Documento presentado a la consideración del Consejo de la FAO¹ en su 51° Período de sesiones¹ Documento CL 51/20.
Comentarios del comité del programa del consejo de la FAO
Se prepara un documento suplementario para el consejo de la FAO
El consejo informa
OBJETIVOS
El objetivo general que la Conferencia de Quebec de 1945 señaló a la FAO era el proporcionar a la economía mundial en expansión los productos forestales necesarios para mantener el bienestar general. Esto comprende no sólo la producción de madera, sino que abarca también las operaciones de extracción y elaboración de ella, la integración de la ordenación forestal con la industrial y la comercialización de los productos forestales. También incluye otros beneficios básicos que el hombre obtiene de los montes: protección de las tierras agrícolas; regulación de los cursos de agua y de las aguas subterráneas y prevención de las inundaciones, los aludes y la erosión eólica y ácuea; provisión de tierras de pastos para el ganado y los animales silvestres; expansión y recreo para las sociedades urbanas en crecimiento y otros beneficios de orden social. Esto hallará un lugar en la visión de la FAO relativa a la silvicultura.
Los objetivos a largo plazo de la FAO no han permanecido, sin embargo, estáticos. Vivimos en una era de cambios rápidos. En 1945, y algunos años después, el mundo no se había percatado aún de la explosión demográfica que hoy día se considera una de las características más destacadas de la época y que en los decenios futuros tanto ha de exigir de los recursos forestales mundiales. Los progresos técnicos son también muy notables: productos, procesos, sistemas y métodos varían rápidamente, lo mismo que las condiciones políticas, económicas y sociales en que debe efectuarse el desarrollo forestal. Son pues imperativos reajustes en la estrategia y variaciones en la dirección de esfuerzos.
En vista de la nueva amplitud y complejidad de los problemas planteados, y dado lo limitado de los recursos, el programa de acción de la FAO en el campo forestal ha tenido que concentrarse cada vez más en los cinco últimos años en ciertos sectores prioritarios. Estos sectores pueden considerarse clasificados como aceleradores de la contribución de la silvicultura y las industrias forestales al desarrollo económico y social, y orientadores de los Estados Miembros hacia una nueva consideración fundamental de los objetivos de la ordenación forestal en la cambiante economía mundial.
ORGANIZACIÓN Y SECTORES PRINCIPALES DE TRABAJO
La organización de la Dirección de Montes e Industrias Forestales se basa en los dos principios siguientes: (a) la organización es un concepto dinámico que exige ajustes constantes para adaptarla a los cambios de política; (b) la eficacia operativa debe mejorarse continuamente.
En el documento CL 51/9 se presenta una nueva estructura de la actividad de la FAO en el sector forestal. En estos últimos años la estructura comprendía la Oficina del Director y cinco subdirecciones: de Política Forestal, Ordenación Forestal, Explotación Forestal y Transporte, Industrias Forestales y Utilización y Economía Forestal. Estas subdirecciones constituían las dependencias principales de la Dirección, correspondiendo a cada una la responsabilidad de un amplio grupo de funciones especializadas, así como la prestación de servicios técnicos y el apoyo de los proyectos locales en las esferas de competencia respectivas.
La dirección y la coordinación radican en la Oficina del Director dentro de la cual la Oficina de Operaciones y Coordinación se reorganizó a partir del 1° de junio de 1968 en una Oficina de Operaciones y una Dependencia Administrativa.
La Dirección fue el primer sector de la Organización que destacó funcionarios a las regiones, anticipándose a la designación de Representantes Regionales. La finalidad era acercarse a los problemas locales de las diferentes partes del mundo y establecer contactos operativos con los Estados Miembros más fácilmente que lo que es posible desde las Oficinas Centrales. Los períodos de destacamento se han alternado con otros de permanencia en las Oficinas Centrales y de trabajo en proyectos locales, por lo que, actualmente, en Roma y en las Oficinas Regionales se cuenta con un personal experimentado en múltiples actividades.
Para hacer frente a sus responsabilidades en el sector de las industrias forestales, la FAO ha creado Grupos Asesores en Industrias Forestales conjuntamente con la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina (CEPAL) en Santiago, y para Africa (CEPA) en Addis Abeba. Un grupo semejante funciona en Bangkok, con ondas del PNUD, en la Comisión Económica para Asia y el Lejano Oriente (CEALO). La División Mixta CEPE/FAO, de la Madera, con sede en Ginebra, realiza una función algo semejante para Europa.
Para coordinar la labor con otros programas, la Dirección tiene funcionarios de enlace con el Programa de Cooperación FAO/BIRD Y el Programa Mundial de Alimentos.
En junio de 1968, el número total de puestos de categoría profesional incluidos en el Programa Ordinario era 44 en la Sede y 9 destacados en las regiones. El total de puestos en el sector del PNUD (Fondo Especial) era de 63, de los cuales 12 en la Sede. En el sector PNUD (Asistencia Técnica) había 63 puestos, y con cargo a los Fondos Fiduciarios, principalmente como expertos asociados, había 47 puestos en el campo y 4 temporalmente en las Oficinas Centrales.
La labor de la Dirección se agrupa convenientemente en dos áreas principales: recursos forestales e industrias y comercio forestales. Estas divisiones se establecen tomando como base la fase de las funciones de producción y distribución. En todo ello actúan las influencias unificadoras de la economía y la planificación que delimitan dos áreas de trabajo que forzosamente se interrelacionan con las otras.
En lo que se refiere a la agricultura, prontamente surgió en muchos países una cierta forma de estructura institucional. En el caso de la silvicultura, en muchos países hubo de crearse recientemente desde la base una legislación y una administración básicas para una propiedad en su mayor parte pública. Esto se hizo en reconocimiento de los principios de política forestal básicos aprobados por la Conferencia de la FAO en 1951, que la Dirección se ha esforzado constantemente en hacer aplicar en los Estados Miembros.
La Dirección está tratando de hacer una edición revisada de su inicial estudio Política, legislación y administración forestales, que constituía una declaración lógica de las normas que regulan la intervención del Estado en el sector forestal y que proporcionaba a los servicios forestales nacionales los elementos fundamentales para el estudio de los problemas de política forestal. Esta labor se ha demorado, pero se espera que la nueva edición pueda estar lista en 1970/71.
Los problemas institucionales de la silvicultura constituyen una de las principales preocupaciones de la Dirección. Estos problemas son en sus fases iniciales principalmente agrosilvícolas y giran alrededor de las relaciones entre el hombre y el bosque. Pero, a medida que gana impulso el desarrollo económico y político, los problemas institucionales adquieren un carácter más socioeconómico. La silvicultura debe entonces reforzar sus lazos y relaciones con la industria y el comercio y con otros sectores de la economía. Esta orientación es una evolución natural. Además, el desarrollo de la silvicultura y las industrias forestales debe integrarse en los planes y programas económicos nacionales.
Un elemento fundamental para articular la actuación de la FAO en el sector de la política forestal con relación a los servicios nacionales es la red de seis Comisiones Forestales Regionales a las cuales, así como a la Subcomisión de Problemas Forestales del Mediterráneo, la Dirección proporciona servicios permanentes de secretaría. Desde su creación (la Comisión Europea en 1947, las Comisiones Latinoamericana y para Asia y el Pacífico en 1949, la Comisión para el Cercano Oriente en 1953 y las Comisiones Africana y Norteamericana en 1959), estas Comisiones han constituido el medio intergubernamental a través del cual se discuten las tendencias en materia de política forestal, se intercambia experiencia e información y se estudian los problemas técnicos y económicos de interés común. Los resultados de las actividades de las comisiones se registran en la documentación de que da fe la obra Indice Montes publicada por el Centro de Documentación de la FAO.
