On a pu souligner dans nos précédents rapports que l'adoption des textes principaux était indispensable à la mise en place d'un cadre juridique de la pêche et de l'aquaculture. Ce premier effort législatif ne saurait être considéré comme suffisant. Une réglementation d'accompagnement est encore nécessaire dans certains domaines (pêche continentale et aquaculture notamment). Les propositions suivantes ont simplement pour ambition de servir de guide à l'attention du Ministère en charge de la pêche et de l'aquaculture, et en particulier de la Direction des Ressources Halieutiques, étant bien entendu que l'ordre de leur réalisation pourra évoluer en fonction des priorités définies par l'administration elle-même et surtout en fonction des budgets disponibles.
L'assistance juridique et institutionnelle proposée dans le cadre du Programme Sectoriel Pêche PNUD/FAO-MAG/92/004 devrait pouvoir être continué dans de bonnes conditions, notamment par la recherche de financements complémentaires afin de mener à bien les activités juridiques et institutionnelles présentées au point IV .2 ci-dessous, tant il est vrai qu'un suivi régulier de l'assistance technique fournie à un pays se révèle bien souvent un facteur essentiel de réussite des activités menées dans le cadre d'un programme global ou d'un projet particulier. A Madagascar, il n'en va pas autrement.
4.1 Rappel des textes adoptés ou qui restent à adopter
4.1.1 Textes adoptés
Ordonnance No 93–022 du 04/05/1993 portant réglementation de la pêche et de l'aquaculture ;
Décret No 94–112 du 18/02/1994 portant Organisation générale des activités de pêche maritime ;
Décret No 94–701 du 08/11/1994 portant création du Fonds de Développement Halieutique et Aquicole ;
Arrêté interministériel No 408/95 du 03/02/1995 portant fixation des redevances en matière de licences de pêche.
4.1.2 Textes qui restent à adopter
Projet de décret instituant la Commission Interministérielle de la Pêche et de l'Aquaculture conformément à l'article 5 de l'Ordonnance du 04/05/1993 portant réglementation de la pêche et de l'aquaculture ;
Projet d'arrêté relatif aux plans d'aménagement des pêcheries conformément à l'article 6 de l'Ordonnance du 04/05/1993 portant réglementation de la pêche et de l'aquaculture ;
4.2 Actions devant être menées à court ou a moyen terme
Elaboration des textes réglementaires déterminant les conditions d'octroi des concessions de pêche et d'aquaculture. Une première réflexion a été menée, elle doit être poursuivie. L'idée principale ici serait que tout octroi d'un droit exclusif sur une ressource, sur une portion de terre ou d'eau (lac, fleuve ou mer) ne saurait être accordé que sous certaines conditions. Les deux volets concernés sont :
l'aquaculture (continentale ou mariculture) : élaboration d'un décret fixant les conditions dans lesquelles sont accordées les concessions d'aquaculture autorisées sur le domaine public et les autorisations de création d'établissements d'aquaculture hors du domaine public et des eaux domaniales;
la pêche continentale : élaboration d'un décret revoyant et actualisant le système de l'amodiation/concession par plan d'eau.
Note : une consultation juridique est prévue sur ces deux points dans le cadre du Programme Sectoriel Pêche. Les autorités nationales attachent une grande importance à ces questions et sont disposées à recevoir cette mission dans les mois qui viennent.
Appui à la mise en place et au fonctionnement effectifs du Fonds de Développement Halieutique et Aquicole.
Note : la mise en oeuvre effective du Fonds requiert d'autres interventions. Le fonctionnement des structures et les propositions de dépenses qui doivent être affectées aux projets de développement de la pêche et de l'aquaculture nécessitent un appui particulier, au moins dans les premiers mois de l'application du système. Afin d'accompagner la mise en place des structures du Fonds dans les tous prochains mois, les activités de démarrage devraient pouvoir bénéficier à titre prioritaire d'un appui technique, juridique et institutionnel.
Elaboration d'un décret d'habilitation des agents de contrôle. Il s'agira de définir les fonctionnaires et agents de l'administration des pêche compétents pour rechercher et constater les infractions à la législation des pêches. Le décret devra établir les pouvoirs respectifs des agents de police judiciaire (APJ) et des officiers de police judiciaire (OPJ), et ce en accord avec les dispositions pertinentes du Code de procédure pénale en vigueur à Madagascar. On notera avec intérêt que l'article 18 de l'Ordonnance No 93-022 du 4 mai 1993 prévoit, au titre des agents habilités à rechercher et constater les infractions, la possibilité d'avoir recours à du personnel étranger pour effectuer cette tâche par le biais de la conclusion d'accords entre l'Etat malgache et des Etats tiers.
