1. Objetivos
2. Organización y campos principales de trabajo
3. Métodos adoptados para alcanzar los objetivos
4. Problemas que se plantean
5. Evaluación de los resultados obtenidos
6. Orientaciones en las actividades de ea dirección
7. Orientaciones futuras
Actividades del parograma: Dirección de montes y productos forestales
Anexo A - Antecedentes históricos
Anexo B - Principales publicaciones de la dirección desde enero de 1960
Actividades de la dirección de montes y productos forestales de la FAO
Documento (CL 43/9) presentado a la consideración del Consejo de la FAO
Las industrias forestales, con unos 40.000 millones de dólares de producción anual bruta, constituyen hay día uno de los principales sectores industriales del mundo. Los productos forestales satisfacen muchas necesidades fundamentales: maderas y tableros a base de madera para viviendas y otros tipos de construcción, transportes y mobiliario; papel para periódicos, papel de imprenta y de escribir para la enseñanza, la información y el comercio; papel y cartón para empaquetado y muchos usos industriales. La demanda de productos forestales aumenta más rápidamente que la de alimentos, sobre todo en los países que se encuentran todavía en una etapa temprana de su desarrollo. Estos hechos revelan la magnitud de las responsabilidades que pesan sobre la FAO para tratar de que la economía mundial en expansión se abastezca de productos forestales en las cantidades y calidades necesarias para mantener cada vez más alto el nivel de bienestar general. La meta que se persigue es servir a los seres humanos, no a los árboles.
Concretamente, los estudios realizados por la Dirección de Montes y Productos Forestales, en colaboración con las Comisiones Regionales de las Naciones Unidas, revelan que en 1975 en las regiones en desarrollo las necesidades anuales de productos forestales representarán 3.000 millones de dólares más que en 1959/61, cifra a la que hay que sumar la de las importaciones (más de 500 millones de dólares anuales) que en la actualidad reciben de los países adelantados. Obtener estos resultados será difícil, pero se podría establecer una meta realista sobre la base de que los países en desarrollo dispongan en 1975 de la capacidad suficiente para cubrir por sí mismos sus nuevas necesidades de productos forestales, con la excepción de la pasta y el papel, y de que, dadas las grandes perspectivas que, como revelan esos mismos estudios, existen de ampliar las exportaciones hacia los países desarrollados, aumenten 1.000 millones de dólares al año sus exportaciones de productos forestales elaborados a las regiones más desarrolladas. Para esto se requeriría una inversión global de cerca de 5.000 millones de dólares, con lo cual se sentarían también las bases para aumentar progresivamente las utilidades netas de exportación en los años subsiguientes. Como tal evolución no es posible por si sola, incumbe a la FAO el orientarla.
En esta tarea, la Dirección de Montes y Productos Forestales debe abarcar muchas disciplinas y aspectos: biología; silvicultura; corta y extracción; creación y mejoramiento de métodos de elaboración y de industrias; comercialización y distribución de productos forestales; contribuir a que el consumidor obtenga los productos a un precio razonable y a que, tanto los productores como los trabajadores, disfruten de una justa retribución.
Asimismo, la FAO se ocupa de los valores «indirectos»de los montes para el hombre: forrajes para el ganado, recreo, protección de la fauna silvestre y un flujo sostenido y regular de agua. Este último punto en muchos casos asume una enorme importancia para la FAO. Las talas anárquicas pueden provocar erosión en gran escala, con el aceleramiento de la escorrentía de las aguas superficiales e inundaciones desastrosas. La restauración y el mantenimiento del bosque en puntos estratégicos es a menudo un medio esencial para fortalecer la base de la agricultura y la subsistencia de las comunidades rurales.
Sobre la Dirección recaen pues amplias y complejas responsabilidades. La creciente demanda de sus servicios obliga a efectuar constantemente reajustes de prioridades para no rebasar los límites de los recursos financieros. Esta circunstancia, sumada al carácter ampliamente disperso de sus actividades en las diversas regiones, ha exigido una vigorosa dirección y coordinación centralizadas pero dejando un amplio margen a la iniciativa personal en todos los sectores periféricos de la Dirección.
Al fundarse en 1946, la Dirección de Montes y Productos Forestales se organizó de acuerdo con las recomendaciones de la Comisión Interina de las Naciones Unidas sobre Agricultura y Alimentación (véase Anexo A), y se basaba en principios que entonces eran nuevos
a) que los montes y los productos forestales estén incluidos dentro de la misma unidad administrativa, porque sólo considerando conjuntamente los montes y las industrias forestales podrá obtenerse una buena ordenación forestal;b) que los problemas políticos, técnicos y económicos se traten simultáneamente dentro de la misma unidad;
c) que se preste igual consideración a las funciones productiva y protectora de los montes, y al planear el desarrollo económico y social se conceda a los montes la importancia debida como forma de aprovechamiento de la tierra;
d) que las necesidades y las situaciones forestales son diversas según las regiones, y que por lo tanto debería destacarse a éstas el personal necesario para seglar más de cerca los problemas locales.
Originalmente, la Dirección se componía de una Subdirección de Montes y una Subdirección de Productos Forestales. Sucesivamente, las subdirecciones fueron tres pero conservando el «enfoque integrado»: Política Forestal, Tecnología Forestal y Economía Forestal. Más tarde, la Subdirección de Tecnología Forestal se dividió en dos: Subdirección de Producción Forestal y Subdirección de Industrias Forestales y Utilización. La Dirección se ha atenido siempre al principio de que, si bien su personal debe incluir necesariamente funcionarios con alguna experiencia especial previa en un campo principal de los montes y los productos forestales, estos funcionarios deben ante todo ser capaces de enjuiciar los problemas desde un punto de vista general, poseer una «visión amplia de los montes y los productos forestales», y dotes administrativas particulares, sobre todo por lo que hace a la organización de reuniones y la superintendencia de proyectos de campo. Por consiguiente, se ha dado a todas las subdirecciones una estructura piramidal en secciones. Hasta ahora no ha sido posible instituir cadenas completas de mando (escasean particularmente los oficiales auxiliares), pero la Dirección está ocupándose de lograrlo (así como también de conseguir la introducción de equipo moderno) para evitar un consumo exorbitante del tiempo de los oficiales superiores en cuestiones de pura rutina y asegurar la continuidad de las actividades.
