Como han demostrado varios informes anteriores (p.ej. Lammerts van Bueren & Blom 1997, CIFOR 199), la comparación completa de las series internacionales de CeI representa un esfuerzo importante. En el futuro nos centramos únicamente en cinco aspectos: (i) nivel de aplicación, (ii) estructura jerárquica, (iii) aspectos comunes al nivel de criterio, (iv) proceso de desarrollo, y (v) definiciones.
Todos los procesos internacionales han elaborado una serie de CeI a aplicar a nivel nacional. Sólo cuatro procesos han elaborado también series de criterios e indicadores a aplicar a nivel de UOF, es decir OAM, OIMT, CMPBE y Tarapoto (Cuadro 4.1). Los países que participan en el Proceso de Montreal y en el Proceso de Lepaterique han comenzado a revisar también la aplicación en niveles subnacionales. En el caso de OAM, OIMT y Tarapoto, se ha adoptado el mismo método estructural de los CeI mientras que en el caso del CMPBE, las Directrices Pan-Europeas a Nivel Operativo para la Ordenación Forestal Sostenible (DPENO) definen, dentro de cada criterio, (a) las directrices para la planificación de la ordenación forestal, y (b) las directrices para los sistemas de ordenación forestal. El punto (a) define las características convenientes para el sistema de ordenación de la unidad operativa y la segunda (b) define las especificaciones en cuanto a cómo debe practicarse la selvicultura. Éste es un punto de partida importante de naturaleza fundamentalmente descriptiva de los CeI.
Cuadro 4.1: Niveles de Aplicación de los Procesos Internacionales de CeI
Nivel de aplicación |
Proceso CeI | ||||||||
CMPBE |
Montreal |
OIMT |
Tarapoto |
OAM |
Zona Seca de África |
Cercano Oriente |
Zona Seca de Asia |
Lepaterique | |
UOF |
X a) |
b) |
X |
X |
X |
||||
Nacional |
X |
X |
X |
X |
X |
X |
X |
X |
X |
Regional |
(X) c) |
X | |||||||
Mundial |
X d) |
||||||||
a) Directrices Pan-Europeas a Nivel
Operativo.
b) Algunos países participantes han acordado revisar y considerar
posibles elementos para los criterios e indicadores a nivel de la unidad de
ordenación forestal.
c) La misma serie de CeI se va a utilizar a nivel
regional y nacional.
d) Los servicios a nivel mundial que contienen un
criterio ("servicios económicos, sociales y ambientales desempeñados por los
bosques de la Amazonia") y siete indicadores.
En el caso de la OIMT y de Tarapoto, los CeI a nivel nacional y a nivel de las UOF son compatibles entre sí. En el caso de la OAM, solo uno de los criterios se define a nivel nacional mientras que los otros cuatro se refieren al nivel de la UOF.
Aunque el Proceso de Montreal no ha producido una serie de CeI comunes para el nivel de UOF, algunos países participantes han acordado revisar y considerar posibles elementos para los criterios e indicadores en dicho nivel. Se ha mencionado la heterogeneidad del grupo de países como una de las razones por las que no se considera conveniente aprobar tal serie. Algunos países han estado trabajando en CeI subnacionales debido a la estructura federal del país (p.ej. Australia y EUA).
Los Procesos del Cercano Oriente y de Lepaterique identifican otro nivel de aplicación, es decir, el regional. Los CeI nacionales han de utilizarse también a nivel regional. Lógicamente, es difícil pensar que las dos series puedan ser muy diferentes entre sí.
La propuesta de Tarapoto identifica todavía otro nivel de aplicación, es decir el mundial. En este caso sólo se ha identificado un criterio referente a los servicios económicos, sociales y ambientales de los bosques de la Amazonia (atención de la demanda mundial de madera, contribución al equilibrio mundial del carbono, el ciclo hidrológico, la diversidad biológica, el equilibrio y regulación de la radiación solar y la contribución al mantenimiento de los valores culturales y conocimientos de las poblaciones indígenas y locales, y también en cuanto a la economía, la sanidad, la cultura, la ciencia y la recreación) (TCA 1995). En las otras series se identifican explícitamente los temas de nivel mundial sólo en el caso del ciclo del carbono (Pan-Europeo, Montreal y Zona Seca de África). Teniendo en cuenta la extensión y las diversas funciones de los bosques de la Amazonia y las fuertes demandas externas para su conservación, los países de la Cuenca Amazónica desearon, a través del criterio mundial y sus indicadores, obtener el reconocimiento de las diversas contribuciones que desempeñan sus bosques para los servicios mundiales.
Como conclusión, el nivel de aplicación más común entre los CeI es el seguimiento de los servicios nacionales y la evaluación de impactos (ex post). El interés creciente por definir y aplicar los CeI a nivel de UOF no se limita a la información sino que han comenzado a afectar al establecimiento de objetivos y requisitos de ejecución (ex ante) (Rametsteiner & Simula 2001). Esta influencia puede ser tanto explícita (en la redacción de los CeI) como implícita cuando se establecen los requisitos de ejecución a nivel de la UOF (p.ej. una certificación estándar) (cf. Capítulo 5).
La estructura jerárquica y la coherencia son fundamentales para los CeI. Desde el punto de vista de su aplicación, los CeI deben entenderse como un instrumento que contribuye a la definición de objetivos y que ayuda a identificar cómo pueden evaluarse los progresos en su logro. Los indicadores pueden señalar también áreas de acción en cuanto a cómo pueden lograrse los objetivos. Los componentes apropiados del esquema jerárquico incluyen: (a) un objetivo, en este caso la OFS, (b) un principio o una ley o norma fundamental, que sirve como base de razonamiento y acción, (c) un criterio que describe un estado del aspecto del ecosistema forestal o un estado del sistema social que debe existir en el lugar como resultado de la observancia de un principio, (d) un indicador como parámetro cuantitativo o cualitativo que puede evaluarse en relación con un criterio, y (e) un verificador que define la fuente de información para el indicador o para el valor de referencia del indicador. El valor de referencia puede expresarse también como una norma que sirve como regla o como base de comparación (Lammerts van Bueren & Blom 1997). Estos elementos definen parte del sistema de ordenación de una unidad operativa (UOF) pero se aplican también a nivel nacional.
