SECRETARÍA DE LA FAO
Importancia de los montes y las industrias forestales para el desarrollo
Progresos recientes de la ciencia forestal
Dónde deberían efectuarse los cambios
Conclusión
Este articulo os una reimpresión de un capitulo especial de El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1969. FAO, Roma. Fue escrito por K. F. S. King, Subdirección de Política Forestal, con la colaboración de otros miembros de la Dirección de Montes e industrias Forestales.
LOS MONTES Y LAS INDUSTRIAS FORESTALES poseen algunas características económicas y técnicas que los ponen en condiciones de constituir una base importante para el desarrollo económico y desempeñar una función decisiva para abordar el subdesarrollo. Sin embargo, a pesar de esto y del hecho de que más de la mitad de los bosques del mundo se encuentran en los países en desarrollo, es evidente que la aportación de este sector al mejoramiento de sus economías nacionales es mucho más pequeña que su poder potencial.
Con esta afirmación no se trata de negar que en los últimos años los montes y las industrias forestales hayan contribuido de un modo significativo y creciente al progreso económico de algunos de los países en desarrollo; en efecto, entre 1962 y 1967, las exportaciones de madera y productos derivados procedentes de los países en desarrollo aumentaron más de prisa que sus exportaciones totales. No obstante, la base a partir de la cual aumentaron esas exportaciones era pequeña, y muy poco de las maderas exportadas se sometió a alguna clase de proceso de transformación mecánica en los países de origen. Además, muchos de los países en desarrollo, incluidos algunos que poseen ingentes recursos forestales, siguen siendo importadores netos de productos forestales, especialmente de los tipos más elaborados.
Debido al predominio de la madera en rollo y de la rudimentariamente elaborada, como la madera aserrada, en las exportaciones forestales de los países en desarrollo, la mayor parte de la plusvalía que adquiere su producción total de madera se agrega a la de los países ya industrializados. En muchos casos esto puede reducir los beneficios que los países en desarrollo obtienen con la exportación y su capacidad de ahorro de importaciones, retrasar la diversificación de sus economías y la introducción de su mano de obra en procesos más complejos, aminorando el ritmo del desarrollo económico.
La situación es tanto más desalentadora cuanto que los productos forestales constituyen uno de los pocos grupos de productos agrícolas cuya demanda aumenta rápidamente a la vez en los países en desarrollo y en las regiones industrializadas. Se ha calculado que en Africa, Asia y América Latina la demanda anual de paneles a base de madera se elevará entre 1962 y 1975 de 3,64 a 12,8 millones de metros cúbicos, la de papel y cartón de 13,76 a 39,9 millones de toneladas métricas y la de madera en rollo de 65,9 a 90,4 millones de metros cúbicos. Se espera que, en los países desarrollados, la demanda total de papel y cartón aumente durante el mismo período de 63,71 a 122 millones de metros cúbicos, y la de paneles a base de madera de 26,9 a 63 millones de metros cúbicos.1 Por tanto, el sector de las montes y las industrias forestales ofrece grandes posibilidades tanto para obtener beneficios de las exportaciones como para sustituir a las importaciones. ¿Por qué los recursos forestales del mundo en desarrollo no producen el impacto deseado?
1 FAO. La madera: tendencias y perspectivas mundiales Unasylva, 20 (1-2), 1966. También en CMCH, Estudios Básicos N° 16, 1967.
Indudablemente hay muchos obstáculos que se oponen al desarrollo de este sector. En el pasado, el estado de la ciencia y la tecnología forestales era tal que restringió severamente el desarrollo de la producción forestal indígena. No obstante, como consecuencia de los progresos conseguidos en los últimos años, la situación ha cambiado. La falta de inversiones suficientes sigue siendo un impedimento evidente. Se hará ver, sin embargo, que no es ésta tanto una causa de fondo como un síntoma que refleja otros factores que hacen que la inversión en los montes sea menos atractiva que la que se dirige a otros sectores. Existen también deficiencias en la infraestructura, como por ejemplo la falta de carreteras para el transporte de los productos forestales y la escasez de energía eléctrica para las industrias. Además, los esfuerzos de los países en desarrollo por ampliar sus exportaciones se ven obstaculizados por las diversas barreras levantadas en los países desarrollados, que tienden a proteger sus propias industrias de elaboración y a dar preferencia a las importaciones de trozas.
Todos estos inconvenientes son indudablemente significativos, pero la experiencia muestra que los obstáculos más graves que se oponen al desarrollo rápido de los montes y las industrias forestales en los países en desarrollo son los institucionales. Estos impedimentos institucionales constituyen el tema principal del estudio.
A título de antecedente, comienza éste con el examen de las características de los montes e industrias forestales que convierten al sector en un catalizador importante para el desarrollo económico. A continuación se hace una breve exposición de algunos progresos logrados recientemente en la ciencia y tecnología forestales, con el fin de mostrar que la falta de conocimientos ya no constituye un obstáculo para la transformación de la dasonomía de los países en desarrollo en un sector moderno orientado hacia el desarrollo. El resto del estudio se dedica al examen de tres de los principales frenos institucionales al desarrollo forestal. Se pondrá de manifiesto que la estructura y constitución de los servicios forestales de la mayoría de los países en desarrollo no son idóneos para una ordenación de los recursos forestales orientada hacia ese desarrollo. Sigue después el examen varios inconvenientes con que tropiezan las actividades de enseñanza, investigación y extensión forestales. Se demostrará más adelante que la legislación forestal de muchos países en desarrollo no ha sido programada específicamente para acelerar el aprovechamiento racional de este recurso. Además, por su carácter frecuentemente contradictorio, entorpece un desarrollo deliberado. A lo largo de este estudio se hacen sugerencias para mejorar las respectivas instituciones y adaptarlas más a las necesidades modernas. Por último, se considerará el problema de la evaluación de los recursos.
Uno de los principales problemas sociales de muchos de los países en desarrollo es el creciente desempleo urbano, consecuencia del éxodo de la población del campo a las ciudades, puesto que el ritmo de creación de empleos mediante la industrialización urbana no es suficientemente alto para absorber estas migraciones. Toda empresa que proporcione oportunidades significativas de empleo en las zonas rurales puede desempeñar un papel importante en la estabilización rural y en el desarrollo económico general.2
2 Para un examen más detenido véase, en particular, El papel de las industrias forestales en la superación del desarrollo económico insuficiente, en El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1962, FAO, Roma, 1962. C. A. D'Adamo, Financiamiento de las plantaciones forestales en América del Sur, Simposio mundial de la FAO sobre bosques artificiales y su importancia industrial, Canberra, 14-24 de abril de 1967, FAO, Roma, 1967; G. R. Gregory, Forests and economic development in Latín America, Journal of Forestry, 63, 1965, p. 83-88; K. F. S. King, The formulation of forest policies in developing countries, documento, Ninth Commonwealth Forestry Conference, Nueva Delhi, 1968. y J. A. Zivnuska, La integración de los planes de desarrollo forestal y de los planes de desarrollo nacional Sexto Congreso Forestal Mundial, Madrid, 1966, han analizado también este tema.
La base de la mayoría de las actividades forestales de producción es la madera. Debido a su gran volumen, ésta no sólo es difícil de transportar sino que a menudo tiene un valor bajo en proporción a su peso. Además, en la mayoría de las industrias forestales se pierde poso y la madera como materia prima absorbe generalmente una proporción importante de los gastos de producción. En consecuencia, aunque algunas industrias forestales, especialmente las correspondientes a los tipos que exigen menor densidad de capital, como la del aserrío, son algo flexibles en cuanto a exigencias de emplazamiento, la mayoría de las otras, como la industria de la pasta, están más o menos vinculadas a las áreas boscosas. Así pues, la economía del emplazamiento favorece la instalación de las industrias forestales cerca de la fuente de la materia prima. Mediante la creación de importantes oportunidades de empleo en las zonas rurales, el sector de los montes y las industrias forestales puede, por tanto, ser un excelente instrumento para la solución de los problemas del subdesarrollo y el desempleo.
Otra característica importante es la aptitud que tienen los montes de ofrecer gran número de productos, que varían considerablemente tanto en sus propiedades como en el uso que de ellos puede hacerse. Esta diversidad deriva en parte de la composición florística de los montes, en parte de la multiplicidad de los productos obtenibles de un solo árbol y en parte del hecho de que la composición de la madera es tal que puede proporcionar materia prima a un grupo de industrias conexas pero muy divergentes entre sí. Además, la madera en sí misma es un material adaptable. Es relativamente fácil de trabajar, fuerte en relación a su peso, de aspecto a menudo bello, elástico y aislante. Los productos forestales, por tanto, varían desde artículos como la leña y las trozas para aserrío hasta productos complejos como la pasta y el papel; desde subproductos como las resinas, el látex y los aceites esenciales, hasta los tableros de partículas y los tableros contrachapados.
Esta universalidad de los usos finales es una de las razones principales de la importancia que el sector de los montes y las industrias forestales tiene en la superación del subdesarrollo. Los productos que ofrece el bosque, y los procedimientos para transformarlos en otros artículos, son de tal carácter que parece haber un tipo de; industria forestal idóneo para, prácticamente, cada fase del desarrollo económico.
Pueden servir como ejemplos algunas industrias primarias. A un extremo de la escala está la industria del aserrío, en la que la plusvalía adquirida por la elaboración es a menudo muy baja. El aserrío no es un proceso que exija gran densidad de capital y, como las economías de la gran empresa no tienen importancia sobresaliente, el tamaño de las serrerías puede oscilar desde las unidades pequeñas con una maquinaria sencilla hasta las grandes empresas que utilizan maquinaria pesada. No es sorprendente que, por lo general, sea ésta la primera industria forestal que haya de crearse, debido a que no exige un alto grado de pericia técnica y de que sus gastos de divisas son escasos.
Al otro extremo de la escala está la industria de la pasta y el papel, de gran densidad de capital. Aunque las necesidades de inversión son elevadas, también lo es la plusvalía. Quizá tiene la misma importancia para los inversionistas el hecho de que el tiempo de amortización (la inversión total dividida por la producción bruta anual) es escaso, oscilando de 18 meses a 3 años. Más de la mitad de los costos de inversión se destinan al equipo e ingeniería que a menudo exigen gastos elevados de divisas. Por el contrario, las posibilidades de la industria de la pasta y el papel para la obtención y ahorro de divisas son grandes. La estructura de los costos de producción varía considerablemente, según el procedimiento utilizado, el tamaño de la fábrica, su emplazamiento, y la circunstancia de que la producción de pasta se coordine o no con la de papel. Una gran proporción de la mano de obra debe ser especializada, pero en varios países en desarrollo, entre ellos
Birmania, Colombia, India y Swazilandia, se ha capacitado fácilmente en las técnicas de producción de pasta y papel a trabajadores no especializados.
La fabricación de tableros contrachapados ocupa un lugar más o menos intermedio entre la industria del aserrío y la de la pasta y el papel en cuanto a exigencias tecnológicas y costos de producción. Los costos de inversión, aunque más altos que los correspondientes a la industria del aserrío, son muy inferiores a los que exige la de la pasta y el papel, y las economías de la gran empresa no son tan grandes como en el caso de esta última. Antiguamente, se creía que el factor más importante para la fabricación de tableros contrachapados era la disponibilidad de trozas de gran diámetro, pero éste ha dejado de ser un requisito previo.
Esta muestra pequeña pero representativa de las industrias forestales es suficiente para ilustrar la amplia variedad de escalas a disposición de los países en desarrollo, la diversidad de la densidad de capital y mano de obra que exigen los diferentes grados de pericia técnica que hace falta y la consiguiente posibilidad de desarrollo por etapas. Además, este grupo de industrias posee una característica que lo hace eminentemente apto para abordar el subdesarrollo económico. Las industrias forestales no sólo se insertan fácilmente en las estructuras económicas existentes de los países en desarrollo, sino que además proporcionan la base para las sucesivas etapas del desarrollo económico. Gran parte de la demanda de productos forestales procede de otras industrias, y los insumos de muchas de las industrias usuarias de la madera son también productos de otras. Mediante estas vinculaciones hacia adelante y hacia atrás,3 la expansión de los montes y las industrias forestales puede actuar como fuerza estimulante para otras muchas actividades económicas.
3 Véase, por ejemplo, II. B. Chenery y T. Watanabe International comparisons of the structure of production documento presentado en la reunión de la Economic Society, celebrada en Cleveland, 1956 (citado por A. O. Hirschmann The strategy of economic development, New Haven, Conn., Yale Univ. Press, 1968). Los autores enumeran ordenadamente 29 industrias de Italia, Japón y Estados Unidos, según el conjunto de vinculaciones hacia adelante y hacia atrás. Estiman que debe atribuirse mayor importancia a las primeras para las posibilidades de desarrollo y, en su opinión, los productos de la pasta y el papel ocupan el tercer lugar (57 hacia atrás y 78 hacia adelante), los de la madera el duodécimo (61/30) y los montes, con la agricultura, el vigésimo tercero. Tanto los índices de la vinculación hacia adelante del papel como los de la madera han sido más altos que el promedio de los correspondientes a la vinculación hacia atrás.
Los montes y las industrias forestales también pueden hacer una contribución especial al desarrollo mediante la obtención y el ahorro de divisas. Dos atributos que poseen la madera y sus productos son valiosos al respecto. En primer lugar, contrastando con la mayoría de los demás productos tropicales, la elasticidad de la demanda de productos forestales en función de los ingresos es, en general, relativamente alta en los países desarrollados. En segundo lugar, los países desarrollados de las regiones templadas no cuentan con recursos forestales importantes para la fabricación de algunas calidades de madera aserrada, tableros contrachapados y chapas, de las que hay demanda. Existe, por tanto, una creciente dependencia de los montes tropicales, y parece que la ulterior expansión del consumo de frondosas de alta calidad se basará en las especies tropicales de estos árboles.
Por último, aunque los países desarrollados poseen indudablemente algunas ventajas en el cultivo y la elaboración de la madera, - capital más barato, mayores contingentes de personal especializado, e infraestructura más apropiada - éstas resultan más que contrarrestadas por algunos factores que tienden a favorecer a los países en desarrollo: los porcentajes de crecimiento de los montes en los países en. desarrollo son generalmente más altos que los correspondientes a los desarrollados; los costos de mano de obra por unidad de producto forestal son más bajos en los países en desarrollo,4 los costos de flete de los productos forestales elaborados de los países en desarrollo son inferiores al costo del; transporte de la madera no transformada para su manufactura en los países desarrollados;5 y, debido a la creciente demanda que se ejerce sobre los montes de los países desarrollados para que presten servicios ajenos a la producción de madera, tales como el recreo los costos de producción por unidad de superficie se elevan bruscamente. No es probable que esas demandas se den en los países en desarrollo, con tal intensidad, en un futuro próximo.
4 R. Eklund, R. A. de Rosayro, H. Lühr, y L. Nagoda, Forest industries development in west Africa, Addis Abeba Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, Comisión Económica para Africa, 1966.
5 R. Eklund et al., op. cit.
La reciente evolución de las diversas ramas de la ciencia y la tecnología forestales han aminorado las limitaciones biológicas y tecnológicas con que tropieza la dasonomía como actividad económica. El examen detenido de esos progresos se halla fuera del alcance del presente estudio, y se analizarán sólo las innovaciones que se consideran especialmente pertinentes a las economías en desarrollo.
En el pasado, la producción forestal de los países en desarrollo dependía principalmente de los bosques naturales. Los bosques naturales tropicales, a causa de su extensión y del hecho de contener especies frondosas preciosas, que necesitan tanto las regiones en desarrollo como las desarrolladas para muchas calidades de madera aserrada, tableros contrachapados y chapas, y debido también a los recientes avances en la tecnología forestal, los bosques naturales desempeñarán un papel importante en la dasonomía mundial. No obstante, hoy día en los países en desarrollo se reconoce que, en muchos casos, deben establecerse plantaciones forestales para complementar estos bosques naturales o sustituir a los que han sido sometidos a una explotación excesiva. Las ventajas que ofrecen las plantaciones forestales son muchas y de gran alcance. Estas plantaciones aprovechan el tiempo y el espacio con mayor eficacia y rinden una materia prima de tamaño y calidad relativamente uniformes. Sus productos pueden adaptarse más o menos para satisfacer determinadas necesidades tecnológicas. Son relativamente sencillos de explotar y, a diferencia de los bosques naturales, su emplazamiento puede planificarse. Además, responden mejor que los bosques naturales a los progresos de la ciencia.
Hasta época bastante reciente no se ha conseguido un progreso significativo en la fertilización de los montes. En el pasado se sostuvo, en general, que una cantidad considerable de los fertilizantes aplicados a los suelos forestales se perdía por lixiviación. Y aun en los casos en que la eficacia de los fertilizantes era patente en cuanto al crecimiento y supervivencia de los árboles jóvenes y de los plantados recientemente, había dudas respecto a la duración de los efectos. Se sabía poco acerca de la naturaleza y extensión de la reacción de los árboles ante los fertilizantes aplicados en las etapas de bardascal, latizal y fustal joven, y no se conocía la calidad de la madera producida por los árboles abonados.
Actualmente la situación ha cambiado algo. Los informes de todo el mundo muestran que los temores expresados en cuanto a la lixiviación de los nutrientes aplicados a muchos montes situados en estaciones diversas eran exagerados. Incluso en suelos graviscosos, cinco años después de haberse aplicado un fertilizante nitrogenado, se descubrió que se había lixiviado solamente el nitrógeno contenido en una parte del horizonte edáfico superior.6 Este hecho se explica por determinadas características del ecosistema forestal que le permite retener los fertilizantes aplicados durante períodos muy largos. Las raíces de los árboles forestales absorben los fertilizantes que se incorporan en definitiva a los tejidos vegetales y son devueltos al suelo cuando caen las hojas, ramitos, frutos y ramas muertas. Este ciclo de absorción, deposición y nueva absorción, influye evidentemente en la duración de los efectos de los fertilizantes aplicados y hay indicios de que este efecto puede experimentarse hasta 40 años después de dicha aplicación, con sujeción al tipo y cantidad de los fertilizantes aplicados, a la naturaleza del suelo, al clima, al tipo de drenaje y a la eficacia con que funciona el ciclo de nutrientes.7
La magnitud de los efectos puede ser también sorprendentemente alta. Se han registrado aumentos de crecimiento que superan del 15 al 200 por ciento al observado en zonas de composición específica semejante o en estaciones similares sin fertilizar y la experiencia de los Países Escandinavos indica que se obtienen fácilmente incrementas anuales periódicos del 30 al 50 por ciento. Este tipo de reacción se ha visto en todas las fases del crecimiento de una plantación forestal y ha habido muestras de que los abonos aumentan la productividad de las plantaciones forestales incluso después de que éstas han cerrado la cubierta de copas.8
6 S. P. Gessel y T. N. Stote, The use of nitrogenous fertilizer with Douglas fir, documento, Sexto Congreso Forestal Mundial, Madrid, 1966
7 H. S. D. Swan, The fertilization of man-made forests, documento, Simposio de la FAO sobre montes artificiales y su importancia industrial, Canberra, 14-24 abril 1967. Roma, 1967.
8 S. O. Heiberg y D. P. White, Potash deficiency of reforested pine and spruce stands in northern New York. Proceedings of the Soil Science Society of America, 1950 15, 1951, p. 360-376.
El aumento del crecimiento no es la única ventaja que se obtiene. En Zambia, por ejemplo, se ha descubierto que la aplicación de boro en cantidades mayores que las que se utilizan normalmente para los oligoelementos ha dado lugar al éxito del establecimiento de eucaliptos en zonas en las que este género había fracasado anteriormente.9 En otras partes del mundo se ha estimulado el desarrollo incluso de plantaciones cuyo crecimiento se había detenido o era extremadamente lento.
9 L. Nwoboshi, A case for fertilizers in Nigerian forestry, Obeche, 1 (4), 1968.
Estos aumentos extraordinarios de la productividad no han afectado desfavorablemente a la calidad de la materia prima, y la madera producida por los árboles fertilizados ha demostrado destacada idoneidad para la mayoría de sus usos finales.
Los progresos obtenidos recientemente en el campo de la fitogenética forestal no han sido menos espectaculares. Con la inclusión en las actividades de silvicultura tropical del establecimiento de plantaciones, en las cuales la ordenación es necesariamente más intensiva, ha resultado posible y, en realidad, necesario, escoger las especies, procedencias y genotipos capaces de aprovechar al máximo el medio disponible. Se ha evidenciado también que cuando las especies, por lo demás convenientes, no poseen ciertas características y cuando las características buscadas se distribuyen entre varias especies, sería conveniente proceder al mejoramiento genético orientado a estas características.
De aquí que, en todo el mundo tropical, los fitogenetistas forestales hayan recogido semillas de diversas procedencias, realizado ensayos de procedencia, seleccionado con fines de mejoramiento individuos de procedencias que hayan tenido éxito, establecido huertos de semillas, realizado ensayos de progenie, e intentado cruzamientos interespecíficos y propagación vegetativa. Los fitogenetistas han examinado también la calidad de la madera producida por los árboles, la taxonomía de las procedencias, la fenología del crecimiento y la floración, la diseminación del polen, etc.
Teniendo en cuenta el breve tiempo que se ha dedicado a esta rama de estudio, la intensidad de las investigaciones en algunos países y los resultados obtenidos hasta ahora son alentadores. En Africa oriental el impulso ha venido principalmente de la sección de fitogenética de la Organización de Investigaciones Agrícolas Forestales de Africa oriental. En Tanzania se ha avanzado ya mucho en la selección de masas semilleras y hay una serie de ensayos de progenie, quizá la más importante de las cuales, la de Pinus patula, se ha repetido en Kenia y Uganda. Existen muchos ensayos de procedencia y de progenie, huertos de semillas y bancos de árboles, así como un sólido programa para los años venideros. Kenia y Uganda también van abriéndose paso. Como consecuencia de sus actividades, han llegado a conocerse las especies que deben cultivarse para obtener la forma y vigor deseados y las zonas a las que esas especies se adaptan mejor.10
10 E. Václav, Tree breeding in Tanzania, documento, Simposio de la FAO sobre montes artificiales y su importancia industrial, Canberra, 14-24 abril 1967, Roma, 1967.
