Es indispensable reformar profundamente las estructuras administrativas de intervención para pasar de la antigua estrategia, que se limitaba a tomar medidas destinadas a la protección de las zonas forestales y a la explotación de los montes, a la nueva, que prevé el desarrollo exhaustivo de esas zonas teniendo en cuenta las necesidades de las poblaciones que viven en ellas. Los objetivos detallados son múltiples y deben conducir, sobre todo, a la promoción económica y social de las poblaciones interesadas, salvaguardando al mismo tiempo sus intereses mediante una legislación apropiada.
La realización de estos objetivos no puede ya ser cometido único de ministerios, departamentos, direcciones o servicios (según los países) de aguas y montes, aun cuando, lógicamente, el director de la obra siga siendo el silvicultor, en las zonas de vocación forestal.
La administración es una disciplina sujeta a principios y reglas que este cuaderno no puede recordar ni analizar detalladamente en toda su gradación.
Tratándose de la ordenación de las zonas superiores de las cuencas hidrográficas, son muy especialmente las estructuras administrativas básicas las que interesan a los programas de desarrollo rural.
En principio, el organismo gubernamental responsable de las aguas y de los montes debe constituir el núcleo de toda la estructura administrativa del desarrollo rural en la ordenación de las zonas superiores de las cuencas hidrográficas. No obstante, la estrategia del desarrollo exhaustivo integrado necesita la constitución de equipos multidisciplinales.
Se presentan tres posibilidades:
i) el organismo encargado de las aguas y los montes se adscribe los servicios de especialistas de otras ramas que no sean las aguas y los montes;
ii) este organismo pide a otros ministerios, departamentos o direcciones que le destinen a algunos especialistas;iii) o bien, invita a otros ministerios, departamentos y direcciones a colaborar en los programas de ordenación de cuencas hidrográficas.
Cada una de estas posibilidades presenta ventajas e inconvenientes.
En el primer caso i), la dirección del programa tendrá toda la autoridad
sobre estos especialistas, pero se corre el riesgo de que los organismos gubernamentales
encargados de las otras disciplinas desaprueben esta intrusión en sus prerrogativas
y planteen dificultades a los especialistas en cuestión para obtener el
apoyo de los centros de ínvestigaciones y de los equipos especializados.
La segunda posibilidad ii) es más favorable, pero menos frecuente porque los diversos organismos del Estado carecen a menudo de personal especializado. Por otra parte, el estatuto particular del personal destacado fuera de la sede plantea problemas de autoridad y administración.
En teoría, la tercera posibilidad iii) es indudablemente la mejor, pero seguirá siendo difícil de realizar mientras los responsables de los ministerios no hayan sentido la necesidad de abatir los "tabiques" que los separan de los demás.
| No basta tener buenas estructuras al nivel central del país. ES preciso además que esas estructuras tengan ramificaciones en todas las regiones, hasta en la esfera de la aldea. |
Es indispensable prever la consulta de todos los servicios, de todas las instituciones interesadas en el desarrollo de las zonas montañosas, organismos estatales y paraestatales o de economía mixta, tanto más cuanto que éstos serán los llamados a participar primero en la creación, la elaboración de los planes y después en la ejecución del programa.
Pero, la consulta no basta; es preciso llegar al acuerdo e incluso, en lo posible, a la cooperación.
Cada ministerio tiene sus propios programas, en proyecto o en ejecución, lo que aumenta la complejidad del problema. Esta es la razón de que haya que empezar por la información de todas las instituciones interesadas.
La información, el acuerdo, la coordinación dejan todavía mucho que desear, tanto entre organismos nacionales como internacionales, gubernamentales y no gubernamentales, a pesar de todas las declaraciones hechas y de las numerosas recomendaciones aprobadas en las conferencias más diversas.
Para realizar una coordinación eficaz, cada organización, cada responsable, sobre todo, ha de renunciar a una parte de sus prerrogativas y dejar pasar su prestigio a un segundo plano, para no ocuparse más que del fin común; el desarrollo en el interés general.
Esta frase es más fácil de pronunciar que de llevar a la práctica, es verdad, pero constituye la base de toda coordinación, de todo acuerdo, de toda cooperación.
