document : l'exercice du pouvoir, la décentralisation, la réforme globale institutionnelle, la reconstruction en situation de conflit et post-conflit. Tous ces sujets sont importants. Un plus grand nombre d'études renforcerait l'argument selon lequel la planification de la recherche sur les secteurs de l'alimentation, l'agriculture et du développement rural exige une approche itérative étant donné la constante évolution de l'agenda de développement. Des problèmes de fond ont été mis en évidence. Nous pourrions conclure cette étude par une question relative au processus. Quels sont les mécanismes existant susceptible de faciliter le caractère itératif entre le développement général et la réflexion sur l'alimentation, l'agriculture et le développement rural? De toute évidence, les spécialistes de ces deux domaines sont "en contact" à travers des associations professionnelles et des instances politiques. Cependant, une meilleure coordination est-elle possible par le truchement de mécanismes des Nations Unies, comme par exemple le Conseil économique et social, le CAC (Comité Administratif de Coordination) ou le Comité de la planification et du développement? Une initiative de la FAO? Il existe de nombreuses possibilités qu'il serait intéressant d'explorer.

Remerciements

Nous tenons à remercier nos collègues de la FAO pour leur aide et leur appui, en particulier Jacques Vercueil, Franco Viciani et Kostas Stamoulis.

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