II. RESULTATS DE L'ENQUETE

2.1. Identité des personnes enquêtées.

Parmi les 56 agents enquêtés qui répondu au questionnaire, il y avait 17 cadres techniques des Services Provinciaux de la Pêche et de l'Aquaculture (SPPA), 22 cadres des Circonscriptions de la Pêche et de l'Aquaculture (CIRPA), 6 cadres des Sections de la Pêche et de l'Aquaculture (SECPA), 5 cadres des Brigades de la Pêche et de l'Aquaculture (BRIPA) et enfin 6 cadres des Stations Piscicoles (STAP).

Le tableau 1 montre que 1'effectif a en moyenne 6 années d'expériences de travail dans 1'Administration des Pêches. Ces expériences sont beaucoup plus courtes pour les chefs STAP (1 année en moyenne, dont 5 agents de 4 à 10 mois), pour les chefs de Division du SPPA (une année et demie en moyenne, dont 2 agents 6 et 7 mois) et pour les chefs CIRPA (3 années et demie en moyenne, dont 2 agents 6 et 7 mois).

Les collaborateurs de la CIRPA et les chefs SECPA se caractérisent par les affectations dans 1'Administration de Pêches les plus longues (en moyenne 13,5 et 9,5 années respectivement).

La répartition des cadres d'après les années d'expériences (Tableau 1) montre aussi la domination nette de trois groupes : les agents qui possèdent les expériences les plus courtes - 1 année ou moins (23,2 %), les agents qui se caractérisent par la plus longue durée de travail - plus de 10 ans (19,6 %) et les agents qui travaillent entre 2 et 3 ans (17,9 %).

Au tableau 2, on a présenté les informations concernant l'affectation des cadres à leurs postes actuels. Il en ressort que :

• en moyenne, les enquêtés occupent leurs postes depuis un peu plus de 2 ans,

• 24 personnes, soit presque 43 % des enquêtés, occupent leurs places en moins d'un an ; ce qui est un pourcentage significatif,

• les chefs des divisions du SPPA (en moyenne 9 mois, dont 2 agents 4 et 6 mois), les chefs STAP (1 année en moyenne, dont 3 agents de 2 et 5 mois) et enfin les chefs CIRPA (1 année et demie en moyenne, dont 1 agent 1 mois et 3 agents 3 mois), ont le plus faible nombre d'années d'expériences dans la réalisation de leurs attributions,

• les collaborateurs du SPPA et les chefs BRIPA constituent le groupe des cadres qui occupent leur poste depuis un temps relativement long (respectivement 4 années et demie et presque 3 années et demie en moyenne).

Tableau 2 : Affectation aux postes actuels
(30 avril 1989)

2.2. Formation

Parmi les agents enquêtés, 59 % ont affirmé que leur formation est adéquate pour l'exécution de leurs attributions, alors que 21 agents, soit presque 38 % de la population enquêtée, ont affirmé le contraire ; deux agents n'ont pas répondu.

Ce qui est caractéristique, c'est que le partage de réponses n'était pas tellement bien lié avec les formations obtenues, car la majorité des enquêtés sont les sortants des écoles agricoles et forestières, il dépendait plus des lieux d'affectation et du genre de travail exécuté. Les représentants des SECPA et essentiellement ceux des STAP étaient souvent plus autocritiques. Cette règle est logique si on considère que ces derniers sont quotidiennement confrontés dans leur travail avec des problémes techniques, spécifiques pour la pêche, alors que les autres sont beaucoup plus souvent occupés par les questions administratives, le suivi et le contrôle.

Le tableau 4 nous montre quelles étaient pour les agents enquêtés, les possibilités réelles d'améliorations de la connaissance des problèmes de pêche, il en ressort que 22 agents, soit 39,2 % des cadres enquêtés, n'ont profité pour l'instant d'aucune forme organisée d'amélioration de leur connaissance du métier. Leurs formations sont limitées à l'étude personnelle de différents documents et publications disponibles et aux expériences sur le terrain. Ce manque de formation spécialisée dans le domaine de la pêche touche particulièrement les collaborateurs (tant du SPPA que de la CIRPA) et les chefs STAP.

* 5 agents sont en formation.

Ce qui est le plus inquiétant c'est le cas des chefs des Stations Piscicoles. Leur travail quotidien necéssite une bonne connaissance des problèmes spécifiques concernant la production et la vente d'alevins. Ils sont comme des chefs d'entreprises responsables directement et personnellement des résultats de la station. La moindre décision inadéquate peut provoquer des conséquences souvent graves sur la production et la rentabilité de la station. Et c'est pour cette raison que ce groupe de cadres demande beaucoup plus que les autres, une formation solide formation technique. A défaut de cette et de l'expérience pratique sur le terrain (les chefs des stations étant caractérisés par la plus courte affectation dans l'Administration des Pêches et à leurs postes actuels) ils pourraient avoir une certaine influence négative sur la réalisation du développement de la production aquacole.

Du tableau 4, il apparait aussi que la participation aux séminaires était la formation dominante d'amélioration de la connaissance du métier. La deuxième place est occupée par les différents stages organisés, soit à l'intérieur, soit à l'extérieur de Madagascar. Pour l'instant, il n'y a que 3 agents qui ont reçu la formation à l'Unité de Formation Supérieure Halieutique (UFSH) à Toliara. 5 autres y poursuivent actuellement leurs études. Les cadres de terrain qui profitent à ce moment presque exclusivement de la formation à l'UFSH sont les chefs CIRPA.