El ciclo de estudios regionales de las tendencias mude raras que ha efectuado la FAO en el último decenio en cooperación con las Comisiones Económicas Regionales de las Naciones Unidas y que culminó en 1966 en el estudio La madera: tendencias y perspectivas mundiales, ha asumido también gran importancia a este respecto. Tales estudios proporcionan una parte esencial de los antecedentes necesarios para la formulación de planes de desarrollo y políticas forestales nacionales. Además, y dentro de la contribución que la Dirección hace al Plan Indicativo Mundial de la FAO para el Desarrollo Agrícola 1965-85, se efectúan, con carácter nacional, evaluaciones en el sector forestal con vistas a determinar las repercusiones que el desarrollo de la industria forestal pudiera tener en la economía de los distintos países.
La ejecución satisfactoria de los planes de desarrollo forestal requiere, además de capital para inversiones, la existencia de personal preparado, tanto al nivel profesional como técnico. El objetivo de la FAO en materia de enseñanza y capacitación forestales es ajustar el esfuerzo docente a las prioridades que resultan para el sector forestal de las metas establecidas para el desarrollo económico general. Se ha creado una metodología para la evaluación de las necesidades de potencial humano para el desarrollo del sector forestal, ajustada a los objetivos de los planes generales de enseñanza. La Dirección ha preparado también programas para impulsar la enseñanza en las regiones en desarrollo: el primero, para Africa, se ha completado ya; el relativo a América Latina se espera que esté terminado en 1969 y a éste seguirá otro para Asia y el Lejano Oriente. La Dirección ha prestado asistencia, asimismo, en los planes de cooperación, en materia de enseñanza, entre grupos de países; por ejemplo, se ha llegado a un acuerdo entre Argelia, Marruecos y Túnez para organizar un sistema común de enseñanza y capacitación forestales. Actualmente se estudia un acuerdo semejante para el área centroamericana y del Caribe.
Fundamental para toda la labor de la Dirección es su programa estadístico de suministro de datos, por países, comparables en el plano internacional, sobre recursos, extracción de madera de los montes, producción de productos forestales, cauces comerciales de estos productos y otras muchas cuestiones afines, como, por ejemplo: incendios forestales, sector de la renta nacional y mano de obra. Esto significa no sólo la recopilación de datos, sino también el mejorar la normalización de los conceptos, definiciones y procedimientos de comunicación de información y hacer posible su comparabilidad. El volumen de trabajo aumenta al mejorar la información y las demandas de datos.
La evaluación de los recursos forestales y de su ambiente físico es un requisito fundamental para una correcta planificación en todos los niveles, desde el de la empresa hasta el de las actividades internacionales. Técnicas nuevas y en desarrollo ayudan en esta difícil y, con frecuencia, descuidada tarea. El trabajo práctico en proyectos y la capacitación, así como la normalización del enfoque y de la presentación de datos, siguen siendo un sector importante del programa de la Dirección.
El enfoque económico ha sido habitual en casi todo el programa, incluso cuando los expertos se hallan distribuidos en diversas dependencias. La labor analítica sigue en su mayoría concentrada en secciones especiales.
Recursos forestales
La actividad en este sector se refiere a cómo y dónde cultivar, proteger y extraer económicamente los crecientes volúmenes de madera que el mundo necesita. El esfuerzo principal en relación con el aprovechamiento de los montes naturales se aplica a los problemas especiales de los montes tropicales heterogéneos. También se hace hincapié en las posibilidades dinámicas de los bosques artificiales, a la vez que en los riesgos que éstos presentan.
Quizás el mayor cambio que se ha producido en la ordenación forestal en el plano de la empresa es que, al determinar los objetivos de la ordenación, hay que dar más peso a las consideraciones de orden nacional e internacional. Esto, juntamente con la intensa demanda de cantidades considerables y uniformes de materias primas como base para las industrias forestales, especialmente para las de la pasta y el papel y los tableros a base de madera, ha dado impulso a la creación de bosques artificiales en lugares que normalmente no se hubiesen tenido en cuenta para ello. Esto a su vez ha dado origen a la aplicación de la genética y la selección de semillas arbóreas para acelerar y mejorar la producción forestal.
También la ordenación forestal tiene que extender su acción, en medida creciente, más allá del cultivo arbóreo para abarcar también la recogida de la producción de madera. La serie de operaciones que abarca desde el tocón hasta la llegada a la fábrica es el eslabón más vulnerable, con frecuencia económicamente decisivo, en la cadena que conduce al consumidor. Estas consideraciones explican la creación de una nueva Subdirección y la ampliación del personal efectuada hace dos años en la Dirección para tratar de fomentar el empleo de métodos perfeccionados en la explotación y el transporte, que son las dos fases del proceso de producción que influyen decisivamente, por ejemplo, en la capacidad de los productos madereros para competir en los mercados de exportación.
En varios países, la función del monte como productor de madera está ya subordinada a la de dispensador de protección física y beneficios de valor social. Además, el habitat natural de gran parte de la fauna silvestre de todo el mundo es objeto de la intrusión constante del hombre y la colonización. Por ello, simultáneamente con las actividades encaminadas al aumento de la obtención de productos forestales, la Dirección trata de conseguir que se adopten precauciones y medidas adecuadas para que los montes proporcionen los beneficios sociales complementarios que exige el aumento del nivel de vida, y que se introduzca debidamente el concepto de «aprovechamiento múltiple». En el amplio campo de la conservación y la ordenación de la vida silvestre se ha mantenido buena colaboración con la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y sus Recursos (IUCN), con la Unesco y con el Programa Biológico Internacional.
Industrias y comercio forestales
Los productos forestales penetran en todos los sectores de la economía, por lo cual la demanda de ellos está directamente relacionada con el proceso de desarrollo económico. El consumo crece rápidamente.
Actualmente existe una idea bastante clara de cuánta madera necesitará el mundo dentro de unos cinco años, así como de los cambios principales que es probable ocurran en los sectores de la madera y del empleo de ésta. Los estudios hechos por la FAO de las tendencias regionales de la madera indican que para 1975 se necesitarán en el mundo anualmente unos 560 millones de m³ de madera más que en 1961. De esta cantidad, aproximadamente 450 millones de m³ serán necesarios para usos industriales, lo que supone un aumento probable del 43 por ciento en 14 años.
Se necesitará una proporción creciente de madera industrial para productos a base de pasta y paneles a base de madera, cuyo consumo podría subir un 110 y 150 por ciento, respectivamente, en todo el período. En cambio, el aumento del consumo de madera aserrada se cifra en el 23 por ciento, y prácticamente no se prevé cambio alguno en el consumo de madera rolliza por la industria.