Note : Avant même de proposer un décret d'habilitation des agents de contrôle, l'administration des pêches devra définir les grandes orientations du système de contrôle et de surveillance des activités de pêche, principalement le type de contrôle, les moyens susceptibles d'être affectés au contrôle, les modalités de gestion du contrôle (formation juridique et technique d'un éventuel corps de contrôleurs). A cet égard, il paraît normal et conforme aux objectifs du Fonds de Développement Halieutique et Aquicole qu'une partie des recettes soit affectée à la mise en place d'un système de contrôle et de surveillance. Le Fonds Européen de Développement (FED) s'est également proposé de participer au financement selon des modalités qui restent à déterminer.
Une réflexion particulière devra être menée en fonction des deux types de contrôle envisageables : le contrôle en mer et le contrôle à terre. Le contrôle à terre, en particulier portuaire, présentant moins de difficultés d'application, il est recommandé d'orienter les premières réflexions sur ce type de contrôle. Un début de mise en oeuvre peut se faire par redistribution des moyens existants, à condition que les agents affectés au contrôle soient spécialement habilités et formés à cet effet.
En revanche, l'exercise effectif par l'Etat malgache de ses pouvoirs de contrôle en mer nécessite la mise en oeuvre de moyens plus importants. Le principe est que les agents et les agents et les officiers de police judiciaire agissant conformément au code de procédure pénale, les commandants des bâtiments et embarcations de l'Etat malgache ainsi que toute autre personne mentionnée à l'article 18 de l'ordonnance N ° 92–022 du 9 mai 1993 et chargée de la surveillance en mer sont habilités à exercer et à faire exécuter les mesures de contrôle et de coercition prévues par le droit international, la législation et la réglementation malgaches. Lesdites personnes peuvent, en particulier, procéder à la reconnaissance du navire, en invitant son capitaine à en faire connaître l'identité et la nationalité, ordonner une visite du navire …
Les textes devront simplement préciser les agents habilités et les procédures applicables, en tenant compte du type de contrôle retenu (contrôle par zone de pêche par exemple) et des moyens qui pourront rérellement y être affectés. En tout état de cause, et quel que soit le type ou le contenu du contrôle, certains principes de droit international, et non seulement de droit national, devront être respectés. Ainsi, le droit de poursuite d'un navire étranger devra être exercé dans les conditions prévues par le droit international. De même, les mesures prises à l'encontre des navires étrangers devront être notifiées à l'Etat du pavillon par la voie diplomatique. Quant à la juridiction compétente pour reconnaître un délit de pêche, elle est en principe celle du port ou de la position où le navire a été dérouté. Mais elle peut également être celle de la résidence administrative de l'agent qui a constaté l'infraction.
Discussion et préparation éventuelle d'un projet de décret modifiant certaines dispositions du décret No 94–112 du 18 février 1994 portant Organisation générale des activités de pêche maritime, en particulier:
la situation des sociétés titulaires de licences de pêche sous l'empire du décret de 1971 ;
les modalités pratiques d'octroi et de renouvellement des licences (constitution du dossier) ;
les modalités d'octroi de licences de pêche au titre de la catégorie I : cinq ans au minimum, par période d'un an renouvelable par tacite reconduction.
Note : l'idée principale qui traverse le décret No 94–112 en matière de licences et autorisations de pêche commerciale a trait au développement en priorité de la pêche nationale, qu'elle soit traditionnelle, artisanale ou industrielle, sans pour autant décourager l'intervention de navires étrangers dans les cas où (i) la flotte nationale n'est pas en mesure d'exploiter le stock, (ii) l'investisseur malgache ne dispose pas de moyens suffisants, (iii) l'investisseur étranger souhaite développer une nouvelle pêcherie basée sur l'exploitation des ressources peu ou pas exploitées. A la suite de la publication dudit décret, un certain nombre de questions restent en suspens et appellent une nouvelle réflexion, de même, sans doute, qu'une autre réglementation sur les trois aspects ci-dessus exposés.