Les enquêtés ont ensuite précisé leurs besoins en formations spécialisées pour la réalisation des attributions prévues pour leurs postes. Au total, il y avait seize propositions de thèmes. La formation en aquaculture était proposée par la plus grande partie des enquêtés (24 agents), suivie respectivement des thèmes sur les formations en techniques et engins de pêche (15), en technologie des produits halieutiques (13), en administration, aménagement et gestion (9), en pêche continentale générale (6) en pêche artisanale générale (5) et en contrôle de qualité et de salubrité (4). Les autres thèmes de formations étaient suggérés dans la majorité de ces cas par une seule personne (législation des pêches, économie de pêches, dynamique de populations, encadrement, statistique des pêches, vulgarisation, étude socio-économique, pêche industrielle générale et notion de génie civil).

Si on analyse la répartition de cette série de propositions de thèmes au niveau des différents échelons des services décentralisés, on constate que :

• les formations en aquaculture, en technique et technologie de pêche étaient considérées comme nécéssaires par les représentants de tous les niveaux décentralisés ;

• la formation en diverses techniques aquacoles des eaux douce et marine était désirée essentiellement par les collaborateurs de la CIRPA, les chefs BRIPA et les chefs STAP ;

• l'apprentissage des techniques de pêche et des technologies de traitement de produits maritimes était suggéré particulièrement par les collaborateurs de la CIRPA et les chefs SECPA ;

• la formation en administration, en aménagement et en gestion était souhaitée avant tout par les chefs CIRPA.

L'analyse des réponses sur la formation, effectuée ci-dessus, nous permet de retirer une conclusion générale ; il y a un grand besoin en formation spécialisée technique par rapport à la formation générale sur la pêche. Pour les cadres qui travaillent déjà àla DPA ce besoin peut être satisfait à travers l'organisation périodique de cours et de stages, c'est-à-dire, des formations recyclées. La durée de chaque cours ou stage ne devrait pas dépasser deux semaines, si on l'organise à Madagascar, et un mois, quand il a lieu à l'étranger. Les cours et les stages doivent être organisés au minimum une fois par an. La formation recyclée à plusieurs avantages : primo, elle ne détache pas les cadres de leur travail pour une longue période, ce qui est très important quand on prend en considération le nombre limité des cadres et que très souvent les cellules décentralisées ne possèdent qu'un seul cadre technique ; secundo, elle donne la possibilité de vérifier périodiquement la connaissance des cadres des problèmes techniques ; tertio, elle offre aux cadres l'opportunité de connaitre les nouvelles technologies.

Pour les cadres qui sont actuellement en cours de formation ou qui seront formés à l'avenir (par exemple à l'UFSH ou à l'EASTA ¹ ) il faut réaliser ce besoin par certaines modifications du programme d'étude vers l'augmentation du nombre d'heures consacrées à l'enseignement et aux travaux pratiques dans le domaine des techniques et technologies de pêche.

Compte tenu des besoins futurs en personnel pour les postes de techniciens de pêche et des chefs SECPA/BRIPA, il apparait nécessaire d'améliorer les conditions de travail et les possibilités d'enseignement à l'EASTA à Mahajanga. Le problème de formation des cadres moyens technique d'exécution, qui a été mis en seconde priorité lors de la préparation du programme de formation des ingénieurs halieutiques, devra alors être réexaminé. Il faudra donc vérifier rapidement le contenu de cette formation, les moyens à mettre en oeuvre et le cadre d'éxécution, comme cela a été envisagé pour la formation supérieure halieutique.

1 EASTA - Ecole d'Application des Sciences et Techniques Agricoles (section des pêches) à Mahajanga.

2.3. Personnel - sa quantité et sa qualité

Aux tableaux 5 et 6, on présentera les réponses aux questions touchant aux besoins des différents services décentralisés en techniciens et en personnel administratif, ainsi que les opinions sur la qualité de cadres disponibles actuellement. A ce qu'on pouvait s'attendre, la majorité des enquêtés ont jugé aussi bien la quantité que la qualité des cadres insuffisante et non satisfaisante. Seulement, 19,6 % ont estimé suffisant le nombre de techniciens et 14,3 % ont été satisfaits du nombre de personnel administratif (respectivement 67,9 % et 66,1 % des enquêtés ont donné des réponses contraires, les autres se sont abstenus de répondre).

En ce qui concerne la qualité des techniciens, 26,8 % des enquêtés l'ont trouvée satisfaisante. Dans le cas du personnel administratif, l'opinion était plus critique : 12,5 % seulement sont satisfaits. Il faut souligner que les points de vue sur les besoins supplémentaires en cadres et la qualité actuelle du personnel étaient presque semblables pour tous les échelons des services décentralisés.

Ensuite les enquêtés, qui ont trouvé insuffisant le nombre de cadres, quantifiaient les besoins de leurs services. Ces besoins supplémentaires étaient estimés environ à 65 techniciens et 40 personnels administratifs. On peut facilement constater que la demande en nouveaux techniciens est égale à l'effectif de ceux employés actuellement (67 personnes), c'est-à-dire, on propose le doublement de l'effectif actuel. La répartition des besoins en personnel par les différents échelons décentralisés montre que ce sont les chefs CIRPA et SPPA qui ont les besoins les plus élevés (CIRPA presque 30 techniciens et 20 personnels administratifs et SPPA respectivement 13 et 8).