Alrededor de 70 por ciento de esta cantidad adicional de madera industrial lo absorberán los países adelantados, que son grandes consumidores. Esto parece ofrecer oportunidades para los países en desarrollo ricos en recursos forestales o dotados de posibilidades silvícolas. En efecto, los productos forestales figuran actualmente entre las exportaciones de más rápido crecimiento de ciertos países y, en algunos casos, son la fuente principal de obtención de divisas extranjeras. En los diez años comprendidos entre 1955 y 1965, las exportaciones de estos productos aumentaron anualmente en valor desde 280 hasta 770 millones de dólares, y muy bien pudieran llegar a 1.500 millones de dólares en 1975. Estos hechos constituyen el fundamento de la nueva orientación de la labor de la Dirección en lo relativo al desarrollo del comercio y, en particular, en el conocimiento de los mercados y la divulgación entre los Estados Miembros de información sobre mercados, precios, costes del transporte y canales comerciales de los productos forestales.
Muchos países en desarrollo estiman que los países adelantados debieran acelerar las inversiones de capital y la participación industrial activa en las regiones en desarrollo de las industrias ya afirmadas en actividades semejantes, si se quiere conseguir una mayor actividad económica y facilitar oportunidades de empleo. Debido al efecto multiplicador y a otros efectos, el desarrollo de la industria forestal puede tener una repercusión considerable en la evolución económica general.
A pesar de que muchos países en desarrollo se hallan en situación favorable en lo que respecta a los recursos adecuados para ciertos productos forestales, existen muchos obstáculos en el camino de un rápido desarrollo de las industrias. Entre ellos está la falta de personal capacitado, infraestructuras, demanda concentrada, recursos forestales apropiados y ubicación forestal favorable. Muchos de los esfuerzos de la Dirección en los proyectos locales se concentran en la asistencia a los Estados Miembros para superar estos impedimentos y obstáculos, y en favorecer los programas escalonados de desarrollo de los montes y las industrias forestales como parte de los planes nacionales de desarrollo general. Merced a esta experiencia, la FAO ha acumulado una considerable cantidad de conocimientos y ha formado, en la Sede y en las regiones, nutridos cuadros de especialistas en industrias forestales y economistas que están dispuestos a prestar asesoramiento y asisten cía a los Estados Miembros. En caso necesario puede recurrir también a los servicios de muchas empresas y organismos públicos o privados.
MÉTODOS ADOPTADOS PARA ALCANZAR LOS OBJETIVOS
Para efectuar el cometido que tiene encomendado, la Dirección de Montes e Industrias Forestales de la FAO tiene que estar equipada para analizar y evaluar los problemas forestales mundiales y determinar las áreas de prioridad donde la acción internacional sea más necesaria y pueda resultar más eficaz. La inclusión en la Dirección de dependencias propias de estadística, comercio, economía, documentación y operaciones ha sido de ayuda para la realización de estas tareas complejas, no obstante la prolongada limitación de las disponibilidades de personal que puede asignarse a algunas de estas actividades. Por ejemplo, la revista de la Dirección Unasylva, que está ya por su 22° volumen, se sigue preparando con modestos recursos.
Como se ha informado anteriormente al Consejo, en los primeros años de vida de la Organización hubo que insistir en los denominados métodos del programa ordinario básico de la FAO, en el intercambio de información, en estudios e informes y en la preparación de resoluciones. Pero, a medida que se desarrollaron los nuevos programas de campo en correspondencia con el aumento del número de miembros de la FAO (que actualmente es de 119) la situación varió rápidamente. Los fondos del PNUD (FE) facilitados para proyectos forestales totalizan actualmente unos 62 millones de dólares distribuidos en un período de unos cuatro años (excluidas las contribuciones de contrapartida de los gobiernos) - mientras que los fondos asignados para las actividades del Programa Ordinario en el bienio 1968/69 suman sólo 2,68 millones de dólares. Para sacar adelante estos proyectos locales, se necesita alrededor del 40 por ciento del tiempo del personal del Programa Ordinario.
Aunque para fines administrativos la Organización trata separadamente el Programa Ordinario y los programas locales, debido a que se financian con fondos de procedencias diferentes, en la práctica unos y otros están indisolublemente enlazados y se complementan.
Las actividades comprendidas en el Programa Ordinario se proyectan por funciones y tipo de actividad. Esto facilita el establecimiento de prioridades subsectoriales (por ejemplo, enseñanza, bosques artificiales, pasta y papel) así como la elección del método más eficaz de ejecución (mediante estudios, reuniones, recopilación y divulgación de información, asesoramiento). Por ejemplo, la preparación de un programa regional para la enseñanza forestal es un tipo de actividad que como mejor se fomenta es mediante estudios de las condiciones locales y de las necesidades de personal en relación con el desarrollo forestal, mientras que el establecimiento, ordenación y utilización de bosques artificiales es una clase de actividad que se desarrolla mejor mediante reuniones, simposios o proyectos de demostración bien organizados y documentados. El examen de las políticas forestales es un tema que se presta al intercambio de opiniones y experiencias entre quienes tienen la responsabilidad de establecer estas políticas en los Estados Miembros; las Comisiones Forestales Regionales sirven corrientemente de foro para estos intercambios. El concepto que informa la labor de la Dirección dentro del Programa Ordinario es que los esfuerzos de la FAO son los reunidos de la comunidad de naciones, y que la secretaría no es sino el medio orgánico de conseguir la realización de las intenciones e ideas de los gobiernos de los Estados Miembros de la FAO.
Es claro que la Dirección sólo puede satisfacer las demandas que de sus servicios hacen los Estados Miembros en la medida en que se lo permiten sus recursos. Ha logrado ampliar su capacidad merced a una estudiada cooperación con las Naciones Unidas (Comisiones Económicas Regionales), el Programa Mundial de Alimentos, otros organismos de la familia de las Naciones Unidas, y con organismos internacionales no gubernamentales y de ayuda bilateral: Se espera una creciente colaboración con la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI). De este modo se han podido conseguir resultados mucho más amplios que lo que la limitación de los fondos y recursos del programa ordinario permitía esperar.
Un elemento orgánico, que ha demostrado ser muy útil para promover el logro de los objetivos de la FAO, lo constituyen los comités asesores y los cuadros de expertos, entre los que pueden citarse los Comités de la FAO sobre la Pasta y el Papel, sobre Paneles a Base de Madera, sobre Enseñanza Forestal y sobre Silvicultura Tropical. Se tienen también puestas grandes esperanzas en el nuevo cuadro de expertos sobre recursos de genes forestales. En sus primeros tiempos, la Dirección contaba con un Comité Consultivo Permanente de especialistas de categoría reconocida. Los actuales órganos se han ido originando con el tiempo a partir de dicho Comité primitivo.
El progreso tecnológico y el avance económico y social en los países en desarrollo no pueden producirse mediante estudios e informes y la exposición de opiniones en las reuniones internacionales de expertos. Además de estas actividades debe fomentarse el desarrollo directo, ajustado a las necesidades y posibilidades de cada país. Por estas razones, los programas locales han adquirido tanta importancia en los últimos años. A mediados de 1968, la Dirección había llevado a término 11 proyectos nacionales del PNUD/Fondo Especial, tenía en ejecución 52 proyectos y otros 7 aprobados, pero que todavía no estaban en fase de ejecución, lo que hace un total de 70, además de participar en otros diversos proyectos ejecutados por otras Direcciones de la FAO. La Dirección tenía la responsabilidad de alrededor del 7 por ciento del total de la asignación de fondos del PNUD (FE), O sea de más del 18 por ciento de los fondos PNUD (FE) administrados por la FAO. Estos proyectos abarcan un amplio campo de actividades de desarrollo, que van desde las encuestas y los inventarios de los recursos forestales, establecimiento de plantaciones, fauna y flora silvestre, aprovechamiento de la tierra y ordenación de cuencas hidrográficas, creación de organismos de investigación forestal e instituciones docentes a los niveles profesional y técnico, centros de explotación maderera y capacitación, hasta los estudios de factibilidad relativos a la extracción de madera, transporte y los diferentes tipos de utilización industrial, incluida la fabricación de pasta y papel.
