Relacionado al Objetivo No. 3
Por
Ravi Prabhu1, P. Abbot, D. Blay, K. Buchanan, F. Castaneda, A.
Danso, M. Dudley, J.M. Kim, A. Marjokorpi, M. Nkosi, B. Pokorny, R. Prasad, H.
Seppanen, H. Thiel, D.Wijewardena, P.Wright
Con la contribución de:
V. Agyemah, J.J.
Campos, B. Finegan, C. Sabogal, T. Schlichter, A. M. Tiani
Conferencia Internacional sobre la
Contribución de los Criterios e Indicadores para la
Ordenación Forestal
Sostenible: camino a seguir (CICI-2003)
Ciudad de Guatemala, Guatemala
3 - 7 de febrero de 2003
Los revisores de los borradores anteriores de este documento han sugerido que deberíamos tener mucho cuidado en no confundir los CeI con la certificación. Hemos intentado en todo momento separar ambos conceptos, pero los límites, con frecuencia, se confunden en las estrategias nacionales para lograr la ordenación forestal sostenible y como este documento se centra en las experiencias nacionales, este aspecto borroso puede verse a veces reflejado en él. Otra sugerencia de algunos revisores fue que intentásemos organizar el documento siguiendo las líneas de los nueve procesos internacionales. El autor principal adoptó la decisión de no hacerlo así, basándose en el hecho de que en un documento sobre la aplicación de los CeI, el hecho de que pueden tener el mismo origen conceptual está completamente enmascarado por los contextos en los que se van a aplicar. Por lo tanto, lo que se mantiene es la experiencia nacional. Además, el juntarlos por procesos podía llevar a la suposición de semejanzas que no existen en realidad. Confiamos en que estas decisiones sirvan de ayuda a las necesidades de un lector interesado en la aplicación de los CeI.
Los autores desearían expresar su agradecimiento a Marcela Ochoa, William Mankin, Christel Palmberg-Lerche, Rob Hendricks y a los dos revisores anónimos por sus comentarios.
Los criterios e indicadores para la ordenación forestal sostenible han caminado un largo trecho desde que la OIMT publicó por primera vez su serie, hace algo más de una década (OIMT 1992). Desde tal fecha se han puesto en marcha nueve procesos internacionales de criterios e indicadores incluyendo aproximadamente 150 países y comprendiendo la mayoría de la zona forestal del mundo. Pero ¿hasta qué punto nosotros, como comunidad mundial, hemos llegado a la aplicación de estos criterios e indicadores para la ordenación forestal sostenible? ¿Cómo se están aplicando y qué lecciones se pueden extraer de estos esfuerzos por aplicarlos? Éstas son algunas de las preguntas que este documento va a intentar responder.
Identificar, describir y analizar los desafíos de la aplicación de los CeI a través de 150 países, no sería posible ni útil en un documento de esta naturaleza, incluso aunque se dispusiera de toda la información. En realidad, muchos países no han comenzado a aplicar los CeI y, de aquéllos que lo han hecho, la mayoría están en las etapas iniciales o de prueba de aplicación. Por ejemplo, los ensayos de campo completos de los CeI de la OIMT determinaron que casi el 75% de los 32 países estudiados no contaban con datos suficientes relativos a los indicadores para establecer puntos de referencia. El estudio determinó también que, de los cuatro principales obstáculos para la aplicación de los CeI, tres se refieren a la falta de capacidad: falta de recursos financieros, limitación de personal especializado y falta de disponibilidad de datos. El otro obstáculo, identificado como el más importante, es la falta de compromiso político. (Informe sobre los ensayos de campo y de cuatro talleres de formación de preparadores para la aplicación de los Criterios e Indicadores de la OIMT, XXX reunión de la OIMT).