La réponse claire sur les possibilités réelles de la réalisation de ces postulats devrait être donnée pendant le séminaire. Elle devrait se baser non seulement sur l'organigramme préparé en 1986, mais aussi sur les possibilités actuelles et futures du budget central, sur les disponibilités en locaux et en équipments.

Tableau 5 : Suffisance en techniciens

Tableau 6 : Suffisance en personnel administratif

2.4. Conditions de travail et équipements

Sur la base des réponses des personnes enquêtées ainsi que des informations additionnelles du Service Administratif de la DPA, on a dressé le tableau 7. Ce tableau montre que 29 différentes unités des services décentralisés, sur 39 oppérationnelles, disposent de locaux. Dans18 cas, les locaux appartiennent à la DPA, et le reste aux autres Directions du MPAEF, à l'Administration locale et aux privés. En général, les conditions de travail sont modestes. Pour l'instant, 10 services décentralisés ne possédent aucun local. Leurs bureaux sont organisés soit dans leurs propres appartements privés soit dans les locaux du SPPA ou de la CIRPA.

Tableau 7 : Disponibilité en local

Le tableau 8 énumère les équipements et le matériel de vulgarisation dont chacun des services est détenteur. Les chiffres présentés doivent être traités avec prudence, bien que les informations obtenues soient complétées et légèrement corrigées par le Service Administratif de la DPA. Néanmoins les chiffres de ce tableau nous donnent deux types d'informations :

• le genre d'équipements et matériel disponibles au niveau de chaque service décentralisé ;

• le pourcentage d'équipements et de matériels fonctionnels.

Les SPPA sont relativement, en comparaison avec les autres échelons décentralisés, assez bien équipés en moyens de communication (téléphone) et de locomotion (voiture, moto, vélo). Au niveau des CIRPA, seulement la moitié des circonscriptions est dotée de téléphone, quatre disposent de voitures, neuf de motos et huit de vélos (la CIRPA d'Antsirabe utilise pour l'instant le matériel du projet MAG/82/014 constitué de 4 motos dont une fonctionnelle et 30 vélos , dont quatorze fonctionnels).

Tableau 8 : Equipements et matériels de vulgarisation disponibles et fonctionnels

Les autres échelons décentralisés sont pratiquement privés de téléphone et de moyen de déplacement. Parmi les 17 SECPA, BRIPA et STAP qui ont rempli les enquêtes, il n'y a qu'un seul téléphone, une voiture, sept motos dont quatre fonctionnelles, cinq vélos qui sont tous en panne et six embarcatoons dont deux en marche.

Les équipements et le matériel qui sont fonctionnels dans tous les services dépassent 80 % dans les cas du téléphone, des machines à écrire et des voitures, oscillent autour de 50 % pour motos, vélos, embarcations et fumoirs et baissent jusqu'à 20 % pour les engins de pêche.

Les raisons pour lesquelles seulement une partie des équipements et du matériel est opérationnelle sont les mêmes dans l'ensemble : manque de pièces de rechange et accéssoires sur le marché local, équipements et matériels vétustes. En ce qui concerne les fumoirs qui sont faciles à entretenir grâce au matériel disponible localement, les causes de non fonctionnement sont les suivantes : insuffisance de budget, fumoir usagé, fumoir délaissé par manque de produits pêchés par le service.

2.5. Organisation

Dans cette partie du questionnaire, moins de la moitié des enquêtés (46,4 %) ont trouvé appropriée l'organisation des services décentralisés 39,3 % ont eu l'opinion contraire et 14,3 % n'ont pas répondu (tableau 9). En général, les chefs de Division des SPPA, les collaborateurs ainsi que les chefs CIRPA ont critiqué plus sevèrement l'organisation actuelle que les autres chefs de différents échelons décentralisés.

En expliquant leurs opinions négatives, les enquêtés ont donné les arguments suivants :

• disproportion entre les objectifs prévus et les moyens mis en oeuvre -insuffisance des moyens techniques, humains et financiers ;

• chevauchement de fonctions pour 2 structures différentes, inéxistence d'une limite bien définie des attributions ;

• circuit hiérarchique très long et lent provoqué par la centralisation des décisions et des moyens.

Tableau 9: Critique de l'organisation actuelle du service décentralisé.

A la base de ces arguments, les enquêtés ont suggéré plusieurs modifications dans l'organisation et dans le fonctionnement des services décentralisés, comme par exemple :

• simplifier l'organisation en vue d'une accélération du circuit d'information et d'élargissement du pouvoir de décision de chaque échelon décentralisé ;

• redéfinir les attributions en fonction des moyens humains, techniques et financiers disponibles réellement, soit octroyer ces moyens au niveau permettant la réalisation des activités demandées ;

• prévoir les moyens de fonctionnement avant l'installation d'un service décentralisé ;

• bien différencier les attributions de chacun des services décentralisés ;

• ne pas créer une CIRPA au chef-lieu de faritany où existe déjà un SPPA ainsi que les SECPA et BRIPA dans le même fivondronana ;

• décentraliser les moyens techniques et financiers dont essentiellement les crédits.

