Lors de sa quatrième session, la Conférence a recommandé que le Conseil, au cours de ses travaux préparatoires en vue de la prochaine session de la Conférence, s'attache à : a) définir les principaux problèmes et questions de politique générale qui ressortent de la documentation; b) préparer une courte liste des points à débattre par la Conférence; c) formuler sur ces questions des directives à l'intention de la Conférence.
Conformément à cette recommandation, le Conseil a nommé une Commission préparatoire chargée d'établir des conclusions relatives à la situation et aux perspectives de l'alimentation mondiale. Cette commission, qui s'est réunie à Washington du 7 au 11 novembre 1949, a examiné la documentation* et soumis un rapport au Conseil. Ses travaux ont été utilisés par le Conseil pour établir le rapport qu'il a l'honneur de soumettre ci-dessous et qui, espère-t-il, facilitera pour la Conférence la tâche de procéder à l'examen annuel de la situation alimentaire mondiale.
* La documentation comprenait tout ou partie des documents suivants:
La situation mondiale de l'alimentation et de l'agriculture - 1949
(C 49/9)
Objectifs et perspectives de l'alimentation et de l'agriculture pour
1950/51 (C 49/23)
Rapport de la Réunion régionale préparatoire pour l'Amérique latine
(C 49/I/5)
Rapport de la Réunion régionale préparatoire pour le Proche-Orient
(C 49/I/6)
Rapport de la Réunion régionale préparatoire pour l'Extrême-Orient
(C 49/I/7)
Rapport de la Réunion régionale préparatoire pour l'Europe
(C 49/I/8)
Les analyses de la situation et des perspectives préparées comme documents de travail à l'intention de chacune de ces quatre réunions.
Problèmes mondiaux en matière de produits (C 49/10) Tendances du commerce international des produits agricoles (CL6/4)
1. Caractéristiques essentielles de la situation
Production
Il ressort du tableau présenté par les documents que le total de la production agricole mondiale a retrouvé les niveaux d'avant-guerre; mais la population ayant augmenté de près de dix pour cent, les disponibilités par habitant restent inférieures à celles de l'avant-guerre. 1 Au rythme d'accroissement prévu, il faudra, estime-t-on, six ou sept ans avant que ces disponibilités atteignent sur le plan mondial le niveau d'avant-guerre (C 49/23, p. 8, tableau 3 et 4).
Au point de vue de la nutrition, la composition des disponibilités alimentaires est inférieure à celle de l'avant-guerre, car l'augmentation de la production des céréales, des pommes de terre et du sucre ne suffit pas à compenser la baisse de la production des aliments de protection. La reconstitution des disponibilités d'aliments de protection sera encore plus longue que celle des disponibilités d'aliments énergétiques.
Par rapport au premier conflit, la dernière guerre n'a pas seulement provoqué des destructions plus étendues, mais elle a aussi entraîné une désorganisation plus grande. Si la reconstruction a réalisé d'importants progrès, la désorganisation a soulevé des problèmes si graves et si ardus qu'ils freinent considérablement le développement de la production alimentaire.
Tandis qu'en Extrême-Orient et en Europe, la production agricole n'a pas encore complètement retrouvé le niveau d'avant-guerre, en Amérique du Nord elle s'est beaucoup accrue pour satisfaire aux besoins d'un marché intérieur élargi et aux besoins urgents des pays dévastés. L'augmentation de la production, qui s'est maintenu jusqu'à présent, s'explique en grande partie non seulement par l'accroissement du rendement à l'hectare, mais également, en ce qui concerne le blé, par l'extension de la superficie récoltée (Situation de l'alimentation et de l'agriculture 1949, pages 54, 55 et 56).
Consommation
Les différences entre les niveaux nationaux de consommation se sont accentuées et on constate que l'éventail des niveaux de consommation s'est ouvert. La proportion de la population mondiale dont la ration journalière moyenne est au maximum de 2.000 calories est passée d'environ un cinquième à un tiers. En revanche, trois des quatre pays non-européens où la ration d'avant-guerre excédait 3.000 calories ont vu augmenter leur ration individuelle tant calorique que protidique.
Néanmoins dans un certain nombre de pays les différences de consommation entre groupes de revenus se sont atténuées. Par rapport à l'avant-guerre, on constate une amélioration au bénéfice des groupes de revenus inférieurs, par suite : a) d'une augmentation des disponibilités alimentaires, ou b) d'un accroissement du pouvoir d'achat, ou c) du rationnement, de programmes de distribution spéciale d'aliments, de subventions aux produits alimentaires, etc.