Por ello, este documento va a tratar únicamente de captar el "sentido característico" de los desafíos, limitaciones y éxitos que los países están encontrando cuando tratan de aplicar los CeI como instrumentos para facilitar o fortalecer la ordenación forestal sostenible. Nuestro informe, por lo tanto, se basa en una selección característica de "casos" de todo el mundo. Se trata de "relatos" de una selección de países de todas las regiones geográficas del mundo, con una insuficiente y además lamentable representación de Europa (debido sobre todo a la falta de respuesta a la petición de compartir las experiencias relativas al tema central de este informe). Cada uno de estos países tiene su propio contexto especial para la aplicación de los CeI y están en distintas etapas de los procesos de aplicación. De estos casos, presentados en el Anexo2, tratamos de extraer las lecciones fundamentales de lo que todavía constituye una historia que está muy lejos de terminar.
Los "estudios de casos" reunidos en este documento tratan de muestrear algunos de los diversos métodos y conceptos que existen en todo el mundo con respecto al desarrollo de criterios e indicadores para la ordenación forestal sostenible. Los casos fueron seleccionados basándose en las respuestas a las solicitudes de información relacionadas con los términos de referencia de este documento y con un perfil propuesto. Aunque la respuesta ha sido extraordinariamente positiva, no se ha dispuesto de información equilibrada de todos los temas. Geográficamente, Europa está representada por defecto en este documento, reflejando por supuesto los estrictos programas de los contribuyentes europeos potenciales, más que la escasez de información.
Comenzamos exponiendo una visión general breve de los procesos de CeI en que están involucrados estos países en lo que afecta a la aplicación del método adoptado por ellos. A continuación examinamos la base legal y reglamentaria para la aplicación de los CeI en estos países, porque esperamos que tenga una gran influencia sobre la forma en que se utilizan los CeI y los dispositivos institucionales requeridos para este fin. A partir de aquí continuamos dando un vistazo a la naturaleza de los interesados involucrados en el desafío de la aplicación, antes de examinar los dispositivos reales de carácter institucional y organizativo que dan forma a la colaboración de estos interesados. Esto nos lleva a examinar seguidamente la capacidad y los recursos necesarios para hacer posible la aplicación de los CeI.¿Qué clase de tratamiento de datos han incluido estos países para la aplicación de los CeI? ¿Cómo fluye la información, hacia quién y para qué fin? Éstas son las cuestiones que tratamos de responder en las dos secciones siguientes. En las dos últimas secciones trataremos del papel y contribución de la investigación, desde la perspectiva de estos países y el posible camino futuro para todos los que estamos dedicados a este desafío de la aplicación. Al leer este documento será importante acudir al Anexo en cuanto a ilustraciones de los diversos métodos para atender los desafíos de aplicación, porque ésta allí la historia real de que se trata.
Aunque el principal enfoque de este documento está en los CeI a nivel nacional, vamos a tratar también los niveles provinciales y de unidad de ordenación forestal, cuando esto ha sido importante desde la perspectiva del país. De forma similar, aunque examinamos principalmente los CeI como instrumentos para el seguimiento e información sobre los progresos en favor de la ordenación forestal sostenible, cuando un país ha puesto especial hincapié en la certificación como parte de su estrategia para lograr la ordenación forestal sostenible, observaremos también la aplicación de los CeI dentro del marco de la certificación.
El documento debe contemplarse únicamente como una "primera imagen" intentando elaborar un relato coherente sobre la aplicación de los CeI.
Al dar una visión general sobre los procesos de CeI a que pertenecen los países y los métodos que han adoptado para aplicar los CeI, nos hemos guiado por influencias tangibles más que por la pertenencia nominal a un proceso. Es evidente que todos los países han estado expuestos a una multitud de influencias de los procesos internacionales de CeI, a través de la certificación, y sobre todo de sus necesidades y agendas nacionales.