También se han aprobado a principios de 1968 unos 30 proyectos del Programa Mundial de Alimentos de interés inmediato para la Dirección, que suponen para el PMA un costo total de 47 millones de dólares aproximadamente.
PROBLEMAS PLANTEADOS
Los problemas hallados desde el último examen hecho por el Consejo son de dos categorías generales: los inherentes a la completa naturaleza de la labor de la FAO y los que se derivan de la constante presión a que están sometidos los recursos de la Dirección.
La disparidad que existe en cuanto a niveles de conocimiento tecnológico y realizaciones socioeconómicas entre los Estados Miembros de la FAO es uno de los mayores obstáculos con que se tropieza. Esto confiere una extrema amplitud a la extensión de los problemas las necesidades y los requisitos de la silvicultura internacional. Alrededor del 80 por ciento de los Estados Miembros de la FAO están todavía en el comienzo del desarrollo económico o esforzándose por dar inicio a este desarrollo. Las fases del desarrollo forestal a que han llegado estos países difieren de unos a otros. En algunos, los montes se consideran todavía un don de la naturaleza donde se puede penetrar para talar, roturar, cultivar, apacentar ganado o cazar. Queda al arbitrio de la naturaleza el establecer un equilibrio entre las necesidades del hombre y el rebrote forestal. En otros, se han reconocido los conceptos de los beneficios comunitarios de la silvicultura y se han establecido y aplicado disposiciones institucionales para la protección de los recursos forestales y su aprovechamiento racional para el interés general y no para el particular. En los países donde existe una planificación nacional, los montes se consideran actualmente un recurso potencial de materias primas susceptibles de utilizarse para el desarrollo económico y social.
En el otro extremo de la escala se hallan los Estados Miembros desarrollados, que poseen administraciones e instituciones forestales con larga experiencia, pero donde la fuerte demanda de productos forestales y otros beneficios sociales, la lucha por los mercados o la competencia de los sustitutivos crean toda una serie de problemas y necesidades diferentes.
Considerados globalmente, los problemas de la silvicultura se acentúan hoy día por las tendencias contradictorias y exigencias incongruentes: una creciente demanda de productos madereros tiene que satisfacerse con una superficie forestal disminuida; los costes de producción tienen que limitarse mientras los salarios suben; hay que crear nuevos productos ante la competencia de otros materiales y de los sustitutivos; tienen que aplicarse los progresos tecnológicos aunque la enseñanza y la preparación sean inadecuadas; se necesitan mayores inversiones cuando más fuerte es la competencia en la búsqueda de capital; las diversas funciones del bosque tienen que conciliarse con los bajos costes do producción de la madera e integrarse en un sistema social cambiante.
Por consiguiente, los objetivos fijados originalmente a la FAO hacen que en los últimos años sea cada vez más difícil concentrar los esfuerzos. Las necesidades en materia de silvicultura internacionales son tan amplias que la FAO se ve forzada a extender sus esfuerzos, que por ello resultan demasiado débiles.
EVALUACIÓN DE LOS RESULTADOS CONSEGUIDOS
En el último documento analítico presentado al Consejo de la FAO en su 43° período de sesiones, en octubre de 1964,² se hacían diversas consideraciones. Ahora puede añadirse que la FAO sigue constituyendo un centro mundial para todas las cuestiones relativas a la silvicultura y las industrias forestales. La FAO se ha ganado la confianza de las grandes industrias forestales europeas y de América del Norte en su calidad de centro neutral para la discusión de sus problemas. También actúa como resorte principal del Comité de la Madera de la CEPE, servido por la División Mixta FAO/CEPE de la Madera, que reúne para consultas a representantes de los países de Europa oriental y occidental; otros centros internacionales para tales deliberaciones, como la UNCTAD, derivan de la FAO. Pero, además de esto, la FAO es particularmente útil como medio para transferir y adaptar ideas y prácticas silvícolas a las diversas circunstancias de sus muchos Estados Miembros de todas las partes del mundo.
² Véase Unasylva, Vol. 18 (4), N° 76. n
La FAO ha contribuido ciertamente a un mayor conocimiento de las posibilidades de la silvicultura en el desarrollo económico y social. Merced a su enfoque integrado de la ordenación forestal y de las industrias forestales, ha seguido tratando de superar el divorcio tradicional que existe en muchos países entre quienes tienen a su cargo la producción de la madera y los responsables de su elaboración. Hoy día se comprende y acepta más universalmente la necesidad de integrar la producción forestal, la extracción y el transporte, la elaboración y la comercialización, necesidad dictada por consideraciones técnicas, industriales, económicas, sociales y políticas.
La FAO ha intentado también activar el desarrollo forestal en muchos países. Quizás esto ha constituido la máxima realización de la Organización en el sector forestal en los años últimos. Testimonio de ello son empresas tan dispares como el establecimiento de un Departamento Forestal en el Colegio Universitario de Ibadán, en Nigeria, la creación de centros de capacitación en materia de corta y extracción de madera en la India, sostenidos también con ayuda bilateral, los reconocimientos forestales en la cuenca amazónica del Brasil, o la creación del Instituto para el fomento de los recursos y las industrias forestales en Chile.
La FAO ha trabajado asimismo en la labor de atracción de apoyo financiero internacional para el desarrollo forestal. Recientemente ha emprendido varias misiones para el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y para los bancos internacionales regionales. Ejemplos de misiones de esta índole son un estudio económico del sector forestal (América Central), la identificación de proyectos forestales (Gabón), el fomento de mercados (Kenia, Madagascar y Tanzania) y la evaluación de un programa industrial de plantación para la obtención de madera para pasta en la India. Un mayor empeño en el Programa de Cooperación FAO/Industria y, en particular, la reciente creación de un Subgrupo de Montes e Industrias Forestales, ha atraído cada vez más la atención de los industriales de los países adelantados, relacionados con organismos privados o públicos, hacia las oportunidades de inversión en muchos países del mundo en desarrollo.
Si bien es cierto que es mucho lo que se ha realizado, también lo es que se han cometido errores de los que se espera haber obtenido enseñanza. Hay casos en que los proyectos locales no dieron un resultado completamente satisfactorio porque los países interesados no estaban preparados para ello (no disponían ni de los fondos de contrapartida ni del personal necesarios para apoyar, equiparar y proseguir el esfuerzo multilateral) o porque el propio proyecto no merecía realmente gran prioridad frente a otras necesidades y exigencias nacionales. En algunas ocasiones, los programas de ayuda multilateral y bilateral no se armonizaron, de lo que resultó una duplicación de esfuerzos. Se han cometido errores en la elección del personal internacional de campo, y el personal de las Oficinas Centrales ha tenido a menudo que trabajar a tal presión que no ha podido dedicar tiempo suficiente a la planificación detallada de los proyectos y a la evaluación continua de sus rendimientos. Estos son problemas con que se tropieza en toda la Organización y no son peculiares de la silvicultura. Constantemente se buscan remedios y soluciones.