Se considera que los ensayos de procedencias son una parte esencial de la labor de mejoramiento genético, y en Zambia, por ejemplo, se han realizado ensayos con siete repeticiones con especies como Pinus khasya, Eucalyptus maculata, y algunos pinos de México y el Caribe. El descubrimiento del vigor y la forma de la generación F1 producida por hibridación natural de Eucalyptus grandis y E. tereticornis ha conducido a la polinización regulada y a la exploración sistemática de los híbridos obtenidos por cruzamiento dialelo. Se ha creado un huerto de semillas de brinzales para utilizar las de fenotipos superiores de Pinus khasya que se recogieron en Filipinas, y se han plantado huertos de semillas clonales de especies de pinos y eucaliptos. Con estos huertos de semillas se trata de proporcionar estirpes de especies fenotípicamente buenas cuyas semillas escasean, y material para el experimento de hibridación por cruzamiento dialelo.11
11 E. N. Cooling, Improvement of seed exotic forest trees for use in Zambia, documento, Simposio de la FAO sobre montes artificiales y su importancia industrial, Canberra 14-24 abril 1967. Roma. 1967.
En Nigeria se realizan ensayos relativamente extensivos con diversas especies de pino y eucalipto, y con teca, prestándose creciente atención a los ensayos de procedencias. Algunos de los resultados obtenidós con la teca se han adaptado ya a plantaciones en gran escala. En Trinidad se ha aplicado con éxito una técnica para el injerto de teca y ya se ha hecho mucha labor respecto al de Pinus caribaea, aunque los resultados, si bien prometedores, no han sido tan satisfactorios como los obtenidos con la teca. También ha sido satisfactoria la plantación de huertos de clones de teca y pino.
En la República de Corea se han obtenido semillas genéticamente mejoradas del cruzamiento interespecífico de Pinus taeda con P. rígida y, en otras partes de Asia, especialmente en el Centro Tailandés/Danés de Mejoramiento de la Teca, ha habido gran actividad en éste campo.
De estos ejemplos, en modo alguno exhaustivos, aparece claro que se hace mucha labor fructífera en sectores biológicos que tienen importancia para la producción de madera como materia prima, y que los conocimientos de esta ciencia no constituyen un obstáculo crítico para el desarrollo forestal. No se quiere decir con esto, sin embargo, que B o haya posibilidad de nuevos mejoramientos. Es evidente que, en el ámbito de la fertilización, hay que proseguir las investigaciones fundamentales. Por ejemplo, se necesita saber más sobre la naturaleza de las leyes que rigen la asimilación de los nutrientes por los árboles, las cantidades óptimas de fertilizantes que deben aplicarse con el fin de crear condiciones edáficas satisfactorias, los efectos de los fertilizantes de acción lenta sobre el crecimiento de los árboles y las mejores técnicas de aplicación de fertilizantes. También hay urgente necesidad de ensayar las técnicas y los resultados obtenidos en algunos países, situados la mayoría de ellos en la zona templada, en condiciones tropicales mas extendidas. En el terreno de la fitogenética, es necesario adoptar los métodos de la genética cuantitativa, teniendo en cuenta especialmente la probabilidad de que los caracteres de vigor y forma, por ejemplo, estén sometidos a la regulación poligénica y muestren por ello indudablemente una estructura hereditaria compleja. Además, hay todavía muchos obstáculos que entorpecen la obtención y distribución de semillas, y es preciso elaborar con mayor eficacia la logística de todas estas actividades. Con carácter general, sin embargo, puede decirse que los conocimientos existentes sobre biología forestal son muy considerables y este aspecto de la ciencia forestal no debe entorpecer gravemente el desarrollo de los montes. En este sentido, el problema del desarrollo parece consistir en la aplicación de los conocimientos existentes.
La repercusión de la tecnología se siente en diversos grados en todas las fases de los montes y las industrias forestales, desde las operaciones relativamente sencillas como la de preparación de mezclas de suelos para viveros forestales a procesos más complicados como el de la fabricación de papel. Es evidente, por tanto, que aunque haya habido avances significativos en muchos sectores, especialmente en aquellas fases de elaboración que permiten un aprovechamiento más completo de las plantaciones forestales, no todos ellos pueden examinarse aquí. Así pues, se han seleccionado tres temas con este: fin, debido en parte a su importancia para las industrias forestales más complejas y en parte a que se relacionan más directamente con los montes naturales, que se excluyeron al tratar de los recientes progresos logrados en biología forestal. Esos temas se refieren a la naturaleza de la materia prima necesaria para la producción de la pasta de madera que se emplea en la fabricación de papel, al tamaño de las trozas en la de tableros contrachapados y al transporte de la madera y sus productos.
En el pasado se sostenía en general que las frondosas tropicales eran inapropiadas para la pasta destinada a la fabricación de papel a causa de la cortedad de sus fibras. Es importante tener en cuenta que la materia prima básica para la fabricación de la pasta para papel ha cambiado considerablemente en el curso de la evolución de la tecnología del papel. Debido en parte a la creciente demanda de papel y sus productos, y en parte & la disminución de las existencias de los materiales utilizados tradicionalmente parar la fabricación de pasta, se han oreado de cuando en cuando nuevos procedimientos para utilizar unA materia prima más abundante Las técnicas, aplicadas con éxito, han tendido no sólo a corregir las imperfecciones de los procedimientos anteriores, sino también a incorporar, al hacerlo, una serie más amplia de especies de madera en el ámbito de la fabricación de pasta. Es más que probable que si las frondosas tropicales hubieran abundado en las proximidades de los principales centros de consumo de papel, su materia prima se hubiera utilizado antes en la producción de pasta y papel.
Sea lo que sea, a causa de la relativa abundancia de especies frondosas y a la favorable escala de precios que tienen en muchas partes del mundo respecto a las coníferas, va adquiriendo creciente importancia el empleo de procedimientos semiquímicos y quimico-mecánicos, para los que estas maderas son particularmente idóneas. Ya está suficientemente demostrado que la combinación de los procedimientos mecánicos y químicos en la fabricación de pasta conduce al aprovechamiento de una serie de materias primas desusadas. En realidad, muchas investigaciones han revelado que las frondosas tropicales pueden producir pasta para papel y hay compañías en todas las partes del mundo que llevan a la práctica los resultados obtenidos en las investigaciones sobre la tecnología de la pasta y el papel. El factor que cuenta parece ser el procedimiento y la maquinaria utilizados, más que la estructura de la madera.
No quiere decirse con esto, dado el estado actual de nuestra tecnología, que las frondosas tropicales puedan utilizarse, en mezcla, para la producción de todos los tipos de papel. Parece haber alguna correlación entre los caracteres morfológicos de las fibras leñosas y determinadas propiedades de la pasta y el papel que se fabrican con ellas.l2 Es evidente, al parecer, que los países en desarrollo que cuentan con grandes superficies de monte alto tropical deben concentrarse en la producción de aquellos tipos de papel respecto a los cuales tienen una ventaja relativa en cuanto a existencias de materia prima, e igualmente, que no deben permitir que ideas anticuadas acerca de la calidad de sus recursos madereros inhiban sus posibilidades de desarrollo en esta industria. Ante todo, estos países no deben creer que las frondosas de fibra corta sean meramente sucedáneos de las coníferas de fibra larga. Las primeras constituyen una materia prima valiosa por derecho propio.
12 Recientemente se realizó una investigación en la que se trataron con el procedimiento Kraft 12 especies de frondosas africanas, de densidades muy diferentes. Se hicieron muchas cocciones y los resultados descubrieron correlaciones entre el coeficiente de flexibilidad y las características siguientes: densidad de la madera, grado de impregnación de ésta por agentes reactivos alcalinos, índice de batibilidad de las pastas, sequedad de las pastas desecadas, resistencia del papel a la rotura por tracción, presión y doblado repetido, volumen y porosidad. Véase D. Normand y C. Petroff. The correlation between the physical and mechanical properties of paper and dimensional characteristics of fibre from tropical hardwoods, documento, Conferencia sobre la evolución de la pasta y el papel en Africa y el Cercano Oriente, Cairo, 8-20 marzo 1965.
La necesidad tecnológica que existía anteriormente de que las trozas empleadas en la fabricación de tableros contrachapados fueran grandes ha sido a veces uno de los factores que han limitado la expansión de esta industria en los países en desarrollo. Aunque muchos de ellos poseían maderas que reunían todas las características físicas que se prestan a un fácil desenrollo, sin embargo, la preponderancia de los tamaños pequeños significaba con frecuencia que sólo pudieran extraerse algunas trozas apropiadas por unidad de superficie, y por tanto los costos de extracción eran relativamente elevados. Además, en muchos de los procedimientos antiguos, las fuertes pérdidas que se producían en la transformación obedecían principalmente a las dimensiones, a menudo considerables, de los curros residuales, que necesariamente dejaba la maquinaria utilizada.
Aunque cabe poca duda de que la existencia de gran; des trozas haría a veces más atrayente la economía de la producción de tableros contrachapados, los perfeccionamientos recientes de los métodos de fabricación permiten utilizar diámetros mucho más pequeños,13 lo que significa que ahora puede elaborarse toda una serie de especies que en su madurez tienen un diámetro pequeño, además de los tamaños más reducidos de las especies que ya se utilizan.
13 Esta ventaja se logra en gran parte mediante la utilización de una especie de husillo telescópico para sostener la troza en su sitio mientras se la somete a rotación. A medida que la troza se desenrolla y se reduce progresivamente su tamaño, ya no hace falta el husillo grande que era necesario para sostener el peso de la troza inicialmente grande y entonces se retiran las cubiertas exteriores dejando un husillo pequeño, a veces con diámetros no superiores a 5 centímetros.
Otras razones para este cambio de la naturaleza de la materia prima utilizada para la fabricación de tableros contrachapados son la evolución de las nuevas estructuras del mercado de dichos tableros con destino a la construcción y el consiguiente progreso tecnológico que se ha hecho en el corte de las chapas de madera. Como la calidad de la madera utilizada como materia prima no tiene gran importancia cuando los tableros contrachapados se destinan a la construcción, el nuevo tipo de industria puede servirse de maderas de calidad y tamaño intermedios entre los que hacen falta para el aserrío y los que requiere la fabricación de pasta. Las nuevas máquinas de plaquear dotadas de cargadores automáticos pueden utilizar trozas de calidad a veces indiferente a velocidades muy altas, lo que puede conducir a un aprovechamiento más amplio de especies. La aplicación de esos avances tecnológicos en las fábricas de los países en desarrollo mejoraría indudablemente la competitividad de sus industrias de tableros contrachapados.
Hasta época reciente, la recolección de la madera se basaba esencialmente en los medios ordinarios que representan los tractores y vehículos motorizados de uso agrícola. En muchos países desarrollados estos medios tradicionales de transporte de la madera han caído en desuso, siendo sustituidos por cosechadoras de finalidad múltiple muy mecanizadas, cuyo elemento nuevo más importante es el tractor articulado. Se están ensayando muchos sistemas y por ahora es prematuro evaluar todas las consecuencias que tendrá la aplicación de los diversos métodos. No obstante, la variedad de la maquinaria empleada en la recolección de la madera es hoy día muy amplia, y por ello los países en desarrollo se hallan en condiciónese de escoger y adoptar los tipos que hayan sido probados debidamente, sean más apropiados a sus condiciones y, lo que es más importante, resulten proporcionados a sus necesidades socioeconómicas. Debe recalcarse, sin embargo, que incluso si se considera conveniente, desde el punto de vista socioeconómico, mecanizar totalmente la recolección de la madera, el empleo eficaz de esas máquinas exige la planificación detallada de las operaciones. Sin una investigación acerca de la logística de las operaciones forestales, las innovaciones mecánicas de este tipo son, en gran medida, inútiles.
También se ha logrado un avance extraordinario en el transporte de la madera a granel, debido principalmente al creciente interés que despierta la desmenuzación de la madera en el mismo bosque. También va extendiéndose mucho el transporte fluidizado de la pasta mediante aire comprimido. Otro medio de cuya adopción podrían beneficiarse muchos países en desarrollo es el uso de bandejas o cajoneras para el transporte de cargas por unidad de productos forestales. Este adelanto permite empaquetar y manipular las cargas con un costo relativamente bajo. Por tanto, podría hacer más competitivas las exportaciones de algunos productos forestales de los países en desarrollo. También en este caso debe recalcarse que no se pueden obtener todos los efectos de estas mejoras si no se logran perfeccionamientos paralelos en los procedimientos de transformación que se utilizan.
En estos aspectos importantes de la tecnología forestal que se han escogido por su valor ilustrativo, hay síntomas de un adelanto significativo. Queda mucho por hacer incluso en los sectores que se han seleccionado como ejemplos. La tecnología de la producción de pasta con mezclas de frondosas tropicales está todavía en su infancia y constituye un campo de enormes proporciones, relativamente inexplorado. Todavía hay mucho que aprender acerca de las proporciones ideales de las especies que se emplean en determinadas mezclas, de la solución de los problemas que plantea la recuperación química, del mejoramiento del aspecto, y por tanto de la comerciabilidad, del producto acabado. Hasta ahora la mayoría del papel producido con pastas tropicales se ha vendido en los mercados internos. Esto ha ahorrado divisas, pero para competir con éxito en los duros mercados internacionales deben perfeccionarse constantemente los procedimientos existentes.
Los tableros contrachapados producidos por las naciones en desarrollo son, con frecuencia, tan buenos como los fabricados en los países más industrializados, pero todavía hay margen para mejorar la economía de la producción mediante el perfeccionamiento de la calidad de las colas que se utilizan y el incremento de su fabricación en el país. El mejoramiento de los tratamientos de las superficies de las caras favorecerá también el aspecto del producto y aumentará las posibilidades de su venta. Pueden intensificarse las investigaciones sobre las características tecnológicas y comerciales que conducen a la producción de nuevos tipos de tableros contrachapados.
Inevitablemente, es larga la lista de las lagunas del conocimiento, de los sectores en los que es necesario abrir nuevos horizontes, y de aquellos en los que la tecnología debe perfeccionarse. Sin embargo, parece que existen datos suficientes para poder afirmar fundadamente que los recursos forestales de los países en desarrollo constituyen una de las mayores partidas en su haber.
De lo antedicho se desprende claramente que, por sus especiales características y por la creciente demanda de madera y productos derivados en todas partes del mundo, el sector de los montes y las industrias forestales de los países en desarrollo puede efectuar una contribución importante y tal vez inigualable al desarrollo económico. Además, el mundo posee en la actualidad suficientes conocimientos científicos para transformar en realidad esas posibilidades, para incrementar la productividad de las plantaciones forestales, para aprovechar más plenamente los bosques naturales, para utilizar con mayor eficacia los productos forestales y para transformar la materia prima leñosa en productos acabados utilizables. Sin embargo, debido a ciertos obstáculos institucionales críticos, que incumbe allanar a los países en desarrollo, sus sectores de los montes y las industrias forestales no ejercen la función propulsora necesaria para el desarrollo.
Habida cuenta del diverso grado de desarrollo, incluso dentro del propio sector de los montes y las industrias forestales, de los países menos industrializados, los obstáculos que deberán superar variarán de un país a otro. Algunos países poseen abundantes bosques productivos e industrias forestales viables. Otros, aunque son bien boscosos, disponen de pocas industrias madereras, o carecen de ellas en absoluto. Algunos países han conseguido establecer industrias forestales, basadas en la importación de materias primas, aun cuando sus bosques sean pequeños y de escasa densidad. En otros países, aunque carezcan prácticamente de bosques productivos y de industrias forestales, se desarrolla una gran actividad forestal de protección.
Esta clasificación no es en modo alguno exhaustiva, y cabe por supuesto la posibilidad de diversas permutaciones de las circunstancias. Sin embargo, la experiencia ha puesto de manifiesto, de un modo u otro, algunos obstáculos en todos los países en desarrollo. El principal argumento de este estudio estriba en que esos obstáculos son ante todo institucionales y que, de eliminarse, se abrirá camino a la apetecida aceleración del progreso en este sector.
FUNCIONES Y PERICIA DE LOS SERVICIOS FORESTALES
Los servicios forestales de los países en desarrollo se han ocupado tradicionalmente de identificar la flora forestal indígena y de investigar la ecología de los bosques. Allá donde no había bosques naturales o donde los bosques existentes no se consideraban suficientes para la protección y la producción, se procuraba proceder a la plantación y a todas las actividades complementarias de la misma. Persuadidos de que un patrimonio forestal permanente, con frecuencia una proporción fija del territorio del país, era imprescindible para una buena administración forestal, los servicios forestales prestaban gran atención a la reserva y demarcación de los bosques. Fiscalizaban los contratos de arrendamiento y, en general, la materia prima obtenido en las parcelas arrendadas se exportaba en forma de trozas o se sometía a una elaboración sumamente rudimentaria. Atribuían gran importancia a la aportación del bosque a los ingresos del Estado y gran parte de su actividad administrativa se aplicaba a la cubicación de maderas para la evaluación y recaudación de impuestos y derechos. La tecnología maderera se limitaba mayormente a determinar la resistencia de la madera para la construcción y la idoneidad de la misma para varios usos finales sencillos. Se intentó alguna planificación, pero se hizo en un vacío, ya que sobre todo se limitaba a la ordenación forestal de determinadas zonas. Se atendió poco a planear la función de los bosques en el conjunto de la economía nacional y su aportación a la misma. Lo más interesante tal vez fue que apenas se prestó consideración al desarrollo industrial de los bosques.
No se trata de criticar esas actividades. Muchas de ellas han sido y siguen siendo hoy día absolutamente necesarias. La falta de planificación a escala nacional es simple consecuencia de las imperfecciones de los tiempos, u obedece a la mentalidad de las clases proconsulares que gobernaban muchas de esas tierras. En efecto, gran parte de los criterios en materia de bosques eran más adelantados que los que predominaban en otros sectores de actividades, ya que los forestales, preocupados por una explotación que tardaba muchos años en producir y en que se entremezclaban inextricablemente capital y los intereses, elaboraban admirables técnicas de planificación dentro de los confines de su propio sector y de sus limitados objetivos.
Sin embargo, las funciones del servicio forestal de los países en desarrollo se han modificado y ampliado. el forestal moderno tiene ahora que combinar la tradicional mentalidad conservadora con una actitud dinámica hacia el desarrollo. Es, pues, necesario reajustar y ampliar la base administrativa forestal. Esto vale para la mayoría de las actividades de los países en desarrollo, pero reviste especial importancia en el sector forestal ya que, a diferencia de los servicios veterinarios, geológicos y agronómicos del Estado, el servicio forestal se ocupa no sólo de la investigación, la extensión y el asesoramiento, sino también de la administración directa de un recurso, que suele abarcar vastas extensiones de terreno.
Las obligaciones del servicio forestal deben extenderse a todas aquellas actividades que se relacionan con la regeneración y el mantenimiento de los bosques, la recolección, elaboración, y mercadeo de los productos forestales, la conservación y la mejora de los recursos de aguas y suelos, y el establecimiento y la conservación de zonas de recreo. Se requiere una gran pericia, y los servicios forestales deben estar dispuestos a emplear personal capacitado en materias muy diversas. En los países en desarrollo se atiende bastante bien a los importantes aspectos biológicos de los bosques, y en ellos se ha hecho hincapié en la capacitación de la mayoría de los forestales. El estudio que sigue se limitará, pues, a un examen de las deficiencias más graves de otros ramos importantes del sector de los montes y las industrias forestales.
Economía forestal
Hacen falta economistas forestales en casi todas las actividades relativas a los montes y a las industrias forestales. Sin embargo, se carece aún de economistas forestales en más del 90 por ciento de los países en desarrollo. Como casi todas las industrias producen con antelación a la demanda, la previsión de la demanda debe ser un requisito previo de la producción. Es así sobre todo en la industria forestal, en que el proceso de producción primaria abarca con frecuencia un período considerable, y reviste especial importancia en la industria forestal moderna en que, por diversidad de productos forestales, el pronóstico de la demanda no es un sencillo ejercicio relativo a un producto acabado determinado, sino una complicada operación sobre múltiples usos finales y productos mixtos. En algunos países en desarrollo, sin embargo, los programas de plantación se inician sin tener para nada en cuenta las dimensiones ni la índole de los futuros mercados de los productos previstos. En otros, se pierden las ocasiones de establecer plantaciones porque no se practican las investigaciones necesarias y se toman las decisiones al azar sin examinar detenidamente los datos disponibles. Por consiguiente, hacen falta economistas para que ayuden a determinar las dimensiones y estructura de los futuros mercados de los diversos productos.
Además de este análisis de las necesidades madereras y de los mercados de la madera y los productos derivados, los economistas forestales han de practicar análisis de costo/beneficios, encuestas comerciales y de mercados, evaluaciones del transporte y estudios de viabilidad de las industrias forestales, tienen que asesorar sobre el emplazamiento y combinar los resultados de todas esas encuestas con evaluaciones de los recursos naturales y transformarlos en planes de desarrollo global del sector de los montes y las industrias forestales, en consonancia con los propósitos y objetivos de la planificación nacional y regional. Esta última labor reviste gran importancia, pues los planes de fomento forestal no pueden seguir formulándose en abstracto, sino que deben formar parte del plan económico general.