Todos los procesos internacionales consideran la OFS como objetivo general en el contexto de los CeI. Sin embargo, sólo uno de los procesos, el de la OAM, ha incluido principios en la estructura jerárquica de sus CeI (Cuadro 4.2). La OIMT ha definido también una serie de principios aplicables a la UOF. Éstos están contenidos en las Directrices de la OIMT para la Ordenación Sostenible de los Bosques Tropicales Naturales (1990)1. Estos principios contienen elementos normativos pero no están sistemáticamente vinculados con los CeI elaborados posteriormente por la Organización y la función normal de las directrices está todavía poco clara.
La serie de PCeI de la OAM contiene también subindicadores (con un total de 188). Éstos dan especificaciones detalladas en cuanto a la ejecución o medidas sobre cómo los indicadores pueden dividirse en componentes2. De esta forma, los PCI de la OAM representan la forma más elaborada de la serie internacional de CeI. Su aplicación completa por los gestores forestales en África constituirá una tarea desafiante.
Cuadro 4.2: Estructura jerárquica de los procesos regionales de CeI
Nivel jerárquico |
Proceso CeI | ||||||||
CMPBE |
Montreal |
OIMT |
Tarapoto |
OAM |
Zona Seca de África |
Cercano Oriente |
Zona Seca de Asia |
Lepaterique | |
Nacional |
|||||||||
P |
(41) b) |
1 |
|||||||
C |
6 |
7 |
7 |
7 |
5 |
7 |
7 |
8 |
8 |
I |
104 |
67 |
66 |
47 |
33 |
49 |
65 |
49 |
53 |
SI |
44 |
||||||||
Nivel UOF |
a) |
||||||||
P |
3 |
||||||||
C |
6 |
7 |
4 |
15 |
|||||
I |
45 |
57 |
22 |
56 |
|||||
SI |
140 |
||||||||
Clave: P=Principio, C=Criterio, I=Indicador, SI=Subindicador
a) Directrices Pan-Europeas a Nivel Operativo que contienen seis criterios pan-europeos (en cuanto al nivel nacional) y 45 directrices para la planificación de la ordenación forestal y los sistemas de ordenación forestal.
b) Los principios de la OIMT están incluidos en las Directrices OIMT para la Ordenación Sostenible de los Bosques Tropicales Naturales (1990) conteniendo un total de 41 Principios y 36 acciones posibles. Los principios no están relacionados con los CeI ya que fueron elaborados con anterioridad a los CeI.
Las series CeI elaboradas en iniciativas regionales dirigidas por los gobiernos comparten un nivel considerable de aspectos comunes entre sí. Aunque la redacción y, en ocasiones, la agrupación de los componentes dentro de los criterios individuales pueden diferir de un proceso a otro, los criterios acordados son conceptualmente muy similares en todos los casos. El Anexo 3 intenta resumir cómo se relacionan entre sí los criterios de los nueve procesos internacionales. Los siete temas comunes se enumeran en el Recuadro 4..
Recuadro 4.1: Siete criterios aplicables mundialmente para la OFS, identificados por los procesos intergubernamentales para los CeI
1. Extensión de los recursos forestales 2. Estado sanitario y vitalidad del bosque 3. Funciones productivas de los bosques 4. Diversidad biológica 5. Funciones protectoras de los bosques 6. Beneficios y necesidades socioeconómicas 7. Marco político e institucional |
Fuente: Rametsteiner & Simula 2001
Es evidente que los trabajos realizados sobre los criterios e indicadores a nivel nacional y en muchas regiones a nivel subnacional, proporcionan una base sólida para continuar trabajando para el establecimiento de un acuerdo global común sobre lo que constituye la OFS. El CIB pidió esfuerzos adicionales para incrementar la comparabilidad y la compatibilidad entre los diversos procesos internacionales y regionales de CeI y destacó la importancia de lograr un entendimiento común de mutuo reconocimiento entre las series de criterios e indicadores "como instrumentos para evaluar las tendencias de la ordenación forestal y sus condiciones ...". También es de esperar que la compatibilidad de las diversas series se incremente aún más como parte de su futuro desarrollo. Este proceso llevará tiempo y, sin un esfuerzo concertado que incluya todas las iniciativas, puede no lograrse en un futuro próximo una mejor comparabilidad y coherencia.
Se ha argumentado que desde el principio, la formulación de los criterios e indicadores ha sufrido una desviación hacia las preocupaciones ambientales y los intereses económicos. Los aspectos sociales han sido abarcados con extensión variable y con frecuencia insatisfactoria. Un segundo inconveniente para una incorporación adecuada de la dimensión social ha sido la falta de caracteres comunes entre los procesos en cuanto a la serie de criterios e indicadores. Esto se debe a las diferencias en la elección y en la definición de los parámetros (Poschen 2000). Se ha sugerido que los textos de la OIT podrían servir de base para unos criterios e indicadores compartidos sobre los aspectos sociales de la ordenación forestal sostenible (véase por ejemplo OIMT 1998 y CIFOR 1998), y la OIT los ha recopilado en un documento muy útil (Poschen 2000).