Pueden distinguirse dos niveles principales de coordinación:
- la coordinación
entre las instituciones, los organismos centrales;
- la coordinación, o mejor, la cooperación, entre los agentes de esas instituciones, de esos organismos, sobre el terreno.
Mientras que la coordinación a nivel superior tiene importancia capital para la concepción, la planificación de los programas en su conjunto, la que se corona con la cooperación sobre el terreno de todos los agentes que trabajan para el desarrollo es indispensable para la realización.
| La falta de coordinación y la competencia entre las instituciones al abordar el problema tienen el efecto más deplorable sobre las poblaciones locales y sobre su participación. |
Es preciso preparar a los individuos, altos funcionarios o simples ejecutantes, para este acuerdo, esta coordinación, una franca cooperación. Algunos están predispuestos a ellos de un modo natural. A otros, por el contrario, hay que llevarlos mediante la educación, la formación.
El espíritu de equipo debe ser inculcado, desarrollado, desde una edad temprana. Más tarde, después de la formación profesional especializada, todos los que se destinen al desarrollo rural deben tener la posibilidad de pasar por un tronco común, en un centro especializado en ese desarrollo rural. Esta especialización podría tener lugar al acabar los estudios, pero también puede situarse fructíferamente después de algunos anos sobre el "terreno", donde se manifiestan los verdaderos problemas. Podría ir seguida periódicamente de seminarios teóricos, mesas redondas, seminarios prácticos, cursos de perfeccionamiento.
En la mayor parte de los casos de construcción de embalses, los gobiernos han confiado a organismos nuevos, creados especialmente para la circunstancia, la dirección de los programas de desarrollo de las cuencas hidrográficas.
En otros tiempos, la valorización de los recursos de agua ha sido la única preocupaci6n al hacer la planificación a nivel de cuenca hidrográfica, sea para el abastecimiento de agua potable, sea para el producción de energía o para el riego. Pero, con la acelera- ción de la erosión que amenaza la existencia misma de los embalses, o que por lo menos aminora seriamente la duración de su utilización a causa del encenagamiento, los planificadores se han convencido de la importancia vital de las zonas superiores y ésta es la razón de que se haya encargado a organismos el desarrollo rural cuando se trata de la ordenación de estas zonas.
En 1933, con la iniciación de la ordenación del valle del Tennessee,
en los Estados Unidos de América, ha cambiado la concepción del problema
y se ha admitido la "cuenca hidrográfica" como unidad para la valorización
de todos sus recursos, no solamente del agua. La realización de esta obra
gigantesca, se ha confiado a un organismo gubernamental especial, el "Tennessee
Valley Authority" (TVA), que goza de gran autonomía. Su éxito se ha
debido en gran parte a la convergencia de cuatro factores principales;
- una situación socioeconómica anterior de subdesarrollo;
- recursos naturales importantes;
- disponibilidades considerables para la financiación;
- gran flexibilidad de gestión y administración.
Otra ordenación de muy grande envergadura es la del valle de Damodar, en las Indias, La "Damodar Valley Corporación" (DVC), creada en 1948 por decisión del Parlamento de la India, es el organismo encargado de valorizar la cuenca hidrográfica. Entre sus activida- des pueden citarse las siguientes: la construcción de embalses para regularizar el curso de las aguas y prevenir las inundaciones, la producción de energía eléctrica, el riego, el abastecimiento de agua a las poblaciones, el drenaje, el mejoramiento de la navegación fluvial, la repoblación forestal y la lucha contra la erosión, el mejoramiento de las condiciones económicas y sociales de la zona. La DVC puede adquirir tierras y otros bienes, crear cooperativas y tomar medidas contra la contaminación.1/
En Colombia, es la "Corporación Autónoma. Regional del Cauca", instituida
en 1954 por el Gobierno, la encargada del desarrollo integrado del valle del
río Cauca, rico de posibilidades.
En Haití se ha encomendado al "Organismo de Desarrollo del Valle del Artibonite" (ODVA) la valorización de esta cuenca.
En Ghana, la "Volta River Authority", creada en 1961, se ocupa de todo lo relativo al desarrollo de la cuenca del Volta.
Podrían citarse varios centenares de ejemplos, todos más o menos semejantes en su organización y sus objetivos.
¿Cuál es la competencia
de estos nuevos organismos?