La influencia de la economía se extiende incluso al sector de la silvicultura. En términos generales, la práctica de la silvicultura puede considerarse como un intento de regular y dirigir el crecimiento de los bosques y las plantaciones de tal modo que se consigan las especies y servicios más eficaces y necesarios. Para el logro de ese objetivo de la explotación se emplearán muchas técnicas silviculturales. En muchos casos, sin embargo, los procedimientos que en definitiva se aplican responden más a su interés silvícola que a sus beneficios económicos. La producción material no se calcula en dinero ni los insumos se sopesan en relación con los beneficios económicos. A veces, quizá por casualidad, coinciden los beneficios físicos y los económicos, pero cuando son incompatibles, sale perdiendo la economía. Por consiguiente, siempre hay que comprobar la eficiencia económica de los métodos silviculturales, pues hay que recordar que en la dasonomía de producción el dinero empieza a cobrar importancia. Los bosques constituyen el único medio de conseguirlos.
Industrias forestales
El otro gran fallo en cuanto a pericia forestal en los países en desarrollo radica en el sector de las industrias forestales. Son muy escasas las administraciones forestales que cuentan con el personal dotado de los conocimientos necesarios para ejercer funciones de asesoramiento, y no digamos de administración, en la serie de complicadas industrias forestales que adquieren tanta importancia en el moderno desarrollo forestal. No se propugna que todo servicio forestal disponga de expertos en todas las varias especialidades del complejo industrial forestal, ni que estas industrias empleen especialistas en tableros de partículas, madera contrachapada y pasta y papel, ni de que dispongan en todo momento de profesionales como químicos e ingenieros. Lo que hace falta, en cambio, y lo que aquí se pide encarecidamente, es que los forestales de las economías en des arrollo, precisamente por la escasez general de esos especialistas en sus países, estén en condiciones de determinar, por lo menos en las etapas preliminares de la investigación, las necesidades de las diversas industrias forestales y la adecuación de sus recursos madereros a una serie de procesos de elaboración.
Sobre todo deben estar en condiciones de asesorar a los gobiernos, a los planificadores, y a veces a los financieros, sobre la idoneidad técnica de la materia prima principal del producto acabado previsto. Deben saber si la energía, el agua y las materias primas secundarias son necesarias para la industria y, en caso afirmativo, en qué cantidad y si las hay en existencia o pueden conseguirse. Deben conocer los requisitos técnicos de diversos procesos de elaboración, para estar en condiciones de asesorar a los gobiernos y organizaciones y particulares interesados para saber qué procesos son los más adecuados. Y deben poder determinar los requisitos de mano de obra de la industria, el nivel de pericia deseado y la presencia en la localidad de esa mano de obra calificada.
Sin esos conocimientos, la industrialización forestal indígena dependerá exclusivamente del asesoramiento exterior. Y aunque ese asesoramiento venga de los organismos internacionales y a través de la ayuda bilateral, de modo objetivo y sin condiciones, sería un adelanto que las administraciones forestales locales pudiesen evaluar la labor efectuada por ellas, o bien facilitar sus propios servicios y recabar ese asesoramiento con conocimiento de causa.
Aprovechamiento de tierras
Otro sector al que hace falta conceder elevada importancia es el del aprovechamiento de tierras en general. Los modernos servicios forestales deben estar integrados por personas que no sólo puedan expresar en términos cualitativos la influencia de los bosques en el suelo y en el agua, y la contribución que una ordenación forestal eficaz del habitat forestal aporta a la producción de la fauna silvestre al recreo, al turismo y a todo el medio social; también tienen que poder calcular en cifras esos hechos y expresar en dinero su evaluación. Deben estar en posesión de instrumentos para determinar el orden de prioridades en el aprovechamiento de tierras, para aconsejar la ordenación para finalidades múltiples, en cuyo caso habrán también de determinar cuál es el aprovechamiento dominante en la combinación. Para hacer esto adecuadamente, no sólo tienen que conocer bien las posibles combinaciones, y evaluar la acción recíproca de los diversos aprovechamientos, sino que también tienen que calibrar las demandas por la sociedad de los bienes y servicios que van a producirse, así como los costos y beneficios dimanantes de esos aprovechamientos. Los vagos e infundados argumentos esgrimidos hasta ahora deberán sustituirse y reforzarse con pruebas concretas.
Gestión comercial y administración
Tal vez el inconveniente mayor y más frecuente de los servicios forestales de los países en desarrollo radica en el bajo nivel de la gestión comercial y de la técnica administrativa. Ese defecto no se limita a los efectos no técnicos de las actividades forestales, sino que se da incluso en el reducido sector de la ordenación forestal en la que por mucho tiempo han participado activamente los forestales. Tal vez constituya esto motivo de asombro, dada la importancia que tradicionalmente se atribuye en los países menos desarrollados a la conservación de los montes. En el ambiente socioeconómico de hoy, sin embargo, los montes deben considerarse ante todo como recursos del desarrollo que hay que administrar y explotar con sentido comercial. Es, pues, sumamente necesario disponer de un personal competente y experto en técnicas de gestión comercial.
La conservación de la naturaleza ha predominado al parecer hasta ahora sobre las demás consideraciones en las actividades forestales. Aunque se haya atribuido alguna importancia al valor de la madera obtenido de los árboles, se ha visto con recelo en muchos casos la explotación económica en detrimento de los bosques. Los técnicos forestales han tenido presente la acción recíproca de los bosques, las aguas y el suelo. Han comprobado que la devastación de los recursos forestales ha provocado con frecuencia erosión, formación de depósitos de tierra o de limo, inundaciones y sequías. Además, se preocupaban del suministro de madera a las comunidades que se abastecían de los bosques locales. Por las limitaciones de los servicios de transporte, temían se interrumpiese ese suministro, y sus criterios, sus planes y sus procedimientos de explotación estaban supeditados a esos factores. En consecuencia, han formulado determinados credos que resaltan que los recursos forestales, si no mantenerse intactos, no deben al menos perturbarse indebidamente. También han insistido en que el rendimiento físico de madera y otros productos forestales debe ser constante con objeto de conseguir un flujo de producción uniforme. Estos principios orientadores y la mentalidad en que se inspiran, por muy admirables que hayan sido en las épocas y en los lugares en que fueron formulados, han adquirido posteriormente una consagración universal y siguen aplicándose sin discusión en muchos países en desarrollo, en situaciones donde poco pueden aplicarse.
Es ahora cada vez más urgente que los principios que rigen las actividades forestales se amplíen e incorporen sin reparos la noción de los valores económicos. El capital es un recurso escaso, como también lo es la tierra en muchos países. Los bosques han de entrar, pues, en competencia con esos recursos, y para ello han de ser eficaces las actividades con ellos relacionadas. Sólo por este camino puede el sector de los montes y las industrias forestales efectuar una plena aportación al desarrollo económico. Las administraciones forestales deben emplear unos instrumentos de administración y gestión que les permitan aprovechar al máximo los recursos disponibles. Los forestales deben estar en condiciones de analizar los datos y la información que se les facilite. Tienen que saber concebir soluciones alternativas, fijar objetivos, comprobar el rendimiento y evaluar los resultados. Dicho de otro modo, la tarea del forestal moderno consiste en determinar los objetivos que deben y pueden alcanzarse, el lugar donde ello es posible, las personas más calificadas para desempeñar las obligaciones necesarias, el momento más oportuno para ello y los métodos que deben emplearse. También debe estar en condiciones de justificar esas acciones y decisiones.
Es fácil y tentador sugerir que los países en desarrollo deben todos emplear esos modernos instrumentos que han dado en agruparse bajo la denominación genérica de investigación de operaciones. Muchos de ellos, como la programación lineal, la programación dinámica, la teoría del juego y la teoría de probabilidades, desempeñan una función en la explotación y la administración forestales y pueden utilizarse en muchas actividades relacionadas con los bosques y con las industrias forestales. Como regla general, sin embargo, la aplicación general de esos métodos sería prematura en esos países, ya que no siempre se dispone de la información necesaria para calcular los parámetros necesarios.
Hay, sin embargo, un conjunto de técnicas de planificación y control cuyo uso general en actividades e industrias forestales puede recomendarse en los países en desarrollo. Este conjunto consiste en lo que se llama técnicas de evaluación y examen de programa (PERT) y método del camino crítico (CPM). Esos dos procedimientos se denominan en general análisis de red de trabajos. En el análisis de red de trabajos se construye una red o modelo gráfico, como ilustración del proyecto o del programa. Para construir este modelo se enumeran las principales actividades que han de ejecutarse para completar el proyecto o el programa y se dibuja una gráfica del plan logístico de las actividades: su orden de prelación, el tiempo preciso para completar cada una de ellas y el recurso aplicable (mano de obra, dinero, materia prima, etc.). La red indica, pues, las relaciones mutuas de las actividades: en qué punto empieza cada una, cuándo termina y cómo se influyen mutuamente.
No es éste el lugar adecuado para estudiar detalladamente el sistema.14 Puede aplicarse en diversas circunstancias a las actividades de planificación y explotación forestal y de industrias forestales; permite un mayor control en muchos aspectos del desarrollo y de la producción, y facilita la presentación de grandes cantidades de datos de un modo sucinto y ordenado. Permite solucionar dificultades como la de determinar el tiempo que se tarda en ejecutar un proyecto y los costos que entraña. Con su ayuda pueden los dirigentes averiguar si escasea el personal necesario para determinadas actividades. Indica cuándo y dónde deben aplicarse nuevas medidas de control. Puede servir de base para determinar los requisitos de capital y de material. Y permite a los ordenadores forestales resolver los casos dudosos en proyectos y programas donde no se dispone de datos uniformes sobre costos y tiempo invertido.
14 Para mayores detalles véase: J. J. Moder y C. R. Phillips, Project management with CPM and PERT, Nueva York, Reinhold, 1964.
Lo más importante tal vez para los países en desarrollo es una técnica manual que no dependa de máquinas complicadas y costosas, pero que exija una evaluación rigurosa y lógica de cada una de las actividades y una ordenación estricta de éstas. Tampoco es imprescindible un elevado grado de especialización para que los trabajadores desempeñen un importante cometido.
Cualesquiera que sean las modernas técnicas de administración y gestión que se empleen, el factor que importa es la actitud que se adopte. Los antiguos criterios de los forestales de los países en desarrollo deben dar paso a un nuevo profesionalismo en el que predominen la eficacia de la gestión y la calidad de la planificación.
En resumen, pues, todo servicio forestal moderno en un país en desarrollo debe disponer no sólo de los biólogos forestales que tradicionalmente constituyen el grueso de la plantilla profesional, sino además de economistas forestales, industriales forestales, ordenadores de tierras y administradores competentes. No se pide que todo forestal se halle en posesión de todos los conocimientos y experiencias necesarios para aplicar los métodos descritos. Lo que en cambio se pide encarecidamente es que no sólo posea y utilice el servicio forestal esos conocimientos y esas experiencias, sino que además todos los oficiales forestales se den cuenta de la indispensable dependencia mutua de las diversas disciplinas de las que por lo menos deberán tener una noción rudimentaria.
ORGANIZACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES FORESTALES
La posesión de la pericia no garantizará por sí misma que el servicio forestal dispone de la capacidad indispensable para organizar el desarrollo forestal. La eficacia que un servicio forestal pueda acreditar al iniciar y fomentar la explotación de los montes y el establecimiento de industrias forestales depende en gran medida de su posición en. la estructura administrativa general del Estado, así como de su propia estructura orgánica. Dado que el tipo de organización dependerá de los objetivos que se fijen, y de las circunstancias socioeconómicas predominantes, no puede aplicarse una fórmula única a todos los servicios forestales de los países en desarrollo. Sin embargo, algunas de las deficiencias que se estudian se registran en muchas de las naciones no industrializadas, y es de esperar que la solución facilite a los gobiernos normas de orientación para proceder a la reorganización de sus servicios forestales.
Conviene recalcar que la dasonomía de producción es un negocio, y que la organización de los servicios forestales debe, pues, diferir en algunos aspectos importantes de la de otros departamentos del gobierno cuyas funciones se limitan a la prestación de servicios. Asimismo, conviene señalar que la administración no es un fin en sí misma, sino un medio eficaz para alcanzar objetivos apetecidos. De esto se infiere que la estructura de las organizaciones administrativas debe cambiar según se adquieren nuevos conocimientos, se modifican las condiciones socioeconómicas y se alteran los objetivos.
Esta circunstancia suele olvidarse con frecuencia, no sólo en los países en desarrollo sino también en los países desarrollados, y es difícil modificar las actividades y las estructuras de la administración. No es, pues, una sorpresa el que en muchos países en desarrollo los servicios forestales estén estructurados del mismo modo que aquellos servicios del Estado que se ocupan de actividades ajenas al comercio, y siguen sometidos a organizaciones formadas en una época en que los objetivos diferían considerablemente de los modernos objetivos del sector forestal.
Entre las diversas posibilidades de incorporar las administraciones forestales al conjunto de servicios públicos del país vale mencionar las siguientes:
1. Inclusión del sector de los montes y las industrias forestales en un ministerio que se ocupe de los asuntos de otros departamentos como el de agricultura, el de recursos naturales, el de industria, el de planificación, etc.Creación de una administración de montes e industrias forestales como ministerio independiente.
3. Atribución a la administración de montes e industrias forestales de un carácter más mercantil y menos político, transformándola en una entidad de derecho público.
4. Concesión al sector de los montes y las industrias forestales de cierta autonomía dentro de los servicios civiles, sometiéndola a la inspección de una comisión forestal creada al efecto.
Todas esas medidas presentan ventajas y desventajas. Al incorporar los montes y las industrias forestales a los ministerios que se ocupan de problemas muy análogos, debería ser posible comunicar ideas, influir en las personas encargadas de otras actividades afines mediante un contacto diario y lograr una solución combinada de los problemas de la nación. Algunas veces, sin embargo, no sólo se traicionan esos ideales, sino que la misma presencia de diversos órganos en un mismo ministerio puede acrecentar la rivalidad entre varios departamentos en modo perjudicial para el bienestar del país. Además, cuando las carteras ministeriales encierran diversas atribuciones, es casi inevitable que algunas de ellas tengan preferencia sobre otras, y aquellos proyectos y programas, en sectores de actividad poco estimulantes para el electorado, no se presentan ante el consejo de ministros con la convicción necesaria.
Por estas razones, se insiste a veces en que los montes y las industrias forestales se incluyan en un ministerio aparte. En este caso, sin embargo, se pierden las ventajas de una solución multilateral de los importantes problemas nacionales del aprovechamiento de tierras y de la industrialización. Aunque haya quien abogue obstinadamente por los montes y las industrias forestales, es comprensible que se discutan las ventajas que la explotación de este sector tenga sobre la solución compleja o combinada esbozada anteriormente. Por otra parte, la administración de negocios y la explotación de bienes (en contraste con la administración del Estado) parece tender hacia la organización de equipos mixtos de representantes de varias secciones encargados de planear y ejecutar determinados programas, y es probable: qué esta tendencia influya organización estatal en lo sucesivo.
Muchos gobiernos han establecido entidades de derecho público para administrar y dirigir aquellas empresas que se consideran mayormente comerciales. En favor de las entidades de derecho público, por lo que respecta a los montes y a las industrias forestales, se alegan argumentos basados en algunas características de la administración del Estado que impiden a los funcionarios públicos desempeñar con eficacia las actividades de la administración forestal. En algunos casos, muchas de las ventajas tradicionales de la administración pública pueden llegar a convertirse en fallos. La continuidad en el puesto de que disfruta el funcionario público y la falta absoluta de necesidad de competir para el ascenso, pueden infundir un sentido de objetividad y de desinterés, difíciles de conseguir en el ambiente de los negocios. Sin embargo, esas mismas condiciones del servicio ocasionan a veces falta de impulso, renuencia a adoptar nuevas ideas y a asumir riesgos, y una vacilación en alterar usos tradicionales y aventurarse en nuevos terrenos.
Por el contrario, la posibilidad de ascenso en las plantillas de las entidades de derecho público hacen que haya un espíritu de emulación, con lo que en muchos casos aumenta la productividad y hay tendencia a la innovación. Además, por la inseguridad en los puestos, los empleados están siempre pendientes de la necesidad de mejorar su rendimiento. Y, lo más importante tal vez de todo, es que las entidades de derecho público están exentas del control presupuestario anual de ministerios de hacienda y erarios públicos, lo cual les permite planear y ejecutar la explotación forestal con bastante claridad de perspectivas.
La creación de una entidad de ese tipo en el sector forestal, sobre todo en los países en desarrollo, podría tener el resultado negativo de un mayor trasiego de personal, al perderse la garantía del ascenso y del empleo permanente. Esto constituiría un grave impedimento, no sólo porque las actividades forestales requieren una continuidad en la planificación del trabajo, sino también por reducir el número de forestales calificados en esos países. Además, el grado de autonomía que se conseguiría con las entidades de derecho público sería en algunos casos un obstáculo para la solución combinada de los problemas nacionales.
Otra solución posible sería la creación de comisiones forestales. Esas comisiones tendrían acceso directo al ministro responsable, asesorarían la formulación de la política aplicada y ejercerían un control ejecutivo sobre el personal de los departamentos de montes. La creación de esas comisiones forestales, por la buena selección de sus componentes, permite la implantación de nuevas ideas en la administración forestal y facilita las vinculaciones necesarias con la industria y los propietarios de montes. Sin embargo, como quiera que los comisionados forestales se escogen por lo general fuera de la administración del Estado, muchos gobiernos se resisten a delegar en ellos demasiada autoridad.
Este breve repaso de algunos métodos de incluir las administraciones forestales en los sistemas de las instituciones nacionales ha revelado que hay una gran variedad de opciones. La decisión final dependerá probablemente de los criterios de los gobiernos. Sin embargo, cualquiera que sea el método que se escoja, sobran motivos para conceder a los servicios forestales una mayor autonomía de la que se suele otorgar dentro de la administración publica ordinaria. Lo prolongado de las actividades forestales, la unidad del proceso de producción y la relación indispensable entre el cultivo de árboles y la elaboración de la madera, la necesidad de un contacto continuo entre productores y consumidores, y la de prever alteraciones de la demanda y de introducir las reformas de función y procedimiento adecuadas a esas alteraciones, todo indica que los servicios forestales sólo pueden dirigirse y guiarse por vías administrativas más bien flexibles. Ese tipo de medidas sólo se encuentran en una organización autónoma. Sería, pues, sumamente importante integrar las actividades de semejante organización con aquellos otros sectores de la economía relacionados con el desarrollo de los montes y las industrias forestales.
INTEGRACIÓN
Además de facilitar la flexibilidad que resulta de la autonomía, la estructura orgánica de los servicios forestales debería estar en condiciones de desempeñar una función triple:
1. Facilitar la integración de la planificación del desarrollo forestal dentro de una planificación nacional y regional porque, como se ha indicado, existe una influencia recíproca entre el sector de los montes y las industrias forestales y otros sectores muy diversos de la economía nacional.2. Permitir la coordinación de las actividades en el sector de los montes y las industrias forestales, no sólo con los servicios físicos y recreativos de bosque, sino también con otros tipos de aprovechamientos de la tierra influidos por el sector forestal.
3. Procurar el intercambio de ideas entre los que se ocupan de los montes y aquellos que sobre todo se interesan por las industrias forestales. Hay que llegar a la conclusión, que ha de reflejarse en la estructura, de que los montes y las industrias forestales se hallan estrechamente relacionados; de que lo que se planta y cultiva determina lo que se elabora, y de que la demanda del consumidor debe dictar lo que se planta. Unas cosas dependen de las otras. La dasonomía con fines de producción constituye un proceso completo, y no una serie de actividades distintas e inconexas.
Para conseguir la integración de la planificación del desarrollo forestal en la planificación nacional y regional y la coordinación del sector forestal con otros tipos de aprovechamiento de la tierra, sería conveniente destinar oficiales forestales a las dependencias de planificación nacionales o regionales o a los ministerios de fomento. Todo oficial encargado de asesorar sobre planificación en el sector de los montes y las industrias forestales deberá, naturalmente, dominar las disciplinas correspondientes. No suele haber un criterio definido sobre el tipo de capacitación que debe darse a un oficial de este tipo. Caben, al parecer, tres posibilidades; ya se trate de una persona capacitada debidamente en montes y economía del desarrollo; de una persona especializada principalmente en montes pero con algunos conocimientos de economía por haber utilizado métodos propios de economistas y haber participado en seminarios, cursillos de capacitación en el servicio, etc.; o de una persona con formación en economía y con ciertos conocimientos básicos en materia forestal. Es probable que la primera de las personas mencionadas sea la más idónea para el tipo de labor previsto, pero es difícil hallar un experto de este tipo incluso en los países desarrollados. Los servicios forestales de los países en desarrollo tienen, pues, que escoger sus componentes entre el personal disponible. De todos modos, los títulos de capacitación no constituyen el único criterio. Más interesante acaso a estos efectos sería una persona capaz de abordar los asuntos con objetividad, de encajar las cuestiones forestales en su perspectiva adecuada y de tener presente la economía nacional en su conjunto, a la vez que presta una atención especial a su esfera de competencia.
