Le Plan Directeur de la Pêche (MERH, 1993 a et b) examine, à partir du rappel des objectifs stratégiques nationaux (autosuffisance alimentaire, équilibre de la balance commerciale, augmentation du niveau de vie, et création d'emplois), les potentialités du secteur (Andrianaivojoana et al., 1992). Il propose une stratégie de développement et un ensemble d'interventions pour la réalisation des objectifs de développement sectoriel.
L'objectif global vise au quasi-doublement de la production au cours de la présente décennie - de 104.000 tonnes en 1990 à 190.000 tonnes en l'an 2.000. Pour l'essentiel, cet accroissement est attendu du secteur maritime (par l'extensification de la pêche traditionnelle et la valorisation des rejets de la pêche crevettière principalement). Une vocation particulière pour la promotion de la consommation nationale est assignée à la pêche traditionnelle maritime. Une croissance de l'emploi et une amélioration du revenu des pêcheurs traditionnels sont attendues de cette expansion. Seules les ressources thonières permettent d'envisager un développement significatif de la production industrielle. La première vocation des pêcheries industrielles (crevettes et thons) est de générer des devises. Compte tenu de la pleine exploitation des stocks de crevettes, l'accroissement des exportations devrait venir du développement de la crevetticulture et des industries de transformation des captures thonières. La crevetticulture dispose d'atouts indéniables (55.000 ha de sites propices à la crevetticulture, techniques d'écloserie et d'embouche maîtrisées, entrepreneurs au plein sens du terme). Elle se heurte aussi à des handicaps (en particulier les insuffisances en matière d'infrastructure routière et de télécommunications). Sur les possibilités de croissance immédiate des petites piscicultures d'eaux douces, le Plan est plus circonspect. La stagnation actuelle de la production, en dépit de potentialités biotechniques indéniables et de quinze années d'appui en recherche et développement, montre que les contraintes majeures sont d'ordre social et économique, plutôt que technique et financier. Le rôle de l'Etat est précisé. Ce dernier doit se désengager des opérations de production commerciale et recentrer son action sur la création d'un environnement juridique et fiscal favorable aux investissements privés, et la mise en œuvre de plans d'aménagement qui rationalisent effectivement les pêcheries et la crevetticulture industrielles. Ceci suppose le renforcement des capacités de l'administration et de la recherche publiques dans un sens conforme à la nouvelle politique.
Le Plan Directeur de la Pêche appelle quelques remarques :
pour des raisons économiques, une part significative du potentiel biologique encore inexploité de petits pélagiques et de petits démersaux n'est vraisemblablement pas réalisable (FAO, non daté) ;
la connexion de la demande à l'offre est actuellement une contrainte à la croissance du secteur traditionnel maritime : compte tenu du rôle de la demande dans le développement, l'expansion de cette branche dépendra de l'amélioration des infrastructures routières ; la réduction de cette contrainte n'est pas du ressort direct du MERH;
à condition d'être convenablement connecté aux marchés, le secteur traditionnel peut, comme le secteur industriel, profiter de la forte demande mondiale pour les produits nobles ; il n'y a pas donc lieu de cantonner son expansion à l'approvisionnement du marché national ;
si l'expansion de la pêche traditionnelle peut générer des emplois, elle n'implique pas nécessairement une amélioration du revenu des pêcheurs; celui-ci dépendra finalement des coûts d'opportunité de la main d'œuvre, c'est-à-dire des salaires dans les secteurs concurrentiels dominants comme l'agriculture ;
l'aménagement effectif des productions industrielles représente pour l'Etat une source potentielle de revenus considérables ; par exemple, la rente foncière potentielle des seuls stocks crevettiers est estimée à 20 millions de dollars US (OISO/CNRO, 1989) ; outre la conservation de la ressource et la réduction de l'incertitude pour les armements, l'aménagement peut apporter au MERH les recettes dont il a besoin pour assurer ses responsabilités en la matière (évaluation et suivi des stocks, négociations avec les armements, application des réglementations ; Bonucci, 1992).