La Oficina del Director y del Director Adjunto (con las consignaciones del Fondo Especial de las Naciones Unidas (FENU) se cubren los gastos de un puesto de ayudante del Director) garantiza una dirección y una coordinación centrales y vigorosas, a través de su personal de programación y operaciones y de los oficiales destacados en los diversos países. En el momento de redactar este artículo, el número total de puestos de categoría profesional, con cargo al Programa Ordinario, era de 44, 5 en la oficina central, 28 en las subdirecciones en la Sede y 11 en las regiones. El total de los puestos a cargo del Programa Ampliado de Asistencia Técnica (PAAT), el FENU y los Fondos Fiduciarios es de 344, de los cuales 12 en la Sede y 332 en el campo. En total, los puestos de categoría profesional suman 388, a saber, 45 en la Sede y 343 en el campo.
En su forma actual, la Dirección es una entidad estrechamente articulada que goza de amplio crédito en el ámbito internacional. Sin embargo, sería ocioso negar que la actual plantilla de la Sede es insuficiente para enfrentarse a las crecientes responsabilidades que los Estados Miembros imponen a la FAO, sobre todo por lo que se refiere al creciente volumen de trabajo que exigen los programas de campo.
Las principales esferas de actividad de la Dirección se pueden describir por las funciones de las subdirecciones, tal como se hace en el Programa de Labores y Presupuesto para 1964-65 (C 63/3). En primer término, conviene ocuparse de la economía, que proporciona las informaciones y constituye la base para los planes de toda la Dirección; en seguida, son de considerar los medios técnicos aptos para llevar a efecto estas ideas en lo referente a la producción forestal, por una parte, y a las industrias y la utilización, por la otra; y por último, se aborda la puesta en práctica de las decisiones concernientes a la política forestal y el mecanismo necesario para ello. A cada uno de estos aspectos, que son interdependientes entre sí, se ha dado una importancia más o menos igual.
Economía forestal
El carácter y el propósito de la labor de la Dirección por lo que hace a la economía forestal ha cambiado radicalmente desde los primeros tiempos. En un principio se ocupaba sobre todo de los servicios estadísticos, el mejoramiento de las estadísticas nacionales, la promoción de la comparabilidad estadística internacional, la confección de informes y el envío de noticias sobre mercados, y la preparación de estudios sobre productos básicos. Hace diez años, la Dirección no sólo fue la primera en realizar un estudio regional de los recursos y necesidades madereros, sino que en años recientes ha efectuado y publicado toda una serie de estudios analíticos sobre los cambios profundos que están verificándose en las economías mundiales y regionales de montes y productos forestales, así como en la relación entre los sectores de los montes y las industrias forestales y otros sectores de la economía. Estos estudios, muy elogiados en los círculos gubernamentales, comerciales y académicos, han tenido en muchos casos profundas repercusiones en las políticas nacionales y, al mismo tiempo, han obligado constantemente a la Dirección a reorientar sus labores con el fin de satisfacer mejor las nuevas necesidades. En efecto, la «estrategia» de la FAO en el sector forestal tiene como base su propia actividad analítica en el campo de la economía forestal.
Hay otras esferas importantes de trabajo en la economía forestal. En los últimos dos bienios las actividades sobre todo en el campo de la inventariación y evaluación de los recursos forestales, se han ampliado mucho, si bien en el último bienio ha aumentado rápidamente la demanda de asistencia y orientación en materia de planificación del desarrollo de los montes y las industrias forestales.
En cuanto al programa de economía forestal, la Dirección colabora estrechamente con las Comisiones Regionales de las Naciones Unidas, con la Dirección de Análisis Económicos (estudios básicos, plantación del desarrollo), la Dirección de Productos Básicos (estudios y encuestas sobre productos forestales) y la Dirección de Estadística (estadística).
Producción forestal
El trabajo consiste esencialmente en dar respuestas prácticas a la pregunta: i cómo cultivar y cosechar económicamente el creciente volumen de madera que el mundo necesitará? A este respecto los conceptos van cambiando, por dos razones principales:
a) el tipo de las necesidades de madera industrial (especies, dimensiones) está modificándose con rapidez;b) el progreso tecnológico es irregular.
En teoría, como lo demuestran las estadísticas de la FAO, las masas naturales existentes, muchas de ellas inaccesibles y aun sin explotar, pueden dar suficiente madera para cubrir las necesidades previsibles. Cada día son más los montes naturales de este tipo que se ponen en explotación bajo una ordenación que asegura una producción sostenida. Se han reconocido los problemas especiales que plantean los heterogéneos bosques tropicales que constituyen la principal reserva sin explotar del mundo, y se ha manifestado la esperanza de que esos problemas se resuelvan progresivamente gracias a una doble acción convergente: por un lado, técnicas silvícolas mejoradas y más económicas de corta y extracción en el monte y, por el otro, perfeccionamientos tecnológicos que hagan cada vez más racional e integral, y por lo tanto más económico, el aprovechamiento en las industrias forestales. Sin embargo, la convergencia de esta doble acción ha sido demasiado lenta. Mientras tanto, crece la demanda de grandes cantidades de materiales baratos y homogéneos para el sector de la pasta, a la vez que se presentan grandes posibilidades para el establecimiento de plantaciones de alto rendimiento y crecimiento rápido.