Los oficiales encargados de colaborar en la coordinación de las actividades forestales y otras modalidades de aprovechamiento de tierras, sobre todo por lo que respecta a la relación de causa a efecto entre las actividades forestales y la existencia de bosques por un lado, y la lucha contra la erosión y la regulación de las aguas por el otro, deberán estar por supuesto especializados en esas materias. Deberán estar siempre dispuestos a asesorar no sólo sobre el impacto físico de las actividades forestales en el medio en general, sino sobre los efectos a corto y a largo plazo de aquellos tipos de aprovechamiento de tierras que conducen a la desaparición de los bosques, perturban la fauna silvestre y tienen consecuencias para las actividades recreativas. Las vías de comunicación entre los servicios forestales y otros funcionarios estatales que se ocupan de cuestiones agrarias suelen ser tortuosas y erizadas de obstáculos, por lo que es indispensable que este tipo de oficial esté situado además en un departamento coordinador, tal como una dependencia de planificación o un ministerio de fomento. Aunque los oficiales de ambos tipos harían su trabajo en el departamento encargado de la planificación, deberán permanecer en el servicio forestal, a las órdenes de su director y responsables ante él en última instancia, ya que deben mantenerse los vínculos fundamentales entre el servicio forestal y los gobiernos centrales o regionales.
El problema de conseguir un intercambio fecundo de ideas y de información (sobre política, tecnología, mercados, suministros y futuras tendencias del sector de los montes y las industrias forestales) entre los encargados de la obtención de materias primas forestales y los que se ocupan de su transformación en productos semiacabados y acabados, se complica por la dicotomía, presente en muchas naciones desde antiguo, entre la dasonomía por un lado y las industrias forestales por otro. Semejante distinción es artificial e insostenible, pero está tan arraigada en algunos países en los que el Estado es el productor de madera y las empresas particulares controlan los procesos de transformación y manufactura, que habrá que modificar radicalmente muchos rasgos de las economías nacionales, o muchas actitudes ante el proceder del sector público o del privado, para conseguir una planificación conjunta de las industrias forestales y los montes y una aplicación ejercida de esos planes.
Existe naturalmente la posibilidad de adoptar medidas fiscales y jurídicas para imprimir a la industrialización el sentido que el Estado apetezca. Sin embargo, tales medidas no garantizan que se efectúen inversiones en aquellas industrias y zonas en que serían de desear. Unicamente representan restricciones y estímulos que tal vez no basten para el logro de los objetivos.
Otro procedimiento para conseguir la integración y la cooperación apetecidas consiste en la creación de comisiones consultivas sobre montes e industrias forestales. Tales comisiones deberán ser órganos estatutarios y estar compuestos de tal modo que recojan las opiniones de una vasta gama de industriales forestales y de las personas que se ocupan de los aspectos dasonómicos. De este modo se dispondría de un centro de cooperación íntima entre ramas tan indispensables del sector de los montes y las industrias forestales, sin alterar por ello de modo demasiado radical las estructuras existentes.
Este tipo de planteamiento empieza a aplicarse en algunos países en desarrollo. En Nigeria occidental, por ejemplo, se ha establecido una comisión forestal, a raíz del informe15 de un comité creado para investigar la política y la ordenación forestales. Lo más importante en la presente coyuntura estriba en que, en virtud de su estatuto, la comisión ha de estar integrada por representantes de los diversos intereses relacionados con el sector forestal, a saber, la producción, la utilización, el mercadeo y la propiedad; por otra parte, dos por lo menos de los siete comisionados deberán ser representantes de industrias forestales. Según dice el informe, uno de los objetivos principales de la comisión consistirá en: «formular y administrar un sistema a largo plazo de ordenación forestal planificada y reglamentación de la industria forestal».
15 A. L. Mabogunje et al., Forest policy and management in Western State of Nigeria: Report of the Committee set up by His Excellency the Military Governor of Nigeria, Ibadán, 1967.
Sin embargo, el procedimiento más eficaz para lograr la integración del conjunto de montes e industrias forestales es, tal vez, que el Estado intervenga activamente, por éstas y otras razones, en la elaboración de productos madereros así como en la producción de la materia prima. En Ceilán, por ejemplo, existe desde 1957 una compañía maderera del Estado. Esta componía explota y dirige actividades forestales y de industrias forestales como la obtención de madera, la transformación de leño primario y la elaboración y el mercadeo de productos madereros. En el Sudán y en algunos Estados de la India existen arreglos parecidos. En Malawi, el Estado posee y dirige una cadena de aserraderos. En Tanzania se ha creado recientemente una factoría de tableros de partículas que pertenece por completo al Estado, el cual posee también acciones en una fábrica de tableros contrachapados. En Paraguay, un aserradero por lo menos es propiedad del Estado. En Honduras están muy adelantados los planes de participación del Estado en una fábrica de pasta y papel. Aunque los intereses financieros del Gobierno de Honduras serán muy considerables, la mayoría de las acciones estarán en poder de inversionistas privados.
Es, pues, bastante amplia la participación activa que el Estado puede tener en la explotación y control de las industrias forestales. Como tales industrias presentan unos rasgos distintivos por lo que respecta al desarrollo económico y social, aparte de reportar beneficios económicos indudables, sería una buena política para los países en desarrollo que efectuasen inversiones de este tipo.
NORMAS Y REGLAMENTOS
Aparte de esas deficiencias de organización, en muchos países en desarrollo la eficacia tropieza con obstáculos de procedimiento que parecen ser innecesarios incluso dentro de la estructura de la administración del Estado. La mayoría de los gobiernos de los países en desarrollo no han cambiado el mecanismo de los servicios administrativos heredados con ocasión de la independencia, y las normas y procedimientos que rigen la administración diaria siguen en su mayor parte siendo los mismos que antes de la independencia. Las consecuencias de esto para las administraciones generales de los países no tienen nada que ver con el presente estudio; lo que aquí importa son sus efectos en el sector forestal.
El fundamento básico del mecanismo actual de la mayoría de los servicios forestales consiste en la necesidad de que los funcionarios públicos se atengan estrictamente a una serie de ordenanzas generales o estatales o a unas normas de tipo análogo, y de que tengan en cuenta los precedentes en la prestación de asesoramiento en la solución de problemas. Muchas son, en efecto, las ventajas que reportarían unas normas y procedimientos que rijan las actividades del personal, pues con ello se lograría cierta uniformidad de criterio y se limitarían el nepotismo y la corrupción. Sin embargo, en un sector como el de las actividades forestales, esos procedimientos y esas normas deberían constituir una estructura y no una camisa de fuerza. Por otra parte, muchos de los procedimientos y normas vigentes en países en desarrollo han sido formulados en circunstancias que guardan escasa relación con las modernas necesidades del desarrollo forestal, por lo que deben ser revisados. La administración con arreglo a precedentes es aconsejable en algunos casos, pero en los países en desarrollo escasean los precedentes que se basan en decisiones relativas al sector de las industrias forestales tomadas en condiciones de independencia política. Por consiguiente, se impone formular una serie de normas destinadas especialmente al servicio forestal. No quiere esto decir por fuerza que el servicio forestal tenga que estar al margen del sistema general de administración del Estado. Hay muchos departamontos de la administración del Estado, como la policía, que, aunque se atengan a normas y procedimientos especialmente adecuados a sus funciones concretas, siguen siendo responsables ante la legislatura a través de un ministro y permanecen dentro de la estructura general de la administración pública.
DISTRIBUCIÓN DEL PERSONAL DE CAMPO
Otro legado del pasado con el que funcionan los servicios forestales es la distribución espacial de su personal. En un estudio16 de tres países en desarrollo de Africa, Asia y América Latina, practicado para determinar el sentido de la distribución de los funcionarios forestales de categoría profesional en los países, se han utilizado ciertas constantes,17 basadas en las actividades de los servicios forestales. Aun cuando se hayan tomado en cuenta determinados factores como la fertilidad de comunicaciones en la región, la distribución de puestos parecía hecha a primera vista de modo absurdo y caprichoso. Sólo una vez estudiada la historia de los servicios forestales de los varios países, se ha podido ver que. los oficiales forestales han sido destinados a determinadas zonas por tratarse de lugares a los que se les ha venido enviando tradicionalmente. No se trata de ejemplos aislados y, en muchos países en desarrollo, el resultado es que el personal de campo está distribuido de tal modo que en algunos distritos escasea y en otros sobra.
En otros países hay una centralización excesiva. Los oficiales forestales de categoría profesional se concentran en una u otra de las ciudades principales, pues los gobiernos no les facilitan los incentivos necesarios para vivir en el campo en condiciones difíciles ni les conceden viáticos adecuados. Esta inhibición de los gobiernos en proporcionar el ambiente material necesario hace que el personal de categoría inferior destacado en el campo apenas esté sujeto a inspección; aumenta las ocasiones de corrupción; suele facilitar la intromisión en el bosque de agricultores nómadas y leñadores furtivos, y tiene por resultado inevitable la destrucción de los bosques, la explotación ruinosa de un recurso valioso y la pérdida de los ingresos correspondientes.
16 K. F. S. King, Some aspects of forest administration in developing countries. Obeche, 1 (1), 1965.
17 Como quiera que los oficiales forestales de esos países se ocupaban exclusivamente de inspeccionar la explotación maderera, los contratos de arrendamiento, los aserraderos y otras instalaciones de transformación, así como de regenerar los bosques por procedimientos naturales o artificiales, las constantes eran la zona a su cargo y el número de contratos de arrendamientos, etc., en ella, el volumen de la madera obtenido en esas zonas, el número de instalaciones de elaboración inspeccionadas por ellos y la actividad en materia de silvicultura (calculada con arreglo a las extensiones regeneradas, aclaradas, etc.).
Por consiguiente, debe quedar perfectamente en claro que el modo de organización del personal destacado en el campo constituye un importante aspecto de la administración forestal. La distribución del personal debe ajustarse al volumen y a la complejidad de la labor que ha de desempeñar, así como a los medios de comunicación disponibles, como carreteras, ríos y vehículos que le permitan desplazarse a los lugares de trabajo. Se trata en este caso, como casi siempre, de evaluar ante todo los costos y los beneficios resultantes de las diversas posibilidades de distribución del personal, y de determinar cuáles son las que permitirán obtener los máximos ingresos netos con arreglo a las condiciones sociales del país.
Este defecto de organización suele combinarse con el fallo de las comunicaciones y la falta de conocimientos técnicos, imprescindibles para la administración del personal. Esto reviste especial importancia en materia forestal donde una administración eficaz requiere que los profesionales visiten los bosques, y a veces vivan en ellos, en circunstancias en que, a juicio de la población local, semejante desplazamiento es señal de descenso de categoría. La gente estima que los mejores funcionarios no se mueven de la sede.
Antes de concluir este examen de los diversos defectos de las administraciones forestales de los países en desarrollo, acaso convenga destacar que, si bien ciertas disposiciones orgánicas oficiales, unas normas y unos reglamentos especiales y una distribución más lógica del personal contribuyen indudablemente a la eficacia del servicio forestal, lo que más cuenta en última instancia es la actitud hacia los bosques y el desarrollo económico. Con objeto de que el sector forestal aporte al desarrollo toda la contribución que puede, es preciso que los gobiernos, los oficiales forestales y la población en general tengan una actitud orientada hacia el desarrollo forestal y económico. Los gobiernos no sólo deberán agradecer la aportación que pueda efectuar el sector de los bosques y las industrias forestales, sino reconocer sus rasgos especiales y la necesidad de establecer las vinculaciones anteriormente aludidas. Tienen que darse cuenta de eso porque las actividades forestales se desarrollan a largo plazo y los fondos no deben adjudicarse con carácter anual, sino por períodos largos que garanticen a los forestales que sus planes se llevarán a cabo, que serán atendidos los bosques que planten y que las industrias madereras que ellos hayan aconsejado establecer reciban toda la materia prima necesaria. A menos que los gobiernos adopten esta actitud, cabe el peligro de que los escasos recursos se dilapiden en proyectos inconclusos.
Por la misma razón, los forestales deben reconocer que su profesión y sus actividades no se desarrollan al margen del ámbito general de la economía de la nación, sino que son parte de ésta. Deben tratar, por tanto, de dar un planteamiento global a la planificación y, si hace falta, a la ejecución de esos planes. En estas cuestiones, el ánimo y la actitud suelen tener mayor importancia que la organización propiamente dicha, aunque no cabe duda de que esta última puede llegar a ser fundamental.
Para resumir se hacen las sugestiones siguientes:
1. Habida cuenta de las características del sector de los montes y las industrias forestales, los servicios forestales deberán gozar de una autonomía más amplia de la que se suele conceder a la administración pública.2. Hay que hallar la manera de combinar las actividades dasonómicas con las actividades industriales. A estos efectos sería oportuno que los gobiernos controlasen las industrias forestales o participasen en su propiedad y explotación.
3. Deberían destinarse a los ministerios, u otras dependencias encargadas de la planificación del desarrollo nacional o regional, a los especialistas en materia de planificación del desarrollo forestal y en servicios forestales no relacionados con la madera. De todos modos, deberían seguir perteneciendo al servicio forestal y responder en última instancia ante el director de ese servicio.
4. La administración de los departamentos forestales no deberá regirse por el conjunto general de normas y reglamentos que rigen la administración pública, sino por una serie especial de normas y reglamentos en que se tengan en cuenta las características del sector de los montes y las industrias forestales y el carácter mercantil de la dasonomía estatal.
5. Debería racionalizarse la distribución del personal de campo, teniendo especialmente en cuenta las relaciones insumo/rendimiento inherentes a la distribución del personal en distintas zonas.
6. Sobre todo, la nación debe estar orientada hacia el desarrollo, y los gobiernos deben proporcionar a las administraciones forestales los fondos necesarios para el desempeño de sus múltiples obligaciones. Este procedimiento puede representar una excepción al inveterado sistema de consignación de créditos en presupuestos anuales.
Del examen de las dificultades de orden administrativo con que en su funcionamiento tropiezan casi todos los servicios forestales de los países en desarrollo, se desprende que es necesario dar una nueva orientación a la formación de los forestales que se aparte de la seguida tradicionalmente hasta ahora. Esta labor se complica por el hecho de que, además, el número de forestales capacitados debe aumentarse en todos los niveles si se quieren movilizar los recursos forestales de los países en desarrollo en el mejor provecho de cada nación y de todo el mundo.
En el Cuadro 1 se presenta una estimación del número de forestales profesionales en ejercicio en todo el mundo y de su distribución geográfica.
Se observará que los países más industrializados emplean 71 000 forestales, o sea aproximadamente 80 por ciento de los existentes en todo el mundo. Asimismo se observará que, de los 17 000 forestales en que se estima el número de los que hay en los países en desarrollo, se cree que 11 000 trabajan en China continental, con lo que quedan sólo 6 000, es decir menos de 9 por ciento del total mundial, en los países menos industrializados de Africa, Asia y América Latina. En cambio, estos países poseen más de 50 por ciento del total mundial de tierras forestales. La FAO ha estimado también el número de forestales profesionales y de peritos18 que se necesitarán en 1985 en 57 países en desarrollo de Africa, Asia y América Latina si se quiere que los distintos servicios forestales puedan administrar y servir eficazmente al sector de los montes y las industrias forestales en sus países respectivos (Cuadro 2).
18 En este capitulo se emplea el adjetivo profesional para calificar los graduados en ciencias forestales o afines por universidades o instituciones equivalentes. Por perito se entiende quien, tras un mínimo de nueve años de enseñanza, ha seguido estudios formales y continuos en el nivel subprofesional en una institución reconocida. En el Cuadro 2 no se hacen estimaciones del personal necesario en el nivel vocacional (por ejemplo, guardas forestales, capataces, etc.).
CUADRO 1 - NUMERO Y DISTRIBUCIÓN GEOGRAFICA DE FORESTALES PROFESIONALES EN EJERCICIO EN 1968
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Número |
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Europa, incluida la U.R.S.S |
32 000 |
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Estados Unidos y Canadá |
30 000 |
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Japón, Australia, Nueva Zelandia y Sudáfrica |
9 000 |
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Total de las regiones desarrolladas |
71 000 |
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Africa |
500 |
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Asia, excluidos el Japón y China continental |
4 000 |
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América Latina |
1 500 |
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China continental |
11 000 |
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Total de las regiones en desarrollo |
17 000 |
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Total de todas las regiones |
88 000 |
CUADRO 2. - NECESIDADES DE PERSONAL CAPACITADO PARA EL SECTOR DE LOS MONTES Y LAS INDUSTRIAS FORESTALES EN 1985
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Peritos |
Profesionales |
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América Latina (24 países) |
30 600 |
6 500 |
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Asia y Lejano Oriente (9 países) |
22 800 |
5 700 |
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Africa (24 países) |
9 600 |
1 800 |
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Total |
63 000 |
14 000 |
Una estimación de esta índole es, por supuesto, arriesgada. Sin embargo, la diferencia que hay entre lo que existe y lo que se necesita, incluso en el número limitado de países estudiados hasta ahora, es tan enorme que todo error de criterio y de metodología 19 probablemente carece de importancia.
19 En un estudio de esta naturaleza quizá fuese más adecuado determinar las necesidades de fuerza laboral para cada actividad forestal y aplicar luego índices de supervisión para determinar las necesidades de personal capacitado en distintos niveles. Sin embargo, por falta de datos locales sobre las necesidades de mano de obra no se ha podido adoptar este procedimiento. En su lugar se utilizaron normas empíricas acerca del número de peritos por unidad de superficie forestal y unidad de producción. Las estimaciones de las necesidades profesionales se hicieron aplicando relaciones de supervisión empíricas. Estas normas y relaciones de supervisión se basan principalmente en datos de las diversas regiones y, aunque se las considera medidas útiles, será necesario ajustarlas para cada país y modificarlas a la vista de los progresos tecnológicos y las cambiantes condiciones socioeconómicas.
No es sorprendente hallar una disparidad semejante en el número de instituciones que proporcionan enseñanza en materia de montes e industrias forestales en el plano universitario. Encuestas hechas por la FAO, cuyos resultados aparecen en el Cuadro 3, muestran que el 70 por ciento de estas instituciones superiores radican en los países más industrializados y que, si se excluye la China continental, los países en desarrollo poseen solamente alrededor de 17 por ciento del número total de escuelas forestales existentes.
Aunque esta escasez de instituciones docentes forestales constituye una debilidad indudable, paradójicamente puede ocurrir que sea una fuente futura de esfuerzos en los países en desarrollo con tal que éstos procuren inmediatamente remediar la situación, ya que ésta les da la oportunidad de crear las instituciones en que adiestrar el personal que necesitan, no como en tantos casos en el pasado, prescindiendo de las necesidades de su desarrollo, sino teniendo en cuenta las necesidades futuras de toda la economía nacional. Es mucho más sencillo instruir y formar una mente no confundida por los dogmas y falsos principios del pasado que intentar fundir en nuevos moldes viejas actitudes anquilosadas. No obstante, deberá tenerse también en cuenta que hay que profundizar la capacitación de los oficiales ya calificados.
En los párrafos que siguen se examinan tres tipos de actividad que influyen considerablemente en la administración forestal y, por consiguiente, en el desarrollo del sector de los montes y las industrias forestales, a saber: enseñanza, investigación y extensión. No se ignora que estas actividades están relacionadas entre sí y dependen unas de otras. Si se las examina separadamente es sólo por hacer más clara la presentación.
CUADRO 3. - NÚMERO Y DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICA DE LAS INSTITUCIONES DE: ENSEÑANZA FORESTAL DE NIVEL UNIVERSITARIO
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Número |
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Europa, incluida la U.R.S.S |
56 |
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Estados Unidos y Canadá |
44 |
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Japón, Australia, Nueva Zelandia y Sudáfrica |
34 |
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Total de las regiones desarrolladas |
134 |
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Africa |
3 |
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Asia, excluidos el Japón y China continental |
16 |
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América Latina |
15 |
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China continental |
20 |
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Total de las regiones en desarrollo |
54 |
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Total de todas las regiones |
188 |
ENSEÑANZA
En esta sección se tratará de responder a dos preguntas:
1 ¿Dónde debe formarse el gran número de forestales capacitados necesarios en los países en desarrollo?2. ¿ Qué tipo de enseñanza se les debe dar?
Frecuentemente se arguye que como el coste de formación de un forestal profesional es elevado y como muchas de las técnicas y tecnologías con que el estudiante tiene que familiarizarse quizá sean extrañas en los países en desarrollo, sería lógico formar los forestales profesionales en las instituciones ya existentes en los países más industrializados. No obstante, se puede argumentar que quienes defienden este punto de vista, aunque tienen una idea justa de dicho coste y se preocupan sinceramente del empleo de los escasos recursos de capital de los países en desarrollo, no dan suficiente peso a los beneficios. Con frecuencia no consideran todas las ventajas sociales y económicas que recibe el estudiante, y en definitiva la nación, al educarse en un ambiente físico, social y económico análogo a aquel en el cual tendrá que trabajar una vez terminados sus estudios.
Aun cuando es cierto que en un principio los costos de la instrucción de un estudiante que trata de graduarse en los países en desarrollo es superior al de su formación análoga en los países desarrollados,20 estos costos se reducen con el tiempo, y el graduado a veces está mejor preparado para tratar los problemas locales porque se le ha enseñado a considerarlos en el marco en que se plantean. Y aunque a veces quienes explican ciertos aspectos de las industrias forestales en países relativamente no industrializados deben poseer un más alto grado de facultades para la docencia, estas dificultades podrán superarse, en gran medida, merced al empleo de medios auxiliares visuales. Sin embargo, lo que es más importante es que estos inconvenientes quedan compensados con creces por las ventajas que se obtienen en la enseñanza de éstos y otros aspectos de la dasonomía y las industrias forestales basados principalmente en ejemplos locales y en el medio ambiente local: dendrología, silvicultura, aprovechamiento de la tierra, influencias del bosque, ordenación de la fauna, lugar del sector en la economía nacional, ordenación forestal y administración forestal.
20 Esto, sin embargo, no siempre es así. La FAO ha comparado los costos, desde el punto de vista puramente financiero, de formación de los forestales iranies en un país desarrollado con el de formación en su propio país y ha llegado a la conclusión de que esta última es más barata.