Commerce international
La situation du commerce international se caractérise avant tout par l'augmentation massive de la part qui revient aux Etats-Unis et au Canada dans les exportations mondiales. Au cours des dix dernières années, la part de ces deux pays est passée de moins d'un septième à environ deux cinquièmes du total. La part des Etats-Unis dans les exportations mondiales de céréales panifiables est passée d'environ dix pour cent avant la guerre à près de cinquante pour cent.
Le volume des exportations de denrées alimentaires du reste du monde (c'est à dire des pays autres que les Etats-Unis, le Canada et Cuba) a diminué d'environ 40 pour cent et ne se relève que lentement. Certains pays n'ont pas encore complètement réparé les ravages de la guerre, d'autres ont connu des troubles intérieurs qui ont retardé la reprise de la production destinée à l'exportation. Dans de nombreux pays insuffisamment développés l'industrialisation encourage la consommation alimentaire, ce qui réduit les excédents exportables.
Alors que, pour s'approvisionner en produits agricoles et industriels, le monde dépend de plus en plus des pays de la zone dollar, les moyens de paiement se sont réduits. Nombre de pays déficitaires en produits alimentaires ont perdu d'importantes sources directes de dollars. En outre, on a vu disparaître une partie importante des dollars qui provenaient autrefois de pays insuffisamment développés, car dans bien des cas ceux-ci équilibrent tout juste leurs échanges avec la zone dollar, ou souffrent parfois eux-mêmes d'un déficit en dollars en raison du coût de leur développement industriel.
Toutes ces conditions ont créé une situation essentiellement instable dans laquelle il est difficile même de maintenir les niveaux insuffisants qu'atteint actuellement la consommation des régions déficitaires. Cet équilibre fondamentalement instable a été maintenu jusqu'à présent: a) grâce aux prélèvements effectués par les pays à monnaie faible sur leurs réserves d'or et de dollars, et b) grâce à l'octroi par les Etats-Unis de dons et de prêts, à une échelle sans précédent (CL 6/4 - Annexe, tableau 6).
Toute contraction brutale des revenus en dollars des pays déficitaires en denrées alimentaires ou du volume des dons et prêts accordés par les Etats-Unis risque d'aggraver brutalement la crise alimentaire dans ces pays et, en Amérique du Nord, le problème d'écoulement des excédents. On a vu au début de 1949 combien ces revenus en dollars (notamment ceux qui proviennent des achats de marchandises effectués par les Etats-Unis) sont sensibles à tout fléchissement de l'activité industrielle et de la puissance d'achat du consommateur aux Etats-Unis.
L'avenir du développement de la production agricole en Amérique du Nord devient donc un problème pratique, dont l'importance et l'urgence ne font que croître. En présence des niveaux de consommation extrêmement bas et des difficultés de change qui existent dans les autres parties du monde, il faut trouver les moyens de maintenir à un niveau élevé la production agricole des Etats-Unis et le volume des exportations agricoles. Il faut, en même temps, maintenir au niveau voulu, et toutes les fois que ce sera possible, accroître la production des zones à monnaie faible.
Deuxième partie, Politique actuelle des gouvernements
La situation mondiale de l'alimentation et de l'agriculture est déterminée dans une mesure importante par les politiques agricoles des gouvernements. Les paragraphes qui suivent dégagent les tendances communes à ces politiques (telles qu'elles sont définies dans la documentation), afin que chaque gouvernement en mettant au point sa politique, séparément et en fonction de tous les facteurs à envisager, puisse attacher toute l'importance désirable à l'effet conjugué des politiques agricoles de tous les Membres de la FAO.
Un certain nombre de pays signalent qu'ils poursuivent ou entreprennent l'application de programmes pour l'amélioration du régime alimentaire des groupes vulnérables de la population et des classes les plus pauvres. Il importe qu'un nombre beaucoup plus grand de gouvernements se préoccupent de cette question, en particulier dans les pays où les disponibilités alimentaires générales vont pendant quelque temps encore rester insuffisantes et où en conséquence une utilisation aussi complète que possible de ces disponibilités revêt une importance particulière.
La plupart des pays où la consommation par habitant est relativement insuffisante envisagent un accroissement de leur production agricole, mais de toute évidence l'accroissement envisagé ne sera pas, dans la plupart des cas, suffisant pour remédier rapidement et de façon appréciable aux difficultés de ces pays en matière de nutrition.