Aunque el mundo durante muchos decenios seguirá dependiendo de las masas naturales existentes, el elemento dinámico representado por las masas artificiales desempeñará un papel cada vez más importante, sobre todo en aquellos países donde el carácter de la vegetación natural plantea difíciles problemas para una explotación económica. En ciertos aspectos, la silvicultura intensiva y de gran rendimiento está todavía en sus albores. Es necesario extender y sistematizar la labor de experimentación vigilada para reunir, analizar y difundir sus resultados, sobre todo en relación con las plantaciones tropicales y subtropicales. En esta labor colaboran muchos organismos nacionales, así como la Unión Internacional de Organizaciones de Investigación Forestal (IUFRO). No es suficiente producir más y mejor madera a menos costo, sino que esa madera se debe apear y transportar eficiente y económicamente hasta la fábrica elaboradora. En este aspecto, la labor entraña una estrecha colaboración con la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Industrias forestales y utilización
El establecimiento de una subdirección que se encargara de estos campos coincidió con el del Centro de Desarrollo Industrial de las Naciones Unidas, con el que la Dirección llegó rápidamente a un acuerdo, y con la creciente preocupación de la FAO por la industrialización en los países en desarrollo, sobre todo por lo que se refiere al papel y las industrias papeleras o productoras de tableros a base de madera. Las industrias forestales poseen muchas características especiales. En primer término surten de una gran variedad tanto de productos de consumo como de productos intermedios a muchos sectores de la economía: la demanda de dichos artículos aumenta bruscamente al sobrevenir el desarrollo económico. Las industrias varían mucho en cuanto a las materias primas que utilizan otros requisitos de producción. En la mayoría de ellas pueden emplearse con buen éxito otras tecnologías. Tienen como base un recurso renovable, recurso que está íntimamente ligado con la agricultura.
La Dirección trabaja en colaboración con las Comisiones Regionales de las Naciones Unidas, y su labor se ve complementada por las actividades de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) por ejemplo, y de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco), por lo que se refiere al papel para periódicos y al papel en general. Cuenta con el apoyo directo de las asociaciones industriales. Su objetivo es asegurar la expansión de las industrias forestales viables, teniendo en debida cuenta los mercados, las materias primas y la economía, y promover el equilibrio mundial entre la demanda y la capacidad fabril.
Política forestal
En los próximos cinco o diez años, el objetivo principal del programa de la Dirección será contribuir a que las conclusiones de los estudios sobre las «tendencias de la madera», a que se ha hecho referencia en un párrafo anterior, se traduzcan en medidas efectivas. Hay que ayudar a los gobiernos a elaborar y poner en vigor políticas nacionales forestales con este fin, coordinándolas con la planificación del uso de la tierra y los planes de desarrollo en general. Esto supone colaborar especialmente con la Subdirección de Formulación del Programa y del Presupuesto, la Dirección de Análisis Económicos y la Dirección de Fomento de Tierras y Aguas. En su enfoque general del uso de la tierra, a la Dirección interesa especialmente la ordenación de las cuencas hidrográficas así como del pastoreo y los pastizales, lo que también significa colaborar con otras direcciones, especialmente las de Fomento de Tierras y Aguas, Fitotecnia y Protección Fitosanitaria y Zootecnia y Sanidad Animal. También se ocupa de la evolución de las estructuras institucionales que condicionan el uso de la tierra, y del mejoramiento de los servicios forestales estatales los procedimientos administrativos y la legislación. Esto la pone en contacto con la Subdirección de Investigaciones Legislativas y la Dirección de Instituciones y Servicios Rurales, así como también los otros aspectos salientes de sus actividades comprendidas en este capítulo, es decir, el mejoramiento y ampliación de la enseñanza y la capacitación (vocacional, técnica y profesional) para cubrir las necesidades calculadas de mano de obra.
La colaboración con la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y sus Recursos (IUCN) así como los trabajos con arreglo a los programas de campo, van en aumento por lo que se refiere a la ordenación y conservación de la fauna silvestre (con las Direcciones de Zootecnia y Sanidad Animal y Filotecnia y Protección Fitosanitaria) y sin duda alguna la FAO se beneficiará con el clima actual de la opinión pública. Es probable que aumente en importancia la utilización de los bosques y los parques nacionales con fines recreativos.
El mecanismo intergubernamental establecido para llegar a acuerdos acerca de política forestal consiste en las seis Comisiones forestales regionales creadas por la Conferencia de la FAO, a las cuales presta servicios la Dirección (véase diagrama), que normalmente celebran períodos de sesiones cada dos años.
Para desempeñar las funciones de la FAO definidas en el Artículo I de la Constitución, la Dirección depende de la posibilidad de servirse fácilmente de las capacidades y conocimientos de que disponen los países miembros. Por fortuna, esto es precisamente lo que la Dirección ha venido haciendo.
COMISIONES REGIONALES FORESTALES DE LA FAO
A las que presta servicios la Dirección de Montes y Productos Forestales
(los años entre paréntesis son aquellos en que fueron creados)
A veces se tropieza con una cierta falta de comprensión acerca de las tareas que los Estados Miembros deben emprender, solos o colectivamente, para promover los objetivos de la FAO, y se advierte una cierta tendencia a depender demasiado de las supuestas facultades o capacidad de la secretaría de la Organización. Sin embargo, en conjunto, se reconoce ampliamente que los esfuerzos de la FAO son en verdad los esfuerzos de la comunidad de naciones, siendo la secretaría tan sólo el instrumento encargado de hacer que plasmen en realidades las intenciones y deseos de los miembros de la FAO. Con esto quizás se responda a las críticas hechas en algunas ocasiones en el sentido de que la Dirección quiere hacer demasiadas cosas al mismo tiempo y compromete sus recursos. En realidad, está siempre dispuesta a poner en otras manos aquellas tareas que pueden ejecutarse o financiarse mejor externamente.