La independencia del pensamiento es un hábito que no se crea fácilmente, pero que los países en desarrollo necesitan vitalmente, y que donde mejor puede prosperar es en ambientes familiares. Igualmente conviene que, en un principio, se establezcan los lazos más estrechos posibles entre los futuros dirigentes de este sector de la economía y los ciudadanos a quien en definitiva aquellos han de servir. La mejor manera de establecer tales lazos es que los dirigentes no se consideren una clase aparte por haberse formado en el extranjero.
Hay que destacar, por último, dos puntos más. Primero; se puede demostrar que el porcentaje de estudiantes de los países en desarrollo que tratan de instruirse en países desarrollados y abandonan sus propósitos es mayor que el de los que se forman en ambientes análogos al suyo propio. La razón de esto no está en general, en el más bajo nivel docente de los países en desarrollo, sino, comúnmente, en las dificultades que supone el vivir y estudiar en sociedades extrañas.
Segundo, en la mayoría de los países en desarrollo quienes son elegidos para su formación en el exterior son por lo común los estudiantes mejor calificados. Sin embargo, es triste que una proporción muy considerable de los que triunfan, proporción que en ciertos países llega hasta 60 por ciento,21 y generalmente los mejor dotados, no vuelven a sus países de origen. Por el contrario, el número de estudiantes que terminan satisfactoriamente sus estudios en sus propios países y buscan un empleo permanente en el extranjero es extremadamente pequeño. La formación en el exterior favorece la fuga de cerebros.
Por estas razones, en consecuencia, parece que lo mejor, por lo demás, es que la enseñanza graduada se dé en los propios países en desarrollo. Debe insistirse en que lo que se propone no es el establecimiento de instituciones de enseñanza forestal en todos los países que tengan el propósito de desarrollar el sector de los montes y las industrias forestales. Es muy necesario efectuar una cuidadosa evaluación de las necesidades nacionales de mano de obra del sector, para determinar estas necesidades en el marco regional, y para la planificación y el establecimiento de escuelas forestales, en modo tal que sirvan extensas regiones con medio físico semejante, en fases análogas de desarrollo económico y con problemas parecidos.
La solución que se ha ofrecido para el primer problema planteado en esta sección suscita una cuestión complementaria. Una vez decidida la formación de forestales en los países en desarrollo, ¿en qué clase de institución deberán recibir las enseñanzas? La respuesta a esta pregunta depende del sistema educativo que exista en el país o la región de que se trate. Sin embargo, y en modo general, parece que sería conveniente crear facultades o departamentos forestales en las universidades, en vez de crear instituciones independientes.22 Aparte las ventajas psicológicas que se derivarán para muchos países en desarropo de la posesión de un título universitario expedido por una institución que los extiende también en otros campos de la enseñanza, se podrán obtener generalmente otros beneficios, tanto en cuanto a calidad y amplitud de la enseñanza ofrecida como en cuanto a la reducción del total de los costos por graduado.
La enseñanza forestal a nivel de subgraduado habrá de abarcar diversas disciplinas. El forestal moderno necesita recibir conocimientos de toda una amplia gama de materias, muchas de las cuales se enseñan en otras disciplinas y a otras profesiones en la universidad. Por ello, es evidente que los costos se reducirían considerablemente si el futuro forestal pudiese recurrir a disciplinas que ya se explican para aquellos aspectos del saber que no son peculiares de la ciencia forestal. Es más que probable que la calidad de la enseñanza que se dé de estas materias interdisciplinarias básicas a veces sea superior a la que pudiesen dar los especialistas forestales. No obstante, quizá sea necesario, para lograr conseguir el deseado sesgo forestal, o bien que se organicen cursos especiales para los estudiantes de montes, o bien que los miembros del departamento forestal utilicen, en sus clases más específicamente profesionales, las enseñanzas materiales fundamentales de otros departamentos y facultades. Cualquiera que sea el sistema que se emplee, será esencial que el estudiante se percate de que, aunque se le prepara para forestal, la dasonomía es sólo una de las muchas importantes actividades nacionales, y a este propósito parece que la universidad se presta mejor que una institución autónoma para darle la conveniente perspectiva intersectorial.
21 Jahangir Amusegar, Technical assistance in theory and practice, Londres, Praeger, 1967.
22 El Comité Consultivo de la FAO sobre Enseñanza Forestal ha destacado repetidamente las ventajas que pueden derivarse de tal procedimiento.
¿Qué es lo que se debe enseñar en estas facultades forestales de las universidades de los países en desarrollo? En gran medida la respuesta se desprende de lo dicho anteriormente sobre los conocimientos que se requieren en el forestal moderno. Sin embargo, hay que insistir especialmente en algunos puntos. Es propio de quienes defienden ésta o la otra disciplina importante trazar una lista de materias e insistir en que su especialidad particular merece considerable atención. La consecuencia de esto es que en muchos países, tanto desarrollados como en desarrollo, los planes de estudio forestales son con frecuencia extremadamente densos o presentan un desequilibrio que a menudo no refleja las necesidades de los estudiantes y de la nación, sino las ideas de los profesores con mayores dotes de persuasión o más influyentes.
Es imposible hacer una declaración universal acerca del contenido de los planes de estudio en materia de dasonomía. No obstante, pueden hacerse ciertas observaciones generales. Primera: dichos planes deben basarse en general en el nivel de subgraduado. El forestal profesional es fundamentalmente un ordenador de recursos y, por ello, debe recibir aquellas enseñanzas que le pongan en condiciones de prestar asesoramiento acerca del aprovechamiento de tales recursos y del planeamiento y la supervisión de este aprovechamiento. Esto significa que debe conocer el modo en que todas, las ramificaciones de la economía del sector de lar, montes, y las industrias forestales actúan y' cómo se integra y puede integrarse este sector con la economía nacional Como entre los recursos - que ordena - figuran no sólo montes sino tierras que pueden aprovecharse para bosque, para recreo, para la caza y para otras formas de aprovechamiento que influyen en los montes, o son influidas por éstos, el forestal tiene que conocer las interacciones de todas estas actividades y sus repercusiones sociales. Esto, no obstante, no significa que las enseñanzas que ha de recibir deben ser muy detalladas, pues el forestal profesional no es un perito. Frecuentemente esto no se entiende así, con el resultado de que quienes reciben tales enseñanzas detalladas no son aptos ni para un puesto profesional ni para un puesto de perito. Las enseñanzas que se le den al futuro forestal han de ser una juiciosa selección y combinación de los conocimientos pasados y presentes pertinentes para la práctica de la profesión. En particular, se le acostumbrará a pensar, inquirir, buscar datos por sí mismo y seguir estudiando siempre.
Segunda: los planes de estudio deben centrarse en aquellas áreas del saber que son especialmente importantes para el país o la región en que el estudiante ha de trabajar una vez graduado. Estas áreas deberán identificarse mediante estudios de la economía nacional, los planes nacionales de desarrollo y las necesidades de mano de obra. De aquí se deduce que, como las circunstancias cambian, los cursos tendrán que revisarse no sólo para ajustarlos a las nuevas circunstancias, sino también para satisfacer las cambiantes demandas de la sociedad a la cual el estudiante está llamado a servir.
Tercera: el alumno forestal deberá ser instruido en el manejo de los instrumentos pertinentes de ordenación científica y administración. Esto deberá constituir parte importante de los planes de estudio siempre que se establezca la institución. La importancia de tal cosa se ha examinado ya a propósito de la administración que día tras día han de efectuar los oficiales forestales. Sin embargo, debe subrayarse aquí que, si el forestal profesional no ha de ejecutar la labor de un perito, su función como dirigente tendrá que efectuarse en modo más eficaz, pues habrá delegado, en medida considederable, muchas tareas corrientes en los cuadros subprofesionales del servicio forestal.
Por encima de todo, el alumno forestal debe ser instruido en forma tal que esté orientado hacia el desarrollo. De este requisito se ha tratado ya al estudiar la necesidad de que sus conocimientos descansen sobre una base amplia. Debe mencionársele por sí mismo, ya que el desarrollo es la razón de ser del forestal.
Resumiendo, la finalidad de la instrucción del futuro forestal es formar ordenadores de recursos cuya preocupación se oriente hacia el desarrollo, con amplios conocimientos básicos de dasonomía e industrias forestales, que habrán de dirigir la labor de toda una serie de peritos subprofesionales, guardas, capataces, etc. No obstante, además de este generalista flexible, los servicios forestales requieren especialistas por una parte y peritos por otra.
Las consideraciones que determinan el lugar donde el especialista ha de instruirse son algo diferentes de las que se han examinado con respecto a los futuros forestales. El estudiante, cuando ha recibido sus primeros conocimientos profesionales en su propio medio ambiente, ha aprovechado ya-1 las, ventajas enumeradas, y ampliará y profundizará considerablemente su experiencia si una vez graduado trabaja en un país desarrollado. EE, cierto que la importancia de esto dependerá en gran medida de la naturaleza de la especialización a que se dedique. Muchos aspectos de la investigación ecológica, por ejemplo, se efectúan óptimamente en el propio país si éste dispone de medios académicos y de investigación. A pesar de todo, conviene, por lo común, que el generalista y el especialista formados en su propio medio ambiente tengan oportunidad más adelante de estudiar en el extranjero para enriquecer su experiencia y lograr el necesario intercambio de ideas.
El tipo de especialización que se emprenda deberá ajustarse a las, exigencias de la nación. Pero es tan grande en los países en desarrollo la necesidad de economistas forestales y especialistas en industrias forestales que sería conveniente que muchos países tratasen de dar a la mayor brevedad posible oportunidades adecuadas para la formación específica en tales sectores.
Se necesitan especialistas no sólo para la investigación, sino también para la ejecución de ciertas tareas especializadas en el campo de la dasonomía y las industrias forestales, tanto en el sector público como en el privado de la economía nacional. Por ejemplo, en un análisis23 de las funciones operativas y la experiencia formativa necesarias en la industria de la pasta y el papel, se estima que son importantes 18 áreas de instrucción académica. Hay 27 funciones operativas que van desde las operaciones madereras (incluida la investigación forestal, la explotación maderera y la ordenación de montes), pasando por las operaciones manufactureras, el mercadeo, la investigación y el desarrollo y la ingeniería, hasta la administración. Como era de esperar, se considera que el conocimiento de la ingeniería industrial y de la tecnología de la pasta y el papel serían útiles en la mayoría de las funciones operativas. Sin embargo, lo que es significativo es que a estos conocimientos sigan en importancia los relativos a la administración comercial, y por ello la necesidad de economistas se estima casi tan urgente. Se cree que la formación forestal por sí misma es útil solamente en 7 de las 27 funciones, y la biología lo es nada más que en tres.
23 American Paper Institute, Of paper and opportunity. Nueva York; 1966.
Por supuesto, la industria de la pasta y el papel es un tipo más bien excepcional forestal, por cuanto los conocimientos ingenieriles, industriales y administrativos que requiere son algo más complejos que los que exigen otras industrias forestales. Sin embargo, este análisis indica que cuando se planee el desarrollo de las industrias forestales será conveniente disponer de especialistas, o formarlos, en materias distintas de aquellas tradicionalmente forestales.
La formación que se dé a los dos tipos de especialistas, investigadores y operativos, deberá ser muy diferente. El investigador tiene que ser enseñado y estimulado a innovar, a adaptar técnicas e ideas a sus propias exigencias y a plantear y analizar experimentos en modo tal que se obtengan resultados significativos. Primordialmente, no obstante, su preparación deberá referirse a la actitud, con objeto de que pueda estar mejor preparado para poner en duda conceptos antiguos y los puntos de vista tradicionalmente aceptados de su profesión.
El especialista en operaciones deberá recibir una formación que haga de él una persona con profundos conocimientos del sector particular a que se dedique, es decir, una persona capaz de desempeñar sus funciones con maestría y facilidad. Aunque estos dos tipas: deben inevitablemente superponerse en lo conceptual y en aptitudes técnica y científica, las personas que se requieren para estos tipos de actividad poseen a menudo atributos diferentes.
En el otro extremo de la escala de las exigencias formativas están quienes deben recibir enseñanzas de perito y formación vocacional. No se insistirá nunca demasiado en la gran escasez de personal capacitado en este nivel en el sector de los montes y las industrias forestales de los países en desarrollo. Con demasiada frecuencia forestales profesionales que han sido preparados con gran sacrificio económico para desempeñar tareas directivas se ven forzados, por culpa de tal escasez, a ejecutar funciones que corresponden a los cuadros subprofesionales. Si se acepta la formación amplia y general sugerida para el forestal generalista, será absolutamente necesario contar con fuertes efectivos de peritos. Los planes de enseñanza forestal no deberán formularse, pues, fragmentariamente, sino que deberán tenerse en cuenta todas las exigencias de mano de obra, y las instituciones docentes deberán coordinarse y establecerse simultáneamente para dar cabida a todos los niveles de la enseñanza.
Por la índole de la labor que estos oficiales subprofesionales están llamados a desempeñar es esencial que, siempre que ello sea posible, se formen en sus propios países. Estos oficiales deben familiarizarse con todos los aspectos de la dasonomía y las industrias forestales comprendidos en la esfera de su competencia. También aquí deberá evitarse la tendencia a sobrecargar los planes de estudio; por ejemplo, no se insistirá mucho en la metodología de la formulación de políticas forestales, los detalles de los diversos procesos industriales, la química de la madera, la fisiología de la vegetación forestal, determinados aspectos de la génesis de los suelos, etc. Estos conocimientos son propios del forestal profesional, quien considera no sólo cada bosque en particular sino todo el patrimonio forestal, no sólo el sector de los montes y las industrias forestales sino la economía nacional en su conjunto. El perito y los trabajadores forestales son artesanos a quienes hay que enseñar su oficio.
Anteriormente se ha dicho que existe escasez de forestales de todas categorías en los países en desarrollo y que este déficit debe colmarse mediante la creación de escuelas en tales países. No obstante, es evidente que, si los servicios y las industrias forestales no cuentan actualmente con cuadros debidamente capacitados para desempeñar su misión, será difícil proporcionar profesores a estas nuevas instituciones.
La FAO es perfectamente consciente de esta dificultad y ha prestado su ayuda en la creación de instituciones docentes forestales de todos los niveles en diversos países en desarrollo. Muchos de los países más industrializados están también interesados en este problema y contribuyen, merced a la ayuda bilateral, a mejorar las instituciones de enseñanza forestal de los países en desarrollo.
La responsabilidad de los expertos extranjeros en este sector de la enseñanza forestal es grande. Ellos establecen el esquema del desarrollo futuro prestando asistencia en la elección del personal de contrapartida que regentará las escuelas después de su marcha, elaborando los planes de estudio y formulando directivas para la enseñanza forestal. Es importante, por consiguiente, que tales expertos se elijan atendiendo no solamente a sus conocimientos técnicos y científicos, sino también a sus condiciones para comunicar estos conocimientos, atendiendo al espíritu de humildad con que se enfrenten con los problemas de una sociedad extraña, atendiendo a su entrega al desarrollo económico de los países y regiones en que trabajen y a su aprecio de culturas y modos de vivir a veces enormemente diferentes de los suyos propios.
El idioma en que han de darse las enseñanzas puede no ser aquel en el cual el profesor piensa habitualmente. Con mucha frecuencia, sobre todo en Africa, aunque el estudiante está familiarizado con el idioma en que se dan las enseñanzas, este idioma es su segunda lengua, por lo cual prefiere la suya propia. Estos dos factores aumentan notablemente las dificultades de la enseñanza y exigen gran paciencia e ingenio en el profesor. Además, la dificultad se complica por la ausencia casi total de textos que reflejen el ambiente local y que traten primordialmente del fomento de la silvicultura tropical y las industrias forestales.
Por consiguiente, es esencial que estos profesores se elijan con sumo cuidado. También es importante que se redacten textos adecuados y que se haga uso en todo momento de los modernos medios docentes auxiliares. En este aspecto también la FAO trata de remediar la situación presente recopilando y cotejando los textos de sus oficiales de proyectos dedicados a la enseñanza, con la esperanza de que, partiendo de tales se puedan elaborar otros pertinentes para las condiciones reinantes en las diversas regiones.
INVESTIGACIÓN
La necesidad de la investigación en todas las actividades relativas a los montes y las industrias forestales se reconoce casi unánimemente. Pero hay gran controversia en cuanto al grado y tipo de investigaciones que deben realizarse en los países en desarrollo. Aunque las razones alegadas para adoptar una u otra postura en la discusión acerca de las investigaciones forestales son muchas, la esencia del problema parece residir en los elevados costos de capital que exigen algunas formas de investigación. Por ello, quizá sea aconsejable, a los fines de esta exposición, establecer dos amplias categorías, a saber: la de los tipos de investigación que ocasionan relativamente pocos gastos y la de aquellos que resultan costosos.
En la mayoría de los países en desarrollo se emprenden, generalmente, las actividades de investigación que se consideran poco costosas. Gran parte de éstas son, por necesidad, relativamente simples, pero aun en ellas hay mucho campo para el perfeccionamiento. Gran parte de los progresos conseguidos en la dasonomía en los países más industrializados pueden adaptarse, de modo relativamente barato, a circunstancias tropicales. Sin embargo, es muy grande la brecha que media entre lo que se sabe y practica en los países desarrollados, y lo que se hace en los países en desarrollo, en los sectores en los que, al parecer, hay posibilidades de adaptación.
Con ello no quiere decirse que todos los progresos hechos en los países desarrollados puedan transferirse a los países en desarrollo. La aplicación de los avances tecnológicos no puede separarse del contexto social, económico y ecológico, y de la: estructura institucional, en los que el sector de los montes y las industrias forestales se mueve. Esto es muy importante, pero no significa que la tecnología de los países desarrollados deba desecharse a rajatabla. Lo que quiere decir es que debe estudiarse muy cuidadosamente la adaptación de las actividades de investigación a factores socioeconómicos que poco tienen que ver con la eficacia de la máquina o de la técnica que se ensaya.
En algunos países se gasta una cantidad desproporcionada de tiempo y energía en el aspecto silvicultura a expensas de los otros campos de investigación. Frecuentemente, la labor relativa a la utilización de los productos forestales es muy insuficiente, y se investiga poco, si es que se investiga algo, en cuestiones tales como el mercadeo de los productos forestales y la racionalización del trabajo. También se ha descuidado el vasto sector de los problemas sociales y económicos que plantean los montes, cuya investigación no exige ningún equipo costoso, pero que ha de estudiarse detenidamente para lograr el progreso forestal en todos los frentes.
No obstante, el fallo más importante existe en lo que se ha clasificado como categoría de investigación costosa, y es en ésta donde hay opiniones contradictorias respecto al papel que los países en desarrollo deben representar. Por ello, quizá sea útil mostrar cómo esta concentración en lo que parecen ser actividades de investigación a bajo costo puede fracasar en la solución de algunos problemas que son fundamentales para el progreso forestal en determinados sectores.
Un problema que ha acuciado a los forestales de los países en desarrollo durante mucho tiempo es la dificultad de utilizar cabalmente las mezclas de frondosas tropicales que se encuentran en sus montes. En muchos lugares, la proporción de especies consideradas comercialmente es baja y, por tanto, el resto se clasifica como de poco valor. Por consiguiente, se ha hecho un gran esfuerzo de investigación en cuanto a la regeneración de las especies consideradas económicas en el sentido de ser vendibles, y no necesariamente en el de que reintegren los costos de cultivo, y a la eliminación de las que se estiman invendibles. En algunos países se han venido realizando investigaciones durante casi todo este siglo y, sin embargo, salvo en unos pocos, no se han obtenido respuestas económicas, ni siquiera a escala local.
La cantidad de dinero invertida en el curso de los años, en diversos países, con el intento de establecer masas de calidad superior mediante métodos de regeneración natural, es muy considerable. Sin embargo, en el presente trabajo se sugiere que no se trata de un problema realmente de silvicultura o de ecología, sino de utilización, y debe abordarse de un modo que, si bien inicialmente pueda costar más que los métodos de regeneración convencionales, ofrezca probabilidades de rendir mayores beneficios. No es improbable que, si algunos de los recursos gastados en las investigaciones sobre regeneración natural se hubieran invertido parcialmente en investigaciones tecnológicas sobre la utilización de las mezclas de frondosas tropicales para diversos productos finales, - los resultados habrían sido más fructíferos. Tal vez el enfoque dado a la cuestión fuera poco costoso a corto plazo, pero es indudable que, a la larga;: ha resultado muy caro.
Los que se oponen a la realización de investigaciones complejas de este tipo en materia de montes e industrias forestales en los países en desarrollo alegan que, por exigir aquéllas expertos muy capacitados y grandes gastos, las naciones menos industrializadas no pueden permitirse el afrontar los riesgos que comporta, y que las propuestas de crear institutos de investigación más evolucionados no son realistas. Dichos objetores afirman que los problemas forestales de los países en desarrollo no son únicos en su género y que, por lo tanto, estos países deben aprovechar los medios y la experiencia de las naciones más industrializadas. Por el contrario, puede presentarse algún caso que muestre que los costos de oportunidad de los países: en desarrollo que no realicen esta clase de investigaciones son muy altos.
Cuando haya diferencias: de opinión de esta naturaleza, suele ser aconsejable examinar las pruebas empíricas que existan, con el fin de determinar si puede darse un juicio válido. Se ha indicado que en los últimos años, se han logrado progresos en muchos aspectos forestales que afectan a los países en desarrollo. Actualmente se pueden utilizar mezclas de frondosas tropicales para la fabricación de pasta y papel; la tecnología para la transformación de las trozas de tamaño pequeño en tableros contrachapados se halla ahora bien afianzada y la utilización de mezclas de especies para la fabricación de tableros de partículas es un hecho cotidiano. Todos estos progresos se han conseguido gracias a las investigaciones que se iniciaron, y se aplicaron por primera vez en los países desarrollados.