Aunque todas las series de CeI pretenden la evaluación3 del estado de los bosques y de la ordenación forestal, son diversas en cuanto a su contenido y estructura, debido a las condiciones específicas subyacentes que son responsables de su desarrollo. Con el fin de sistematizar las razones de esta diversidad, pueden identificarse tres grupos de factores, según Pokorny et al. (2002) como se muestra en la Figura 1: (1) las variables condiciones del marco externo, incluyendo los factores que influyen indirectamente en los individuos implicados en los procesos de desarrollo de los CeI; (2) las características del proceso de desarrollo de los CeI, incluyendo las condiciones específicas de trabajo y los atributos de los individuos4 directamente implicados; y (3) las demandas planteadas por la aplicación específica de los CeI en relación con los recursos financieros y humanos y también con las limitaciones de tiempo5.
Figura 1: Factores clave de la diversidad de las series de CeI (Según Pokorny en preparación)
Para la mayoría de los países considerados en este documento el trayecto hacia el desarrollo de los CeI a nivel nacional comenzó con su participación en uno de los nueve procesos internacionales. Las dos excepciones son Ecuador y Sudáfrica, cuyos procesos de desarrollo de CeI parecen haber respondido en primer lugar a iniciativas nacionales, aunque no pueden descartarse influencias internacionales. Al nivel de la ordenación forestal y al nivel subnacional las influencias han procedido ya sea de la certificación, como es el caso de Brasil o Ghana, o han derivado de la necesidad de encontrar una forma de vincular efectivamente las necesidades y capacidades nacionales de información con las de nivel subnacional, y el DCIUL y los Programas de Bosques Modelo de los Estados Unidos y Canadá constituyen ejemplos de ello. Finalmente, hay una gran cantidad de esfuerzos para aplicar instrumentos del tipo de los CeI a nivel local para el seguimiento de los proyectos, y evaluación de proyectos, que no han sido documentados en este trabajo. CIFOR está llevando a cabo investigaciones sobre el uso de indicadores basados en dispositivos de seguimiento en colaboración a fin de promover mejoras en la ordenación forestal local.
Evidentemente la naturaleza de los procesos y de sus objetivos tendrá cierta influencia sobre la naturaleza de los interesados participantes y en la capacidad para la aplicación de los CeI. Esta influencia será mayor dependiendo del grado con que estén articulados dentro del proceso la consulta de los interesados y las medidas de aplicación. Por ejemplo, comparativamente poco se dice sobre estos temas en el Proceso de la Zona Seca en comparación con el Proceso de Montreal, se contrasta esto con las prescripciones detalladas de la certificación y se puede calibrar la influencia del "proceso".
Hay dos factores principales que destacan cuando consideramos el estado actual de la aplicación de los CeI. En primer lugar, está el tema del interés de los interesados y de su participación en la aplicación. Como interesados contemplamos cualquier grupo de personas que puedan tener un interés legítimo en la información generada por los CeI o puedan tener capacidad para generar información de interés. Por lo tanto, los interesados incluyen departamentos gubernamentales, organizaciones no gubernamentales (ONGs), industria privada, propietarios bosque, pequeños y grandes y otras agrupaciones semejantes. El otro factor es la capacidad de tales interesados para dedicarse a la aplicación del proceso. Con frecuencia falta esta capacidad y se solicitarán medidas para crearla. La creación de capacidad se contempla a menudo como un proceso mediante el cual se incorporan a un grupo (o a un individuo) "aptitudes" o "recursos". Esto puede ser cierto en muchos casos pero indudablemente no es la norma general. La creación de una capacidad para participar en el proceso de aplicación puede ser tan simple como sensibilizar a un grupo sobre los beneficios potenciales de utilizar los CeI, "destapando" con ello una capacidad innata que en otro caso no estaría disponible. Este tipo de creación de capacidad será probablemente necesario para grandes secciones de la sociedad. En cualquier caso, la creación de capacidad generará la necesidad de recursos adicionales.
Casi todos los procesos nacionales e internacionales de CeI están basados en los compromisos establecidos durante el CNUMAD en 1992, específicamente el párrafo 11 de la Agenda 21 del protocolo. Estos compromisos fueron posteriormente confirmados y elaborados por una serie de programas regionales en diferentes continentes. Finalmente, casi todos los programas forestales nacionales contienen declaraciones de intención en relación con el desarrollo sostenible y el papel de los CeI para lograrlo.