2.6. Relations

Les questions suivantes concernaient les relations existantes entre chacun des services intérrogés et la Direction Centrale, les services hiérarchiques supérieurs et les services hiérarchiques inférieurs. En ce qui concerne les problèmes avec lesquels les enquêtés étaient confrontés dans leurs relations avec la Direction Centrale, seuls, tous les SPPA (100 %), 5 CIRPA (33 %); 3 collaborateurs CIRPA (37 %) ont donné des réponses valables. Le reste n'a pas répondu à la question ou alléguait ne pas avoir des relations directes ni des problèmes avec la Direction Centrale.

Le plus important, soulevé par 54 % des réponses est la difficulté de communication qui entraîne le retard des informations et qui limite l'occasion d'avoir des échanges de points de vue. Des agents affirment que certaines décisions ne peuvent être prises à leurs niveaux sans les instructions de la Direction.

35 % de l'effectif (SPPA exclus) n'ont pas donné suite à la question relative au type de relations qui domine entre leurs services et les services hiérarchiques supérieurs ?. Dans le cas des enquêtés qui ont donné la réponse affirmative, le type de relation dominant, pour 40 % des réponses, est d'ordre professionnel (administratif, technique). 24 % ont parlé de subordination, ceci à tous les niveaux sauf pour les collaborateurs CIRPA, les chefs BRIPA et les chefs STAP.

Seuls 59 % de la population enquêtée concernée ont répondu à la question quel type de relations domine entre leurs services et les services hiérarchiques inférieurs ?. Pour la majorité des réponses reçues, ce sont les relations de services qui dominent (administratif et technique), sous formes d'instructions et de réunions périodiques.

La question suivante consistait à demander aux personnes intérrogées, si la situation actuelle leur permet de prendre leurs propres initiatives.

Tableau 10 : Possibilités de propres initiatives

Environ 52 % des enquêtés donnaient la réponse négative et 41 % - la réponse positive. L'opinion négative dominait chez les cadres du SPPA et de la CIRPA, c'est-à-dire au sein des maillons des services hiérarchiques supérieurs. Significatif était le point de vue des chefs CIRPA parmi lesquels plus de 85 % trouvaient la situation actuelle défavorable pour pouvoir prendre des initiatives.

A l'appui de leur position, les enquêtés avançaient le plus souvent trois arguments :

• pouvoir de décision très limité, car dans la majeure partie des cas, avant de prendre une décision qui dépasse les travaux de routine, il faut toujours demander l'avis du chef hiérarchique supérieur ou de la Direction Centrale ;

• les services décentralisés travaillent sur la base des instructions et des compte-rendus ;

• pour prendre les initiatives, il faut disposer de moyens (techniques, financiers et humains), ce qui n'est pas le cas actuellement.

Les enquêtés qui ont donné la réponse positive avaient ensuite précisé dans quels domaines ils pouvaient prendre leurs initiatives. L'explication était unique : ils les prenaient dans les domaines administratifs et techniques courants.

Maintenant, après l'analyse de tous les arguments, il est plus facile de comprendre pourquoi les enquêtés des SECPA, BRIPA et STAP jugeaient plus que leurs collégues du SPPA et de la CIRPA, la situation actuelle favorable pour prendre les initiatives. Cette opinion découle de la nature des activités de chaque service décentralisé. Les premiers sont préoccupés quotidiennement par les problèmes techniques. Les derniers possèdent aussi dans leurs activités des tâches de conception à réaliser qui nécéssite souvent des consultation (par exemple : collaboration en préparation et mise en place du programme de développement de la pêche et de l'aquaculture, présentation d'idées de projets, etc…).

Il a été demandé aussi aux cadres si leurs propositions avaient été acceptées par leurs supérieurs hiérarchiques ou par la Direction Centrale. Parmi les enquêtés, 46,4 % ont répondu par l'affirmative et seulement 23,2 % par la négative (on voit ici une certaine incohérence avec les réponses que les enquêtés ont données à la question précédente). Une forte partie de la population enquêtée n'a pas répondu (30,4 %). Ce dernier cas pourrait être expliqué ainsi : soit qu'elle n'a rien à proposer pour l'instant soit qu'elle a trouvé elle-même ses propositions peu importantes, soit qu'elle n'a pas obtenu des réponses, soit enfin qu'elle ne voulait pas critiquer ses supérieurs hiérarchiques.

L'enquête a aussi montré quel genre de propositions était accepté par les chefs supérieurs. On peut partager les propositions en deux groupes. Dans le premier peuvent être réunies toutes les propositions concernant l'organisation et le plan de travail (programme et calendrier de tournée, recyclage, cessions, ainsi que système et calendrier de vulgarisation, vente de matériels du réseau, distribution des dons). Le deuxième groupe associe les différentes suggestions techniques (par exemple modification d'interventions techniques, choix du lieu d'installation de fumoir, achat de différents équipements et leur utilisation).

Le tableau 12 présente les résultats d'enquête sur les contacts entre les services décentralisés de la DPA et les autres services centraux et décentralisés du Ministère de la Production Animale (Elevage et Pêche) et des Eaux et Foêts (MPAEF). Plus de 80 % des enquêtés entretiennent des relations avec leurs collègues des services décentralisés des autres Directions du MPAEF. Le plus souvent, ils collaborent avec leurs homologues des services de terrain de l' Elevage et des Eaux et Forêts.