TENDENCIAS DE EA LABOR DE EA DIRECCIÓN
Merced a la experiencia obtenido a lo largo de más de 20 años, actualmente se tiene un mejor conocimiento de los problemas y las oportunidades de la silvicultura mundial. El Sexto Congreso Forestal Mundial, celebrado en Madrid en el verano de 1966, aclaró muchas cuestiones. De entonces acá el notable aumento de los fondos disponibles para programas locales ha ayudado a centrar la atención en los problemas y las posibilidades de los distintos países. Esta tendencia se continuará.
Las funciones futuras de la FAO en el sector forestal serán de dos tipos generales y tendrán el siguiente orden de prioridad: (a) asistencia a los Estados Miembros en sus esfuerzos tendientes al desarrollo de los montes y las industrias forestales (labor operativa); (b) fomento del intercambio de conocimientos en el sector forestal entre todas las naciones del mundo (actividades funcionales).
Esta acentuación del esfuerzo encaminado a la labor de desarrollo no aminora en modo alguno la importancia de la labor técnica de la Dirección. Antes al contrario, proporciona una base práctica más segura para formular actividades del Programa Ordinario.
Los futuros sectores de prioridad en que la FAO puede estimular mejor la acción nacional o internacional pueden ser los siguientes:
a) Defensa del patrimonio forestal nacional, evaluación de las disponibilidades de materia prima maderera y los costes; promulgación de legislación y creación o reforzamiento de estructuras e instituciones administrativas para lograr la ordenación y la utilización adecuadas de los recursos forestalesb) Establecimiento de recursos forestales nuevos o renovados en áreas donde las condiciones son favorables para la producción económica de la madera que las industrias necesitan. Búsqueda de soluciones a los problemas especiales de los trópicos
c) Estímulo de las inversiones exteriores, o de la concesión de préstamos, para la creación de industrias forestales, y mejora de la calidad de los productos para que éstos puedan competir en los mercados mundiales
d) Coordinación de la colaboración entre las industrias y los países donde una correcta expansión requiera actividades en mayor escala, como ocurre en ciertas ramas de la producción de pasta y papel, en el transporte de materiales y en la promoción de mercados
e) En los países desarrollados, provisión de capacitación, asistencia técnica, capital y conocimientos al sector forestal de los países en vías de desarrollo
f) Superación de los obstáculos que se oponen al aumento del comercio de formas elaboradas y remanufacturadas de productos forestales, y logro de la aceptación en el mercado de maderas tropicales poco conocidas.
El establecimiento de políticas sobre estas materias es función de los gobiernos. La Conferencia de la FAO en su 14° período de sesiones, confirmó la orientación del esfuerzo de la Dirección hacia estos tipos de actividades, especialmente a través de sus programas de campo. Aquélla propuso que las futuras actividades del Programa Ordinario proporcionen un mayor apoyo al esfuerzo encaminado al desarrollo general, con acentuación del esfuerzo en las direcciones que se indican a continuación:
a) Relacionar la investigación fundamental con el trabajo práctico sobre el terrenob) Servicios de semillas arbóreas y centros de plasma germinal
c) Ordenación de la fauna silvestre
d) Silvicultura de zonas áridas
e) Ordenación de cuencas hidrográficas e influencias forestales
f) Evitación y lucha contra los incendios forestales
g) Enseñanza y capacitación forestales
h) Planificación del aprovechamiento de la tierra para silvicultura
i) Problemas institucionales y de ordenación
j) Un programa mundial ampliado para el desarrollo de los montes tropicales
k) Misiones de estudio sobre industrias forestales y servicios de planificación y desarrollo de éstas
l) Problemas de economía forestal y de mercadeo
Estas conclusiones de la Conferencia se llevarán a efecto al elaborar los futuros programas de la FAO para el quinquenio próximo. Los actuales proyectos de cambios de organización son en sí un paso hacia una mayor libertad de acción en el reforzamiento de las actividades de la FAO relacionadas con los montes, para que la Organización pueda hacer frente con mayor eficacia a los problemas que se presentan.
³ Extracto del Documento CL 51/6, párrafos 16-23.
El comité tomó nota de los objetivos mediatos e inmediatos de la Dirección de Montes e Industrias Forestales y de sus principales actividades y métodos de trabajo, presentados de una manera completa a su consideración; sin embargo, estimó que debería haberse indicado con claridad el orden de prelación establecido entre las diferentes actividades.
El comité observó, asimismo, que los principales elementos del programa de trabajo de la Dirección para el próximo quinquenio se relacionan con las cinco «zonas de concentración» del Director General, pero que los temas incluidos en las cuatro primeras «zonas no reflejaban plenamente el verdadero orden de prioridades seguido por la Dirección. Estimó que una mayor información sobre los aspectos de la producción o de los recursos habría reflejado con mayor precisión el panorama de las actividades reales emprendidas en materia de montes por la Dirección. Reconoció la importancia de las actividades forestales en el desarrollo económico, especialmente en los países en desarrollo, y que la labor de la Dirección en industrias, economía y mercadeo forestales constituye una contribución primordial a la quinta zona prioritaria del Director General, la del «fomento de los ingresos y ahorro de los gastos en divisas».
El comité se preguntó si la FAO no podría conceder mayor atención a la plantación de bosques y, asimismo, a los programas de explotación de fincas forestales que aumenten la producción de leña y faciliten la conservación del suelo. El comité hizo también una pregunta sobre la explotación forestal de zonas áridas o semiáridas, y se le informó de que el interés por la silvicultura de las zonas áridas había constituido ya una característica destacada de la labor de la FAO durante muchos años en el decenio 1950-60. Posteriormente, la atención se había transferido a las especies de crecimiento rápido y a los montes artificiales en general. No obstante, más de la mitad de los 30 proyectos forestales del Programa Mundial de Alimentos y otros varios del PNUD (FE) estaban encaminados a la repoblación forestal de zonas áridas, conservación de suelos y detención del avance del desierto. El comité consideró que es preciso otorgar mayor atención a estos sectores en lo futuro y reconoció también la necesidad de una mayor asistencia para la supresión de los incendios forestales.
El comité fue informado de que las Comisiones Forestales Regionales de la FAO desempeñan una función útil en la coordinación política forestal a nivel regional y en el estímulo de la cooperación regional. Puede citarse como ejemplo de ello el importante papel desempeñado por estas comisiones en la preparación y terminación del ciclo de estudios sobre tendencias regionales en la utilización de la madera, y en la creación de centros regionales, como la Escuela de Técnicas Forestales del Cercano Oriente, en Lattakia, Siria, y el Instituto Latinoamericano de Investigaciones Forestales de Mérida, Venezuela. El comité tomó nota también de que la función de las comisiones en cuanto a la formulación de políticas ganaría importancia en lo futuro con la creciente aceptación de actividades regionales concertadas por parte de los Estados Miembros.
También se recordó al comité que, con objeto de realizar esta función, las Comisiones Forestales necesitan con frecuencia crear nuevos órganos auxiliares que estudien los problemas técnicos y les informen directamente Sin embargo, el comité reiteró que debe desalentarse la creación de grupos de trabajo de carácter permanente, y encomendarse las actividades que éstos realizan, en lo posible, a reuniones o a grupos de estudio especiales. El comité tomó nota con satisfacción de que en los dos últimos años se han suprimido 12 órganos estatutarios auxiliares atendidos por la Dirección de Montes e Industrias Forestales y se están reexaminando otros tres con objeto de precisar sus objetivos y simplificar sus procedimientos de trabajo. El comité estimó que deben intensificarse las actividades en tal sentido.
