FO:LACFC/2002/14

ANTECEDENTES

1. Las actividades ilegales en el sector forestal son la causa de impactos económicos, sociales y ambientales negativos y constituyen considerable amenaza a los bosques de América Latina y el Caribe. Las prácticas ilícitas y la corrupción han emergido recientemente en el diálogo internacional sobre los bosques y están bajo consideración de los gobiernos, ONG, sector privado y organizaciones internacionales. Ese interés ha sido estimulado por una creciente preocupación mundial por los altos costos asociados a las actividades ilegales. Es importante observar que los esfuerzos actuales para mejorar el manejo sostenible sólo tendrán impactos si están acompañados por medidas efectivas para la reducción del crimen forestal.

PRACTICAS ILEGALES QUE AFECTAN LOS RECURSOS FORESTALES Y LAS INDUSTRIAS

2. Las actividades ilegales van más allá de la explotación ilegal, comprendiendo toda la cadena de producción forestal, desde la cosecha y transporte, pasando por el procesamiento industrial, y comercialización. Las prácticas ilegales en el sector e industria forestal pueden ser agrupadas en cinco categorías principales:

i. Ocupación ilegal de tierras forestales

• Familias rurales, comunidades o corporaciones privadas invadiendo tierras privadas y públicas forestadas para convertirlas en tierras agrícolas.
• Corporaciones privadas o individuos induciendo a pequeños agricultores para que ocupen ilegalmente tierras con bosques, con el fin de presionar a los gobiernos para garantizar a los campesinos los derechos de propiedad para después comprarles las tierras.

ii. Explotación ilegal

• Extracción de volumen de madera mayor que el autorizado.
• Explotación sin autorización.
• Obtención de concesiones forestales a través de sobornos.
• Duplicación de licencias de explotación.
• Cortes anulares que provocan la muerte de los árboles, para posteriormente explotar en forma legal.
• Contratos con empresarios locales para comprar madera de áreas protegidas.
• Explotación de especies protegidas.
• Explotación en áreas protegidas.
• Explotación fuera de las áreas de concesiones.
• Explotación en áreas prohibidas como laderas, riveras de ríos y cuencas hidrográficas.
• Explotación de árboles con dimensiones inferiores o superiores a las permitidas.
• Informar sobre la explotación de altos volúmenes de las áreas de concesiones forestales para encubrir extracciones hechas en áreas colindantes no autorizadas.

iii. Transporte y comercio ilegales y contrabando de madera

• Transporte de madera sin autorización.
• Transporte de madera explotada en forma ilegal.
• Contrabando de madera.
• Exportación e importación de especies forestales prohibidas por leyes internacionales, tales como el CITES.
• Exportación e importación de maderas prohibidas por normas nacionales.

iv. Transferencia de precios y otras prácticas contables ilegales

• Declarar valores y volúmenes inferiores a los que son realmente exportados.
• Declarar precios de compras más altos de los que existen en el mercado por insumos como equipos o servicios de compañías involucradas.
• Manipular flujos de caja para transferir recursos financieros para una compañía subsidiaria o de la misma compañía, por ejemplo, inflando el pago de deudas para reducir los impuestos sobre las ganancias.
• Reducir la calidad, valor, dimensiones y clasificación de las especies a ser exportadas o comercializadas localmente.

v. Procesamiento forestal ilegal

• Operar sin licencia de procesamiento.
• Ignorar leyes y reglamentos ambientales, sociales y laborales.

3. Por no existir evaluaciones de la magnitud de las actividades ilegales o de corrupción en el sector forestal, se torna difícil conocer con precisión si están creciendo en frecuencia y magnitud. Sin embargo, las informaciones disponibles, aunque parciales, muestran que esas actividades son comunes en muchos países.

SUSCEPTIBILIDAD DEL SECTOR FORESTAL AL CRIMEN Y CORRUPCION

4. Hay varias razones para creer que los bosques y las industrias forestales son mas susceptibles que otros sectores a ilegalidades y corrupción. Estas razones incluyen:

• las actividades forestales frecuentemente involucran a grandes áreas y acontecen en lugares distantes, lejos del conocimiento público, de los medios de información y de las agencias públicas de control;
• la capacidad de control de las instituciones públicas responsables por la fiscalización es normalmente baja en áreas tan extensas y remotas;
• pocas veces se conoce con precisión los volúmenes y calidades de las maderas cosechadas;
• los sistemas que conceden a los funcionarios locales responsabilidades sobre la fiscalización, pero que poseen bajos niveles de supervisión, son susceptibles de corrupción;
• aunque existan inventarios forestales detallados, la madera rolliza es muy variable, voluminosa y de diferentes especies. Los volúmenes comerciales son difíciles de ser cuantificados y debe dejarse más a la interpretación y discreción que a medidas precisas y objetivas;
• oportunidades adicionales de corrupción son generadas por el gran número de regulaciones y permisos formulados por los propios gobiernos en sus esfuerzos por optimizar el uso de los recursos forestales;
• las penalidades son normalmente pequeñas en comparación con las ganancias resultantes de las actividades de corrupción y,
• en numerosos casos, los propios fiscales de los gobiernos que operan en regiones aisladas se ven obligados a participar en actos ilegales para no arriesgar sus integridades físicas.