Todos los procesos de CeI han sido dirigidos por los gobiernos. El papel de los expertos ha sido importante y pueden haber incluido, en la mayoría de los casos, representantes de diversos grupos interesados. Las series resultantes de CeI se han basado generalmente en reuniones de expertos y talleres en los que se consideraron debidamente los conocimientos científicos disponibles. Aunque a nivel internacional, las consultas con los interesados fueron generalmente limitadas, se han utilizado normalmente al desarrollar las series nacionales de CeI.
Algunos de los procesos que incluyen países en desarrollo (OIMT, OAM, Zona Seca de África, Zona Seca de Asia, Cercano Oriente y Lepaterique) se han beneficiado de un fuerte apoyo de las organizaciones internacionales, notablemente FAO, OIMT y CIFOR.
El CIB ha proporcionado algunas directrices sobre cómo se deben desarrollar los CeI: éstos se deben formular mediante un proceso transparente que incluya todas las partes interesadas, comprendidos los pobladores del bosque, las poblaciones indígenas y las comunidades locales y también los propietarios de bosques y otros grupos importantes, cuando sea pertinente3. Además del método participativo, el Cuadro estimuló a los países a conocer sus condiciones específicas siendo conveniente realizar nuevos exámenes científicos y técnicos, incluidas pruebas de campo4. El proceso es dinámico y repetitivo. La participación de los interesados se considera un requisito esencial. Este tema será tratado con mayor detenimiento cuando se revisen las series existentes de CeI. Cuando se ha producido, la participación efectiva y amplia ha contribuido de forma importante a la aceptación de los CeI como instrumentos de política y consecuentemente a su aplicación.
Los procesos internacionales y regionales de CeI utilizan definiciones ligeramente diferentes para los criterios e indicadores (Recuadro 4.2). Algunos procesos dan por supuestas las definiciones.
Recuadro 4.2: Definiciones relativas a los Criterios e Indicadores para la OFS
Criterio
Indicador
|
En lo referente al criterio, las diferencias de redacción se refieren a si define "elementos", "aspectos" o "clase de condiciones" de la OFS. Su posibilidad de evaluarlos es característica común de todas las definiciones (excepto en el CIB).
Hay una cierta variación sobre cómo se define un indicador, aunque todas las definiciones se refieren a la posibilidad de medirlo. Puede entenderse como un atributo (OIMT) o una medida (Montreal, SICI). La definición de la CMPBE está vinculada con la medición del cambio lo que puede ser una interpretación limitada. Los indicadores pueden ser cualitativos o cuantitativos y, en dos casos (OIMT, SICI), se identificó su posible papel descriptivo. También el CIB señaló el valor añadido de los indicadores descriptivos.
Cada proceso regional ha aplicado sus propias definiciones para los criterios e indicadores y otros términos clave. Como los procesos no se han vinculado entre sí ni formal ni operativamente, no ha sido ésta una causa de preocupación. Sin embargo, las posibles incoherencias plantean problemas, especialmente para los países que pertenecen a más de un proceso, si se ven obligados a preparar informes paralelos.
En muchos casos, los criterios son exposiciones breves sobre los elementos pertinentes a considerar y los indicadores tienden a ser descriptivos. Se han utilizado tanto indicadores cuantitativos como cualitativos. La interpretación varía también entre los distintos niveles de aplicación. P.ej. la OAM en los CeI a nivel nacional define las funciones y actividades necesarias de la política estatal o pública, mientras que los elementos de la UOF son comparables con otras series internacionales.
El problema de las diferentes definiciones de los términos clave de apoyo, es probablemente más complicado de resolver e incluirá también las conexiones con las diversas definiciones relacionadas con el bosque de convenios e instrumentos internacionales. Como ejemplo, la definición del tipo de bosque fue planteada en la reunión de Montreal (2000) del Proceso de Montreal (Mankin, com. pers.). Los CeI de Montreal se aplican a los tipos de bosque refiriéndose en términos generales a las grandes categorías de los diferentes tipos de bosque. Por otra parte, los CeI de la OIMT tratan de los tipos de bosque como concepto local referente "a una comunidad de árboles y especies vegetales asociadas que se produce naturalmente" (OIMT 1998).
Las diferencias de las definiciones fundamentales de los CeI son expresiones de puntos de vista ligeramente diferentes en cuanto a cómo se deben evaluar los criterios por medio de los indicadores. Las diferencias no son fundamentales y podrían probablemente armonizarse. A largo plazo, se presentará la necesidad de desarrollar la comparabilidad y la equivalencia entre las diversas definiciones relacionadas con el bosque, incluyendo las empleadas por los procesos internacionales y regionales de CeI, y no menos debido a las necesidades de información de los países bajo diferentes instrumentos internacionales y en diferentes foros. El proceso en marcha dirigido por la FAO sobre la armonización de definiciones relacionadas con el bosque para su uso por los diversos interesados, que fue solicitado por el FNUB, todavía no ha tratado el tema de las definiciones relativas especialmente a los CeI para la OFS (FAO 2002).
Las series existentes de CeI de carácter regional y nacional para la OFS se han elaborado desde el punto de vista de política y su finalidad es generalmente identificar los aspectos pertinentes a incluir en la ordenación forestal a nivel nacional y a nivel de unidad operativa. La principal finalidad ha sido proporcionar un instrumento para el seguimiento de los progresos realizados en el logro del objetivo de la OFS. El CIB reconoció una función bastante amplia para los CeI como instrumentos de política que proporcionan un marco conceptual para la formulación y evaluación de las políticas (cf. Capítulo 2). Los CeI pueden ayudar a definir los objetivos de los programas forestales nacionales y de las políticas con que se llevan a cabo.