Les rapports préparés par les instituts et le consultant national (Andriamihaja, 1993 ; FOFIFA/DRFP, 1993 ; CNRO, 1993 ; Ralison, 1993 ; Ramanankasina, 1993 ; IHSM, 1993) identifient les besoins de recherche. Des tableaux synoptiques des activités de recherche passées et en cours, tirés du rapport d'A. Ralison (1993), sont donnés dans l'annexe l. La priorité des thèmes de recherche doit être évaluée en fonction de la nouvelle politique, de l'appréciation des conditions de développement des pêches et des aquacultures industrielles et traditionnelles, et des responsabilités respectives de l'Etat et des opérateurs économiques dans la conduite des différents types de recherche.
L'administration des pêches, les instituts de recherche et les opérateurs économiques sont tous conscients que la conservation des ressources (crevettes, langoustes néritiques, holothuries, stocks des lacs et des étangs continentaux, milieux continentaux, littoraux - récifs coralliens - et estuariens, mangroves, …) et l'avenir des pêcheries dépendent de la régulation des exploitations. Le manque d'efficacité des mécanismes d'aménagement des pêcheries de crevettes et l'incertitude que ces insuffisances font planer sur l'avenir des entreprises sont également bien perçus. Le problème n'est pas particulier à la pêche. S'il se réalise, le développement de la crevetticulture dans les mangroves va rencontrer des problèmes analogues7 : régulation de la densité des bassins et des niveaux de rejet des eaux usées par rapport à la capacité d'absorption des mangroves, harmonisation des usages industriels (culture) et traditionnels (coupe de bois d'œuvre et de chauffe, pêche) concurrents. Avec des différences de nature et d'intensité, les performances économiques des exploitations et la conservation des écosystèmes aquatiques et terrestres dépendent, une fois atteintes les limites des ressources naturelles, de l'efficacité des systèmes de régulation de leurs usages. La création récente d'un institut spécialisé dans l'étude des problèmes d'environnement est révélatrice d'une prise de conscience nationale de l'urgence de la question.
Schématiquement, le problème a deux dimensions :
une dimension physique : à cause de la fluidité des stocks et des environnements aquatiques, les ressources halieutiques ne peuvent généralement pas être allouées directement entre les exploitants; toutefois, les capacités et les taux d'exploitation peuvent être ajustés à la productivité des ressources et à la capacité des milieux naturels par l'allocation de droits quantitatifs d'usage portant sur l'espace, les outils de production, la capture ou les rejets;
une dimension institutionnelle : la pleine exploitation des ressources naturelles renouvelables rend nécessaire une clarification des régimes de propriété (domaniale, collective, individuelle) et des mécanismes (économiques, administratifs ou sociaux) d'allocation de droits d'usage; ce besoin de régulation concerne la régulation de chaque usage (pêche industrielle de crevette par exemple), comme les interactions entre usages concurrents des mêmes ressources (pêches industrielle et traditionnelle de crevette, usages traditionnels de la mangrove et crevetticulture) ; les institutions actuelles, héritées de la période où la ressource n'était pas globalement contraignante, sont inadaptées pour ajuster les capacités d'exploitation à celle des ressources renouvelables et prévenir la surexploitation ; n'intégrant pas la valeur que prend le droit d'usage lorsque la ressource devient rare, les systèmes de contingentement par décisions administratives montrent des dysfonctionnements graves ; la pêche crevettière malgache en donne un exemple ; il en va de même des systèmes traditionnels dans la mesure où la conservation des ressources était rarement une de leurs finalités majeures, où les privilèges collectifs d'antériorité d'usage par les communautés rurales sont mal reconnus des pouvoirs centraux, et où les structures sociales sur lesquelles ces systèmes reposaient se désagrègent peu à peu sous l'effet de la diffusion de l'économie de marché et de l'évolution des systèmes de valeurs qui accompagne cette expansion.