Il appartient aux autorités nationales de décider si elles souhaitent modifier le décret No 94–112 du 18 février 1994. Un autre décret devra alors être pris. Il est recommandé que ce nouveau texte énonce tout d'abord clairement les dispositions transitoires retenues aux fins de régler la situation des titulaires de licences de pêche obtenues pour la première fois sous l'empire du décret de 1971. Afin de respecter un principe général d'équité qui permette un traitement similaire de toutes les sociétés de pêches opérant à Madagascar, le même arrêté d'application devrait indiquer que les titulaires de licences de pêche selon les termes du décret de 1971 sont, de la même manière que les titulaires de licences de pêche obtenues en 1994, habilités, dès la prochaine campagne de pêche, à demander le renouvellement de leurs licences conformément aux dispositions de l'article 14 du décret de 1994. Cette mesure occasionnelle permettrait de clarifier la situation des titulaires de licences obtenues dans le cadre du décret de 1971. Il n'est pas certain, toutefois, qu'elle serévèle nécessaire en pratique.
Mais cette manière de procéder aurait pour avantage d'éliminer de facto toute société désireuse d'obtenir une licence de pêche qui n'aurait pas démontré sa volonté d'investir dans le secteur de la pêche et de participer à son développement, dans la mesure où l'article 14 du décret de 1994 énumère certains sous-critères de priorité en vue du renouvellement des licences, au titre desquels on peut mentionner la nécessité d'installations de traitement, conditionnement, conservation des captures à terre adéquates et l'obtention d'un prix moyen de vente des captures réalisées.
Le décret devrait également énoncer avec précision les modalités administratives d'octroi et de renouvellement des licences de pêche. Il est ici suggéré de s'inspirer de la procédure prévue pour l'obtention des licences de chalutage de l'article 3 du décret No 71–238 du 18 mai 1971.
Il est enfin, et surtout, recommandé que les licences de pêche de catégorie I soient désormais octroyées pour une durée minimale de cinq ans - un an renouvelable par tacite reconduction - sauf infraction aux dispositions de l'Ordonnance No 93–022 du 4 mai 1993 portant réglementation de la pêche et de l'aquaculture ou aux autres textes réglementaires pris pour son application. A titre de garantie, les sociétés demanderesses devraient obligatoirement avoir été agréeées au titre du Code des investissements malgache. En effet, aux termes de l'article 17 du décret No 92–810 du 9 septembre 1992, “la pêche industrielle, artisanale comprenant les activités de production (aquaculture), d'exploitation (pêche) et de traitement des produits halieutiques” sont, sous certaines conditions, éligibles au régime préférentiel du Code des investissements.
Elaboration des textes relatifs au contrôle de la salubrité des installations et équipements et de la qualité des produits conformément aux directives de la Communauté Economique Européenne.
Note : Avant tout, et afin de rétablir une situation juridique claire et conforme à la législation en vigueur, il est impératif que les dispositions du décret No 93–844 soient rendues conformes à l'ordonnance No 93–022 du 4 mai 1993 portant réglementation de la pêche et de l'aquaculture en ce qui concerne les produits de la mer et d'eau douce. Il est donc recommandé d'adopter en priorité le décret présenté en Annexe V du présent rapport qui dispose clairement que la compétence de principe en la matière appartient à la Direction chargée de la pêche et de l'aquaculture du Ministère chargé de la pêche et de l'aquaculture.
C'est seulement à la suite de l'adoption de ce texte que la Direction des Ressources Halieutiques pourra rendre conforme aux directives communautaires la salubrité des installations et des équipements et effectuer le contrôle de la qualité des produits de la mer et d'eau douce. Un simple arrêté ministériel devrait alors suffire.
Elaboration d'un arrêté créant dans chaque Faritany un Conseil consultatif de la pêche et de l'aquaculture conformément à l'article 5 de l'Ordonnance du 04/05/1993 portant réglementation de la pêche et de l'aquaculture.
Note : Il est apparu prématuré de proposer, à ce stade, la rédaction de l'arrêté créant dans chaque Faritany un Conseil consultatif de la pêche et de l'aquaculture prévu par l'article 5 de l'Ordonnance No 93–022 portant réglementation de la pêche et de l'aquaculture, dans la mesure où le principe de la décentralisation effective évoqué et discuté et dans notre rapport Numéro I, Législation des pêches à Madagascar, ne s'est toujours pas traduit par l'adoption de la législation pertinente. La mise en oeuvre de la décentralisation constituera de ce point de vue un guide précieux afin de déterminer les compétences et la composition des Conseils consultatifs. L'un des aspects de la réforme qui intéresse directement le secteur de la pêche et de l'aquaculture est de savoir si les pouvoirs provinciaux issus de la décentralisation bénéficieront ou non de pouvoirs de gestion en matière de pêche et d'aquaculture.