Sin embargo, las investigaciones se emprendieron como consecuencia de las presiones ejercidas sobre los recursos forestales de los países más industrializados y a causa del rápido aumento de sus costos de mano de obra. En general, esas investigaciones no se realizaron para ayudar a los países en desarrollo a resolver sus problemas, y todos los beneficios obtenidos por éstos fueron incidentales respecto a la finalidad principal perseguida. Por tanto, en los argumentos aducidos por los que instan a que las investigaciones costosas se limiten a las naciones más industrializadas va implícito el que los países en desarrollo no sólo deben esperar el momento en que los países desarrollados juzguen oportuno realizar las actividades de investigación, sino que, al mismo tiempo, deben confiar en que los resultados de esas actividades sean útiles para ellos. Resulta que, a menos que las costumbres de los países desarrollados cambien, será una casualidad el que los progresos que éstos logren en materia de montes e industrias forestales puedan aplicarse a los países en desarrollo en el momento en que éstos más lo necesiten.
Además, la realización en el país de investigaciones de alto nivel prestaría gran asistencia a las instituciones forestales de enseñanza superior por las que se ha abogado. Las conquistas de los centros de investigación estimularían a las universidades y éstas, a su vez, inspirarían a aquellos. Hay que añadir que la falta de organizaciones dedicadas al tipo complejo de investigaciones retrasa a menudo el desarrollo de la capacidad de plantear y resolver los problemas, exceptuados los más sencillos. La presencia de esas instituciones podría también contribuir a representar la corriente de personal capacitado que fluye implacablemente de los países pobres a los más ricos.
Sin embargo, las dificultades que causan los elevados, costos del personal capacitado y de los medios necesarios para la investigación de carácter complejo son reales y sería insensato aconsejar a todos los países en desarrollo que traten de emprender esta categoría de investigaciones. Una solución a este problema es que los proyectos de investigación específica se realicen en las instituciones que ya existen en los países más industrializados, pero aunque esta medida sea conveniente y deba desempeñar un papel de creciente importancia en las futuras investigaciones forestales y en la futura ayuda bilateral, no hay garantías de que pueda disponerse siempre de esos servicios, ni de que los proyectos que las naciones en desarrollo consideren importantes obtengan la misma preferencia en el mundo desarrollado. Además, la valiosa experiencia que se obtuviera mediante la formulación y solución de problemas sería negada por muchos de los investigadores forestales de los países en desarrallo.
En resumidas cuentas, por tanto, sería conveniente que los países en desarrollo creasen instituciones regionales de investigación forestal. En los países desarrollados la aportación de las investigaciones al mejoramiento del sector de los montes y las industrias forestales es tan grande que el establecimiento de instituciones de investigación en los países en desarrollo, con tal que estuvieran bien proyectadas, no sería un lujo como frecuentemente se ha alegado.
En los períodos iniciales es casi inevitable que muchos de los puestos de investigadores tengan que ser desempeñados por expertos procedentes de países desarrollados, que serían sustituidos por el personal nacional a medida que éste vaya capacitándose. Esta solución naturalmente, plantea problemas de carrera al investigador expatriado, no sólo en el campo forestal, sino en todos aquellos que se necesite tal personal. Par consiguiente, es importante que se establezca un sistema por el que esos investigadores que hacen falta para determinados períodos en los países en desarrollo estén a disposición de éstos durante todo el tiempo que sea necesario, pero puedan luego reincorporarse a sus propios servicios forestales sin sufrir perjuicio alguno por el hecho de haber prestado su ayuda a los países en desarrollo.
Cualquiera que sea la categoría de las investigaciones emprendidas, es importante que se proyecten para atender las necesidades de desarrollo a corto y largo plazo de la nación, y no el capricho de los investigadores individuales, y que se establezca claramente un orden de prioridades. Es esencial que haya cooperación entre los diversos institutos de investigaciones sobre montes e industrias forestales y, siempre que sea posible, que se coordinen sus actividades. Sobre todo, hay que tener en cuenta que los resultados de la investigación tendrán mayores probabilidades de aplicación si se conciben sin perder nunca de vista las necesidades sociales, económicas y técnicas de los posibles beneficios, y si se fomentan en el ámbito local.
EXTENSIÓN
Los problemas de comunicación que asedian al forestal son algo diferentes de los que debe afrontar, por ejemplo, el oficial de extensión agrícola. Una parte de la labor de este: ultimo consiste en convencer al agricultor de que debe adoptar nuevas tecnologías, utilizar estirpes mejoradas y emplear prácticas modernas en sus cultivos. En cambio, como el forestal de un país en desarrollo produce él mismo, en la mayoría de los casos, la materia prima, generalmente no tiene que persuadir a nadie más de la necesidad de modernizar y aumentar la eficacia de los aspectos de su especialidad que se relacionan con la regeneración de los árboles.
Como ya se ha dicho, el forestal es un ordenador de recursos. También se ha indicado que la utilización de estos recursos podría afectar a los medios de vida de las gentes que viven en los montes o en sus proximidades, así como de aquellas que se hallan lejos de los mismos. Por consiguiente, una parte importante de la labor del forestal consiste en explicar la influencia de otras prácticas de aprovechamiento de }a tierra sobre los montes.
Quizá no sea sorprendente que muchos agricultores de los países en desarrollo no comprendan la relación de causa a efecto que existe entre los montes, las aguas y el suelo. Como consecuencia de ello, estos agricultores queman los montes estacionalmente, practican el cultivo nómada, talan el bosque de las laderas escarpadas con el fin de cultivar la tierra, siembran plantas dé cultivo que tienden a acelerar la erosión y, en general, arruinan el patrimonio forestal. Lo más reprochable es que, a veces, los gobiernos y los funcionarios encargados de otras formas de aprovechamiento de la tierra, o no se percutan de los efectos de estas prácticas o prefieren ignorarlas. Las consecuencias son que se despilfarran recursos forestales valiosos, el régimen hidrológico se ve, a veces, adversamente afectado y, a menudo, la agricultura de otras zonas padece.
Hace mucho tiempo que los forestales se han dado cuenta del problema que plantea la conservación de sus montes de producción y protección y han tratado de evitar el mal uso que de ellos se hace adoptando, entre otras medidas, la de aconsejar a los gobiernos que dicten una legislación penal que castigue esos hechos y organizando servicios de vigilancia en sus bosques en torno a ellos. Esos métodos, aunque son útiles, no tienen más que un efecto limitado y, por tanto, es necesario persuadir y demostrar a la gente que está dilapidando su patrimonio. Esto es especialmente importante en los países donde existen valiosas zonas de bosque que no pertenecen al Estado sino a los particulares, individual o colectivamente.
Los medios de extensión, para que sean eficaces deberían tener en cuenta los tipos dominantes de transgresiones y las condiciones sociales existentes. De poco serviría organizar programas de televisión que condenen la práctica del cultivo nómada si las comunidades a las que se dirigen no poseen aparatos de televisión. Sin embargo, podría ser aconsejable capacitar a oficiales forestales en la labor de extensión, con el fin de que puedan llegar a las gentes y explicarles los problemas que ellas mismas se crean con las prácticas que emplean.
El consejo y la exhortación no son suficientes, pues tal vez sea esperar demasiado el pedir a la gente que abandone sus prácticas inveteradas sin ofrecer otras soluciones apropiadas. El mejor enfoque que puede darse a la cuestión es, por tanto, el interdisciplinario. Los agrónomos y los forestales deben viajar juntos, no sólo para explicar a los agricultores lo que es equivocado y por qué lo es, sino para mostrarles lo que es apropiado. Debe demostrárseles la forma en que pueden evitar la erosión, cuáles son las zonas que deben escoger para la producción de los diferentes cultivos, qué estirpes han de usar y qué fertilizantes deben plear con el fin de mejorar los rendimientos y no agotar prematuramente los suelos y, si tienen que realizar quemas, la forma y época de hacerlo. La protección de los montes es tanto un problema del agrónomo como del forestal.
No es sólo en materia de conservación donde hacen falta las actividades de extensión. En muchos países en desarrollo son los habitantes de la localidad quienes poseen y explotan la mayoría de los tipos más sencillos de empresas de transformación de la madera. A menudo incluso cuando la maquinaria no está anticuada, el diseño y disposición de las instalaciones son deficientes, la mano de obra está organizada ineficazmente, el emplazamiento del establecimiento es antieconómico y la productividad generalmente es baja.
Hay mucho campo para organizar un grupo de expertos que asesoren sobre estas cuestiones. Es preciso por ejemplo, realizar estudios de tiempos y movimientos, con objeto de poder determinar dónde se producen los atascos de la producción y sugerir la necesaria redistribución de la mano de obra. Los expertos deben dedicarse activamente al diseño de las fábricas y a su construcción, estudiar la economía del transporte, la relación existente entre los lugares donde podría situarse la fábrica y la materia prima y los mercados, y hallarse en condiciones de asesorar acerca del emplazamiento más económico de las empresas que se propongan. Los servicios forestales deben también divulgar los conocimientos que hayan adquirido en cuanto a la cantidad y calidad de las especies madereras existentes y los usos a que puedan destinarse. Es demasiado frecuente en los países en desarrollo, que no se aprovechen maderas idóneas del país y se gasten las escasas divisas de que se dispone en sucedáneos más costosos. También con harta frecuencia se emplean determinadas calidades y tipos de madera en situaciones para las que ni física ni económicamente son apropiadas.
Estos son los sectores en los que la labor de extensión tendría una importancia inmediata en la mayoría de los países en desarrollo. Los resultados de todas las investigaciones y los ensayos realizados, aplicables a la rama no oficial del sector de los montes y las industrias forestales, deben comunicarse a las personas interesadas. Para hacerlo con eficacia han de emplearse todos los medios disponibles. Se trata de algo esencial para la debida aplicación de las políticas forestales.
Aunque en muchos países de América Latina, y algunos de Africa y Asia, una cantidad apreciable de la superficie forestal es de propiedad privada e individual, la mayoría de los bosques del mundo en desarrollo son de dominio público o comunal. Los bosques que son de propiedad individual o comunal están regulados por una mezcla a menudo caótica de derecho consuetudinario y estatutario referente a la situación general de la tenencia de la tierra, y por la legislación específica sobre montes. En algunos países, donde la mayoría de las tierras forestales pertenecen al Estado, no se han sistematizado las leyes de montes y los diversos estatuías contienen a veces cláusuals contradictorias. Como consecuencia da ello es frecuente que haya vacilaciones en el conocimiento; de la rama particular de la legislación que haya de aplicarse a montes específicos, que la propiedad no se determine fácilmente y que, a causa de la inseguridad general, las leyes, en ocasiones, no se apliquen. Incluso en los países en que el Estado posee todas las tierras forestales y se ha promulgado un cuerpo coherente de legislación de montes, las leyes tienden en general a ocuparse principalmente de la definición y protección del patrimonio forestal de los plazos y condiciones de las adjudicaciones y del castigo de las transgresiones que puedan cometerse.
La legislación forestal no se ha concebido, en general, como un elemento positivo del desarrollo, sino mera mente como medio de evitar el mal uso de los montes. ND se ha considerado en su función constructiva general, sino principalmente en su aspecto de regulación de controversias. La consecuencia de esta atención a los aspectos represivos y penales de la legislación forestal, junto con las inseguridades y conflictos que acaban de mencionarse, es que en muchos casos la ley constituye un obstáculo al desarrollo. Por tanto, antes de analizar algunos de los defectos que se encuentran en la legislación forestal existente, parece necesario examinar la función que ésta debe y puede ejercer en el moldeo y conformación del desarrollo de los montes y las industrias forestales.
Debe reconocerse que en la redacción de las leyes forestales es inevitable tropezar con algunas antinomias conceptuales. ¿Deben prevalecer los derechos del individuo sobre el bien público? ¿Debe prestarse mayor atención a la estabilidad que al cambio, a la tradición que al progreso? Estos no son más que dos de los problemas que se plantean, pero indican que la legislación tiene que tener en cuenta la ideología de la nación a la que se destine. Si no se hace así, sus disposiciones pueden resultar inaceptables en general y su aplicación imposible o, en el mejor de los casos, muy impopular.
Sin embargo, dentro de estas limitaciones, puede aceptarse como principio general que, en la situación actual, toda la legislación forestal ha de encaminarse al fomento y regulación de las actividades relativas a los montes y las industrias forestales, con objeto de que pueda aprovecharse el patrimonio forestal en pro del desarrollo económico general de la nación. Parece, por lo tanto, que para formular leyes que persigan este objetivo, y dado especialmente que el punto de vista por el que se ha abogado aquí se aparta, hasta cierto punto, de la práctica normal, el enfoque analítico de la legislación forestal daría grandes frutos. Deben determinarse las discrepancias que medien entre las leyes vigentes y los planes económicos de la nación y examinarse los medios jurídicos que se empleen para conseguir la realización de esos planes, tanto en lo relativo a su idoneidad como a la posibilidad de su aceptación por la sociedad. La aplicación de leyes forestales que han sido concebidas en diferentes épocas y lugares no contribuirá necesariamente al desarrollo.
El acopio y análisis de tipos diversos de datos debe, por tanto, preceder a la revisión de la legislación forestal existente o a la redacción de una legislación enteramente nueva. Han de examinarse todas las leyes que se refieran a los montes: legislación agraria, sistemas de tenencia de la tierra, derecho sucesorio, las diversas leyes fiscales e industriales, las leyes que rigen contratos y las condiciones jurídicas en las que la imano de obra puede emplearse, las tarifas de salarios mínimos etc. El derecho penal tambien debe: analizarse detenidamente, pues todas las recomendaciones relativas a cuestiones como la imposición de multas deben encajar en su ámbito. Lo más importante de todo es el derecho constitucional. Frecuentemente, resulta muy difícil alterar las disposiciones de la constitución de una nación, y es por tanto esencial que se entiendan claramente todas las repercusiones de sus cláusulas antes de legislar sobre cualquier forma de actividad.
Sin embargo, :las investigaciones jurídicas por sí mismas no bastan. Si las leyes que se formulen en definitiva para el sector de los montes y las industrias forestales han de tener el deseado efecto propulsor y utilizarse como instrumentos de desarrollo, es igualmente aconsejable estudiar todas las clasificaciones existentes sobre la aptitud de las tierras' todos los planes de aprovechamiento de éstas que la nación pueda tener y ciertamente la situación socioeconómica general.
Con estos antecedentes, el país podrá revisar las demás leyes que se considere podrían obstaculizar el desarrollo forestal. Estará en mejores condiciones para promulgar una legislación forestal que ayude al desarrollo mediante la aclaración de cuestiones de propiedad y la regulación de la transmisión de las tierras, tanto inter vivos como mortis causa. Podrá legislar respecto al uso científico de sus tierras y a la distribución equitativa de las industrias forestales apropiadas. La legislación forestal no puede abordarse tomando en consideración únicamente el sector de los montes y las industrias forestales. En estas cuestiones, como en todas las que afectan al desarrollo, el enfoque global es, con frecuencia, el más efectivo.
No se pretende minimizar las dificultades que encierra la promulgación y puesta en vigor de este tipo de legislación global que tiene en cuenta otros sectores de la economía y en la que va implícita la función de reforma y modernización de un sector o sectores particulares de una economía. En el caso de los montes, esta dificultad intrínseca aumenta porque muchas de las actividades de reforma y regulación afectan inevitablemente a los derechos sobre la tierra: cómo se posee, cómo puede transmitirse, quién debe explotarla, cómo debe utilizarse. Son éstas cuestiones en las que el hombre corriente toma algo más que un interés pasajero y se ha descubierto, en Africa por ejemplo, que, en general, es más fácil cambiar el derecho penal, modificar los aspectos del derecho civil que tratan de los contratos y la responsabilidad extracontractual, incluso alterar las leyes que afectan a instituciones como el matrimonio, que cambiar las leyes y costumbres que afectan a la posesión y disposición de la tierra.
Exponer la dificultad no significa afirmar que no deba intentarse resolverla. En los puntos en que la legislación forestal roza las costumbres tradicionales e inveteradas de la propiedad y los usos, recibiendo la influencia directa de ellas, puede ser preciso avanzar lentamente y tener plenamente en cuenta los posibles resultados sociales y económicos de cualesquiera reforma que se pretenda. Pero las incongruencias y dudas que pueda haber deben eliminarse y las discrepancias y divergencias de opinión sobre cualquier costumbre local resolverse. También sería beneficioso uniformar en todo el país la diversa y confusa terminología que con frecuencia se utiliza para describir los sistemas de tenencia de tierras tropicales.
El tratamiento de la legislación forestal en los países en desarrollo so ha abordado hasta ahora en términos generales. Se ha intentado mostrar que las leyes forestales son especiales y no básicas, y que deben utilizarse como instrumento de desarrollo. También se ha indicado que en muchos países el concepto mismo de la finalidad de la legislación forestal está anticuado y que debe adoptarse un enfoque más funcional y más orientado al desarrollo. Para seguir este punto de vista, habrá que revisar la legislación de cuando en cuando, ya que cambian las condiciones socioeconómicas y la tecnología. El procedimiento para la revisión de las leyes principales es con frecuencia pesado y exige tiempo. Por tanto, quizás sea aconsejable estructurar la legislación forestal matriz de tal modo que sus disposiciones constituyan solamente el esqueleto, pero que otorgue, en términos claros, facultades bien definidas para promulgar una legislación auxiliar, en circunstancias concretas, mediante leyes, reglamentos, decretos u órdenes. Es frecuente que la legislación auxiliar pueda enmendarse con relativa facilidad y éste es el medio de precisar los detalles de la ley.
Además de estos inconvenientes generales, hay defectos incluso en las leyes de estrecha concepción que actualmente regulan y fiscalizan los montes y las industrias forestales en la mayoría de las naciones. Las partes restantes de esta sección se dedicarán, por tanto, a los obstáculos específicos que se oponen al desarrollo forestal. Los problemas varían de una región a otra y de uno a otro país. Realmente, estos problemas son diferentes a veces incluso dentro de los mismos países. No obstante, la lista que se ofrece a continuación, aunque no exhaustiva, es un ejemplo representativo de los defectos más corrientes que deben eliminarse para que el sector realice todas sus posibilidades de desarrollo:
1. incongruencias de la legislación forestal;242. confusión en la definición de tierra forestal;
3. imprecisión de la definición de las facultades que corresponden a los funcionarios forestales;25
4. contradicciones entre la legislación forestal y otras leyes conexas;
5. incompatibilidad de las leyes forestales entre los Estados, y entre éstos y el gobierno central en los regímenes federales;
6. multiplicidad de autoridades con facultades en materias de monte, incluso en algunos Estados que tienen una forma unitaria de gobierno;
7. control dual de las tierras forestales;
8. prevalencia de diversos derechos de usufructo de las tierras forestales;
9. falta de control sobre los montes de propiedad privada;
10. número innecesario de tipos de tenencia forestal; falta de idoneidad de los tipos existentes de tenencia forestal para el desarrollo;
12. inadecuación de la legislación que afecta a la inversión en el sector de los montes y las industrias forestales.
24 Se ha dicho que las ordenanzas forestales de un país en desarrollo dan «la impresión de una baraja que se haya barajado concienzudamente y repartido, una vez excluidos del mazo accidentalmente varios reyes y ases». W. A. Gordon, The law of forestry, Londres, H.M.S.O., 1955.
25 En un país se otorgan a funcionarios forestales de categoría relativamente inferior facultades importantes que se niegan al conservador jefe de montes, director titulado del servicio forestal. Esta situación, hasta cierto punto ha privado al conservador jefe de la facultad de decidir, ha colocado ésta en un lugar inapropiado de la jerarquía administrativa y podría afectar a la ejecución de la política forestal, conducir a medidas incongruentes y, ciertamente, a la atomización del servicio forestal.
No se analizaron todos estos problemas, porque se cree que, una vez determinados, algunos de ellos se solucionarán fácilmente si se quiere. Además, no todas las dificultades tienen la misma importancia. Por consiguiente, los problemas enumerados en los anteriores apartados (1) a (5) no se examinarán más a fondo.
Multiplicidad de leyes y reglamentos forestales
El caso particular de un país de Africa occidental puede constituir el mejor ejemplo de este problema. En ese país, el patrimonio forestal se explota y regula en virtud de tres series de reglamentos y normas que se dictaron como consecuencia de las facultades concedidas a diferentes organismos por las ordenanzas forestales. Estas normas y reglamentos se refieren, inter alia, a la concesión de licencias para la construcción de aserraderos.
Se supone que las autoridades, al decidir sobre la denegación o aceptación de una solicitud para construir un aserradero, tienen en cuenta el emplazamiento propuesto, la suficiencia del suministro de trozas, los posibles mercados para la madera, la idoneidad de la maquinaria, el trazado del aserrado y la situación y experiencia financieras del solicitante. No obstante, muchos de estos solicitantes a quienes una autoridad niega el permiso lo reciben de otra, y el resultado es que hay un número de aserraderos mucho mayor del que la política nacional propugna. Debido a la circunstancia de que el mercado para la madera aserrada es lo que se llama un mercado cautivo, los altos precios que se piden por las trozas como consecuencia de la situación relativamente mala de su oferta y la demanda, y los elevados costos de la transformación, consecuencia de otorgarse la licencia a empresarios ineficientes que no poseen la experiencia necesaria, pueden repercutir en el consumidor.