Tableau 11 : Acceptation des propositions par les supérieurs hiérarchiques et la Direction Centrale

Tableau 12 : Contacts avec les services centraux et décentralisés autres Directions du MPAEF

Pour l'instant, il n'y a aucun contact direct entre les services décentralisés de la DPA et les autres Directions Centrales du MPAEF (Direction des Etudes, de la Programmation et du Financement, Service de l'Enseignement, du Recyclage et de la Formation Agricole, etc …).

Les contacts sont maintenus le plus fréquemment au sujet de :

• collecte de statistiques et délivrance des COS dans les régions où la DPA n'est pas représentée ;

• collaboration et aide mutuelle sur les stations piscicoles ;

• entraide en matiére de répression, essentiellement pendant la période de fermeture de pêche ;

• organisation de tournées communes en voiture sur le terrain qui sont pratiquées par les services décentralisés de la DPA qui ne disposent pas de moyens de locomotion ;

• aide et appui technique (dont la participation dans la lutte contre les feux de brousses et reboisement) ;

• prêt de matériels et fournitures de bureau.

Dans leurs activités quotidiennes, les cadres de terrain ont aussi besoin d'avoir des contacts avec les autorités locales (tableau 13). 73,2 % des enquêtés ont déclaré entretenir tels contacts. Le champ de la collaboration était assez vaste : des domaines politique et social aux domaines technique et contrôle. Les enquêtés ont cité très souvent les exemples de collaborations suivants :

• participation aux réunions et aux commissions de travail (par exemple : Commision des Producteurs) ou aux différents comités (par exemple : Comité de Développment de District) ;

• envoi de rapports techniques, études et projets de développement de l'activité halieutique dans la région intéressée ;

• vulgarisation des matériels de pêche, remise de don japonais et sensibilisation des pêcheurs et des pisciculteurs ;

• préparation commune des cessions d'alevins (collecte des commandes et organisation des cessions sur le terrain) ;

• inspection sanitaire, contrôle et police de pêche ;

• déplacement commun sur le terrain, souvent vers les villages périphériques, en vue de la formation des pêcheurs dans les domaines technique et administratif.

Tableau 13 : Collaboration avec les autorités locales

Les enquêtés ont ensuite donné leurs opinions sur la collaboration avec leurs collègues travaillant dans les services décentralisés de la DPA du même niveau.

Seulement 46,6 % des cadres enquêtés ont confirmé l'existence de telles relations. Les autres n'en ont pas (37,5 %), ou n'ont pas répondu à la question (16,1 %). Les raisons de la limitation de ce type de collaboration sont assez bien connues : manque de moyens de transport, restriction en carburant, indemnité journalière très faible ne motivant pas la réalisation de missions. Prenant en considération ces conditions défavorables, il faut admettre la situation actuelle comme inquiétante. Les échanges d'informations, les bonnes et mauvaises expériences ou les consultations constituent en réalité une des meilleures formes de formation.

Tableau 14 : Relations avec les autres services décentralisés de la DPA du même niveau.

Les sujets de coopération, pour les cadres qui entretiennent des relations sont les suivants :

• echanges d'informations techniques, les informations sur les activités halieutiques de la région, documentation et rapports ;

• contrôle et vérification des C.O.S. ;

• cession de matériels de pêche et d'équipements ;

• demande de conseils dans des cas précis, portant très souvent sur la réglementation et la législation en vigueur et leurs applications ;

• vente d'alevins ;

• prêt de matériels.

2.7. Attributions

Les deux premières questions de cette section du questionnaire ont permis de connaître les tâches qui dominaient pour l'instant dans les activités quotidiennes des agents intérrogés et les activités qu'ils jugeaient euxmêmes les plus nécessaires à réaliser pour l'avenir. Les opinions sur ces questions sont présentées dans les tableaux 15, 16, 17, 18, 19.

Il en ressort quatre remarques. La première concerne l'accaparement de tous les services décentralisés par les travaux de bureau (correspondance, secrétariat, préparation de travail, gestion des crédits et de personnel, etc…). Pour ce type d'activités, les chefs SPPA consacrent en moyenne 70 à 80 % de leur temps et les chefs CIRPA 50 à 60 %. Pour les chefs SECPA, BRIPA et STAP, ce type d'occupation consomme moins de 30 % de leur temps.

La deuxième remarque concerne les activités sur le terrain. Les conditions de travail, mais particulièrement l'équipement modeste en moyens de locomotion et matériel de vulgarisation décident en réalité de l'importance des activités quotidiennes des différents services décentralisés. Selon les nécéssités, ces derniers sont occupés pour la majorité soit par les travaux de bureau, soit par les activités dans le milieu d'affectation (contrôle des marchés, relevé des statistiques disponibles localement, délivrance des COS, contacts sur place). Toutes les autres activités demandant une sortie sur le terrain sont en conséquence limitées (vulgarisation et démonstration de nou-velles techniques et technologies de pêche, sensibilisation et encadrement des pêcheurs et des opérateurs, tournées de contrôle, identification des besoins des pêcheurs, police de pêche, organisation des groupes de pêcheurs, etc…) et ne constituent que 20 % des occupations globales des cadres du SPPA et 15 % de la CIRPA. Pour les SECPA et BRIPA, ces travaux sur le terrain qui doivent être les activités principales à réaliser, n'engagent que 25 % de leur temps.