La plupart des pays insuffisamment développés envisagent une réduction de leurs importations et un accroissement de leurs exportations de produits alimentaires et agricoles, même lorsque le niveau de leur consommation alimentaire est peu élevé. Il faut voir là un effet du désir de s'assurer dans toute la mesure possible les devises étrangères dont ils ont besoin pour leurs achats à des fins d'industrialisation et de développement économique général, ainsi que de l'impossibilité où ils se trouvent, dans l'ensemble, d'exporter des quantités importantes de produits autres que des denrées alimentaires et des matières premières.
Les réunions régionales qui se sont tenues en Amérique latine, au Proche-Orient et en Extrême-Orient, ont mis en lumière le fait qu'un grand nombre de gouvernements pourront avoir à se préoccuper davantage a) de la production de denrées alimentaires d'une plus grande valeur nutritive pour la consommation domestique; b) de la diversification de leurs cultures pour l'exportation, jusqu'ici limitées à une ou deux; c) d'affecter de plus grandes superficies à des cultures du type racines ou tubercules d'une plus grande valeur calorique par acre que les céréales panifiables; d) du développement des services de vulgarisation et autres services assurés par le gouvernement au profit de l'agriculture; e) des politiques de conservation et d'amélioration du sol.
La majorité des pays les plus développés ont mis au point des politiques destinées à réduire les importations de denrées alimentaires et à augmenter la production de ces denrées. La plupart de ces pays, non pas tous cependant, sont amenés à ces politiques par leur balance des paiements et par d'autres difficultés propres à la période d'après-guerre. Les rapports des réunions régionales de Singapour, de Rome et de Beyrouth indiquent que la persistance du déséquilibre international peut très bien pousser certains pays de plus en plus loin sur le chemin d'une autarcie qui leur coûtera de plus en plus cher.
Un petit nombre des pays parmi les plus développés, où existent ou vont se constituer des excédents agricoles, ont commencé à prendre des mesures en vue de réduire leur production de denrées agricoles pour l'exportation. C'est ainsi que certains pays, tels que les Etats-Unis, se trouvent maintenant amenés à observer une politique de restriction de la production qu'ils ne peuvent pas vendre, alors que les pays sous-alimentés réduisent les importations dont ils ont besoin mais qu'ils ne peuvent acheter.
Les “programmes” agricoles exposés par les différents pays font apparaître un grave dilemme en matière de produits : pour la plupart des denrées agricoles, les exportations projetées dépassent de façon substantielle les importations envisagées. A supposer que les programmes soient exécutés, que les prix agricoles se maintiennent à leur niveau actuel et que d'autres conditions d'ordre économique soient satisfaites, cette situation risque de se présenter pour les céréales panifiables, les céréales secondaires, le riz, le sucre, les matières grasses et le poisson. Par contre, en ce qui concerne le café, le bois et la pâte de bois, les exportations projetées pourraient être inférieures aux importations envisagées.
III. Questions à soumettre à un examen particulier
Comment réaliser l'accroissement de production agricole nécessaire dans les pays insuffisamment développés?
Pour établir de façon durable les normes souhaitables de nutrition dans les divers pays insuffisamment développés, il faut mobiliser la totalité des ressources agricoles de ces pays en vue de l'expansion de la production. C'est aux gouvernements, par des mesures qu'ils prendront sur le plan national, que cette tâche incombe au premier chef.
Dans bien des pays, ce développement de la production agricole ne pourra être réalisé et maintenu sans qu'il soit procédé simultanément à un développement équilibré de l'industrie afin de stimuler le pouvoir d'achat.
En ce qui concerne le développement de l'agriculture, le programme élargi d'assistance technique, qui a été préconisé récemment par le Conseil économique et social et par l'Assemblée générale des Nations Unies, acquiert une signification particulière. Plus qu'aucun autre programme d'aide internationale, celui-ci est susceptible de transformer la vie de centaines de millions d'individus défavorisés. Pour bénéficier pleinement des avantages de ce programme, les gouvernements des pays insuffisamment développés auront à examiner les difficultés qui s opposent à l'expansion de la production alimentaire et à mettreau point des projets pour les surmonter. Pour la mise au point et l'exécution de tels projets, parmi lesquels figurent notamment les services de vulgarisation agricole, la meilleure utilisation et conservation des sols et le relèvement de la production végétale et animale, l'assistance technique peut présenter une très grande valeur.