Generalmente, están encabezados por Consejos de Administración, presididos por los ministros de tutela administrativa, en los que están representados todos los servicios interesados, ministerios, oficinas, sectores, operaciones, etc., así como los organismos de ayuda técnica exterior colaboradores, estos últimos generalmente con voz consultiva. En realidad son estos consejos los investidos de los poderes de decisión en materia de planificación y financiación. Las comunidades afectadas deberían también estar representadas en ellos.
En principio, habría que considerar a estos organismos especiales como
instituciones temporales, provisionales, llamadas a desaparecer al terminarse
la realización de las tareas específicas del programa.
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1/ Para una información más amplia, consúltese
- La métodologie des études intégrées pour l'aménagement des bassins, por Luis Santiago Botero, Ingeniero de aguas y montes. Estrasburgo, Mayo 1970- The river basin in History and Law, por Ludwik A. Teclaff. La Haya, 1967.
- DVC - un perfil (folleto publicado por el Departamento de Información de la DVC). Calcuta. 1979.
Pero la experiencia prueba que es más fácil crearlas que poner fin a su existencia. Presentan pues ventajas pero también inconvenientes.
Algunas de las ventajas ya se han mencionado pero hay otras. En resumen, he
aquí las principales;
- más fácil integración de diversas actividades específicas;
- mayor dinamismo a causa de la descentralización de la administración y de los poderes de decisión para la ejecución; este factor es importante para las instituciones de financiación;- estructura administrativa de campo más compacta, lo que favorece el desarrollo de un espíritu de equipo;
- mayor concentración de medios, personal y equipo.
- mayor eficacia del personal que se beneficia, generalmente,
de ventajas materiales con relación al personal de
los ministerios y al que se ofrecen ocasiones de perfeccionarse.
Sin embargo, existe también el reverso de la medalla, es decir los inconvenientes, que no hay que descuidar;
- para conseguir la concentración de los medios requeridos en los perímetros escogidos para los programas, el gobierno se ve obligado a menudo a desplazar personal y medios destinados a otras zonas, que quedan privadas de ellos;
- la desigualdad de trato entre el personal de los ministerios y el de los organismos especiales puede ser causa de desaliento para los primeros;- el mantenimiento de estos organismos después del período de ayuda exterior es costoso para el gobierno;
- la liquidación de dichos organismos, al acabar los programas de ordenación, es difícil; plantea problemas graves a los diversos ministerios interesados; sin embargo, es indispensable, porque no se podría perpetuar una situación que debe ser provisional sin crear numerosos "estados dentro del estado", con todos los inconvenientes que ello comporta.
A largo plazo, debe tratarse de reforzar los ministerios, para hacerlos capaces de emprender el desarrollo de las zonas superiores de las cuencas hidrográficas en el conjunto del territorio nacional con el fin de evitar la dispersión de las actividades y uniformar los métodos.
La solución ideal sería que la población directamente interesada pudiera hacerse cargo de su propio desarrollo, con el concurso de los funcionarios de los diversos ministerios, asegurando así el relevo de los organismos especiales. Todos los esfuerzos deben tender hacia esta finalidad.
La mas urgente necesidad es la de cuadros técnicos a nivel de campo
Es éste uno de los obstáculos más importantes con que chocan muchos programas.
La carencia de efectivos de personal obedece esencialmente a dos factores:
- la insuficiencia de los medios de capacitación;
- la limitación de los presupuestos para la contratación de personal.
En los países en desarrollo, el gobierno es prácticamente el único contratante de personal especializado para el desarrollo y la ordenación de las zonas superiores de las cuencas hidrográficas.
Cuando se observan atentamente los organigramas de los diversos ministerios y los estados de personal, se comprueba que numerosos puestos de los cuadros superiores o no están cubiertos, o están ocupados por técnicos de un nivel inferior al previsto.
Los programas de ordenación de las cuencas hidrográficas sufren también esta insuficiencia de personal calificado.