Dans ces conditions, si les évaluations des ressources et les évaluations économiques des usages sont utiles, les institutions en vigueur permettent difficilement d'appliquer leurs conclusions. Même dans les pays où la recherche est avancée, l'état des pêcheries est souvent plus déterminé par la nature des systèmes de régulation en vigueur. Une recherche sur les aspects biologiques, économiques, sociaux et juridiques du problème peut contribuer à l'élaboration de régimes de régulation adaptés aux particularités des ressources et des usages malgaches. Dans un premier temps, seule l'adaptation des concepts théoriques aux particularités locales demande à être effectuée sur place. A cause des différences dans l'organisation économique et sociale des ensembles d'exploitation, les usages industriels et traditionnels demandent des dispositions différentes. Des solutions transposables, avec les adaptations appropriées, à l'aménagement des pêches et des aquacultures industrielles existent (adoption de mécanismes économiques pour l'allocation de droits quantitatifs et individuels d'usage notamment). Par contre, l'aménagement des pêches traditionnelles - qu'elles soient continentales ou maritimes - est plus complexe et moins évident. La diversité des usages de l'eau rend la tâche particulièrement difficile dans le domaine dulçaquicole. Le progrès dans la régulation des systèmes productifs traditionnels suppose une connaissance de l'organisation sociale des communautés et de leur évolution sous l'effet de la diffusion de l'économie marchande.
Un éventail de méthodes et de techniques de pêche, de zootechnie et de technologie aquacoles, et de traitement et de contrôle de la qualité des produits, est disponible. Avec les adaptations nécessaires, elles sont transposables aux productions malgaches. Plus que de recherches novatrices en la matière, leur assimilation dépend de la compréhension du rôle de la technologie dans l'évolution des systèmes productifs, du comportement et de l'évolution des communautés rurales de petits producteurs, de leur formation, ainsi que des modes de diffusion des innovations techniques dans les entreprises industrielles.
Dans le domaine de l'aquaculture, les priorités identifiées dans les rapports des instituts de recherche et dans la documentation sur le développement de l'aquaculture à Madagascar peuvent se résumer ainsi :
crevetticulture : à l'issue du projet de ferme pilote, la technique d'écloserie est bien maîtrisée et performante (80% de survie) ; à terme toutefois, la domestication d'un stock de géniteurs sera nécessaire ; le système de grossissement est bien défini (espèce, densité) ; par contre, la formulation d'un aliment performant à partir d'ingrédients locaux est une nécessité immédiate ; le suivi pathologique des cheptels deviendra important lorsque les élevages atteindront le niveau de pleine production ;
rizipisciculture : une expérimentation, des évaluations du taux de profit et des études de commercialisation restent nécessaires pour identifier les systèmes de grossissement performants dans les conditions locales d'exploitation ;
pisciculture d'eau douce : les besoins prioritaires concernent la génétique pour la sélection et la conservation de souches adaptées de carpe, et l'évaluation des performances des systèmes de grossissement; les systèmes extensifs, comme la technique d'acadjas et la culture de ‘milk fish’, ont été moins étudiés, alors qu'ils pourraient être mieux adaptés que les systèmes plus intensifs aux contraintes des communatés rurales (Rabehalatra, 1993).
La promotion des exportations sur le marché international suppose la mise en place, en collaboration avec les entreprises de traitement et de commercialisation, d'un système homogène de contrôle de qualité des produits.