La naturaleza holística de los CeI es particularmente valiosa en este contexto, pero representa también desafíos en cuanto a un juicio de valor sobre los diversos aspectos de la OFS. En particular, el papel de los CeI es importante para evaluar las tendencias en las condiciones forestales y cómo y para quién se generan los beneficios. Al contrario que en los convenios internacionales, las series internacionales de CeI no son normativas sino instrumentos voluntarios. No obstante, una vez que se han elaborado las series nacionales basándose en las internacionales/regionales, dependiendo del marco, los gobiernos o las organizaciones forestales estatales las han aprobado, y se comprometen a aplicarlas a nivel nacional o subnacional, incluido su seguimiento. Normalmente, las organizaciones forestales estatales y los respectivos y ministerios están involucrados en la redacción de los CeI nacionales que pueden servirles como marco para la planificación de la política forestal. Los CeI pueden determinar los elementos para la ordenación forestal sostenible a considerar en las regulaciones normativas y en otras directrices para la ordenación forestal y su seguimiento, según proceda.
Los dos elementos siguientes destacan la aplicación de los CeI en dos países diferentes, Finlandia y Malasia, que han estado en la vanguardia del desarrollo y aplicación de los CeI nacionales para la OFS (Recuadro 5.1 y Recuadro 5.).
El caso de Malasia demuestra que (i) el proceso de elaboración de los CeI nacionales lleva mucho tiempo, (ii) la serie resultante puede aplicarse efectivamente para fortalecer la auditoría interna de la autoridad forestal, y (iii) pueden desarrollarse normas de certificación basadas en los CeI nacionales. Sin embargo, tanto la auditoría externa como la certificación tienen que basarse en actividades y normas locales de ejecución que permitan realizar su auditoría.
El caso finlandés sirve como lección para (i) evitar demasiados indicadores, (ii) la necesidad de aprender actuando y revisar los CeI consecuentemente, (iii) la importancia de los ensayos y aplicaciones a nivel de campo, (iv) la importancia de la participación de los interesados, y (v) la necesidad de vincular los CeI con los programas forestales a nivel nacional y subnacional, principalmente como un instrumento de seguimiento. Los CeI nacionales se utilizaron como referencia cuando se desarrolló en Finlandia la norma nacional de certificación, pero los dos son estructuralmente diferentes, al contrario que en el caso de Malasia.
También se han extraído valiosas lecciones en otros países que han desarrollado y aplicado sus CeI nacionales. Un total de unos 30 países han desarrollado series nacionales de CeI, la mitad de ellos dentro de los procesos de CMPBE y Montreal (Anexo 4).
El Centro Internacional de Investigación Forestal (CIFOR) se ha centrado en gran medida en la investigación de los CeI a nivel de UOF, ayudando a los países en las pruebas de campo. La FAO, la OIMT, UICN, IUFRO, el PNUMA y el PNUD, así como las organizaciones no gubernamentales, comunidades y el sector privado han servido de apoyo también a los trabajos para el desarrollo y comprobación en el campo de los criterios e indicadores a nivel nacional y subnacional. Varios de los procesos dirigidos por los gobiernos, como la OIMT, Tarapoto y la OAM, han elaborado series de CeI para el nivel UOF. Esto puede considerarse como una expresión del hecho de que se haya comprobado de modo creciente que los temas de la sostenibilidad son de escala múltiple y que los objetivos nacionales de sostenibilidad dependen, en gran parte, de las acciones que se realizan a la escala de UOF. La mayoría de las decisiones sobre ordenación tienen lugar a este nivel (Wright, 2002).
Recuadro 5.1: Desarrollo de Criterios e Indicadores y Normas de Certificación de Malasia para la OFS Proceso de Desarrollo de los CeI a Nivel Nacional y de UOF para la OFS Malasia puede considerarse como un país pionero, entre los países miembros productores de la OIMT, en la aplicación de los CeI de la OIMT. El trabajo ha tenido lugar siguiendo dos líneas de acción: (i) el desarrollo de CeI a nivel nacional y de UOF para informar sobre el progreso y auditar el cumplimiento del Departamento Forestal bajo los auspicios del Comité Nacional de OFS establecido en 1994, (ii) el desarrollo de la certificación de la ordenación forestal bajo el Consejo Nacional de Certificación Forestal (CNCF), registrado como empresa en 1998, que recientemente ha cambiado su nombre por el Consejo Malasio de Certificación Forestal. Los procesos de desarrollo para los dos fines han sido complementarios entre sí y han incluido una serie de ejercicios de comprobación y consultas con las partes interesadas (Appanah et al. 1997, Appanah et al. 1999, Tang 2000). En 1994, Malasia comenzó los trabajos para el desarrollo de los Criterios e Indicadores de Malasia (CeIM) para la ordenación forestal sostenible mediante la elaboración y aplicación operativa de las Directrices de la OIMT para la Ordenación Sostenible de los Bosques Tropicales Naturales y sus Criterios para la Medición de la Ordenación Sostenible del Bosque Tropical. En febrero de 1994, se estableció un Comité Nacional de Ordenación Forestal Sostenible (el Comité) que incluye representantes del Ministerio de Industrias Primarias, de Malasia; los Departamentos Forestales de Malasia Peninsular, Sabah y Sarawak; el Instituto de Investigación Forestal de Malasia; el Consejo Malasio de la Industria de la Madera; el Conejo Malasio de la Madera y la Facultad Forestal, de la Universidad Putra de Malasia, para asegurar la aplicación de las directrices antes mencionadas de la OIMT en el contexto malasio. El trabajo fue dirigido por la Sede del Departamento Forestal de Kuala Lumpur. El Comité formuló un total de 92 actividades para hacer operativos los 5 criterios y los 27 indicadores de la OIMT sobre la OFS a nivel nacional, comprendiendo la seguridad del recurso forestal, la continuidad del flujo de productos y servicios forestales, los efectos socioeconómicos, las consultas con las sociedades, y un nivel aceptable