En los primeros años de la Organización, había que utilizar sobre todo los llamados métodos básicos del programa ordinario de la FAO, esto es, intercambio de informaciones, estudios y asesoramiento, por falta de otros medios. En los últimos años, la situación ha cambiado rápidamente, de modo que en la actualidad se dispone de unos 5 millones de dólares anuales para los programas de campo, en comparación con 1 millón de dólares destinado al programa ordinario y a la administración de los programas de campo en la Sede. Actualmente se presta especial atención a los proyectos de campo, que tienen repercusiones más directas y una mayor eficacia demostrativa. Sin embargo, no por eso han perdido importancia las actividades del programa ordinario, antes bien constituyen el soporte básico de la FAO para otras tareas de más envergadura. Aunque persiste una cierta tendencia a considerar el «programa ordinario» y el «programa de campo» como entidades separadas, cada una colocada dentro de su propio compartimiento estanco, por el motivo de que se financian con diferentes fuentes, la Organización y, por lo tanto, la Dirección, estiman que ambos están indisolublemente unidos, tanto por lo que hace a los conceptos como a la ejecución práctica.
Por lo tanto, a pesar de la reorientación hacia los trabajos de campo, no ha pasado en modo alguno la época de los «estudios». Ya se ha mencionado la influencia ejercida por los Estudios sobre las tendencias de la madera sobre la marcha de la Dirección. Entre otros ejemplos se puede también citar el estudio recientemente publicado Perspectivas de la pasta y el papel en Europa Occidental financiado con cargo a un fondo fiduciario especial formado por las asociaciones industriales, y el documento «Perspectivas para la expansión de los productos forestales de los países en desarrollo», preparado para la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo. La revista Unasylva, que empezó a aparecer en 1947, junto con otras publicaciones que se enumeran en el Anexo B, contribuyen también al cumplimiento de la primera función de la Organización.¹
¹ De sus fondos del programa ordinario para 1964-65, la Dirección invierte un 5 por ciento en documentos, 2 por ciento en reuniones, 6 por ciento en viajes y un 88 por ciento en personal, inclusive consultores y contratas.
Un segundo enfoque para alcanzar los objetivos de la FAO se relaciona con la acción internacional. La Dirección utiliza un corto número de comités consultivos y cuadros de expertos, entre los cuales cabe citar especialmente a los Comités Consultivos de la FAO sobre la Pasta y el Papel y sobre Enseñanza Forestal. Ya se ha mencionado la colaboración con las Naciones Unidas y los organismos especializados, así como la cooperación igualmente fructífera establecida con organismos internacionales no gubernamentales como la IUFRO y la IUCN. También nos hemos referido a las Comisiones forestales regionales. Además, en la medida que las circunstancias lo requieren, la Dirección convoca conferencias y consultas especiales de carácter intergubernamental, como las dos reuniones sobre tableros contrachapados y paneles a base de madera y sobre genética y mejoramiento de los árboles forestales celebradas en 1963; por otra parte, ayuda también a organizar reuniones internacionales como los Congresos Mundiales Forestales, el sexto de los cuales habrá de celebrarse en 1966.
El tercer enfoque es a través de la asistencia técnica. La Dirección se ha esforzado siempre en prestar ayuda y asesoramiento directo a los Estados Miembros, dentro de las actividades normales de su programa ordinario, pero las posibilidades son por fuerza limitadas, sobre todo en lo que respecta a los fondos para viajes. Por supuesto, al establecerse el PAAT aumentaron las posibilidades de ayuda técnica, y gracias a dicho programa la Dirección ha podido financiar becas, centros de capacitación, seminarios, centros de desarrollo y viajes de estudio. Asimismo, le han sido muy útiles los proyectos para facilitar expertos asociados y auxiliares. Los programas nacionales de montes y productos forestales solían absorber en promedio un 14 por ciento del gasto total de la Organización por concepto del PAAT, pero esa proporción ha disminuido en los últimos años. Por otra parte, en el relativamente nuevo programa del FENU, los proyectos de montes y productos forestales ocupan un segundo lugar con respecto a los de la Dirección de Fomento de Tierras y Aguas, con 34 proyectos (uno ya terminado), o sea algo así como el 20 por ciento del total de la FAO. En los países donantes, la opinión pública tiende a relegar los proyectos «forestales» al margen de la Campaña Mundial contra el Hambre, por lo que en la actualidad la Dirección tiene únicamente dos de esos proyectos en fase de realización. En cambio, el desarrollo forestal figura prominentemente en varios proyectos del Programa Mundial de Alimentos.
Todo avance logrado en la labor de la Organización ha sido como respuesta a un problema concreto. La mayoría de las cuestiones que se le plantean a la Dirección son de carácter técnico o económico. Veamos a continuación algunos problemas internos relativos a los programas de labores:
a) El aumento de los programas de campo de la FAO exige que se observen estrictamente los plazos fijados y se presenten dentro de un período prescrito pruebas tangibles de los progresos realizados y se dé cuenta de los gastos hechos. En general, las actividades del programa ordinario están menos circunscritas y, por tanto, tienden a aplazarse. Así sucede en general en todos los sectores de la Organización y están estudiándose propuestas, que afectan también a la Dirección, para poner remedio a esta situación. Si hacemos de ello mención aquí es sólo para precisar que la atribución de «prioridades» en las labores de la Dirección es una preocupación cotidiana.b) Los representantes gubernamentales presionan constantemente para que se organicen conferencias y reuniones, que en muchos casos no son otra cosa que ocasiones de intercambio técnico entre los países desarrollados. Este es un servicio que la Dirección puede prestar únicamente en la medida en que se lo permiten los recursos financieros, y otros gobiernos, organismos e instituciones podrían asumir la plena responsabilidad de organizar y administrar tales reuniones.
c) A menudo los países miembros solicitan asesoramiento inmediato y sobre el terreno acerca de varios problemas urgentes. En este aspecto es donde se revela la utilidad de los oficiales destacados en las regiones y los grupos regionales de asesoramiento que dependen del PAAT; pero la única solución auténtica a esto sería aumentar los fondos para viajes y la autonomía de la Dirección para disponer de ellos.