El comité tomó nota de los esfuerzos que realiza actualmente la Dirección para preparar planes regionales de enseñanza y capacitación forestal. Estos planes se basan en un cálculo cuidadoso de las necesidades de personal forestal de categoría profesional y técnica, en todos los niveles del desarrollo forestal dentro de cada región. Tales necesidades se comparan con los servicios de educación existentes en la región a fin de indicar la clase de actividades de fomento que precisa la enseñanza forestal y el orden de prelación que ha de observar la ayuda multilateral, en el marco de una estrategia general claramente definida. El comité reconoció que debe recurrirse a los servicios disponibles en los centros de enseñanza forestal situados dentro de cada región, y, a este respecto, insistió en la especial importancia que debe concederse a la capacitación a nivel técnico, con objeto de ponerla en consonancia con las necesidades y las posibilidades inmediatas de los países en cuestión.
El comité reconoció que el fomento del desarrollo de los recursos de la vida silvestre, de las actividades recreativas al aire libre y de los parques nacionales debe continuar siendo uno de los objetivos preferentes del programa de trabajo de la Dirección, especialmente teniendo en cuenta la importancia que todo ello reviste para el turismo, que está resultando una prometedora fuente de divisas para muchos países en desarrollo. El comité tomó nota también de que el aprovechamiento racional de los recursos de la vida silvestre mediante prácticas de fomento de los animales selváticos podría, en algunos casos, contribuir al aumento de los suministros, de otro modo insuficientes, de alimentos ricos en proteínas.
El comité apoyó vivamente la preeminencia que ha adquirido la FAO en la promoción del desarrollo de las industrias forestales. Los conocimientos técnicos de la Organización en todos los aspectos de la silvicultura garantizan un desarrollo sólidamente fundado en la integración de todos los sectores de ésta. Esta integración, que exige una visión conjunta de recursos e industrias, es necesaria para que el desarrollo sea técnicamente firme y económicamente viable. El comité instó a que se prosiga sobre esa base la cooperación con la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI). Se informó al comité de la labor que realiza la FAO mediante sus Grupos Asesores Regionales sobre el fomento de las industrias forestales y, también, a través del Programa de Cooperación FAO/
Industria. El comité estimó que debe proporcionarse a los Estados Miembros una mayor información acerca del papel que puede desempeñar la madera de especies frondosas en la fabricación de pasta y papel.
El comité tomó nota de que, según el criterio de la Dirección, la silvicultura tiene que ver al menos tanto con el hombre como con el árbol, y que el creciente reconocimiento de esta idea dentro de la profesión forestal facilitaría la contratación y el destino de personal competente para trabajar eficazmente en los países en desarrollo. Por tanto, es importante que la FAO estimule a los técnicos forestales a que tengan espíritu progresivo y formulen programas técnicamente firmes y ajustados a las necesidades globales, sociales y económicas de los distintos países. Se informó al comité de que la dirección intenta hacerlo así a través de los numerosos proyectos del PNUD (FE), de cuya ejecución está encargada.
Algunos miembros del comité estimaron que el personal de contrapartida de los países en desarrollo debe quedar asociado de un modo más completo con la formulación y el desenvolvimiento de esos proyectos.
4 Documento CL 51/20 - Sup. 1.
Después de un cambio de opiniones y de deliberaciones con representantes de la Dirección, el comité hizo notar en su informe que, aunque la exposición del programa de trabajo de la Dirección en el documento referido está hecha en manera amplia, estima que debiera haberse indicado con mayor claridad el orden de prioridades. En particular, una mayor información sobre los aspectos de la producción o de los recursos habría reflejado con mayor precisión el panorama de las actividades reales emprendidas en materia de montes por la Dirección.
Las líneas de actividad más importantes propuestas para lo futuro se agrupaban según las cinco «zonas de concentración» fijadas por el Director General. Se las agrupó en este modo con el fin de no descuidarlas. Estas líneas de actividad son importantes por sí mismas y, para impedir la posible deformación de su significación, se presenta este suplemento cuya finalidad es poner más en claro las prioridades de la Dirección.
Los objetivos que la Conferencia de Quebec señaló a la FAO en 1945 no han variado, pero el alcance y el ritmo de su labor se han ampliado y acelerado respectivamente. El esfuerzo total de la Dirección se orienta hoy día hacia dos tareas primordiales:
a) facilitar el fomento viable de los montes y de las industrias forestales en los países en desarrollo para permitirles aprovechar las oportunidades actuales y potenciales de mercadeo de los productos forestales en los mercados local e internacional;b) ayudar a bodas los países a desarrollar y actualizar sus posibilidades de ordenación forestal en modo proporcionado a las necesidades cambiantes de la población y a las tareas, también cambiantes, de los organismos forestales locales.
Dentro de este orden de ideas, el programa de trabajo de la Dirección de Montes e Industrias Forestales se ha trazado en modo que responda a las necesidades cambiantes de los Estados Miembros. Cuando ello ha sido preciso, el principal hincapié se ha desplazado, con el tiempo, de un tipo de actividad a otro. Actualmente, las líneas de actividad prioritarias son:
PLAN INDICATIVO MUNDIAL PARA EL DESARROLLO AGRÍCOLA
El PIM está estructurado sobre la base de un examen realístico de los recursos y de la situación económica en casi un centenar de diferentes países y territorios. Las contribuciones presentes y futuras del sector forestal se examinan dentro del marco del desarrollo económico y agrícola general. Se analizan las posibilidades de - producción forestal, así como las cantidades y cualidades de los insumos físicos que exigen los objetivos de el la producción. Igualmente se examinan los tipos de - incentivos económicos y cambios institucionales necesarios para conseguir tales objetivos. Análogamente, son - objeto de examen en cada caso las consecuencias que las políticas y medidas propuestas tienen para la inversión y la mano de obra capacitada. Se están preparando s cuentas por países relativas al sector forestal.
Fundamental para el PIM Y para toda la labor de la Dirección es su programa de estadística, en el cual se recopilan y evalúan datos cualitativos y cuantitativos 3 sobre recursos forestales, extracción de madera de los - montes, producción industrial forestal, corrientes comerciales de estos productos y otras muchas cuestiones afines. Un resultado de este esfuerzo fue el ciclo de; estudios regionales de las tendencias madereras que se efectuó en cooperación con las Comisiones Económicas Regionales de las Naciones Unidas y que culminó con la publicación La madera: tendencias y perspectivas mundiales. Esta publicación sirvió de documento básico para el Sexto Congreso Forestal Mundial, reunido en España en 1966. La labor analítica de la Dirección, vital para la fijación de políticas, se proseguirá. Esta labor requiere no sólo la recopilación de datos, sino también la actualización y normalización de tales datos para que éstos sean comparables en el plano internacional. También es necesaria la recopilación de la literatura pertinente y la confección de índices de la misma, como se ha hecho en el recientemente publicado FAO: Indice Montes, 1945-66.