L'échec des politiques d'intervention pour la promotion des productions animales et végétales traditionnelles a fait prendre conscience de l'importance des facteurs économiques et sociaux, et de l'inadéquation pour l'agriculture traditionnelle des pays du sud de modèles de développement transposés de façon insuffisamment critique du monde commercial et industriel (e.g., Brossier, 1989 pour l'agriculture). La situation ne diffère pas significativement en ce qui concerne les productions aquatiques (e.g., The World Bank et al., 1992 pour l'halieutique ; Rabehalatra, 1993 pour la petite pisciculture malgache). La conception de politiques d'intervention appropriées dépend de la compréhension de l'organisation des communautés rurales, de leurs rationalités, et des conditions d'une évolution qui préserve leurs capacités d'autodéveloppement et d'intégration aux économies nationale et globale. Parce qu'elle permet de hiérarchiser leurs atouts et leurs contraintes spécifiques, l'analyse des systémes de production (e.g., Badouin, 1987; Brossier, op. cit.) peut améliorer l'efficacité des politiques de développement et de recherche par une meilleure pertinence et cohérence des interventions et des recherches disciplinaires. Une telle approche est en cours d'adoption pour l'organisation et la planification de la recherche agronomique de certains pays du sud - y compris à Madagascar (FOFIFA, voir plus loin).
De facon similaire, la recherche peut contribuer à la formulation de politiques plus réalistes de valorisation et de commercialisation des produits sur les marchés national et mondial (e.g., développement de l'industrie de traitement des captures thonières dans le contexte malgache), à comprendre les interactions entre secteurs (effets des politiques agricoles, monétaires, sur la pêche et l'aquaculture), (e.g., Panayotou, 1989).
L'exemple de l'agriculture montre que l'efficacité des recherches biologiques et zootechniques, l'assimilation des innovations techniques par les communautés rurales, ou l'impact des interventions pour la promotion de la pêche et de l'aquaculture passent par l'ouverture aux sciences humaines du champ d'investigation de la recherche halieutique.
Compte tenu de leurs différences de motivation et d'activité, les secteurs privé et public n'ont pas le même intérêt pour les différents types de recherche (tableau I). En outre, parmi les opérateurs privés, les entreprises industrielles et les communautés rurales ne manifestent ni le même intérêt, ni les mêmes capacités d'assimilation, face aux innovations techniques. Ces différences ne sont pas fixes. Elles changent avec le développement économique des pays, des secteurs et des opérateurs, ainsi qu'avec les philosophies dominantes.
Tableau I. : Domaines de recherche et applications susceptibles d'intéresser plus directement les secteurs public et privé (entreprises commerciales).
| Secteur public | Secteur privé |
| - Conservation de l'environnement (e.g. mangroves, récifs coralliens, …) ; | - Innovations techniques (méthodes de pêche, zootechnie aquacole, techniques de traitement, …), par expérimentation propre ou achat (importation) ; |
| - Evaluation des ressources naturelles (stocks halieutiques, capacité d'absorption de l'environnement, …) ; | |
| - Aménagement de leurs usages (pêche, usages des mangroves, pollution, …); | |
| - Système statistique national pour l'aménagement et la conservation des ressources naturelles ; | |
| - Intégration des techniques dans des systèmes de production ou de valorisation viables ; | |
| - Analyses socio-économiques stratégiques (systèmes agraires, organisation sociale des communautés traditionnelles, politiques sectorielles, politique alimentaire, …) ; | |
| - Innovations institutionnelles (ressources non appropriées et communautés traditionnelles, …) ; | - Gestion de l'entreprise ; |
| - Etudes de marché ; | |
| - Appui technique aux communautés rurales (formation des pêcheurs et des aquaculteurs, …) ; | - Formation des personnels ; |
| - Contrôle de qualité des produits (application de normes), … | |
| - Protection des consommateurs (qualité des products, santé publique) ; | |
| - Recherche novatrice ; … |
Parmi les facteurs déterminant l'intérêt des secteurs public et privé à l'égard des différents domaines de recherche, on peut mentionner les suivants :
le secteur public a une responsabilité directe dans la mise en place de systèmes de régulation des variables affectant les activités de production et de commercialisation, que leurs échelles mettent hors de portée des opérateurs privés ; à l'inverse, le secteur privé s'intéresse préférentiellement aux systèmes biotechniques de production et de traitement (méthodes de pêche, techniques aquacoles, procédés de conservation et de valorisation de la matière première, …) dont les échelles sont inférieures ou égales à celle des entreprises ;