de impacto ambiental, incluyendo la conservación de la diversidad. El Comité ha identificado también un total de 84 actividades a realizar a nivel de la unidad de ordenación forestal (UOF) bajo los 6 criterios de la OIMT y sus 23 indicadores. En su elaboración, el Comité había añadido 7 indicadores adicionales a aquellos identificados a nivel nacional para el nivel de la UOF. En la formulación de las 92 y 84 actividades para la aplicación a nivel nacional y de la UOF, respectivamente, el Comité Nacional había tenido también en cuenta los Principios y Criterios para la Ordenación Forestal del Consejo Rector Forestal y los de las Iniciativas de Tropenwald de Alemania. Se tuvieron en cuenta también los principios y recomendaciones englobados en las Directrices de la OIMT sobre la Conservación de la Diversidad Biológica en los Bosques Tropicales de Producción. Los Criterios e Indicadores de Malasia (CeIM)5 constituyen un sistema jerárquico que incluye siete criterios y también una serie de indicadores, actividades y normas de funcionamiento. A fin de conseguir que se aplique el indicador, habría que tener en cuenta una serie de actividades o acciones y, en consecuencia, las actividades pueden definirse como tareas que hay que cumplir para realizar el indicador o indicadores. Las especificaciones de ordenación proporcionan información más detallada de las normas ofreciendo información exacta, sobre los procedimientos de medición, cantidades, materiales, niveles de tolerancia, etc. esto es, algo establecido para el uso como norma de la base de comparación en la cuantificación de los indicadores o en el juicio sobre su capacidad, cantidad, valor y calidad (Tang 1997). Estas especificaciones de ordenación se denominan normas de cumplimiento de los CeIM. El proceso de elaboración de los CeI de Malasia demostró que (i) todos los criterios de la OIMT son aplicables en las condiciones del país, y (ii) no todos los indicadores de la OIMT se encontraron apropiados (dos se omitieron) y (iii) tres temas se añadieron a la lista de indicadores de la OIMT. En lo que se refiere a los criterios de certificación, cuatro indicadores se omitieron y tres indicadores fueron considerados para ser posiblemente incluidos en los CeIM en una etapa posterior (Tang 2000.) Seguimiento y evaluación Un equipo de trabajo establecido a partir de 1995, funciona como comité de vigilancia para garantizar la aplicación apropiada de las actividades de CeIM en el campo. La Sede del Departamento Forestal Peninsular de Malasia ha formado también un Comité Técnico de Seguimiento en octubre de 1995 para supervisar las actividades emprendidas por los respectivos Departamentos Forestales de los estados de Malasia Peninsular. También se elaboró un procedimiento interno de evaluación para los CeIM. El proceso consta esencialmente de tres componentes principales que son la elaboración de la evaluación, la evaluación misma y la información. El procedimiento incluye asesores especializados (auditores) y gestores forestales. Los primeros son responsables de los procedimientos y normas técnicas aprobados mientras que los últimos proporcionan la información necesaria. |
Fuente: NTCC (2000), Baharuddin y Simula (2001), Tang (2000)
Fuente: Ministerio de Agricultura y Bosques (2000)
El CIFOR considera los criterios e indicadores para la OFS como un instrumento innovador para conceptualizar, evaluar y ejecutar la ordenación forestal sostenible a nivel nacional, subnacional o a nivel de unidad de ordenación forestal. En 1999, CIFOR publicó un juego completo de instrumentos para ayudar a los países en el desarrollo y evaluación de los CeI. El marco conceptual presentado en el conjunto de instrumentos pretendía armonizar la base para el desarrollo de los CeI a nivel nacional. La interpretación de CIFOR sobre la ordenación forestal sostenible es la siguiente: Una serie de objetivos, actividades y resultados coherentes con el mantenimiento o mejora de la integridad ecológica del bosque y la contribución al bienestar de la población, tanto actual como futura. Los conceptos de integridad del ecosistema y bienestar de la población se explican con más detalle en el conjunto de instrumentos. La Serie del Cuadro de Instrumentos de CeI comprende 9 de los 10 instrumentos (el nº 10 se encuentra todavía en fase de desarrollo) que fueron elaborados durante el proyecto de CIFOR referente al Ensayo de Criterios e Indicadores para la Ordenación Forestal Sostenible. Los instrumentos están destinados a ayudar a los usuarios a desarrollar y evaluar los CeI de la ordenación forestal sostenible y equitativa. CIFOR ha desarrollado también el CIMAT (Instrumento de Modificación y Adaptación de los Criterios e Indicadores) que es un sistema basado en los conocimientos desarrollados para apoyar el proceso de desarrollo y evaluación de los CeI adaptados localmente.
CIFOR ha contribuido mucho al ensayo de los CeI en países tropicales y templados habiéndose identificado los siguientes atributos clave para juzgar la utilidad de una serie de CeI en la evaluación a nivel de UOF o como instrumento para mejorar la ordenación forestal:
Prescott-Allen (1998) ha propuesto una lista útil para caracterizar los buenos indicadores (para la biodiversidad) a nivel de UOF:
CIFOR ha desarrollado también directrices para los responsables de las decisiones para análisis de multi-criterios en la evaluación de criterios e indicadores con objetivos parcialmente contradictorios, p.ej. rentabilidad de costes e insumos para la protección de la biodiversidad.
Dentro del contexto de la OIMT, se definen dos procedimientos para poner en práctica los CeI: como un instrumento de política y en la auditoría de UOFs individuales. La auditoría puede ser interna, es decir, mediante la organización misma como parte de su sistema de ordenación, o externa, por ejemplo mediante una tercera parte independiente. En el último caso, el resultado es utilizado normalmente para la comunicación sobre el estado o calidad de la ordenación forestal en un área definida. La OIMT ha estado promoviendo activamente el uso de los CeI en trabajos de auditoría.