Existe una diversidad de métodos para establecer la base legal y reglamentaria de los CeI. En algunos países, los CeI tienen un fuerte fundamento en la legislación del país y muchos han creado recientemente nueva legislación para este fin. Sudáfrica es un buen ejemplo de este caso y la incorporación de los CeI en la Ley Forestal Nacional de 1998 es en realidad el motor principal para su desarrollo y aplicación. En Corea, también, los cambios recientes en la legislación forestal han fortalecido el papel de los CeI. En otros países está teniendo lugar el desarrollo y aplicación dentro de la legislación existente, constituyendo ejemplos a este respecto los Estados Unidos y Canadá. Cuando existe ya tal impulso, puede no ser necesario el dar una base legal para los CeI, aunque generalmente parece que el darles un fundamento legal favorecería su desarrollo y aplicación en áreas en que tal desarrollo no está progresando debidamente.
La base reglamentaria para la aplicación de los CeI variará de acuerdo con la tarea con que se establecen. Necesitan ser regulados, en el sentido estricto de la palabra, sólo si se utilizan para inspección o auditoría, o en el tipo de certificación obligatoria que se está contemplando en Ecuador. En la mayoría de los demás casos existe únicamente la necesidad de regular el tipo de información que se está recogiendo para fines de seguimiento a fin de conseguir su comparabilidad con el tiempo.
Los interesados en los temas forestales pueden encontrarse generalmente en cuatro niveles
1. Los interesados internacionales son normalmente, o bien instituciones internacionales, organizaciones u órganos internacionales como los asociados con la Asociación de Colaboración sobre Bosques (ACB)6, u organizaciones internacionales no gubernamentales como la Unión Internacional de Instituciones de Investigación Forestal (IUFRO), la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN), el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) y los institutos forestales internacionales.
2. Los interesados regionales, normalmente alineados con regiones o con los procesos de los criterios e indicadores.
3. Los interesados nacionales, incluidas las autoridades forestales nacionales, órganos o afiliaciones industriales, grupos de conservación, órganos profesionales, sindicatos.
4. Los interesados locales, que incluyen grupos de conservación, grupos de comunidades forestales, comunidades locales, asociaciones profesionales y partes interesadas de base local sobre asuntos forestales7
Los países han utilizado una amplia variedad de métodos para atraer o sensibilizar a los interesados. Éstos han incluido reuniones, conferencias, talleres, seminarios, desarrollo de redes y comités, planteando documentos claves en el dominio público para comentarios, llevando a cabo acciones de investigación con ellos o planificando y aplicando programas de alcance exterior utilizando internet, los medios impresos o la radio y la televisión. En los Estados Unidos, por ejemplo, una mesa redonda nacional sobre los bosques sostenibles para facilitar la participación de los interesados fue organizada.
Para los países que participan en uno de los nueve procesos internacionales o regionales, la fase de desarrollo fue dirigida en gran manera por organismos gubernamentales que promueven la participación de cada país. Las ONGs internacionales y la industria se involucraron en dicha etapa. Es en la adopción de tales procesos dentro de los países donde participan los principales interesados nacionales de forma más atenta. Los tipos más corrientes de interesados incluidos en el desarrollo y aplicación de los CeI son los diferentes órganos de gobierno, propietarios forestales y las ONGs ambientales. Pero cada país, dependiendo de sus propias circunstancias, ha incorporado a otros interesados. Por ejemplo, en Nueva Zelanda los interesados incluyeron, además de los anteriores las universidades, organizaciones de investigación y la organización de selvicultores agrícolas. En Namibia participaron también pequeños productores de artesanía de la madera y la industria de carbón vegetal, junto con institutos de investigación dedicados a los desiertos y la desertificación. En países en que se adoptó para los CeI el nivel de la UOF, los interesados fundamentales incorporados eran generalmente propietarios forestales, gremios y comunidades locales. Indudablemente, la naturaleza de los interesados incluía cambios según la escala de aplicación de los CeI y la finalidad para la que se están utilizando.