Dans un grand nombre des pays considérés, il peut être nécessaire que les gouvernements détournent vers l'agriculture une part plus grande des ressources financières dont ils disposent. Les travaux de drainage ou d'irrigation, le défrichement ou le reboisement, l'amélioration de l'élevage et la mécanisation nécessitent tous des mises de fonds considérables. Il en est de même pour d'autres points également importants, tels que l'amélioration des transports et des moyens d'emmagasinage dont l'agriculture bénéficie indirectement. Du fait que les pays à revenu réduit ont une faible capacité d'épargne et des besoins étendus d'investissements, il faudra, en bien des cas, que des capitaux étrangers viennent s'ajouter aux capitaux locaux. Dans certains cas, les prêts étrangers dont un pays disposera pour l'achat de biens de production lui permettront d'affecter une partie plus importante de ses devises étrangères à l'achat des biens de consommation dont il a besoin, notamment de denrées alimentaires.
Pour développer la production agricole, il est indispensable d'examiner de plus près la question des transferts de populations, entre autres ceux d'ouvriers agricoles saisonniers, en provenance de régions où la main-d' oeuvre présente des excédents vers celles où elle est rare.
Comment maintenir et améliorer des niveaux élevés de production et de consommation agricoles en présence du désiquilibre financier actuel et des difficultés de balance des paiements?
Si l'on n'entreprend pas un effort concerté pour rétablir l'équilibre des échanges et des paiements, la persistance des difficultés actuelles risque d'aller à contre-courant de la tendance des peuples à se libérer de la faim. Celle-ci obligerait certains des pays qui ont les plus grands excédents de production à restreindre leur production leur production agricole et forcerait les pays déficitaires à entreprendre l'expansion de leur production à n'importe quel prix. On doit chercher la solution de ces difficultés dans deux sens distincts.
La première méthode pour aborder le problème comprend toutes les mesures qui ont pour effet d'accroître les gains en dollars des pays déficitaires, notamment :
Maintien d'un niveau élevé d'activité industrielle et de pouvoir d'achat des consommateurs dans la zone dollar, en particulier aux Etats-Unis, qui, entre autres effets, permettra d'élever le niveau des importations;
Mesures appropriées à prendre par des pays à monnaie forte pour augmenter leurs importations en provenance de zones à monnaie faible;
Renforcement du potentiel de concurrence des produits originaires de zones à monnaie faible sur les marchés des zones à monnaie forte, par une nouvelle compression des prix de revient et un nouveau relèvement de la qualité;
Maintien d'un rapport économiquement sain entre les prix de vente, ainsi que des prix de revient, des pays à monnaie faible et ceux des pays à monnaie forte.
Ces mesures tendant à réaliser des rapports internationaux économiquement équilibrés supposent le maintien, et, si possible, le développement d'une production efficace du point de vue économique dans la zone à monnaie faible, l'expansion des échanges commerciaux entre les différents pays de cette zone et la renonciation à une politique d'autarcie en ce qui concerne les produits ainsi échangeables. Ces mesures supposent en outre, le redressement indispensable de la politique commerciale et financière des divers pays, en vue de stimuler l'importation et la consommation des produits agricoles.
La deuxième façon d'aborder le problème consiste à encourager un afflux important et régulier d'investissements en provenance de la zone à monnaie forte vers la zone à monnaie faible. Si d'une façon générale, c'est dans les pays à faible revenu que les prêts internationaux sont le plus nécessaires aux fins de développement, leurs effets sur la balance des paiements sont favorables quelques que soient les régions de la zone à monnaie faible qui obtiennent de tels prêts.
En même temps que l'on prend des mesures en vue de résoudre le problème de la balance des paiements, il faut attacher l'importance qui convient aux diverses séries de mesures appliquées à notre époque par les différents gouvernements en matière de prix agricoles et aux ajustements des prix dictés par les améliorations techniques :
pour accélérer le relèvement économique des pays dévastés;
pour décourager les productions non économiques de denrées agricoles, et enfin
pour assurer le maintien d'un niveau élevé de rendement dans les régions qui possèdent la plus haute productivité relative.