Troisième remarque : si on compare les activités effectuées actuellement avec celles jugées les plus nécessaires à réaliser par chacun des services, on constate qu'au fur et à mesure qu'on passe du service hiérarchique supérieur au service inférieur, la différence se fait de moins en moins sentir, c'est-à-dire, qu'elle est très nette pour les SPPA, assez significative pour les CIRPA, beaucoup moins perceptible pour les BRIPA et SECPA et n'existe presque pas pour les STAP.

Tableau 15 : Activités dominantes actuellement et jugées les plus nécéssaires à réaliser pour l'avenir par les SPPA

¹ Estimation des pourcentages detemps consacrés actuellements à chaque activité
² Par exemple : recueil des données statistiques et leur analyse - activite principale du statisticien du Service, soit, suivi, contrôle et préparation des propositions de développement de l'aquaculture - activité principale d'une personne chargée des problèmes aquacoles.

Tableau 16 : Activités dominantes actuellement et jugées les plus necéssaires à réaliser pour l'avenir par les CIRPA

Tableau 17 : Activités dominantes actuellement et jugées les plus necéssaires à réaliser pour l'avenir par les SECPA

Tableau 18 : Activités dominantes actuellement et jugées les plus nécessaires à réaliser pour l'avenir par les BRIPA

Tableau 19 : Activités dominantes actuellement et jugées les plus necéssaires à réaliser pour l'avenir par les STAP

Parmi les activités jugées indispensables à réaliser par les SPPA et les CIRPA, pour qu'ils puissent jouer leur vrai rôle, deux tâches figurent en première place :

• tournées de contrôle et descente sur le terrain en vue de la vulgarisation et des démonstration, l'encadrement et la sensibilisation des pêcheurs et des opérateurs ;

• préparation en commun avec la Direction Centrale de conceptions de développement de la pêche dans la région, identification et suivi des projets et des expérimentations.

La quatrième remarque concerne la délimitation des tâches à réaliser par chacun des échelons décentralisés. A part les Stations Piscicoles qui demandert à vrai dire beaucoup plus d'entreprises que l'administration de terrain, tous les autres échelons voient leurs activités à effectuer à l'avenir très analogues (vulgarisation, encadrement, sensibilisation, contrôle des marchés et recueil des statistiques). Devant cette situation, le probléme de chevauchement d'attributions restera toujours non résolu.

Tenant compte des quatres remarques qui viennent d'être présentées, on peut se demander s'il est toujours nécessaire de maintenir et développer le schéma de l'organisation actuelle des services décentralisés?. Pour donner la réponse à cette question il faudra analyser trois éléments :

• rappeler les buts principaux à exécuter par la DPA ;

• présenter les autres possibilités d'organisation des services décentralisés ;

• comparer les avantages et les inconvénients de chacun des systèmes.

La mission de la DPA, présentée très brièvement, est de concevoir, proposer et mettre en oeuvre la politique de développement des productions halieutiques dans le cadre des orientations données par le gouvernment. Il appartient à la Direction Centrale de définir la politique globale en matière de pêche et d'aquaculture, ainsi que la stratégie générale à adopter, les objectifs à atteindre et les actions à entreprendre pour la réaliser. Elle doit disposer à l'échelon régional des structures d'exécution et d'appui lui permettant d'exercer logistiquement son autorité et d'exécuter efficacement ses programmes. Les rôles des services décentralisés est essentiellement un rôle d'exécution (réalisation des projets, application de la législation, contrôle, surveillance, etc …). Le rôle d'appui sert à transmettre des informations de terrain à la Direction Centrale pour qu'elle puisse contrôler les résultas de sa politique et éventuellement corriger certaines actions à entreprendre. Ce rôle est réalisé par la collecte et la transmission des informations concernant le milieu, les pêcheurs, autres opérateurs et leurs problémes, l'évolution de la production, commercialisation, etc …

Les changements éventuels de l'organisation actuelle des services décentralisés doivent viser à la préparation d'une organisation rationnelle, c'est-à-dire telle qu'elle doit garantir la réalisation des buts précisés avec les dépenses en moyens humain, technique et financier les plus faibles.

Il y a deux conceptions principales de l'organisation : pyramidale et horinzontale. Naturellement, en pratique, on trouve souvent les solutions intermédiaires.

Le systéme actuellement implanté à Madagascar est très proche de l'organisation pyramidale. Les services décentralisés qui dépendent directement de la Direction Centrale d'Antananarivo sont constitués des SPPA correspondant aux 6 faritany du pays. Chaque SPPA a sous sa tutelle 3 CIRPA. A l'échelon inférieur des CIRPA se situent les SECPA, auxquels dépendent finalement au niveau inférieur les BRIPA¹ (annexe 2). La figure 1 (première colonne) présente visuellement ses diverses structures décentralisées actuelles avec le nombre d'unités oppérationnelles et planifiées pour chacun des échelons.

¹ Les services décentralisés de la DPA actuellement développés ne correspondent que partiellement aux structures décentralisés de l'administration publique. Cette correspondance se limite aux faritany auxquelles correspondent les six SPPA. A l'échelon inférieur aux fivondronana (ex-préfecture et sous préfecture) correspondent selon les faritany soit des CIRPA, soit des SECPA ou même des BRIPA.