Las versiones de los Manuales de la OIMT sobre la Aplicación de los CeI (1999) se elaboraron por separado para los niveles nacionales y de UOF. Los talleres regionales organizados para discutir los manuales demostraron que la aplicación al nivel de UOF es una tarea importante. El esquema de auditoría desarrollado por la OIMT para los CeI (2001) fue diseñado para ayudar en la adopción de los CeI como parte del sistema de ordenación a nivel de la unidad de ordenación forestal.
En junio de 2001, se solicitó a la OIMT organizar talleres a nivel nacional en los principales países productores para formar funcionarios, gestores forestales, concesionarios forestales y otros, directamente interesados en la UOF en la utilización efectiva de los formatos de información de la OIMT para los CeI tanto a nivel nacional como a nivel de UOF. Esto estuvo vinculado con la información nacional sobre el Objetivo 2000 de la OIMT. Once países han mostrado su interés en organizar la formación sobre CeI. Esto requeriría un trabajo preparatorio de las UOFs individuales a fin de recoger datos sobre los temas pertinentes basados en un cuestionario derivado del formato de información de la OIMT. La finalidad de la OIMT es constituir una base de datos confiable en sus países miembros productores desde abajo hacia arriba, es decir, recopilando información de las UOFs individuales que pueden después agregarse a nivel nacional. Al propio tiempo, se establecerían procedimientos nacionales de información que pueden incluir obligaciones normativas para proporcionar los datos.
La recopilación de datos será un esfuerzo importante cuando se haga por primera vez pero el seguimiento anual será mucho más sencillo una vez que se ha establecido la base de partida. La recolección de datos socioeconómicos se espera que sea difícil debido a la falta de información. El método de la OIMT será un proceso largo pero es un método práctico y realista en el que el número de UOFs que proporcionen datos será incrementado gradualmente (Johnson, com. pers.).
En noviembre de 2001, se adoptó la decisión de dar apoyo a los países que pretenden aplicar el método de auditoría de los CeI en sus condiciones. Éste será un esfuerzo complementario para aplicar al formato de información de OIMT ya que se centraría en el uso por las UOFs de los CeI como instrumento de ordenación.
El desarrollo de una serie de CeI a nivel de UOF requiere una adaptación sustancial. Algunos indicadores elaborados para la escala nacional, que pueden no ser aplicables a la escala de la UOF, incluyen los referentes a la contribución a la captación mundial de carbono, las reservas de tierras para áreas protegidas o las contribuciones del sector forestal de carácter socioeconómico sectorial (p.ej. para el PNB), etc. Sin embargo, la mayoría de los indicadores de nivel nacional pueden aplicarse también a nivel de la UOF. En una evaluación sobre la aplicabilidad de los CeI del Proceso de Montreal a nivel de la UOF, el Proyecto LUCID (en los Estados Unidos) encontró que el 98% de los indicadores ecológicos y el 59% de los indicadores socioeconómicos y de ordenación, del Proceso de Montreal, eran también aplicables al nivel de la UOF en los bosques nacionales (Wright, 2002). En Australia, se encontró que entre los 67 indicadores del Proceso de Montreal, 28 tenían una redacción bastante diferente en los indicadores subnacionales, diez se juzgó que no eran útiles en este nivel y se introdujeron ocho nuevos indicadores (Buchanan, 2002b).
Los indicadores a nivel local (INL) pueden aplicarse para evaluar el estado o la calidad de la ordenación forestal en un área determinada, desde un pequeño lote de bosques privados hasta una unidad de ordenación forestal de un millón de hectáreas. Los INL son esquemas ampliamente aceptados para definir, medir y vigilar la sostenibilidad y constituyen la base para la planificación de la ordenación forestal sostenible. Dos países han sido especialmente activos en el desarrollo de INL, que son Canadá y Estados Unidos.
Los bosques modelo de Canadá son bosques en los que se están desarrollando sistemas innovadores de ordenación forestal sostenible, que se elaboran, comprueban y comparten por todo el país. Cada bosque modelo ha elaborado una serie de INL, basada en su mayor parte en los seis criterios patrocinados por los ministros forestales de Canadá. La red de bosques modelo ha celebrado talleres de INL por todo Canadá y ha elaborado una "Guía del Usuario para los Indicadores a Nivel Local" a fin de compartir sus conocimientos y experiencias en el desarrollo y aplicación de los indicadores (Buchanan, 2002a). La experiencia canadiense demuestra cómo pueden utilizarse los bosques modelo como un laboratorio de investigación para este fin. Los bosques modelo identificaron tres grandes pasos para desarrollar y utilizar los INL: (i) identificación de los INL LLI, (ii) recolección de datos, y (iii) aplicación de los INL para seguimiento e información.
Después de haber realizado en Brasil ensayos a nivel local sobre los CeI con asistencia de CIFOR, el Servicio Forestal de los Estados Unidos decidió poner en marcha un Proyecto de Desarrollo de Criterios e Indicadores a Nivel de Unidad Local (LUCID) que estuvo destinado a extender la evaluación con bases científicas para desarrollar un programa de seguimiento a escala forestal para los sistemas sostenibles desde el punto de vista social, económico y ecológico. El proyecto demostró que el método de sistemas proporciona un marco eficaz de organización para desarrollar un programa de seguimiento de la sostenibilidad para grandes UOFs. La experiencia obtenida indicó que la sostenibilidad representaba intrínsecamente un concepto social a largo plazo y requería la elaboración de un lenguaje común. Sus evaluaciones son relativas, no deterministas, en cuanto a su naturaleza y que su seguimiento es un proceso reiterativo. Todos los resultados son contextuales y sin suficiente detalle y la interpretación tiene poco significado. Sin embargo, fue posible identificar una serie medular de indicadores y medidas recomendadas (Wright, 2002).