No se pretende examinar aquí la política básica de la regulación de los aserraderos. El propósito es mostrar cómo puede eludirse cualquier política si el mecanismo jurídico existente para su observancia está mal concebido o, como ocurre en este ejemplo, si hay demasiados instrumentos de la ley y demasiadas autoridades para decidir las cuestiones. Tampoco debe pensarse que este problema sea peculiar a Africa occidental y a la industria del aserrío. Se ha escogido este caso meramente como ejemplo de un mal más grave, a saber: la aquiescencia legal a una competencia fútil entre autoridades diversas.
Control dual
En algunos países, especialmente de Africa, existe una situación jurídica en cuya virtud las tierras forestales poseidas por comunidades son administradas por el Estado en su nombre. La representación de los propietarios corresponde a consejos o a otros grupos de personas que fiscalizan la celebración de contratos de arrendamiento de montes o la concesión de licencias o permisos para explotarlos, y emplean y supervisan los escalones más bajos del personal forestal de categoría subprofesional. El Estado presta asesoramiento por medio del personal profesional y de ciertos niveles de personal subprofesional bajo sus órdenes e inspección, y decide sobre el tipo de regeneración que debe elegirse, el ciclo de corta que ha de seguirse, el turno y demás aspectos técnicos de la silvicultura. Esta situación se ha denominado control dual de los montes.
El sistema indicado se estableció en muchos países en los días anteriores a la independencia, y probablemente se pretendió con él proteger los derechos de las comunidades indígenas contra las clases rectoras de los expatriados. Funcionó bastante bien en una época en que la industrialización forestal era rudimentaria, cuando la explotación de los montes era esencialmente una empresa local, como término opuesto a nacional, y se ocupaba principalmente de la extracción de la madera como materia prima. Hoy día sin embargo, el control dual plantea algunos problemas. Los conflictos entre el Estado y las autoridades municipales surgen a causa de que el poder definitivo sobre la mano de obra forestal lo ejercen los propietarios y no los profesionales y peritos capacitados, designados por el Estado, de que los consejos municipales modifican drásticamente las políticas formuladas por el Estado y de que hay una fricción casi constante entre el Estado y las autoridades municipales sobre cuestiones tales la determinación de las personas a las que deben arrendarse las tierras forestales o concederse licencias y permisos para su explotación. En algunos casos, no puede llegarse a un acuerdo acerca del arrendamiento de tramos contiguos de bosque propiedad de comunidades diferentes, a un solo arrendatario, aun en los casos en que es evidente que, en razón a las economías de la gran empresa, sería esencial disponer de una extensión grande para el establecimiento de una fábrica de transformación de la madera.
Aunque hay fuertes indicios de que el control dual disminuye la eficacia, los efectos reales de la separación de la propiedad y la explotación sobre la rentabilidad de la empresa forestal no han sido objeto de estudio analítico. No obstante, en otros sectores de la economía nacional hay muestras que parecen indicar que cuando la propiedad y la explotación coinciden en una sola mano se obtiene un rendimiento mucho mayor de la inversión, se administra mejor el capital y la asignación de los recursos resulta más eficaz.26 Sería conveniente, por tanto, para los países en desarrollo donde existe el control dual que se encontrasen los medios de resolver estos conflictos de competencia.
Por desgracia, suele ser muy difícil cambiar esta situación, especialmente a causa de que se han incorporado viejas disposiciones en muchas de las nuevas constituciones de los antiguos territorios coloniales, mediante cláusulas que garantizan el derecho de propiedad e impiden su transmisión de las comunidades al Estado. Una posible solución de este problema, que se ha examinado detenidamente, es dejar la propiedad a las comunidades, pero transmitir de los propietarios al gobierno todas las facultades que sean necesarias para la debida explotación forestal.
26 Véase por ejemplo, R. J. Monsen, J. S. Chin, y D. E. Cooley, The effect of separation of ownership and control on the performance of the large firm, Quarterly Journal of Economics, 82, 1908, p. 435-451.
Sin embargo, la legislación de muchos países no parece aceptar tal solución. Como la propiedad se considera jurídicamente integrada por un conjunto de derechos, no se permite a los gobiernos que despojen de ellos a los propietarios si, al hacerlo, las facultades que quedan a éstos se convierten en meros símbolos de la propiedad. Los derechos de libre disposición, de control y de ordenación constituyen partes y parcelas de la propiedad,27 y su pérdida debe compensarse. Por tanto, una solución más factible al problema que plantea el control dual sería probablemente la conclusión de un contrato entre el gobierno y los propietarios, por el cual se reservasen al Estado todos los aspectos de la explotación y en compensación se pagase a los propietarios una proporción convenida de los derechos y cánones o una suma anual fija. Naturalmente, habrá que estipular la revisión anual o periódica.
27 Debe advertirse, sin embargo, que la propiedad no se considera como un derecho absoluto en los países que se rigen por los principios del Derecho Romano.
Derechos de usufructo28
28 El derecho de usufructo puede definirse como un interés legal, generalmente en una tierra cuya tenencia está en manos de terceros que corresponde a una persona o personas, separadamente o en grupos, y otorga la facultad de utilizar dicha tierra o sus productos o de impedir su utilización por otros.
Otra restricción al aprovechamiento eficaz de los recursos forestales en los países en desarrollo es la prevalencia de diversos derechos de usufructo sobre la tierra forestal. La existencia de derechos y obligaciones determinados, no por transacciones entre partes, sino por consideraciones tales como la edad, el sexo, la religión y la pertenencia a una tribu, refleja con frecuencia una etapa del desarrollo socioeconómico en la que la sociedad se guía, en lo principal, por estatus más que por contrato. El ejercicio de esos derechos quizá fuera conveniente cuando no había gran diferenciación de la mano de obra y la economía era sobre todo del tipo de subsistencia. En realidad, puede aún resultar útil en muchas zonas localizadas, pero, en general, representa un obstáculo para el desarrollo cuando se introducen economías de intercambio y la eficacia exige el aprovechamiento ininterrumpido de un recurso.
Aparte del derecho de entrada, los derechos más corrientes que existen en los países en desarrollo respecto a las tierras forestales son los relativos a la percepción de los productos forestales, la recogida de leña, la siembra de cultivos en el bosque, el pastoreo del ganado vacuno, el desrame de los árboles para ramón y la extracción de tierra vegetal. En algunos países se sostiene incluso que el cultivo nómada puede practicarse como un derecho. Además, esos derechos son frecuentemente hereditarios, parecen existir in gros, y, en muchos casos, la legislación no es clara en cuanto a si son o no enajenables.
Desde el punto de vista del desarrollo, es conveniente que las tierras forestales se hallen lo más libres posible de servidumbres. Por tanto, no debe escatimarse esfuerzo alguno para eliminar las que ya existan en el patrimonio forestal. Naturalmente, los derechos pueden caducar por abandono voluntario. También puede extinguirse mediante su limitación, conmutación o compensación. Cualesquiera que sean los métodos legales empleados, el aumento de seguridad que puede lograrse en el patrimonio forestal justifica frecuentemente su utilización.
La propiedad privada de las tierras forestales
En los países en desarrollo donde existen zonas de bosques privados, éstos están, por lo general, sin ordenar o deficientemente ordenados. Montes de propiedad privada se encuentran en muchas partes del mundo desarrollado, pero generalmente hay disposiciones que regulan su debida ordenación por parte del Estado si los propietarios así lo desean o si el Estado lo estima necesario. Además, esas disposiciones se aplican realmente.
En los países en desarrollo hay dos series de sectores que militan generalmente contra tal solución. O los montes de propiedad privada se hallan en manos de una clase, de personas que tienen el suficiente poder político para impedir todos los intentos de dictar y aplicar una legislación que consideren contraria a sus propios intereses, aun cuando se inspire en el deseo de ordenar los montes en beneficio de la nación o, como ocurría con la propiedad comunal de tierras forestales que se ha examinado las constituciones nacionales impiden efectivamente la - imposición de cortapisas al ejercicio del derecho de propiedad privada.
En última instancia, la solución de los problemas que plantea la propiedad de las tierras forestales, tanto privada como comunal, es que el Estado asuma la propiedad absoluta de esas tierras. Si se prevé la adopción de tal medida quizás sea necesario cambiar la constitución o convencer a los tribunales de que la expropiación de las tierras es de interés público. Ninguna de estas vías debe seguirse sin hacer una investigación detenida de todas las consecuencias que podrían acarrear. No obstante, parece aconsejable reunir aquí las diversas consideraciones que tienden a impedir la ordenación racional de los recursos forestales por los propietarios privados y que, por consiguiente, exigen otras soluciones, incluida la de la propiedad estatal, donde las circunstancias ofrezcan garantías de éxito.
Las tierras forestales poseen un carácter distintivo y tienen exigencias específicas y complejas en cuanto a técnica y gestión.29 Debido a sus características fisiográficas especiales, los montes minimizan la erosión y reducen la posibilidad de inundaciones y sequías. Estos efectos son de gran alcance y, en muchas zonas, las actividades de casi todos los ciudadanos pueden verse afectadas por la forma en que se exploten los montes. En algunas comunidades, los montes se utilizan mucho para fines recreativos. Los propietarios privados no siempre parecen sentirse socialmente obligados a proporcionar estos servicios de protección y recreo y como estos servicios son, con frecuencia, vitales para el desarrollo de la comunidad, parece conveniente que sea el Estado el que posea los montes que sirvan tales propósitos.
29 Véase: J. Prats-Llauradó, Forestry and agrarian reform documento, Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria, Roma, 1966. (RU: WLR 66/B).
Sin embargo, la justificación de que el Estado sea el propietario de la tierra forestal no consiste meramente en las características de protección y recreo de los montes. Estos, en la mayoría de los casos, pueden proporcionar productos forestales, al mismo tiempo que los servicios indicados. Esta interdependencia de las diversas funciones añade otra dimensión a la complejidad de los requisitos de gestión que exigen los montes y, a menudo, hace imperativo el que el Estado se preocupe de que un aspecto, tal como la lucha contra la erosión, no se descuide al ocuparse con carácter inmediato de otro, por ejemplo, el de la producción de trozas.
Hay otras características que parecen impedir a los propietarios particulares el desarrollo de los montes y que, por tanto, podrían justificar la intervención del Estado, una vez establecida la necesidad de la explotación forestal. Las cosechas forestales necesitan mucho tiempo para madurar, a veces más del que dura la vida de las personas que las han regenerado. Aparte de las dificultades psíquicas con que muchas personas tropiezan al emprender una tarea a sabiendas de que no vivirán el tiempo suficiente para evaluar sus resultados el propietario privado se resiste a veces a invertir en proyectos que exigen largo período de gestación, cualesquiera que sean sus posibles beneficios financieros y económicos. Además, en muchos países en desarrollo como la República de Corea, los montes de propiedad privada cubren frecuentemente superficies que son demasiado pequeñas para resultar económicamente viables, y es necesario agrupar estos montes individuales en unidades económicas. Esto, desde luego, puede lograrse mediante instituciones como las sociedades cooperativas. La experiencia ha mostrado, sin embargo, que, a menos que la aplicación sea voluntaria, las cooperativas forestales rara vez tienen éxito. La solución final puede ser, por consiguiente, la expropiación de esas tierras por el Estado.
Además, aunque la liquidación del capital forestal puede estar justificada en algunas circunstancias, como regla general es conveniente asegurar la continuidad del suministro. Si los montes se explotan debidamente, su capacidad de rendir suministros a perpetuidad es una de las principales partidas de su haber. El forestal puede explotar sus montes de tal modo que retire una cantidad más o menos igual a la acumulación del interés o incremento dejando el capital intacto. Por desgracia, el capital y los intereses de los montes se relacionan inextricablemente y conseguir la corta apropiada es una operación algo difícil. Los propietarios particulares de los países en desarrollo, en general, no poseen los conocimientos necesarios para esta operación ni los medios para emplear a personas que los tengan. En consecuencia, aun con las mejores intenciones, su predio forestal con frecuencia queda devastado.
Otra limitación al progreso de la dasonomía en los países en desarrollo que nace de la propiedad privada de los montes es el que los propietarios no realicen investigaciones encaminadas a mejorar la eficacia de sus operaciones forestales, o no utilicen los resultados de la investigación oficial. Se ha demostrado que, incluso los servicios forestales del Estado en los países en desarrollo, no siempre cuentan con recursos para emprender muchos tipos de proyectos de investigación. Los propietarios privados son considerablemente menos activos al respecto.
No obstante, la repercusión de los montes y las industrias forestales sobre el desarrollo y la influencia amplia e invasora del sector sobre la economía nacional son quizá una justificación suficiente para atender la atribución de la propiedad de las tierras forestales al Estado. En los países en desarrollo, este sector puede equipararse a un medio público capaz de proporcionar servicios socioeconómicos básicos a la comunidad, característica ya examinada en partes anteriores de este estudio. Baste afirmar ahora que los países en desarrollo que poseen montes, o cuyas condiciones son idóneas para su establecimiento, deben considerar este sector no sólo como fuente de ingresos financieros suficientes, sino, lo que es más importante, como medio vital para un desarrollo económico sostenido.
Ya hay indicios, en los países en desarrollo donde los derechos de la propiedad privada de tierras forestales obstaculizan el desarrollo, de que los sistemas establecidos se ponen en tela de juicio y se arbitran medios para cambiarlos. Aun en los países cuyas constituciones nacionales sancionan la santidad de la propiedad privada, se discute, no necesariamente por los miembros de los gobiernos, sobre la ampliación del poder estatal para limitar el ejercicio de los derechos de propiedad en interés del bien público.30
30 Véase, por ejemplo: Yu Chin-O, Report of address to the Royal Asia Society, Korea Times, 8 de febrero de 1969; y Hahm Pyong-Choon, The Korean political tradition and law, San Francisco, Tri-Ocean Books, 1967.
Puede ocurrir, sin embargo, que por razones políticas o ideológicas se considere desacertado expropiar las tierras forestales de propiedad privada. En tales casos, es aconsejable legislar con el fin de orientar a los propietarios de esas tierras en su explotación de acuerdo con los principios de una buena silvicultura, establecidos por el Estado. Estos principios deben definirse y elaborarse claramente. Si los propietarios no se atienen a ellos, el Estado debe hallarse en condiciones de supervisar la explotación del monte o de explotarlo por sí mismo. El Estado debe hallarse también dispuesto a dirigir de modo unitario la explotación de los montes privados que, individualmente considerados, cubren superficies demasiado pequeñas para una explotación y desarrollo económicos, o a explotarlos por sí mismo. Todas esas medidas se han adoptado, en uno u otro de los países desarrollados, en materia de agricultura o de montes.
Tenencia
Los principales defectos son el número, manifiestamente innecesario, de tipos de tenencia de montes que hay y la ineptitud de muchos de ellos para el desarrollo forestal. Aparte de la propiedad libre y de las diversas formas de propiedad comunal, que ya se han examinado, los tres sistemas más comunes de tenencia de montes son los de arrendamiento, licencia y permiso. El arrendamiento es un interés en la tierra por el que el propietario de ésta confiere a otra persona, grupo de personas o personalidad corporativa, el derecho a la posesión exclusiva de una extensión determinada de aquélla durante un período fijo. La licencia no contiene los ingredientes especiales que son necesarios para que exista el arrendamiento (su duración fija y derecho a la posesión exclusiva), sino que otorga a un individuo o individuos el derecho a hacer algo que, en otro caso, constituiría una transgresión. Es un acuerdo personal entre las partes, ya que los derechos conferidos no pueden transmitirse y el gravamen no tiene carácter real. La distinción jurídica entre la licencia y el permiso no es muy clara, pero en este último, en las circunstancias especiales en que se concede sobre montes en algunos países en desarrollo, otorga, por lo general, el derecho de corta y extracción de un número de árboles más pequeño del que normalmente se concede en virtud de una licencia.
Aunque en la mayoría de los países en desarrollo se otorgan con frecuencia lo que se denomina arrendamientos forestales, sus condiciones, en muchos casos, no se adaptan estrictamente a los requisitos que exigen los sistemas jurídicos en los que se basan. A veces no conceden la posesión exclusiva de la tierra y es frecuente que no permitan su transmisión. En consecuencia, se conocen muchos casos de los países en desarrollo en los que los plazos y las condiciones de ciertos arrendamientos han quedado sin fuerza ejecutiva, debido principalmente a que los jueces, al interpretarlos, se han inclinado hacia los requisitos que el derecho común señala para esta figura jurídica. Tampoco ha de encontrarse la solución en la concesión de licencias, en su acepción jurídicamente aceptable, porque una licencia no da necesariamente la posesión exclusiva y es esencialmente un contrato que puede ser revocado a voluntad. Por tanto, falta con frecuencia la seguridad de la tenencia que quienes explotan montes consideran tan esencial.
Así pues, los países en desarrollo tienen grandes oportunidades para concebir arreglos aplicables a la práctica de la explotación forestal en las condiciones nacionales. Lo que hace falta son contratos que estimulen la inversión y al mismo tiempo salvaguarden los intereses de los gobiernos. Además, los acuerdos deben ser de tal carácter que el desarrollo del sector de los montes y las industrias forestales se integre con el de otros sectores pertinentes de la economía nacional.
Si la política de los gobiernos consiste en estimular la transformación de sus recursos forestales en el país, parece evidente que las concesiones para la explotación de los montes deben vincularse al establecimiento de una fábrica de transformación de la madera y, de ser posible, de industrias forestales integradas. No obstante, muchos de los países en los que existen planes para el desarrollo industrial continúan firmando acuerdos por los que no se obliga a los explotadores a garantizar que se haga en el país ninguna clase de transformación del producto. En realidad, muchos acuerdos no contienen cláusula alguna que insista en los requisitos mínimos de elaboración y en algunos países las autoridades forestales no tienen ninguna obligación legal de escoger a los concesionarios más eficientes.
En su mayoría, los países en desarrollo no intentan crear un cuerpo racional de normas que orienten a su personal en las decisiones que hayan de adoptar sobre la duración de las concesiones forestales o, si lo hacen, lo basan en criterios que, a menudo, guardan poca relación con las aspiraciones nacionales o las necesidades de los empresarios.
Sin embargo, se trata de una decisión importante de política. Por una parte, podría alegarse que la tierra de propiedad estatal no debe adjudicarse para períodos largos porque el hacerlo ata las manos de los gobiernos durante demasiado tiempo, restringe la posibilidad de destinar la tierra a alguna otra forma de aprovechamiento que pudiera considerarse más económica en el futuro y puede dar a empresarios ineficientes una tenencia demasiado segura. Empresarios que, aunque cumplan las condiciones del arrendamiento, no innovan, no exploran nuevos mercados, no fabrican nuevas clases de productos ni intentan vender especies nuevas. Se alega también que, debido a la escasez general de capital nacional son, por lo general, empresas y compañías extranjeras las que explotan las concesiones. Todas estas consideraciones parecen indicar que la duración de éstas debe ser lo más corta posible.
Por el contrario, podría instarse a que, siendo la explotación forestal una empresa a largo plazo, los acuerdos se refieran a períodos largos; hay que construir carreteras y puentes, comprar equipo de corta y extracción, etc. Si las concesiones se hacen a una fábrica de elaboración, también es preciso que sean largas para justificar los gastos de adquisición del equipo de transformación.
Estos criterios, a menudo válidos pero contradictorios, obligan a establecer líneas directivas que regulen la duración de las concesiones. Esta debe basarse no en la superficie que abarca la concesión, como es costumbre en los pocos países que han dictado normas para la solución de este problema, sino en factores que dependerán de la disponibilidad de montes, del grado de competencia que haya para la obtención de las conce xxxsienes, y de si la política adoptada consiste en estimular la exportación de trozas o su transformación en el país.
Si hay mucha competencia respecto a las tierras forestales, el Estado se hallará en condiciones de imponer sus condiciones a los futuros concesionarios. No obstante, parece aconsejable vincular la duración de las concesiones al rendimiento por unidad de superficie de bosques y no a su extensión, si el objetivo principal es meramente la explotación de la materia prima, o relacionarla con el período de amortización de la fábrica de elaboración, si dicho objetivo es la industrialización forestal.
Las disposiciones legales pertinentes de países como (Guatemala, y México podrían ofrecer algún interés a otros que experimenten dificultades para la solución de este problema. En esos países, los reglamentos decretan que las concesiones se otorguen a empresas para que éstas puedan administrar «unidades industriales de explotación forestal». Estas unidades son tramos de bosque que se estima pueden mantener una industria forestal con carácter permanente. El tamaño de las concesiones varía de un lugar a otro, pero su duración no puede exceder de 25 anos. Los reglamentos establecen además que todos los acuerdos sobre concesiones deben contener cláusulas relativas a la elaboración de la madera y que debe otorgarse preferencia a la persona o compañía que se proponga lograr el mayor grado de industrialización.
Hay otras condiciones que pueden incluirse en los acuerdos con el fin de ayudar al proceso de desarrollo: una «cláusula de comerciabilidad» que enumere expresamente las especies que deben explotarse y prevea la alteración de la lista a medida que cambien las condiciones económicas y técnicas, una disposición para la evaluación equitativa y revisión periódica de la época de recaudación de derechos y cánones, un derecho de renovación, el cual podría indicar que se otorgará un tratamiento preferente al concesionario si cumple satisfactoriamente todas las cláusulas del acuerdo, una condición en cuya virtud pueda concederse la transmisión de la concesión, teniendo cuidado de especificar que ésta no sea posible a menos que la apruebe la autoridad competente, y una cláusula que permita la recuperación de la posesión de la tierra en algunas circunstancias bien determinadas.
También pudiera ser conveniente incluir cláusulas sobre la creación de aldeas forestales. Con demasiada frecuencia, las condiciones de vida de los trabajadores rurales en los montes e industrias forestales de los países en desarrollo no satisfacen los requisitos de planificación de centros urbanos. El resultado de ello es la creación de barrios pobres forestales. En estos casos, los gobiernos podrían prestar su asistencia para dotar a estos lugares de escuelas, hospitales y servicios de comunicación, del mismo modo que los proporcionan en otras zonas.