QUE SE PUEDE HACER CON RELACION A LAS ACTIVIDADES ILEGALES Y A LA CORRUPCION

5. Considerando la realidad que enfrentan las políticas contra los crímenes forestales y corrupción, con serias resistencias de grupos interesados, la efectividad de sus aplicaciones en mucho dependerá de la voluntad e interés político de los gobiernos para promover las reformas. Las soluciones deben estar enfocadas más a las causas estructurales de la corrupción que a sus manifestaciones inmediatas. Las causas adyacentes son numerosas y complejas, e incluyen la débil aplicación de la ley, grandes desigualdades en la distribución del poder económico, falta de protección de los derechos de propiedad, existencia de métodos autoritarios de toma de decisiones, entre otros.

6. Las medidas de combate al crimen forestal sólo surtirán los efectos deseados si son ejecutadas en paquetes, que incluyan diferentes medidas a ser utilizadas en diferentes grados dependiendo de las circunstancias específicas de cada país. Individualmente, cada medida contribuiría a la solución del crimen forestal, pero difícilmente solucionaría el problema en su totalidad. Los esfuerzos para combatir las prácticas ilegales deben ser iniciados con el delineamiento de estrategias generales. Las situaciones específicas ciertamente variarán, pero para facilitar la puesta en práctica de las leyes forestales existen tres pasos básicos a ser utilizados por los defensores del manejo forestal sostenible, tanto de América Latina y el Caribe como de cualquier otra región:

• evaluación de las probabilidades de éxito mejorando la gobernabilidad del sector forestal;
• desarrollo de políticas para la promoción del manejo forestal sostenible;
• ejecución de medidas de prevención, detección y supresión.

7. La variabilidad de opciones de políticas nacionales específicas que deberían ser consideradas incluye:

a. Aumento de premios para contribuir con el aumento de la integridad. Si los funcionarios forestales reciben bajos sueldos, o si los criterios de promoción no están relacionados con la calidad de los servicios prestados, hay poco beneficio por ser honesto. En ese contexto, los costos de perder un trabajo son bajos y la tendencia a aceptar sobornos aumenta. Por esta razón, conceder buenos sueldos a los funcionarios forestales debería formar parte de una respuesta compleja que ayude en la creación de un comportamiento honesto;

b. Aumento de la probabilidad de detección. Este juego de medidas incluye mejores evaluaciones de los recursos forestales (incluyendo evaluaciones más precisas de sus valores comerciales) y una diseminación significativa de los resultados. Puede también incluir auditoria, monitoreo e informe por una tercera parte que sea independiente.

c. Aumento de las penalidades. Las penalidades pueden actuar como acciones inhibidoras si son suficientemente fuertes y proporcionales al valor económico de la violación.

d. Reducción del poder de los funcionarios gubernamentales. La probabilidad de ocurrencia de crímenes forestales será mayor si el poder y las decisiones se concentran en las manos de pocos funcionarios forestales, y por esa razón es recomendable reducir este poder;

e. Claridad en los marcos políticos, legales y normativos. La interpretación subjetiva y mal intencionada será reducida se existen pocas y claras normas y reglamentos gubernamentales. El reconocimiento legal de los derechos consuetudinarios de las poblaciones locales puede mejorar sensiblemente la calidad de las informaciones obtenidas. Se debería establecer reglas que determinen procesos y responsabilidades claras para la concesiones y otros accesos y usos a las tierras públicas forestales.

f. Aumento del uso de mecanismos de mercado. Los mercados pueden ser, a veces, utilizados para evitar políticas tipo "comando y control" y para la reducción de oportunidades de ocurrencia de actos de corrupción. Si los mercados son competitivos, los precios fijos (ej.: para donación de contratos de concesiones) pueden ser reemplazados por mecanismos más abiertos y transparentes de mercado y liberar las fuerzas de oferta y demanda.

g. Involucrar a medios de comunicación, ONG y al público en el combate del crimen forestal. Varias ONG ambientalistas independientes, actuando como "perros de guardia", en colaboración con los medios de comunicación, han sido muy importantes en el descubrimiento de operaciones ilegales en muchos países, y han sido muy importantes en la aplicación de medidas correctivas. Informar al público sobre la naturaleza de los recursos forestales y la forma en que ellos son utilizados normalmente ayuda en la creación de presión para mejorar la gobernabilidad.

8. Una importante cuestión es hasta qué punto (y tipos de actividades) la colaboración regional es útil en la solución de los problemas relacionados con las actividades forestales ilegales. Con relación al comercio ilegal de productos forestales existen medidas obvias que pueden ser llevadas a cabo, incluyendo la comparación de datos de importación y exportación, y áreas de las cadenas de custodia de los procesos de certificación. Otra área que puede dar buenos resultados son las iniciativas para reducir actividades ilícitas por operativos transnacionales. Por ejemplo, en la Organización para la Cooperación Económica y Desarrollo (OECD), la Convención de Combate al Soborno por Servidores Públicos Internacionales en Transacciones Comerciales Internacionales (1999), adoptada por 34 países, considera crimen ofrecer soborno a un servidor público internacional. También se considera muy útil la repartición de las experiencias nacionales en el proceso de contrarrestar las actividades ilegales.

TEMAS PARA ANALIZAR

9. Se invita a los miembros del panel a analizar y aportar contribuciones a las siguientes inquietudes:

• ¿Cuál es la dimensión de la tala ilegal en la Región?
• ¿Qué impactos económicos, ecológicos y sociales produce en los países?
• ¿Es posible frenarla o reducirla?
• ¿Cuáles son sus causas estructurales?
• ¿Qué actores deben intervenir en la solución de esta problemática?
• ¿Cómo contrarrestar los beneficios inmediatos que brinda la tala ilegal, y brindar alternativas económicas que reduzcan la presión sobre el bosque?