d) Convendría que los países desarrollados aceptaran generosamente la responsabilidad de adaptar y transferir las tecnologías apropiadas a los países en desarrollo (por ejemplo, véase el informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Aplicación de la Ciencia y la Tecnología en Beneficio de las Regiones menos Desarrolladas (UNCSAT), de 1963), aunque en la práctica suelen experimentar dificultades para reorientar - como convendría - las investigaciones en su propio territorio y carecen de medios para aplicar los resultados en los países en desarrollo. Una manera de acelerar el progreso podría consistir en «adoptar problemas», esto es, en la aceptación por un país desarrollado de la responsabilidad de resolver un cierto problema clave para un grupo de países en desarrollo. Como ejemplo de esos problemas en el campo forestal, podrían citarse los programas de construcción de viviendas baratas con materiales prefabricados, o la selección y ensayo de especies de crecimiento rápido aptas para proyectos integrados de plantación e industria. La Dirección sigue investigando las posibilidades a este respecto.
En el espacio de este documento no es posible tratar a fondo la experiencia y los problemas de la Dirección. Hace ya 20 años que se preparó el primer esquema de actividades de la Dirección (véase Anexo A), pero desde entonces el mundo y la FAO han cambiado mucho.
Entre los resultados obtenidos se atribuye la máxima importancia a los siguientes:
a) Gracias a la labor de la Dirección se reconoce que la FAO es el centro mundial por excelencia en materia de montes y productos forestales: no existe ningún otro organismo comparable. La FAO ha llegado a ser especialmente valiosa como instrumento para transferir, adaptar y aplicar los conceptos y prácticas de los países forestales más antiguos a las condiciones, muy diversas, de los países nuevos.b) La FAO ha contribuído a subsanar el divorcio que existe tradicionalmente entre los encargados de la ordenación de los montes y los responsables del desarrollo de las industrias forestales. Aparte del impulso que esto imprime al desarrollo forestal, es el mejor medio para conseguir que no se desatiendan los valores no productivos de los montes (comúnmente denominados «influencias del bosque») e impedir que una explotación equivocada origine inundaciones, erosión y escasez de agua.
c) En todo el mundo existe ahora una más cabal comprensión de los valores dasonómicos y de las medidas necesarias para preservar el patrimonio forestal ajustándose a los «principios de política forestal» (fruto de un pensamiento previsor y de muchos debates) aprobados por la Conferencia de la FAO en 1951. También existe una mayor conciencia de la potencialidad de los bosques como fuente de bienestar humano, y del grado en que la industrialización basada en los montes puede contribuir, estimulándolo, al proceso del desarrollo económico general.
d) Los estudios sobre los recursos y necesidades de madera emprendidos por la Dirección, en colaboración con las Comisiones económicas regionales de las Naciones Unidas, marcan la transición entre el enfoque ad hoc y el enfoque sistemático en lo tocante a la política y el desarrollo forestales. Se ha comprobado su gran valor para los órganos gubernamentales y privados interesados en la planeación y el desarrollo de la silvicultura y de las industrias forestales, y cabría citar muchos ejemplos en que sus conclusiones han servido de base a decisiones en materia de política e inversión.
e) La FAO ha contribuido a difundir el concepto moderno del aprovechamiento múltiple de los montes en cuanto meta importante de la política forestal. «Aprovechamiento múltiple» significa la ordenación del bosque y de las tierras conexas con vistas a la conservación de la tierra, que es la riqueza fundamental, y obtener un elevado rendimiento en los cinco principales aprovechamientos: madera, agua, forraje, fauna silvestre y recreo, en proporción que variará según que predomine la función protectora o productiva del monte.
f) La Dirección ha elaborado un vigoroso «programa de campo» que, por supuesto, es en beneficio de los países subdesarrollados, sin desmedro del justo equilibrio que, de acuerdo con el programa ordinario, debe existir entre los servicios de los países desarrollados - por ejemplo, el considerable programa para Europa - y de los países en desarrollo.
En los últimos años, la principal reorientación de las labores de la Dirección obedeció al fuerte aumento de los fondos consignados para las operaciones de campo, en comparación con la modesta ampliación de los fondos del programa ordinario. Esto significa que se ha puesto una atención especial en la expansión del sector de los montes y las industrias forestales en las regiones subdesarrolladas. Para ello no ha habido necesidad de hacer cambios en los principales campos técnicos que competen a la Dirección, sino que más bien se ha tratado de reunir, dentro de una perspectiva mundial y no sectorial o regional, el considerable acopio de informaciones, los análisis de datos y la experiencia obtenido de las pasadas actividades de la Dirección. La división de una subdirección en dos nuevas, como se ha explicado anteriormente, ha contribuido a facilitar la tarea.
En su último período de sesiones, la Conferencia de la FAO sancionó esta reorientación del programa ordinario de la Dirección, pero propuso algunos cambios adicionales en la importancia relativa otorgada a los diversos aspectos del trabajo, a saber:
a) Prestar mayor atención a la mejora de las estadísticas nacionales, relativas a los montes y los productos forestales, dado que en general no son enteramente fidedignas y no tienen el alcance necesario.b) Emprender en mayor escala estudios sobre las relaciones entre costos y utilidades, e investigar la estructura de los costos en la actividad forestal, sobre todo los costos marginales.
c) En las investigaciones silvícolas, prestar más atención a los suelos forestales y al posible empleo de fertilizantes.
d) Estudiar más a fondo la cuestión de la protección de los montes, sobre todo en cuanto al riesgo potencial de los insectos y enfermedades en las masas artificiales.
e) Ampliar los proyectos de capacitación encaminados a difundir técnicas mejoradas y aumentar la eficiencia en todas las fases de las operaciones, la extracción y el transporte forestales.
f) Conceder mayor atención a la mejora y el perfeccionamiento de las industrias del empaquetado, los aserraderos en pequeña escala, la preservación de la madera y la fabricación de carbón de leña.
g) Otorgar más atención a las investigaciones y al asesoramiento a los países miembros por lo que se refiere a los montes, en relación con el desarrollo de la comunidad, la urbanización y el recreo.