ENSEÑANZA Y CAPACITACIÓN FORESTALES
La feliz cumplimentación de los planes de desarrollo forestal requiere la disponibilidad de personal capacitado tanto en el plano profesional como en el técnico. Los objetivos de la FAO en cuanto a enseñanza y capacitación forestales consisten en estimular y apoyar toda actividad docente necesaria en el plano local para conseguir que el sector forestal contribuya al desarrollo económico general. Además de su función asistencial en 17 proyectos PNUD (FE) en que entran la enseñanza y capacitación forestales, la Dirección prepara directrices regionales para la expansión y consolidación de los programas de enseñanza forestal en los países en desarrollo. Estas directrices se basan en una evaluación de las necesidades de cuadros profesionales y técnicos en todos los ámbitos del desarrollo forestal dentro de una región. Estas necesidades se comparan luego con los medios docentes de la región para indicar el tipo de acción de desarrollo y de ayuda exterior necesarias, y el orden de prioridad preciso para mantener tal desarrollo dentro del cuadro de una estrategia general bien definida. Actualmente los aspectos cualitativos han adquirido importancia no inferior a la de los cuantitativos. La rápida evolución de la tecnología, la variabilidad de las demandas que se hacen al monte, el mayor impulso que se da al desarrollo y la creciente preocupación por los costos son factores todos ellos que exigen una reevaluación crítica del contenido de la enseñanza forestal en sus distintos niveles.
BOSQUES ARTIFICIALES
La creciente demanda de cantidades grandes y uniformes de materias primas como base para las industrias forestales ha dado impulso a la creación de bosques artificiales, a voces en lugares alejados de donde podría haberse pensado en ellos. El anhelo de eficacia que esta actividad manifiesta ha dado origen al estudio de la economía de la producción arbórea, al establecimiento de un servicio de provisión de semillas y un programa internacional de introducción de árboles forestales, a la cooperación con la Unión Internacional de Organizaciones de Investigación Forestal (IUFRO) para fomentar la conservación de plasma germinal en las semillas de árboles y el material vegetativo, y al estudio del empleo de los abonos en la forestación. Además, se han iniciado los trabajos para preparar un manual sobre Programación de proyectos de forestación en gran escala, que recomendó el reciente Simposio Mundial sobre Bosques Artificiales. Al mismo tiempo, la supervisión de expertos en forestación y mejora de árboles forestales en 33 proyectos de campo del PNUD (FE) y la prestación de orientación técnica en 30 proyectos del Programa Mundial de Alimentos en que participa la Dirección siguen siendo importantes actividades de esta.
CAZA Y FUNCIONES RECREATIVAS DEL BOSQUE
En algunos países en desarrollo, el aprovechamiento racional de los recursos cinegéticos contribuiría considerablemente a aumentar los abastecimientos, insuficientes por lo demás, de alimentos ricos en proteínas. Como se ha manifestado muy recientemente (1968) en la Conferencia Intergubernamental de Expertos en las Bases Científicas para el Uso y la Conservación Racionales de los Recursos de la Biosfera, la caza puede contribuir a la existencia humana como forma complementaria o principal de aprovechamiento de la tierra, como fuente de proteínas, cuero y pieles, como deporte y como atracción de turistas cuando éstos pueden ver y fotografiar los animales en parques y reservas. Las actuales numerosas y espectaculares faunas salvajes de ciertos países en desarrollo desempeñan una función importante en la atracción de turistas e influyen considerablemente en el aflujo de divisas en tales países. En algunos países de Africa, por ejemplo, el turismo es la segunda gran industria y su importancia crece continuamente en la economía nacional. La Dirección administra la labor de 27 expertos de campo en misiones del PNUD (AT) y en ocho proyectos del PNUD (FE). Estos expertos efectúan inventarios de los recursos de caza y parques nacionales, colaboran en la construcción de carreteras en estos parques, redactan disposiciones legislativas y políticas para su explotación, idean programas de recreación al aire libre y turismo en los parques nacionales, capacitan guardacazas y personal para estos parques y efectúan investigaciones sobre biología de la fauna salvaje. Está también en vías de preparación un manual sobre procedimientos de ordenación de la caza, y se halla en marcha la colaboración con la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (IUCN) y la IUFRO para estudiar las relaciones entre la ordenación forestal y el aprovechamiento recreativo de los montes y para determinar las necesidades de recreo y las posibilidades de desarrollo. Se ha emprendido también la colaboración con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) para estudiar propuestas concretas de inversión con vistas a ampliar las actividades en favor de la recreación y el turismo en diversos países. Estos hechos reflejan una evolución continua hacia el concepto polivalente de la ordenación de la tierra que sostuvo el Quinto Congreso Forestal Mundial en 1960.
CORTA Y EXTRACCIÓN Y TRANSPORTE
La corta y extracción y el transporte de la madera y los productos madereros son las dos fases del proceso de producción que, sobre todo en los países en desarrollo, influyen decisivamente en la función abastecedora de madera y la capacidad de los productos de ésta para competir en los mercados de exportación. La significación de esto queda reflejada por el hecho de que actualmente hay empleados expertos en corta y extracción y transporte en 40 proyectos de desarrollo del PNUD (FE). La Dirección, además de facilitar los servicios de estos expertos, coopera con la Oficina Internacional del Trabajo (OIT) en las actividades de centros regionales de capacitación en técnicas de corta y extracción y, a través del Comité FAO/CEE/OIT sobre Técnicas de Trabajo Forestal y Capacitación de Trabajadores Forestales, en los estudios sobre la mecanización y organización del trabajo forestal. Se hallan también en vías de realización la evaluación de los insumos y técnicas de corta y extracción y, en colaboración con la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), estudios acerca de los problemas del transporte marítimo de productos de la madera.
DESARROLLO DE LAS INDUSTRIAS FORESTALES (EXPECIALMENTE DE LAS DE LA PASTA Y EL PAPEL)
Se calcula que, para 1975, las necesidades de madera industrial serán de 450 millones de m³ más al año que en 1961. Esto representa un aumento de 43 por ciento, aproximadamente. Una porción creciente de esta madera industrial será necesaria para la obtención de productos celulósicos y paneles a base de madera cuyo consumo podría más que duplicarse para 1975. Aunque las tres cuartas partes de esta madera industrial probablemente se utilizarían en los países avanzados, las oportunidades son brillantes para el aumento de la producción en los países en vías de desarrollo bien dotados de recursos forestales o con posibilidades forestales. Cuarenta expertos que trabajan en proyectos del PNUD (AT y FE) se ocupan en la planificación y evaluación de las perspectivas de nuevas industrias de la pasta y el papel y otros productos forestales, y prestan asistencia técnica a industrias ya existentes. Están en marcha los preparativos para una conferencia regional sobre industrias forestales, en que se dará destacada importancia al desarrollo de la pasta y el papel, que se proyecta celebrar en México en 1969. Otra reunión de importancia universal es el Simposio Mundial sobre la Madera en la Construcción y las Obras y Especialmente en la Construcción de Viviendas Baratas. Los preparativos para esta reunión se efectúan en Intima cooperación con el Centro de Vivienda, Construcción y Planificación de las Naciones Unidas. El empleo de especies secundarias y la preservación de la madera figurarán entre los temas principales que habrán de discutirse en esta reunión.- En su labor referente al desarrollo de las industrias forestales, la FAO recibe una útil orientación de su Comité Asesor sobre la Pasta y el Papel y el Comité Asesor sobre Paneles a Base de Madera. Se prosiguen los esfuerzos para establecer una colaboración eficaz con la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI). Merced a su labor en el Programa de Cooperación FAO/Industria, la FAO ha podido canalizar la asistencia ofrecida por la industria privada para aquellos sectores de los países en desarrollo que la necesitan y la desean. Como indicación de la importancia de esta actividad, se puede mencionar el creciente número de compañías que requieren asesoramiento e información acerca de las oportunidades de inversión en países en vías de desarrollo. El año pasado más de 100 compañías pidieron orientación de este tipo, bien por correspondencia o mediante visitas de representantes de las mismas. La función de la FAO como archivo global de información y asesoramiento sobre industrias forestales y posibilidades de desarrollo forestal crece continuamente en importancia.