Los experimentos de Norte América con el desarrollo de indicadores a nivel local para la sostenibilidad, son valiosos, al hacer hincapié en el método de abajo a arriba mientras que la serie de CeI nacionales sólo sirve como marco inicial de referencia.
Los criterios e indicadores para la OFS y la certificación forestal comparten muchas semejanzas pero hay también importantes diferencias entre ambos conceptos. Las semejanzas se refieren a los grandes objetivos comunes y a los enfoques de carácter general. Ambos instrumentos son métodos voluntarios para fomentar la OFS. Incorporan elementos clave de la sostenibilidad como se ha definido internacionalmente, utilizando los esquemas de los CeI como base conceptual. Ambos dependen de la recolección de datos para la información sobre las pruebas de su establecimiento.
Las diferencias importantes entre las aplicaciones de los CeI y los sistemas de certificación se refieren a la escala, finalidad, resultados, grupos interesados y agentes participantes. La escala de los esquemas CeI varía desde el nivel nacional al nivel de la UOF. Muchos procesos dirigidos por los gobiernos se centran en los esquemas a nivel nacional. Los CeI a nivel nacional constituyen una base de referencia importante para la certificación forestal aunque están primordialmente desarrollados para información sobre las condiciones forestales a nivel nacional. No se pretende que sirvan para la evaluación del cumplimiento de la ordenación forestal ni al nivel nacional ni al nivel de la unidad de ordenación forestal.
La certificación forestal, por otra parte, se refiere principalmente al nivel subnacional particularmente al nivel de la UOF. Algunas iniciativas privadas referentes a la certificación han elaborado series de CeI pero su finalidad es diferente. Mientras las series de CeI son un método descriptivo, la certificación forestal se basa esencialmente en normas prescritas. Estas normas a su vez están conceptualmente basadas con frecuencia en las series descriptivas de CeI. En consecuencia, también los resultados son diferentes. Los CeI no contienen metas o expectativas de resultados, mientras que la certificación es una evaluación frente a las normas de cumplimiento. Debido a la diferencia de escala y finalidad, se encuentran diferencias importantes con respecto a los grupos destinatarios de ambos instrumentos y a los grupos normales que participan en su desarrollo. Mientras que la elaboración de las series de CeI son dirigidas con frecuencia por organismos gubernamentales, las normas y sistemas de certificación forestal son establecidos por organismos privados.
Es evidente que el trabajo realizado sobre criterios e indicadores a nivel nacional y subnacional, sirve como base sólida para el establecimiento de un entendimiento común de alcance mundial sobre lo que constituye la OFS. Cabe esperar también que la compatibilidad conceptual de las diversas series de CeI aumente aún más, debido a su futuro desarrollo. Los progresos en este campo serán muy importantes para las normas de certificación adaptadas regional y localmente, aunque reconocidas mundialmente.
En cuanto a los requisitos de cumplimiento de los indicadores, el nivel normal de cumplimiento y la dirección deseada de cambio tienen que definirse en gran parte en las situaciones locales. Debido a la heterogeneidad de las condiciones locales, sería difícil y probablemente inconveniente especificar unos niveles mínimos comunes aceptables, p.ej. según los tipos de bosque. Tal especificación podría desarrollarse mediante un proceso participativo a nivel local o nacional, teniendo en cuenta el marco pertinente aprobado internacionalmente de la OFS y también los trabajos realizados por las regiones vecinas a fin de hacer que las normas resultantes sean aceptables internacionalmente. Esto permitiría tener en cuenta también la serie completa de valores del bosque para la sociedad (Rametsteiner & Simula, próxima a publicarse).
A fin de desarrollar el seguimiento de la sostenibilidad en el sector forestal, mediante un sistema transparente continuo y eficaz, deben mejorarse los sistemas de recogida de datos para medir la sostenibilidad. Los principales desafíos referentes a los CeI en los países desarrollados radican en las limitaciones económicas de carácter general y, por tanto de la recolección de datos y la capacidad para aplicar los CeI6.
En los países en desarrollo, además de éstas, hay que salvar toda una serie de problemas. Aunque algunos procesos (p.ej. Pan-Europeo, Montreal, Tarapoto, OIMT) han estado reuniéndose y discutiendo con frecuencia los problemas para hacer operativa la aplicación de los CeI, otros procesos, particularmente los que incluyen países en desarrollo, no han actuado sobre el particular. Han habido pocas reuniones de seguimiento para revisar el progreso y compartir los problemas que afrontan los países miembros. Sin asistencia externa u otras iniciativas, es probable que el progreso continúe siendo lento. La falta de capacidad en cuanto a personal capacitado y recursos ha sido un grave problema para el desarrollo y aplicación de los CeI para la OFS por parte de muchos países miembros de África y Asia.
Algunas de las oportunidades y elementos clave de una solución a este problema incluyen el compromiso continuo de los que participan en la OFS para hacer que funcione el proceso; la participación continuada de información y técnicas; y el cumplir las metas de progreso impuestas por ellas mismas. Teniendo en cuenta que los CeI incluyen todos los elementos de la OFS, ellos representan un enfoque completo para el seguimiento, evaluación e información sobre los OFS. Además, los CeI facilitan la aplicación nacional de la OFS y su documentación (cf. Buchanan 2002). Sin embargo, a falta de un formato comúnmente acordado para el seguimiento, evaluación e información a nivel subnacional, nacional o mundial, parece que no hay un consenso claro entre los países para comenzar a operar e informar utilizando los CeI como base. Tal acuerdo contribuiría mucho a adoptar los CeI como instrumento de ordenación en todos los países.