On ne peut prévoir jusqu'à quel point ces diverses mesures, vigoureusement appliquées, permettront de rétablir l'équilibre des échanges et de la balance des paiements. Dans la mesure où ils échoueront, les pays qui, à l'heure actuelle, dépendent étroitement des sources de dollars pour leurs approvisionnements en produits alimentaires ou non, seraient obligés de satisfaire davantage à leurs propres besoins grâce à un accroissement de la production obtenu même à des prix de revient élevés sur leur propre territoire ou dans d'autres régions de la zone à monnaie faible. Il importe, en général, qu'un tel effort d'expansion soit entrepris bien avant que l'on ait besoin des produits, en raison du temps nécessaire pour faire aboutir les projets de développement agricole, en particulier dans les régions non encore mises en valeur. Une telle expansion nécessiterait des sommes considérables au titre des nouveaux investissements; et bien souvent dans des entreprises de rapport relativement faible.
Même si les remèdes ainsi envisagés parvenaient finalement à combler le déficit en dollars, un certain temps serait nécessaire, pendant lequel des excédents agricoles risqueraient de se constituer dans la zone à devises fortes. Si l'on ne peut préconiser les pratiques restrictives en matière de production, tant pour des raisons humanitaires que pour des raisons économiques, il faudra envisager d'autres moyens. Diverses mesures destinées à stimuler la consommation intérieure pourraient absorber une partie des excédents. Une autre fraction de ces excédents pourrait être cédée à d'autres pays dans le besoin en prenant, avec le consentement de tous les intéressés, les mesures unilatérales ou multilatérales qui permettraient de recourir à des modes de financement spéciaux.
L'ensemble des diverses mesures étudiées est de nature à contribuer à l'établissement dans le monde d'un équilibre viable des échanges et des paiements et de la production des marchandises dans la mesure ou elles sont échangées internationalement. La gravité de la situation exige néanmoins que ces mesures soient combinées avec celles que les gouvernements utilisent pour résoudre les inévitables problèmes que posent dans l'immédiat les grandes pertubations économiques, et au rang desquelles figurent le contingentement des importations, le contrôle des changes, les accords bilatéraux de commerce, les subventions à l'exportation, les dons, le soutien des prix et des revenus et les mesures de politique sociale rurale. Sans doute les gouvernements peuvent-ils utiliser ces moyens comme remèdes d'urgence, mais la nécessité subsiste de ne pas compromettre les possibilités qui s'offrent d'organiser un monde de convertibilité et d'échanges multilatéraux, en utilisant dans l'intérêt général le subtil mécanisme des prix. A cette fin, les gouvernements devront coopérer aussi étroitement que possible en vue d'intégrer leurs politiques individuelles en un tout qui serve au mieux le bien commun.
Annexe - Dispositions en vue de l'examen des programmes à l'avenir
Si l'on adopte les politiques et les mesures esquissées dans le présent rapport, il conviendra qu'un plus grand nombre de gouvernements a) établissent des objectifs de production, de consommation et de commerce et b) élaborent des programmes d'action en vue d'atteindre ces objectifs. On bénéficiera de la sorte d'un avantage supplémentaire, celui de pouvoir présenter aux sessions consacrées à l'examen des programmes un tableau plus complet de la situation mondiale.
En vue d'améliorer la préparation de l'examen annuel des objectifs et programmes, les réunions régionales préparatoires ont recommandé que les gouvernements : a) transmettent à la FAO des rapports plus complets et plus prompts; b) se conforment davantage aux formulaires-type destinés à la présentation des renseignements, de manière à accroître la comparabilité de ceux-ci, et c) fassent plus largement appel aux experts consultants de la FAO en ce qui concerne l'élaboration de leurs programmes, la création de services de statistiques et autres questions analogues.
Il importe que les rapports des gouvernements soient préparés assez longtemps à l'avance pour permettre à ceux-ci d'échanger autant de renseignements qu'il convient. Il serait préférable que les objectifs s'appliquent à une année de consommation s'ouvrant au moins douze mois après la date d'un examen annuel donné. Ainsi, si la prochaine session de la Conférence venait à avoir lieu au mois de février 1951, c'est à l'année de consommation 1952/53 que devraient s'appliquer les objectifs.
Il faudrait ménager une occasion de procéder en détail à l'examen et à la discussion des objectifs et des programmes, de trois à quatre mois avant l'ouverture de la session annuelle de la Conférence. Il serait bon de ne pas limiter cet examen aux objectifs établis pour l'avenir, mais aussi d'évaluer le degré de réussite atteint dans la réalisation des objectifs présentés l'année précédente.