l'appareil d'Etat s'attache à réduire les disparités entre familles socioprofessionnelles ou entre régions ; c'est une justification de ses interventions en faveur du développement; le secteur public est aussi conduit à défendre l'intérêt de groupes peu organisés comme les consommateurs ; c'est ainsi qu'il intervient dans le contrôle de la qualité des produits -indirectement par la définition de normes, directement par le contrôle de leur application -, ou pour la protection de la santé publique ;
le secteur industriel s'intéresse aux innovations techniques dans la mesure où celles-ci sont pour lui une source potentielle de profit; pour ce faire, il peut choisir de les importer, ou de conduire à ses frais les expérimentations nécessaires à leur adaptation aux conditions locales; les Pêcheries de Nossibe, par exemple, ont participé au financement et à l'exécution d'un projet de ferme pilote pour l'élevage de la crevette et passé un contrat avec une entreprise européenne pour la formulation d'un aliment à partir d'ingrédients locaux ; ce n'est pas le cas des communautés rurales dont l'économie se heurte à d'autres contraintes et manifeste des rationalités en partie différentes ;
le secteur privé est peu enclin à investir dans des recherches dont le coût, l'échéance ou le risque sont élevés ; la limite varie avec la taille des entreprises ; dans la mesure où elle permet des économies d'échelle, l'intervention de l'Etat peut être un moyen de surmonter cette contrainte: un laboratoire public pourra, par exemple, être moins coûteux que plusieurs laboratoires privés ; une démarche collective (association professionnelle) peut aussi pallier le manque de moyens des entreprises individuelles; à l'inverse, le secteur traditionnel et artisanal est trop atomisé pour supporter le coût de recherches, même adaptatives ; cette contrainte justifie l'intervention du secteur public dans l'appui technique et la formation continue des petits producteurs.
Une sélection rigoureuse des recherches est particulièrement critique dans les pays en développement dans la mesure où leurs besoins excèdent de beaucoup leurs capacités immédiates. La contrainte de localisation géographique des recherches est à cet égard un premier critère de choix. De facon générale, les innovations technologiques, biologiques (zootechnie) et institutionnelles, les méthodes de recherche, les théories et les concepts scientifiques peuvent être importés. Ce n'est pas le cas des expérimentations pour l'adaptation des techniques aux conditions locales (recherche adaptative), et des recherches pour la conservation de l'environement, et la promotion et la régulation des systèmes productifs (évaluation et suivi des ressources naturelles, analyses et suivi des systèmes, productifs, étude des communautés traditionnelles, analyses d'appui à l'élaboration de politiques de développement et d'aménagement). Pour sélectionner les recherches qui doivent être faites localement, on tiendra aussi compte des conditions de progrès des capacités scientifiques nationales. Si elle limite ses préoccupations à des travaux exclusivement répétitifs, la recherche est vouée tôt ou tard à la sclérose. La capacité à concevoir des programmes en réponse à de nouvelles interrogations dépend de la conduite d'un minimum de réflexions et de recherches plus prospectives.
On distinguera ensuite les recherches qui suscitent l'intérêt du secteur privé, et celles qui relèvent du mandat de l'Etat. La participation des Pêcheries de Nossi-be au projet de pré-développement de la crevetticulture, et le financement par cette entreprise de la formulation d'un aliment local, montrent que l'importation d'innovations techniques et leur adaptation aux conditions locales peuvent être plus efficaces et présenter moins de risque pour les entreprises que le recours à la recherche publique, même lorsque cette dernière est gratuite. En même temps, le souci des armements crevettiers et des entreprises aquacoles de voir l'appareil d'Etat assurer effectivement la régulation des pêcheries de crevettes et des usages de la mangrove révèle que le secteur industriel est également conscient que le secteur public peut seul assurer des recherches essentielles pour l'avenir de ses propres activités.
Ces différences d'intérêt font que le secteur privéne peut au mieux offrir qu'une alternative limitée pour le financement des recherches ressortant de la vocation de l'Etat.