La participación amplia de los diferentes interesados en el proceso de desarrollo de series nacionales o subnacionales de CeI sería una oportunidad clave para una más amplia utilización de este instrumento. La participación limitada de los interesados en el desarrollo de muchas series internacionales de CeI puede explicar en parte por qué ha sido tan lento el progreso en su aplicación.
Hay diferentes opiniones entre los interesados sobre la necesidad de coherencia y convergencia entre los diferentes procesos internacionales de CeI pero hay poca duda de que la armonización de los conceptos correspondientes, de las definiciones e incluso de los propios CeI facilitaría la comparabilidad y la información a nivel internacional. La mejora de la coherencia no sería difícil de lograr porque existe una aceptación común sobre los principales componentes de los CeI. La realización de progresos en este campo requeriría, sin embargo, esfuerzos adicionales a nivel internacional para revisar o corregir las series existentes de CeI para mayor coherencia y compatibilidad. No obstante, el creciente carácter común evidente (redacción, estructura) no debería ser el principal objetivo ya que una mayor comparabilidad y compatibilidad se pueden conseguir por otros medios, p.ej., relacionando entre sí los componentes similares de varias series de CeI.
Hay problemas conceptuales y de definición en los diversos procesos de CeI que deberían abordarse para facilitar la aplicación en los países participantes. La jerarquía y la coherencia interna entre los distintos niveles es otro tema importante y un elemento que podría contribuir a la armonización.
Los procesos de CeI están todavía en evolución y es probable que las diversas series se actualicen basándose en la aplicación de nuevos conocimientos y experiencias. La OIMT fue la primera iniciativa que ha revisado ya sus CeI originales. El próximo paso podría ser alinear los principios de la Organización para la OFS (OIMT 1990) con los CeI. La coherencia jerárquica entre los principios y los CeI facilitaría su aplicación en la práctica7. El CMPBE está también en proceso de revisión de sus CeI. En los otros casos, los beneficios resultantes de los CeI serían suficientemente importantes para justificar el esfuerzo de revisarlos tanto a nivel internacional como en aquellos países que ya han desarrollado CeI a nivel nacional basándose en sus series regionales respectivas.
Falta todavía intercambio de información y participación de conocimientos entre los procesos y organismos participantes en esfuerzos similares. La colaboración y coordinación entre procesos facilitaría un aprendizaje cruzado y la expansión de la aplicación del proceso. Para este fin, debería ponerse a punto mecanismos adecuados.
Hay toda una serie de problemas a resolver para aumentar la eficacia de los CeI como instrumento para progresar hacia la OFS. Estos problemas incluyen:
(i) ¿existe la armonización necesaria entre las series regionales de CeI?; ¿hay una serie común básica necesaria a nivel mundial y cuál sería su finalidad?
(ii) ¿existe la coordinación necesaria entre los procesos regionales y cómo se podrían establecer mecanismos adecuados a este fin para lograr la cooperación y aprendizaje de las experiencias de cada uno?
(iii) ¿cómo pueden utilizarse mejor los CeI para el Seguimiento, Evaluación e Información?
(iv) ¿cómo racionalizar los CeI y las iniciativas e instrumentos relacionados con el bosque a fin de reducir la carga de información para los países en el progreso hacia la OFS?
(v) ¿cómo mejorar la coordinación transversal sectorial y la coordinación institucional y cómo enlazar los CeI para la OFS con otras iniciativas sobre los indicadores, p.ej. las relacionadas con el desarrollo sostenible a nivel internacional y nacional (cf. FAO, 2000)?
(vi) ¿cómo crear o fortalecer el compromiso político para desarrollar y aplicar los CeI a nivel nacional (cf. Prado 2002)?
(vii) ¿cómo establecer vínculos entre los CeI y los programas forestales nacionales?
(viii) ¿cómo conseguir la retroalimentación para la mejora continua de los CeI a diferentes niveles?
(ix) ¿cómo asegurar y fomentar la asociación entre los interesados para la aplicación de los CeI (cf. Prabhu et al., 2002)?
(x) ¿cuáles deberían ser los fines y aplicación de los CeI nacionales y subnacionales, incluyendo la relación entre ellos, las normas sobre ejecución y certificación (FAO, 2000)?
(xi) ¿cuál sería la mejor forma de crear capacidad suficiente para poner en práctica los CeI, especialmente en los países en desarrollo?
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Lista de direcciones de internet
OAM www.focusintl.com/whos0008.htm
OIMT www.itto.or.jp/policy/Policy_Development.html
Proceso de Montreal www.mpci.org
CMPBE www.minconf-forests.net
Tarapoto www.tratadoamazonico.org
FAO www.fao.org
SADC-FSTCU http://www.fstcu.org/fstcu.htm
CILSS www.cilss.org
Cercano Oriente En preparación
Africa Seca En preparación
Bosques Secos de Asia http://www.apfcweb.org
1 La OIMT tiene otras cuatro series de directrices aplicables a nivel de la UOF (ordenación de bosques plantados, conservación de la diversidad biológica en los bosques tropicales de producción y control de incendios).
2 En la version anterior del borrador se incluían verificadores para los indicadores pero no había subindicadores.
3 Informe de IPF, párrafo 110.
4 Informe de IPF, párrafo 115 (a).
5 La primera version de los CeIM se basó en los CeI de la OIMT (1992) pero éstos se han revisado recientemente basándose en los CeI de la OIMT (1998).
6 Basado en un estudio realizado entre los procesos internacionales.
7 Las recientemente propuestas Directrices de OIMT para la Restauración, Ordenación y Rehabilitación de Bosques Tropicales Degradados y Secundarios (2002) se aplican a los conceptos de los principios que están apoyados mediante "acciones recomendadas". Éstas no han estado relacionadas con la estructura de los C&I de la OIMT, lo que es una ilustración de los diferentes fines de los dos instrumentos.