La nueva estrategia supone asimismo un nuevo perfil de la plantilla de la dirección de aguas y montes. Los silvicultores no pueden limitarse al papel de protectores o conservadores del monte, como la FAO ha precisado en el documento sobre el Estado Mundial de la Alimentación y la Agricultura, 1979:
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La tarea del silvicultor no es exclusivamente técnica, sino también social en el sentido de que debe tomar decisiones conformes a los intereses a largo plazo de todas las partes interesadas. Cabe preguntarse qué función debe desempeñar el silvicultor en lo sucesivo y qué preparación ha de tener. La profesión forestal ha evolucionado ya; después de haberse basado esencialmente en las ciencias biológicas, se orienta en adelante hacia la ordenación de la producción. II silvicultor ahora no sólo debe administrar sistemas socioeconómicos sino que debe estar además suficientemente versado en la agricultura y la zootecnia para poder enlazarlas con las necesidades más generales del desarrollo rural. 1/ |
Hay además serias lagunas en los niveles medios. Es sobre todo la falta
de formación práctica, como complemento de la teoría, lo que
caracteriza este nivel.
Pero es sobre todo en la base, donde se encuentran los funcionarios, que están en contacto permanente con los agricultores, los ganaderos, donde la insuficiencia de personal resulta más sensible.
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1/ Véase también en la tercera parte, el capítulo 10.
Mientras que haría falta un funcionario por cada 200 agricultores o ganaderos aproximadamente, con el fin de obtener resultados tangibles, en los países en desarrollo, la proporción es mucho menor, salvo quizá. en las zomas llamadas '*piloto".
La eficacia del personal, sobre todo en los niveles medios e inferiores deja
mucho que desear, por diversas razones:
- lagunas en la capacitación, sobre todo desde el punto de vista práctico;
- insuficiencia de medios de trabajo (equipo y herramientas, insumos para las demostraciones, escasez de medios de desplazamiento, etc.);
- dispersión de las actividades en zonas demasiado extensas;
- falta de estímulos materiales (alojamiento en la zona de actividad, salarios bajos, obligación de estar alejados de la familia a causa de la falta de escuelas para sus hijos en su radio de actividad, esposas que tienen empleo en la zona urbana y no quieren perderlo viniendo a vivir en la del programa, insuficiencia de servicios sociales, como sanidad y comunicaciones, etc.);- peligro de ser olvidados cuando haya. posibilidades de ascenso.
Cuando se trata de organismos especiales para el desarrollo rural, que se benefician de una asistencia técnica exterior, algunos de estos factores negativos no existen.
Así por ejemplo, en un programa de Tailandia, 1/ hay:
- 1 técnico adjunto para 5 contramaestres de conservación de aguas y suelos, y
- 40 agricultores por contramaestre.
EI objetivo anual de las realizaciones (bancales) es de 0,4 hectáreas por agricultor, o sea, 16 hectáreas por contramaestre y 80 hectáreas por técnico adjunto.
La estructura administrativa es más compacta; hay primas de rendimiento y los medios de trabajo son más abundantes.
Al nivel administrativo básico, muchos programas de ordenación de las zonas superiores de las cuencas hidrográficas capacitan a su personal por sí mismos, bien mediante una preparación acelerada, bien durante el trabajo. Se trata, en primer lugar, de aumentar los conocimientos prácticos. La capacitación continua se lleva a cabo mediante el adiestramiento "en cascada", es deicir, que la formación profesional de los funcionarios de nivel más alto se encomienda a los especialistas; después, esos funcionarios forman a su vez a sus subordinados directos y así se continúa hasta llegar a la base.
La especialización y el reciclaje son a menudo indispensables para el personal llamado a trabajar en estos programas.
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1/ UNDP/FAO. Mae Sa integrated watershed and forest land use project. THA 76/001. Documento de Trabajo No. 11. Apéndice 11.
| Un factor importante del éxito es el espíritu de equipo. |
Es preciso que el personal de un programa tenga conciencia de la interdependencia de todas las disciplinas: físicas, biológicas, económicas. Este espíritu dependerá en gran parte de la actitud del encargado del programa (director, coordinador, administrador).
En el ámbito de un estudio relativo a la estrategia que ha de adoptarse para que los proyectos se vean coronados por el éxito, _1/ se ha planteado la cuestión siguiente: ¿es preferible que el encargado de un programa sea un administrador eficaz más que un t6cnico competente o que tenga buenas aptitudes para establecer contactos? La respuesta obtenida ha considerado las tres calificaciones como importantes, pero ha situado la competencia técnica en cabeza y la aptitud para establecer contactos en segundo lugar.