Por último, en este análisis de las cláusulas que han de incorporarse a las concesiones forestales en los países en desarrollo hay que recalcar que debe llegarse a un acuerdo sobre la manera de explotar y hacer frecuentes inspecciones para garantizar el cumplimiento de las condiciones impuestas. Se trata de algo importante, pues aunque la concesión pueda explotarse como una unidad, su gestión debe armonizarse con el plan nacional de montes.
Legislación e inversión en el sector de los montes y las industrias forestales
En muchos países con importante patrimonio forestal la legislación de montes vigente no estimula concretamente la inversión privada en los montes y las industrias forestales. Incluso en una rama relativamente nueva de la actividad legislativa, la referente a la promoción de la inversión privada, parecen excluirse frecuentemente los montes y las industrias forestales.
Cuando la legislación promotora (que concede incentivos en forma de períodos de exención del pago de impuestos, desgravaciones fiscales, exención de algunos derechos aduaneros de importación y exportación, subsidios de depreciación, permisos a empresas extranjeras para repatriar una determinada proporción de las ganancias, impuestos diferenciales según el emplazamiento, etc.) se concibe en términos generales, suele ser posible interpretar las disposiciones pertinentes de tal modo que se incluyan en ellas varias de las industrias forestales. A menudo, sin embargo, en este tipo general de legislación sobre inversiones, operaciones como las de explotación maderera no resultan comprendidas en las normas si sus disposiciones se interpretan de un modo estricto y legalista.
Hay países que han estudiado detenidamente la inclusión de los montes e industrias forestales en su legislación sobre inversiones, e Indonesia, por ejemplo, ha preparado recientemente una guía para la inversión y el capital extranjero que se refiere específicamente a los montes.31 La finalidad de este estudio excluye el examen de las diversas formas de incentivos que puede conceder la legislación para las diferentes actividades forestales. Mas con el fin de ayudar a aquellos países que, aunque su política consista en estimular la inversión en la industria, han legislado en términos que, por inadvertencia, no comprenden los montes, o excluyen algunos de sus aspectos importantes, se enumeran a continuación algunos sectores que podrían regularse mediante la legislación sobre inversiones forestales. Lo que de hecho se incluya en las leyes dependerá de la política de industrialización e inversión que sigan las naciones, y de la naturaleza de la participación del país en el sector de los montes y las industrias forestales. No obstante, hay que comprender que a voces hay que conceder incentivos para la realización de toda una serie de actividades forestales que no parecen hallarse vinculadas directamente con las fases finales de la transformación de la madera.
31 Technical guide for foreign capital investment in forestry. Indonesia, Jakohutan Ditusa, 1968.
Pueden concederse incentivos para los fines siguientes:
1. establecimiento de plantaciones forestales;2. operaciones de corta, troceado y extracción;
3. habilitación de medios de almacenamiento, desecación y conservación de la madera;
4. destilación de la madera;
5. establecimiento de diversos tipos de industrias forestales: aserrío, fabricación de tableros contrachapados, producción de pasta y papel, etc.;
6. integración de industrias forestales;
7. explotación de los bosques de ciertas zonas;
8. aumento de las exportaciones de productos madereros;
9. manufactura nacional de aquellos productos madereros que constituyan una fuente reconocida de adquisición o ahorro de divisas;
10. empleo de un número mínimo de trabajadores.
También pueden tomarse medidas para:
1. emplear un cierto número de funcionarios técnicos y administrativos del país;
2. capacitar a personal nacional;
3. lograr la participación nacional en las
Todas estas condiciones, ya se refieran a los tipos de tenencia forestal que hayan de utilizarse, a las condiciones de los acuerdos forestales o a la naturaleza de los incentivos que hayan de ofrecerse para las inversiones, deben armonizarse con los objetivos y fines generales de los planes globales de desarrollo nacional, y encaminarse a estimular el sector de los montes y las industrias forestales.
Existe ya una cantidad considerable de información general respecto a los montes de los países en desarrollo. Se ha calculado, por ejemplo, que de la superficie total mundial de 4126 millones de hectáreas de tierras forestales,32 2 226 millones de hectáreas, o sea el 53 por ciento aproximadamente, se encuentra en los países en desarrollo, y que los bosques del mundo (tierras forestales con bosque denso) cubren una extensión total de 3 792 millones de hectáreas, 2141 millones de hectáreas de los cuales alrededor del 56 por ciento están situadas en los países menos industrializados.
32 El término «tierras forestales» se utiliza aquí para significar todas las tierras que contienen asociaciones vegetales dominadas por árboles de cualquier tamaño, que puedan dar productos forestales, o proporcionar diversos servicios de protección a la comunidad. Esta es la definición utilizada por la FAO en sus inventarios forestales mundiales.
Se sabe también que una de las características importantes del monte alto tropical, que se encuentra principalmente en los países en desarrollo, es el gran número de especies que contiene. El número total de especies identificadas de árboles de mayor tamaño del monte higrofítico indomalayo se ha calculado en la elevada cifra de 3 000. En orden de importancia numérica, vienen después los montes de América Latina, que ocupan un lugar intermedio entre los asiáticos y los africanos y contienen unas 2 500 especies de árboles grandes. La menos rica de las floras de las regiones tropicales, la africana, tiene también, en comparación con las cifras corrientes de la zona templada, una cantidad prodigiosa de especies, casi 1000 especies madereras. Un dato significativo respecto a esas floras tropicales es que son muy pocas las especies, y no muchos los géneros y familias, que están representados en todas las regiones. Por consiguiente, el total de la flora tropical es aún más considerable de la que se encuentra en los distintos continentes.
Si bien interesante, e importante desde el punto de vista de indicar las amplias posibilidades de los bosques tropicales, esta información sobre los recursos forestales a nivel tan general tiene poco valor en cuanto a programas y proyectos, pues aunque en determinadas zonas se tiende al gregarismo en algunas familias (por ejemplo, Dipterocarpaceae, Leguminosae), géneros (por ejemplo, Eperua, Shorea), e incluso especies (por ejemplo, Ocotea rodiaei, Tectona grandis), en general las numerosas especies leñosas tropicales están íntimamente mezcladas en una zona dada. Además, estas especies varían tanto en tamaño y complejidad, que no hay ningún método conocido de razonar a priori partiendo de los conocimientos ecológicos de las asociaciones y consociaciones existentes en el conjunto de la comunidad forestal, respecto a hechos específicos como los de qué especies pueden encontrarse en una zona particular, número de árboles que representan a la especie, distribución espacial de esos árboles, su tamaño, crecimiento y proporción de mortalidad. Sin embargo, éste es el tipo de conocimiento que hace falta para tomar decisiones racionales antes de realizar inversiones para establecer o ampliar industrias forestales y ordenar eficazmente los montes.
Hace mucho tiempo que los servicios forestales se han percatado de la necesidad de poseer un conocimiento mayor y más detallado de su base de recursos. Por esta razón, muchos de ellos han intentado obtener la información necesaria y la lista de países donde se han realizado evaluaciones de recursos forestales, en mayor o menor medida, es imponente. Se han hecho inventarios forestales de al menos algunas partes de la zona forestal en la mayoría de los países ricos en bosques de Africa, Asia y América Latina. Estos se han hecho normalmente por empresas particulares antes o después de obtenidas concesiones y, en conjunto, los gobiernos no se han mostrado activos, salvo en los países que han declarado recientemente su independencia.
La mayoría de los inventarios forestales levantados hasta ahora adolecen, sin embargo, de diversos defectos. Parece que en su preparación se han descuidado, en muchos casos, algunos puntos importantes, a saber: que esos inventarios deben utilizarse, en definitiva, para proyectar el establecimiento y la expansión de los montes y las industrias forestales; que la planificación supone mirar al futuro; que, por tanto, las técnicas actuales y los progresos futuros en materia de montes e industrias forestales deben estudiarse en todo su alcance; y que, por consiguiente, en la evaluación de los montes, hay que tener en cuenta los mercados actuales y futuros. El resultado es que, a menudo, el empleo de los escasos recursos de capital y mano de obra capacitada en la enumeración de los montes no sólo no da los datos que los planificadores del desarrollo forestal y los industriales podrían utilizar en el momento en que los inventarios se hacen y en ocasiones futuras, sino que esos recursos escasos han de emplearse posteriormente para obtener otros datos respecto a las mismas zonas.
A pesar de llevarse más de 40 años acopiando datos sobre los recursos forestales, en cierto país de América Latina existe poca información en cuanto a los factores que tienen importancia para la planificación de las industrias forestales. En otro país de Africa occidental, con un historial aún más largo de actividades de evaluación forestal, los datos acumulados yacen inútilmente en las estanterías de diversas oficinas y no se han analizado o no son analizables. En ambos casos, el material acopiado no se ha aprovechado cabalmente. Muchos otros ejemplos pueden encontrarse en todo el mundo en desarrollo. Por ello, parece útil determinar qué información debe recogerse en la inventariación de los recursos forestales y en qué forma deben presentarse los datos obtenidos.
El industrial, el planificador y el ordenador de montes necesitan contar con la siguiente información:
1. la superficie total de bosques;2. los tipos de bosque que existen, su superficie por tipos y su emplazamiento;
3. el número total de árboles, el de árboles por especies, y su distribución;
4. las clases de tamaños de los mismos y el número de árboles por clase de tamaño;
5. la cantidad de madera que contiene el monte, expresada en volumen, peso u otra medida útil, y la distribución del volumen, etc.;
6. los cálculos del crecimiento y el empobrecimiento de la masa;
7. características físicas de la zona (calidad de la estación, clima, topografía, etc.).
Además, como la evaluación del bosque puede utilizarse para algunos productos no leñosos y determinados servicios, es preciso, a veces, suministrar datos que indiquen si la zona es apta para recreo, protección, o conservación de la fauna silvestre. Cuando sea posible, deben obtenerse también, durante las operaciones de inventariación forestal, el costo de la corta, troceado, extracción y transporte al lugar donde se halle la fábrica, y una evaluación de las comunicaciones existentes y futuras por carretera.
En general, la estimación de la superficie total de bosque o la de los tipos de bosque, plantea pocos problemas. Los errores más comunes se cometen en el acopio de los demás datos. En muchos casos, sólo se toman medidas respecto a algunas especies y tamaños porque la evaluación de un bosque se realiza para asegurarse si hay materia prima suficiente para algún producto final determinado o serie de productos finales, y la situación predominante de la tecnología y comerciabilidad de la madera. El resultado es que no se obtiene más que un cuadro limitado de la base de recursos forestales. Otro factor que contribuye a menudo a la adopción de este estrecho enfoque de la evaluación forestal es, desde luego, el hecho de que muchos países en desarrollo no cuentan con personal dotado de los conocimientos necesarios para una inventariación más completa.
Como se ha recalcado anteriormente, debido a los rápidos progresos conseguidos en la tecnología forestal, algunas especies y tamaños de árboles que se consideraban inapropiados para determinados procesos se utilizan hoy día con mucha mayor amplitud. Los ejemplos anteriores se referían al aprovechamiento de trozas de pequeñas dimensiones para la producción de tableros contrachapados y a la mayor utilización de mezclas de frondosas tropicales para la de pasta. Ha habido cambios en los usos a que se destinan las maderas tropicales, incluso en el sector menos complejo de la madera de aserrío, y muchas especies que anteriormente se tenían por no comerciales van ganando aceptación en los mercados. A este resultado se ha llegado en parte como consecuencia de la disminución relativa de las existencias de algunas de las maderas más favorecidas, en parte a causa del perfeccionamiento de los métodos de mercadeo por los productores interesados, y en parte debido a la expansión lenta pero deliberada del tratamiento de desecación y preservación de maderas en los países en desarrollo. Hay también una tendencia creciente a servirse de la madera en las formas regeneradas de tableros de partículas y tableros de fibras, lo que ha conducido también a una mayor gama de especies y tamaños utilizables. Las evaluaciones de recursos hechas antes de que se realizaran y aceptaran con carácter general estos cambios fundamentales en la elaboración y el uso, y que se limitaron a algunas especies y tamaños, carecen casi de valor actualmente como fuente de información a fines de planificación. Se llega por tanto a la conclusión ineludible de que, al evaluar los montes, nuestros actuales conocimientos sobre los mercados y la tecnología no deben limitar las especies y tamaños que se examinen sino que, siempre que sea posible, deben incluirse todas las especies, incluso las de tamaños mínimos.33
33 No He sugiere con ello que deban hacerse enumeraciones al 100 por ciento, es decir, que deban medirse todos los árboles del bosque. La aplicación científica del procedimiento de muestreo es mucho menos costosa que la práctica de un inventario al 100 por ciento y produce los resultados requeridos dentro de los limites aceptables de error. No obstante, dentro del sistema de muestreo muchas veces no es sensato limitar la atención sólo a algunos tamaños y especies particulares de valor actual.
Puede alegarse que, por deseable que sea la adopción de este planteamiento, los costos de la medición de todas las especies y tamaños de los profusos y heterogéneos montes tropicales serían extremadamente altos. La solución ideal a este problema sería, naturalmente, realizar un análisis de costos y beneficios, en el que se sopesasen los gastos extra que exigiría la práctica de un inventario más detenido en comparación con el aumento de los beneficios que probablemente se derivarían de él, más los costos que pudiera exigir la reinventariación de la zona en alguna fecha futura. Por desgracia, es con frecuencia muy difícil, si no imposible, evaluar los beneficios de tal operación, y por tanto hay que apoyarse en consideraciones apriorísticas. Algunos factores parecen indicar que los gastos generales de un inventario total no serían mucho mayores que los de inventarios parciales que se hallan tan de moda y, como se ha indicado, los beneficios que se logran son, a menudo, considerables.
En primer lugar, el aumento del número de tamaños y especies medidas no provoca el correspondiente incremento de los costos. En segundo, aunque el número de especies que se encuentran en una zona relativamente grande de bosque tropical puede ser considerable, no todas las especies se concentran en un área única, y el número de representantes por especie es frecuentemente muy bajo. Por esta razón, al registrar y medir los diversos árboles por tipos de vegetación, o por pequeños tramos, el volumen de trabajo invertido por unidad de tiempo en el registro de las mediciones no sería tan grande como, de lo contrario, cabría esperar.
También podría alegarse que incluso en el supuesto de acopiar toda la información deseable, gran parte de ella tendría poca aplicación a las situaciones que se planteasen en el momento de su análisis y que los métodos empleados actualmente en el registro de los datos de enumeración no siempre son susceptibles de análisis posterior. Para resolver este problema, la FAO ha concebido lo que se denomina el enfoque de la flexibilidad del análisis. Desde este punto de vista, el inventario se proyecta para que los datos básicos acopiados se registren de tal forma que puedan localizarse más tarde, permitiendo análisis adicionales y futuros, y suministrando una información que no hacía falta cuando se practicó el primero. Se ha preparado un manual que describe este procedimiento.34
34 FAO, Manual for forest inventory operations executed by :FAO, Roma, 1968.
El bosque es un organismo dinámico sometido a crecimiento, descomposición y muerte. Por tanto, no basta conocer meramente lo que hay en él en el momento en que se hace el inventario. Es esencial también que se hagan cálculos de los índices de crecimiento y mortalidad de las diferentes especies, y de la proporción de inutilizabilidad debida a descomposición, con el fin de pronosticar cuál ha de ser la situación del bosque durante cierto tiempo limitado. Cuando se trata de períodos largos puede ocurrir, desde luego, que sea ineludible la práctica de un nuevo inventario. El pronóstico del incremento es una operación complementaria que en los países en desarrollo con frecuencia se pasa por alto en la inventariación forestal, dando lugar a que la información adquirida pierda pronto actualidad. Por tanto, debe recalcarse que en la planificación general de los inventarios evaluativos hay que prever estimaciones de incremento y de empobrecimiento natural de las masas.
Estas consideraciones se refieren a la evaluación del bosque natural ya que, como se ha visto, se trata de un organismo sumamente complejo. No obstante, también deben evaluarse las plantaciones. Podría pensarse que, como estos montes han sido creados por el hombre y su estructura es relativamente sencilla, se dispondrá siempre de datos acerca de ellos. Desgraciadamente, no siempre es así. En bastantes países se han establecido plantaciones, pero posteriormente, para toda clase de intenciones y fines, se las ha dejado abandonadas a su propia suerte. Efectivamente, a voces falta incluso el conocimiento suficiente de su emplazamiento y extensión. No es preciso examinar aquí, por deplorables que sean, las consecuencias que esto tiene desde el punto de vista de la silvicultura y la ordenación. Lo importante en el presente contexto es que, también en este caso, se dispone de muy pocos datos pertinentes.
Debería ser evidente, que aparte de la necesidad de contar con datos sobre la situación actual de las zonas plantadas, es preciso también disponer de información sobre el crecimiento y la productividad. Por tanto, los sistemas de evaluación han de ser de carácter constante. Quiere decirse con ello que la información necesaria sobre el volumen y crecimiento debe obtenerse, en la mayoría de los casos, por la medición periódica de parcelas de muestra permanentes o temporales. En este tipo de inventario, lo mismo que en la evaluación de los bosques naturales tropicales, es conveniente registrar los datos de forma que puedan aplicarse a los métodos modernos de elaboración, ya sea en el momento de la medición o en alguna fecha futura.
Hay dos grandes grupos de personal que probablemente se interesarán por los datos acopiados: los que deben utilizar las cifras para la ordenación de los montes y los que los necesitan para la planificación del desarrollo y la adopción de decisiones en cuanto a inversiones. La forma en que suele comunicarse la información al primer grupo es, en general, muy apropiada y, en este respecto, por tanto, la preocupación principal se refiere al segundo. No se sugiere con ello que un industrial o un financiero acepten los datos que reciben sin una investigación posterior. Pero, si la presentación inicial no se hace de modo que sea inteligible para él, aumenta el peligro de que sin más examen puedan dar una respuesta desfavorable a las propuestas de inversión.
Por consiguiente, los forestales de categoría profesional que conocen las necesidades de madera de cada proceso industrial y la economía de la extracción, son los que deben interpretar los resultados de los inventaríos evaluativos e informar sobre ellos. Sus informes deben exponer claramente de cuánta madera se dispone para cada producto final y de qué especie, la probable duración de las existencias de madera como materia prima para cada proceso de transformación, el lugar en que se halla situada esta madera' las características del terreno, y los problemas que podría plantear el transporte de la materia prima a los centros de elaboración y mercadeo. Además, esos informes deben remitirse a todas las personas interesadas y no limitarse a guardarlos en los archivos de los servicios forestales, pues hay que recordar que la evaluación de recursos es una etapa del proceso de desarrollo y que el mero acopio de información no sirve a ninguna finalidad útil.
Los países en desarrollo poseen recursos forestales valiosos y la demanda de sus productos aumenta rápidamente. Gozan también de algunas ventajas económicas respecto a los países desarrollados en el aprovechamiento de sus bosques, tanto para utilización interna como para la exportación. No obstante, a pesar de estos beneficios, el sector de los montes y las industrias forestales de la mayoría de los países en desarrollo no ha conseguido hacer la importante contribución al desarrollo económico de que es inherentemente capaz
Aunque puede afirmarse que ese resultado nace directamente de la insuficiencia de las inversiones. en los montes y las industrias forestales, parece que esa escasez de inversiones obedece, en gran parte, a ciertas deficiencias institucionales graves. La inadecuación de la capacitación que se da al personal forestal con el fin de prepararlo para sus nuevas tareas, lo anticuado de la organización administrativa forestal, la inadecuada estructura de muchas de las organizaciones forestales y la frecuente inaplicabilidad de las normas que rigen el sector disminuyen a menudo la eficacia de los servicios forestales y, como consecuencia de ello, restringen el desarrollo en este campo.
Además, los de categoría forestal profesional no comprenden ni expresan claramente, en muchos países, la contribución que el sector forestal puede aportar al desarrollo económico. Por esta razón, es frecuento que los gobiernos no creen las condiciones ambientales que hacen falta para que sus países se beneficien de sus recursos forestales. No se establecen instituciones orientadas hacia el desarrollo, no se vota la asignación de fondos suficientes para los servicios forestales y no se estimula la inversión. En consecuencia, se forma un círculo vicioso y frecuentemente la afluencia de capital al sector es muy insuficiente para que -el potencial de desarrollo que encierran los montes y las industrias forestales plasme en realidad.
Aun cuando los países más industrializados, debido a sus barreras arancelarias y prácticas comerciales, deban compartir parte de la responsabilidad en este sector, se sugiere que la posesión de un servicio forestal calificado y bien fundado, capaz de aplicar imaginación y conocimientos técnicos a sus múltiples tareas, es el requisito esencial para el progreso forestal en los países en desarrollo.
FOTO: CORPORACION PUBLICA DO ENERGIA, GRECIA.
La impresionante presa de Kremasta en el río Aqueloos de Grecia occidental, que se dice es la mayor presa de terraplén de Europa. La central de Kremasta es el mayor conjunto hidroeléctrico en funcionamiento de Grecia, con una capacidad instalada de 437 000 kilovatios. El embalse forma uno de los mayores Lagos artificiales de Europa y cubre más de 8 000 ha con un contenido de 4 700 millones de m³ de agua. Esta creación tiene una gran importancia para el proyecto PNUD/FAO, actualmente en vías de ejecución, en el cual se está estudiando la posibilidad de crear un complejo de industrias forestales en esta zona.
Se espera que se realicen considerables inversiones una vez terminado el proyecto, que es complemento de uno anterior más importante. El director del proyecto de la EAO es W.T. Pound (Canadá). Aquí se ve a uno de los vehículos del proyecto al final de una carretera de extracción llena de rollizos que aguardan el transporte.