Al preparar los futuros programas de la Dirección, se tendrán en la debida cuenta estos puntos, así como también las opiniones expresadas por el Comité del Programa en su último período de sesiones, pero es dudoso que se puedan llevar a la práctica mediante una simple conversión de los esfuerzos y sin aumentos de personal y fondos. En efecto, si se procede a una nueva ampliación de importancia en los programas de campo sin antes haber contratado nuevos funcionarios, la Dirección se verá obligada a reducir los servicios del programa ordinario a su cargo sin que, por otra parte, le sea posible acometer nuevas actividades. Es de precisar, por otra parte, que este problema no hace más que ilustrar la situación general que se le plantea a la Organización en su conjunto.
Sin embargo, es de suponer que el conflicto administrativo entre las cargas de trabajo dependientes del programa ordinario y de los programas de campo, se resolverá a su debido tiempo. A juicio de la Dirección, en los próximos cinco o diez años deberá ante todo intensificar la labor encaminada a valorizar los recursos forestales y ampliar las industrias correspondientes en los países subdesarrollados. Los estudios regionales sobre las tendencias del consumo, la oferta y el comercio de productos forestales, proponen metas cuantitativas y maneras de alcanzarlas: se está preparando una evaluación mundial para el próximo Congreso Forestal Mundial. En lo sucesivo, los estudios continuarán siendo una actividad permanente del programa de la Dirección y justificarán y orientarán no sólo las actividades de ésta, sino también las políticas forestales nacionales.
La formulación de la política forestal es una función que los gobiernos cumplen valiéndose de los consejos tanto de las autoridades en materia forestal como en otros campos. En general, los planes y las medidas puestos en práctica por una autoridad forestal para llevar a efecto una determinada política, se designan bajo el título general de ordenación forestal. Por consecuencia, otra de las características del programa de la Dirección en los próximos años será proceder a un «nuevo examen» tanto de las políticas forestales como de la ordenación de montes en todo el mundo, a la luz de las rápidamente cambiantes circunstancias técnicas, económicas y sociales. Una de las primeras tareas de la Dirección fue realizar una investigación de este género a la luz de las condiciones inmediatas a la posguerra; los resultados se publicaron en 1950.
Es evidente que se debe seguir otorgando elevada prioridad en los programas de la Dirección (ordinario y de campo) a la enseñanza y capacitación en todos sus aspectos. A ciertas otras cuestiones habrá que prestar, si ello es posible, una mayor atención que hasta ahora, a saber:
a) Intensificar la colaboración con otras Direcciones por lo que toca a las cuestiones técnicas, institucionales y sociales de los problemas de la planificación integrada del uso de la tierra, sobre todo en lo relativo a la alienación de las actuales tierras forestales para dedicarlas a la agricultura con arreglo a los planes de colonización y asentamiento. Hasta ahora, la Dirección ha circunscrito sus actividades sobre todo a la América Latina y ello en escala reducida. Como el problema de la planificación integrada del uso de la tierra interesa no sólo a los forestales, sino también a los agrónomos y a los nutricionistas, será necesario establecer una estrecha relación de trabajo con otras Direcciones a fin de intensificar el estudio en este campo.b) Rehabilitación y provisión de los suministros de madera que se necesitan en las zonas áridas y semiáridas. La Dirección ha realizado un programa bastante extenso, pero se impone un esfuerzo ininterrumpido, sobre todo por lo que toca a la «producción forestal en granjas».
c) En colaboración con las Naciones Unidas, aplicar en los países en desarrollo técnicas de materiales prefabricados y listos para su montaje en la construcción de viviendas baratas, utilizando para ello madera aserrada y las diversas calidades de tableros que se fabrican.
Por otra parte, se advierte en las actuales actividades de la Dirección importantes lagunas que habrá necesidad de colmar, y que son:
a) Del examen de las actividades de campo de la FAO se desprende que la planificación del transporte constituye una laguna peligrosa en muchos proyectos de desarrollo forestal. Es indispensable corregir este defecto y otorgar la consideración debida a la creación de una nueva subdirección técnica que abarque el campo entero de la planificación del transporte, así como el mejoramiento de las técnicas y la eficiencia en todas las fases de las operaciones primarias, la extracción, el transporte, la ingeniería y la ciencia del trabajo forestal.b) Habría que emprender estudios macroscópicos y microscópicos de desarrollo sobre la exportación y sobre los mercados regionales e internos, por productos (inclusive estudios sobre estructuras arancelarias, tarifas de transporte, corrientes comerciales); también habría que promover la organización de los mercados y el desarrollo del comercio.
c) Convendría establecer un «centro internacional de semillas de árboles» que suministre material de investigación y experimentación, y coordine el suministro de semillas certificadas de especies arbóreas valiosas con destino a los montes artificiales del futuro.
Se requiere urgentemente la ampliación de las labores en estos campos si se quiere que la Dirección de Montes y Productos Forestales pueda hacer frente al creciente volumen y al carácter cambiante de sus responsabilidades. A este respecto, la Conferencia de la FAO hizo constar en el párrafo 183 del informe de su 12° período de sesiones, sus puntos de vista al respecto, que son como sigue:
«La importancia que los Estados Miembros están concediendo a la potenciación de los montes y las industrias forestales como parte integrante de su desenvolvimiento económico general, se evidencia con el creciente número de proyectos de campo que se encomiendan a la FAO en esta esfera de actividades. Para llevar a cabo esta función, se impone que la Organización atienda urgentemente en mayor medida a varias cuestiones. Por consiguiente, la Conferencia manifestó al Director General su preocupación por la lentitud con que en recientes períodos presupuestarios han venido ampliándose las funciones de la Dirección correspondientes al programa ordinario, en comparación con las ampliaciones registradas en otros sectores de la Organización. Se pidió al Director General que tuviera en cuenta esta expresión de preocupación cuando formulara sus propuestas de programa y presupuesto para 1966-67.»