DESARROLLO DEL COMERCIO
Es particularmente en el comercio internacional donde las actividades de la FAO relativas a los montes y las industrias forestales pueden tener mayor repercusión. La demanda de maderas de frondosas tropicales en los países adelantados sigue aumentando y, por consiguiente, el crecimiento del comercio de productos elaborados con estas maderas es favorable para los países en desarrollo. La exportación de trozas sin labrar de estos países pasó de 109 millones de dólares en 1954 hasta 494 millones de dólares en 1966 y se tradujo en un desplazamiento favorable de la balanza comercial desde 74 millones de dólares de exportaciones netas hasta 364 millones de dólares de exportaciones netas. Las exportaciones de madera aserrada, tableros contrachapados y otros tableros a base de madera subieron de 154 millones de dólares a 393 millones de dólares, lo que tuvo como consecuencia que el balance neto pasase a ser de 39 millones de dólares de importaciones netas a 127 millones de dólares de exportaciones netas, no obstante el considerable aumento de las importaciones. La FAO tiene una función primordial que desempeñar en la asistencia a los países para que éstos amplíen (y enriquezcan con nuevas elaboraciones) estas exportaciones recurriendo para ello a evaluaciones de los recursos, métodos eficaces de producción y comercialización eficiente. Por desgracia, las ventajas obtenidas con la mejora del balance comercial de trozas y madera elaborada han quedado en parte neutralizadas por el empeoramiento de la balanza comercial de la pasta y el papel que, de una importación neta de 361 millones de dólares en 1959, subió a 646 millones de dólares en 1966. Sin embargo, los países en desarrollo han mejorado su situación relativa cubriendo casi las tres cuartas partes de sus propias necesidades de pasta y papel en 1966, lo que es bastante más de la mitad que producían diez o más años atrás. Es de gran importancia que los países que puedan llegar a ser productores desarrollen sus industrias de la pasta y el papel sobre una base bien planificada y económica de abastecimientos y mercados seguros y magnitudes óptimas de las instalaciones fabriles. En este sector, la FAO ha prestado, y todavía puede prestar, una grandísima asistencia. Es necesaria también su ayuda para determinar las consecuencias que factores institucionales como tarifas, impuestos, derechos, retribuciones por la madera en pie y convenios de fletes, puedan tener en el comercio.
Es de esperar que, si en los cinco años próximos la Dirección de Montes e Industrias Forestales efectúa un gran esfuerzo en estas siete áreas principales de actividad, contribuirá considerablemente a la promoción de los ingresos de divisas y el ahorro de gastos de importación en los países en desarrollo y a una mayor evolución y aprovechamiento de los bosques tropicales.
Cumpliendo las recomendaciones del 14° período de sesiones de la Conferencia y actuando con una intensidad correspondiente a las necesidades cambiantes de los Estados Miembros, la FAO seguirá prestando además asistencia en los siguientes aspectos del sector forestal:
a) Prevención y extinción de los incendios forestalesb) Silvicultura de zonas áridas
c) Colaboración con la IUFRO para establecer un más estrecho enlace entre la investigación teórica y las prácticas de campo
d) Planificación del aprovechamiento de la tierra
e) Mejora del almacenamiento y abastecimiento de agua mediante una más eficaz ordenación de montes y pastizales
f) Solución de los problemas institucionales y de gestión que impiden el desarrollo y aprovechamiento de los recursos forestales.
Los ingresos y ahorros en forma de divisas o créditos siguen siendo los principales incentivos para la inversión de iniciativa local en empresas forestales. Por consiguiente, se considera el desarrollo de las industrias y el comercio forestales como una notable oportunidad para contribuir directamente a una más rápida evolución económica en los países en vías de desarrollo. Así, pues, una de las actividades más urgentes de la FAO es aprovechar tal oportunidad y, al mismo tiempo, estar en condiciones de ayudar a los Estados Miembros en la resolución de los problemas que les plantean en el campo forestal los aspectos sociales y protectores que también son fundamentales para un desarrollo sostenido.
Los productos forestales representan un sector en crecimiento - Los productos forestales representan uno de los sectores en más rápido crecimiento en la esfera de competencia de la FAO. La intensificación en la demanda de los consumidores, en los países tanto desarrollados como en desarrollo, es elevada en relación con el incremento de la renta nacional. Estas gráficas ilustran algunos aspectos de la situación.
El Consejo reconoció la importancia de las actividades forestales en el progreso económico de los países en desarrollo y convino en que la labor de la Dirección en materia de industria,5 economía y mercadeo forestales podría representar una contribución sobresaliente a la esfera de prioridad «promoción de los ingresos y ahorro de divisas».
5 Extracto del Informe Provisional del Consejo, párrafos 186-189.
Puso de relieve que debería darse también prioridad a otras actividades de la Dirección, entre ellas la forestación, especialmente en zonas áridas, la explotación de los montes de las granjas, la lucha contra los incendios forestales, la enseñanza y capacitación, y la influencia del bosque en relación con la conservación de recursos naturales. Se reconoció que la labor de la FAO en cuanto a la conservación de los recursos genéticos forestales y la producción de variedades arbóreas de alto rendimiento era especialmente importante para el futuro y merecía el apoyo cooperativo de los organismos internacionales. El Consejo convino en que esta labor debería extenderse más allá de la protección de los recursos genéticos forestales existentes abarcando el fomento y utilización de aquellos recursos que tengan importancia en el futuro. Se reconoció la necesidad de una estrecha cooperación entre los Departamentos de Montes y de Agricultura en este tipo de actividad, así como en las de ordenación de pastizales y conservación de recursos naturales.
El Consejo tomó nota del estado en que se hallaban las negociaciones con respecto a los preparativos del Séptimo Congreso Forestal Mundial, que habrá de celebrarse en 1972. Al vencimiento del plazo del 15 de agosto de 1968 establecido por el Director General de la FAO' cuatro países - la Argentina, Chile, Grecia y la U.R.S.S. - habían manifestado el deseo de que se celebrase en ellos el Congreso. El Consejo tomó nota de la declaración del observador de la Argentina, apoyada por las delegaciones del Brasil y Colombia, ratificando el ofrecimiento del Gobierno Argentino para celebrar el citado Congreso en la República Argentina.
El Consejo observó que los Congresos Forestales Mundiales no eran de la responsabilidad directa de la FAO.
En vista de la aprobación general de las recomendaciones del Director General y del Comité Especial sobre la Organización, en el sentido de dar categoría de departamento a la Dirección de Montes y Productos Forestales, el Consejo sugirió que el Director General prestara especial atención al apoyo presupuestario adicional que necesitaría el Departamento para desarrollar ulteriormente sus actividades en materia de montes e industrias forestales, dentro del marco del programa global de la FAO.
L.J.V.