Vu certaines remarques critiques sur l'organisation et le fonctionnement des services décentralisés de la DPA présentées auparavant dans cette étude (dont essentiellement : insuffisance des moyens techniques, humains et financiers, chevauchement des attributions, circuit hiérarchique long et lent, pouvoir de décision très limité, occupation par les travaux de bureau très élevée au sein des SPPA et CIRPA ainsi qu'incohérence de la correspondance avec les structures décentralisées de l'administration publique), on propose la simplification de l'organisation de ces services de quatre à deux échelons (figure 1, deuxième colonne).

Les avantages du système d'organisation modifié sont nombreux : diminution des dépenses budgétaires, limitation deschevauchements d'attribution, accéleration de la transmission des instructions et des informations et enfin élargissement du pouvoir de décision au niveau du SPPA. En outre, ce système modifié va correspondre avec les services décentralisés d'administration publiques.

Les SPPA modifiés vont réaliser les objectifs des SPPA et des CIRPA existants actuellement. Les SECPA modifiées vont assumer les travaux des SECPA et des BRIPA actuelles ainsiqu'une partie des travaux exécutés actuellement par les CIRPA (recueil de statistiques et vulgarisation).

Le nombre des SPPA modifiés ne changera pas (6). En ce qui concerne les SECPA modifiées, leur nombre reste à définir. Théoriquement, il peut atteindre le niveau de 110 unités qui correspondent au nombre de fivondronana. Mais en pratique, il sera inférieur à ce chiffre prenant en compte l'existence de plusieurs fivondronana où les plans d'eau ne sont pas nombreux. En admettant que les anciennes estimations des besoins en SECPA et BRIPA ont été bien justifiées (annexe 3) on peut évaluer le nombre des SECPA modifiés entre 65 - 70 unités¹

¹ En évaluant ce nombre, on a pris comme principe que dans le fivondronana, il n'y a qu'une seule SECPA modifiée. Dans les estimations de la DPA, on a prévu dans certains cas, la création de SECPA et BRIPA dans le même fivondronana.

2.8 Réglementation

Comme montre le tableau 20, 17 % de l'effectif n'ont pas daigné répondre à la question sur l'adéquation des réglementations administratives avec les attributions quotidiennes. Plus de la moitié ont répondu oui et 31 % non. C'est surtout au niveau des cellules décentralisées de base (à partir de SECPA), qui sont le plus appelées à appliquer les réglementations, que les réponses négatives ont atteint les plus fortes proportions (≥ 50 %).

Figure 1 : Structures hiérarchiques de la DPA actuelles et modifiées

Tableau 20 : Adéquation des réglementations administratives avec les attributions quotidiennes.

Pour 58 % des agents qui ont répondu par la négative, c'est la lourdeur administrative (long circuit) qui les empêche de réaliser avec efficacité et correctement leurs attributions. Quelques agents ont signalé la carence des textes dans certains cas.

Il ressort du tableau 21 que 12 % de l'effectif total n'ont pas répondu à la question, se rapportant aux réglementations techniques ; ils sont parmi ceux qui n'ont pas donné suite à la question précedente. Ici, contrairement aux réglementation administrative, les nombres d'agents ayant répondu oui et non se rapprochent (54 % et 46 %). Toutefois, pour 10 réponses négatives, ce ne sont pas les réglementations techniques mais les moyens insuffisants mis à la disposition des agents qui empêchent de réaliser efficacement et correctement les attributions (personnel, voiture, tenue, crédit, cachet pour le contrôle sanitaire,…)

74 % des agents à tous les niveaux ayant répondu non à la question (à l' exception des chefs STAP) ont soutenu que les textes existants sont obsolètes, insuffisants, ne concordent plus aux réalités et à la situation économique actuelle donc à abroger et à remplacer.

Tableau 21 : Adéquation des réglementations techniques avec les attributions quotidiennes

Cheque agent a donné des exemples d'insuffisance ou de caducité de textes qui sont groupés au sous chapitre suivant.

A) Textes à changer totalement

• Réglementation sur la pêche en général : à activer la publication de l'ordonnance sur les pêches ;

• Redevance annuelle de l'amodiation du droit de pêche en eaux douce et saumâtre, l'abroger par souci d'égalité ;

• Arrêtés 1093/86 et 5751/88 : à abroger en vertu libéralisation ; dans ce cas, on devrait octroyer le pouvoir judiciaire aux agents pour la surveillance des exploitants.

B) Textes à modifier

• Art. 1 et 3 de l'arrêté 2233 - MAP/FOR du 22.12.60 réglementant certaines modalités de pêche : à reviser périodes d'ouvertures et de fermeture de la pêché, limitation de tailles des poissons pêchés ;

• Art. 3 bis de l'arrêté 2233 - MAP/FOR du 22.12.60 ; refixer la dimension des mailles à employer et à préciser (noeud à noeud ou mailles étirées) ;

• Arrêté 4938/82 : prix de cession des alevins à réévaluer ;

• Redevance annuelle du droit d'amodiation du projet de pêche : montant insuffisant ;

• Décret 62.665 du 27.12.62 sur la durée de la fermeture de la pêche aux langoustes devrait être prolongée;

• Décret 62.213 du 18.05.62 : produits d'eau douce à préciser ;

• Arrêtés 1093/86 et 5751/88 :

  • Etudes des demandes : à faire seulement aux niveaux CIRPA et SPPA, sans passer par la DPA ni le MPAEF, des demandes restant parfois sans réponse ;

  • Siége des opérateurs : devrait être obligatoire dans les zones de collecte en raison des difficultés de contrôle rencontrés jusqu'ici.