La preocupación de la Conferencia de la FAO la capacidad de la Organización para prestar a los Estados Miembros los servicios que necesitan en estos sectores reviste un significado especial a la luz de los resultados de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo. Es evidente que uno de los puntos naturales de partida para la industrialización de muchos de los países en desarrollo ha de ser la elaboración de las materias primas agrícolas y forestales. Documentos presentados por la FAO a la Conferencia sobre Comercio y Desarrollo demuestran que el sector forestal promete mucho en lo que respecta al establecimiento de industrias para la exportación: cabe esperar que para 1975 se alcance una meta de 1.000 millones de dólares por concepto de exportaciones adicionales de productos forestales de los países en desarrollo a los países desarrollados. Esta amplificación del comercio sería benéfica no sólo para los países en desarrollo, sino también para aquellos países desarrollados que están enfrentándose a déficit cada vez mayores de madera. Pero esta meta no podrá nunca alcanzarse sin un esfuerzo muy considerable para promover la adopción de buenas prácticas forestales y estimular industrias viables. Los países en desarrollo esperan de la FAO datos, estímulo, orientaciones y asesoramiento técnico.
L. J. V.
El Consejo de la FAO examinó las actividades de la Dirección de Montes y Productos Forestales durante su 43° período de sesiones celebrado el mes de octubre en Roma, e incluyó los siguientes comentarios en su informe:
1. El Consejo consideró que el documento CL 43/9 (que se reproduce anteriormente) ofrecía un panorama claro de las actividades de la FAO en el sector de los montes y productos forestales.2. Estimó que dichas actividades eran de especial importancia en el momento actual. Estaban encaminadas principalmente a crear polos de industrialización en los países en desarrollo, permitiendo una ampliación de la base de la economía, más allá de una lista limitada de productos agrícolas, y ofreciendo perspectivas para mejorar el comercio de exportación, con arreglo a las políticas esbozadas por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo.
3. Dado su carácter, dichas actividades merecían ser apoyadas y fortalecidas. El Consejo estimó en particular que el Director General debería considerar la manera de fortalecer el programa ordinario de la Dirección en modo tal que permitiese prestar mayor atención a los problemas de la corta, extracción y transporte y, por consiguiente, al desarrollo metódico de los recursos forestales; y, en segundo lugar, a la promoción de los mercados y del comercio, especialmente de los mercados de los países desarrollados, para que puedan absorber más productos forestales de los países en desarrollo.
4. En el informe del Comité del Programa se indicaban también ciertas direcciones en las cuales debería ampliarse el trabajo de la Dirección de Montes y Productos Forestales (CL 43/41 párrafos 81-84): el Consejo recomendó dichas propuestas al Director General, para su consideración, señalando particularmente el mayor interés que en el programa de la Dirección se habla de prestar a las técnicas y problemas de la plantación forestal y a las especies de crecimiento rápido. Aunque los Estados Miembros deben continuar dedicando sus esfuerzos al aprovechamiento planificado de los bosques naturales, los bosques creados por el hombre tienden a proporcionar una producción mucho mayor por unidad de superficie y son, naturalmente más fáciles de explotar. A este respecto, el Consejo apagó, por ofrecer posibilidades de especial interés para los países en vías de desarrollo, la propuesta de la Dirección en el sentido de poner en marcha un proyecto para un «centro internacional de semillas arbóreas».
5. Se nota en todas partes un gran fermento de ideas nuevas sobre política y ordenación forestal. La Dirección tiene que mantenerse al día en lo que respecta a estas nuevas ideas e incluso contribuir a ellas. El esfuerzo mayor que a esto se dedique llenará un vacío en el programa ordinario de la Dirección.
6. El Consejo convino también con el Comité del Programa en la opinión expuesta en su informe, de que toda la Organización debería dar más importancia a la plantación coordinada del aprovechamiento de la tierra. En los proyectos de colonización y asentamiento de muchos Estados Miembros, y no solamente de los países llamados de sabana, no se presta ano la atención debida a los montes que deben considerarse como elementos esenciales del patrimonio nacional. Con frecuencia conviene dedicar a las actividades forestales un porcentaje mayor de las tierras disponibles y de los recursos destinados al desarrollo. El mejoramiento de la agricultura debería concentrarse en el uso más intensivo de las buenas tierras agrícolas.
7. Varios delegados opinaron que la Dirección vería aumentar las solicitudes de asesoramiento sobre problemas forestales en relación con el desarrollo de la comunidad, la urbanización y los lugares de esparcimiento: parecía probable que aumentase la necesidad de zonas forestales para actividades de recreo, cosa que deberá tenerse en cuenta al preparar los futuros programas de labores.
8. El Consejo convino en que, gracias al trabajo de la Dirección, hoy se reconoce a la FAO como centro mundial en lo relacionado con los montes y productos forestales. Tomó nota de que, como prueba del interés de los Estados Miembros, el volumen de las actividades confiadas por el Fondo Especial de las Naciones Unidas a la FAO en materia de montes y productos forestales ocupaba el segundo lugar, en orden de importancia, entre todos los campos en que actúa la Organización.
9. Para llegar a esta situación preeminente, la Dirección de Montes y Productos Forestales no ha contado con ninguna asignación excepcional de fondos. El Consejo advirtió concretamente que el Comité del Programa, en el párrafo 79 de su informe, había señalado la preocupación manifestada por la Conferencia, en su 12° periodo de sesiones, por la lentitud con que en recientes períodos presupuestarios habían venido ampliándose las funciones de la Dirección correspondientes al programa ordinario, en comparación con las ampliaciones registradas en otros sectores de la Organización.