• C.O.S. :

  • Mettre tous les produits de la pêche et non pas seulement les produits de la mer d'origine animale ;

  • Sous-estimation de la valeur déclarée des produits sur la facture.

• Texte sur la pêche au valakira;

• Procédures sur la pénalisation des mareyeurs et des poissonniers délinquants à définir ;

• Establissement de bulletins de saisie pour le contrôle des produits aux marchés et aux poissonneries.

• Tortue :

  • Interdiction de ramassage des oeufs et des sujets de moins de 20 cm;

  • Interdiction des captures (fermeture) de tous sujets ovés ou non, du 01.01 au 30.04 de chaque année ;

  • Tortue de mer

C) Texte à étudier

• Création d'une Brigade chargée de la repression des infractions au niveau CIRPA (autre que la BRIPA).

2.9. Réalisation des fonctions

La dernière question de cette section de l'enquête a permis de connaître comment les cadres réalisent leurs fonctions de : gestionnaire, formateur et encadreur, vulgarisateur, agent de controle et de suivi et agent de conception.

Un pourcentage important d'agents n'ont pas répondu à la question : ce qui semble logique pour les fonctions specialisées de gestionnaire (70%) et d'agent de conception (54 %), mais injustifié pour les autres fonctions : formateur et encadreur (60 %), vulgarisateur (41 %), agent de contrôle et de suivi (29 %).

Une dernière remarque : à en juger par les réponses à la question sur la fonction d'agent de conception, 11 dossiers de projet de developpement et d'études seraient en cours d'élaboration.

(i) Gestionnaire

Pour les 4 SPPA, la réalisation de la fonction se traduit par le suivi régulier des livres comptables et ce après avoir donné au comptables en début d'année les lignes directives. Pour les autres services décentralisés, c'est le suivi régulier des dépenses qui a été le plus souvent cité, puis vient la coordination des départs en congés et des absences. Certains ont parlé de gestion technique consistant à vérifier des fiches de pêche ou à discuter avec les opérateurs sur l'évolution des captures.

(ii) Formateur et encadreur

Les chefs SPPA réalisent ces fonctions par des visites sur le terrain au cours desquelles ils discutent avec les pêcheurs et les opérateurs. La radio locale est également mise à profit.

POur les autres services décentralisés, 60 % des CIRPA, 25 % des collaborateurs CIRPA, 50 % des SECPA et 60 % des BRIPA ont donné suite à la question. Trois types de réponses ont été constatés :

• contacts et discussion avec les opérateurs et les pêcheurs,

• formation des pêcheurs soit par groupe soit individuellement à l'aide de fiches ou de notes techniques préalablement élaborées et formation des encadreurs,

• sensibilisation des pêcheurs au cours des sorties en mer ou lors des pêches de démonstration sur l'utilisation d'engins nouveaux, sur l'organisation, sur la gestion et sur la réglementation,

(iii) Vulgarisateur

Chez les chefs SPPA, on retrouve les mêmes réponses que précédemment. Ils ajoutent qu'ils procèdent aussi à des contacts avec les collectivités décentralisées et les élus pour faciliter les transferts de technologie.

Pour les autres services décentralisés, ce sont les visites et les discussions avec les pêcheurs et les opérateurs qui constituent la majorité de leurs réponses (80 %). 12 % recourent à la sensibilisation par des pêches de démonstration et 8 % à la sensibilisation par des émissions radiophoniques. Selon certaines CIRPAn la fonction de vulgarisateur ne peut pas donner les résultats attendus sans la compétence technique du vulgarisateur et sans les visites fréquentes sur le terrain qui permettent de connaître les problèmes réels.

(iv) Agent de contrôle et de suivi

Pour les chefs SPPA, le suivi s'effectue à la fois sur le terrain et à l'aide de fiches de contrôle. L'un d'eux note cependant que ce suivi ne se fait qu'au niveau fivondronana en raison de la limitation en crédit transport.

Pour les autres services décentralisés, c'est la fonction qui a obtenu le plus grand nombre de réponses (61 % de l'effectif). Pour une grande partie des réponses données, la fonction consiste en contrôles inopinés ou en inspections régulières se traduisant par l'application de la règlementation aux niveaux pêcheurs et opérateurs, aux niveaux des marchés et des débarcadères. Pour certaines CIRPA, l'essentiel est de pouvoir comparer les rapports d'activités avec les réalités. Pour des raisons politiques ou par manque de moyens, certains agents ne font pas de contrôle du tout (9 %).

(v) Agent de conception

Pour les chefs SPPA, la fonction devrait se concrétiser par la conception de projets ou de tableaux de bord, en s'inspirant des rapports des agents, des désirata des collectivités décentralisés, des discussions avec les collaborateurs et les opérateurs. En ce qui concerne les autres services décentralisés, cette fonction se réalise par:

• la conception de projets d'études, de projets de développement voire de réalisation d'études basée sur les besoins sur terrain (création des stations piscicoles, étude de rentabilité, élevage espérimental, etc …) ;

• l'élaboration de politique de pêche ou d'exploitation à partir de pêches de prospection, la conception de tableau de bord ou de fiche technique pour le suivi des projets en cours.