«En cierta ocasión en que el Presidente Roosevelt volaba de El Cairo hacia Oriente miró a tierra esperando ver los famosos cedros del Líbano. Pero cuál no sería su sorpresa al no ver otra cosa que colinas peladas sin más que una mancha de cedros aquí y allá. Todo lo demás había sido aniquilado durante siglos de desforestación. Lo mismo podía suceder en cualquier otro país, se le dijo, si no se cuidaban los bosques. A su vuelta a Wáshington, redactó en un memorándum una anotación sobre la Organización para la Agricultura y la Alimentación (entonces en la fase de Comisión Interina): la ciencia forestal es de importancia suma. Pedir a la delegación americana que proponga se incluya en la Constitución de la FAO.»¹
¹ The Story of FAO, Gove Hambidge, D. van Nostrand Co., Inc., Nueva York, 1965.
Como consecuencia de eso, en diciembre de 1943, la Comisión Interina de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación decidió incluir los montes y los productos forestales en el radio de acción de la FAO, para lo cual modificó el proyecto de Constitución. En marzo de 1944, creó un Comité Técnico de Silvicultura y Productos Forestales para estudiar cuáles habrían de ser las funciones de la FAO en estos campos, de modo que fueran paralelas a las que habría de desenvolver en otros terrenos de su competencia. El informe del Comité, aprobado por la Comisión Interina, se dio a conocer en abril de 1945,² y en el mes de octubre de 1945 recibió la aprobación definitiva de la Conferencia de Quebec que fundó la FAO.
² Tercer informe a los gobiernos de las Naciones Unidas por la Comisión Interina sobre Agricultura y Alimentación Wáshington, 26 abril 1945.
La Dirección de Montes y Productos Forestales nació en 1946, siendo una de las cinco direcciones técnicas originales de la Organización. En su papel de continuadora de una amplia variedad de actividades tradicionalmente desenvueltas antes de la guerra por el Instituto Internacional de Agricultura, el Centre international de sylviculture, y el Comité internacional du bois, contó durante los primeros años, para formular detalladamente su programa de labores, con un Comité asesor permanente formado por expertos de gran reputación internacional, ajenos a la FAO. Una vez decididos los métodos y procedimientos y contratado más personal, la Dirección volvió sobre las directivas que le habían impartido la Comisión Interina y la Conferencia de Quebec. Esa primera reevaluación se efectuó en 1950, y sus resultados se sometieron a la Conferencia de la FAO, reunida en su período de sesiones en 1951, que aprobó en general el programa proyectado para los próximos cinco años.
En esa reevaluación no se tomaba plenamente en cuenta el crecimiento del PAAT ni los nuevos factores que habrían de modificar la atmósfera internacional. Por consiguiente, en 1954 se efectuó otra reevaluación cuyos resultados se presentaron a la Conferencia de la FAO en su período de sesiones de 1955. En esa ocasión se aprobó un cambio muy importante que consistía en atender en mayor medida que antes a la ordenación de las cuencas hidrográficas y de los pastizales forestales, así como a los problemas del uso de la tierra en general; esto, a su debido tiempo, desembocó en el Proyecto de Fomento para la Región Mediterránea, que empezó por ser un «plan verde» puramente forestal.
En 1957 se hizo un estudio sobre lo que la Dirección se había propuesto realizar en su esfera de actividades y lo que había conseguido. El estudio se publicó en Unasylva bajo el título «Diez años de actividades forestales de la FAO». Resultó ser una recopilación muy útil de antecedentes para proceder a la Evaluación anticipada de los programas de la FAO, 1959-64 informe, preparado para el Consejo Económico y Social.
Por consiguiente, este análisis resumido de las actividades de la Dirección es el quinto emprendido en 18 años. Es en cambio el primero donde se toman en cuenta el carácter mutable y las necesidades de la labor de la FAO como consecuencia de la rápida expansión de las actividades a cargo del FENU, Y CUYOS gastos importan actualmente cinco veces más que los realizados con arreglo al programa ordinario.
REVISTAS
Unasylva - revista internacional de montes y productos forestales
Cuatro números al año (en inglés, francés y español), Volúmenes 14 a 18
Timber bulletin for Europe
Trimestral, publicado en Ginebra por la CEE (bilingüe: inglés, francés)
Anuario de estadísticas de productos forestales
Edición trilingüe, anual.
ESTUDIOS
Montes
Pino insigne
La influencia de los montes
Mejoramiento genético de los árboles forestales
Prácticas de plantación forestal en América Latina
Métodos de plantación forestal en zonas áridas
Economía
Inventario forestal mundial 1958
Timber trends and prospects in the Asia-Pacific region (con la CEALO)
Latin-American timber trends and prospects (con la CEPAL)
European timber trends and prospects 1950-75 (con la CEE, en preparación)
African timber trends and prospects (con la CEA, en preparación)
Industrias
Plywood and wood-based panels (en preparación)
Pulp and paper prospects in Asia and the Far East (con la CEALO)
World demand for paper to 1975
Pulp and paper prospects in Western Europe (publicado por Bayerischer Landwirtschaftsverlag, Munich)
DIRECTORIOS
World list of periodicals and serials of interest to forestry
World directory of forestry schools (publicado por la Society of American Foresters)
Forest research: A world directory of forest and forest products research institutions
Catálogo de semillas forestales 1961
Repertorio general de los tractores de rueda y de oruga
Forklift trucks and straddle carriers
INFORMES DEL PAAT
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103 informes relativos a: Africa |
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Asia |
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Europa |
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Cercano Oriente |
12 |
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América Latina |
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1964 ENTRE LAS PUBLICACIONES DE LA FAO que contienen un volumen considerable de información económica y estadística acerca de productos forestales figuran El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1964 y un suplemento especial (dos volúmenes) al estudio FAO: Situación de los productos básicos 1961 titulado El comercio de productos agrícolas en el Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo. El Comité mixto sobre Técnicas de Trabajo Silvícola ha publicado un informe (FAO/ECE/LOG/144) con el título Collection of seeds from standing traes (recolección de semillas de árboles en pie) que puede obtenerse de la Oficina Regional de la FAO, Palais des Nations, Ginebra (Suiza). |