Una evaluación del proyecto nacional de certificación forestal en Ghana, destacó los siguientes factores, que han sido adaptados para hacerlos más apropiados para nuestra discusión en este documento:
Como todos sabemos, la participación efectiva de los interesados es la clave del éxito de la aplicación de los CeI. A menos que exista una completa participación de todas las partes interesadas, la aplicación de cualquier iniciativa de ordenación sostenible está condenada al fracaso. Sin embargo, los procesos de los interesados suelen ser lentos y pueden ser costosos porque tratan intrínsecamente de influir de algún modo en el comportamiento o actitudes de estos grupos. Reconociendo el papel fundamental que los procesos de los interesados desempeñan en la aplicación con éxito de los CeI, varias organizaciones internacionales y organismos bilaterales de desarrollo se han ofrecido a apoyar tales esfuerzos. En realidad, muchos de los ejemplos que hemos revisado, habían recibido ayuda financiera o técnica de una o más agencias extra-nacionales.
Con el fin de facilitar la participación plena de los interesados en la aplicación de los CeI a escala de UOF, se consideró útil:
La coordinación internacional desempeña un papel importante para hacer viable la aplicación. En algunos países, la medición y el análisis de los datos de algunos indicadores puede ser responsabilidad de otra institución gubernamental y no necesariamente del servicio forestal nacional. Por ejemplo, la medición de los indicadores relativos al agua puede ser responsabilidad del Ministerio de Tierras y Aguas; los indicadores de erosión del suelo pueden ser responsabilidad del Ministerio de Agricultura; los indicadores de la mano de obra forestal pueden ser responsabilidad de la oficina de estadística del Banco Central. Esto lo hace aún más importante para la coordinación y participación de los diversos organismos gubernamentales ayudando a la aplicación de los criterios e indicadores. Además, el servicio forestal nacional - organismo gubernamental más directamente responsable de la aplicación - necesita tener la capacidad de coordinar las acciones, almacenar y analizar los datos y distribuir los resultados con todos los interesados.
En Ecuador, y en menor extensión en el Reino Unido, hay esfuerzos novedosos para trasladar todas las responsabilidades al sector privado, otras instituciones gubernamentales y la sociedad civil. Tales "experimentos", si éste es su término correcto, son un reflejo de la adaptación a las limitaciones de recursos porque se está considerando fundamentalmente el papel del gobierno.
Muchos de los dispositivos institucionales ya han sido referidos en la sección anterior, como la formación de comités o grupos de trabajo. Más importante que la creación de "nuevas" instituciones será el uso eficaz de las instituciones existentes como los comités de coordinación departamentales o la vinculación con grupos responsables de la información sobre el estado de los bosques o del estado del medio ambiente. El valor añadido de vincular con tales grupos es con frecuencia mayor que la iniciación de un nuevo dispositivo, especialmente cuando consideramos la sostenibilidad potencial de tales nuevos dispositivos o instituciones. Australia ha utilizado los Acuerdos Forestales Regionales (AFRs) como uno de los primeros incentivos para el desarrollo de los CeIs. La AFRs representan 20 acuerdos anuales entre el Estado y los gobiernos de la Mancomunidad Británica de Naciones en lo referente a la ordenación y utilización de regiones forestales identificadas con cinco procesos de revisión anuales que incluyen la consulta pública sobre la aplicación de las actividades. Se ha informado sobre métodos similares de Canadá donde en Newfoundland y Labrador, el gobierno está redactando un plan de desarrollo forestal de 20 años que incluirá referencias específicas a una serie provincial de CeI, y se está considerando la integración de los indicadores en la legislación. En el otro extremo, el nivel de la UOF, los bosques modelo de Canadá han finalizado series de indicadores de nivel local adecuados para sus necesidades particulares. En este caso, el "Bosque Modelo" se convierte en sí mismo en el dispositivo institucional para la aplicación de los CeI.
A pesar de esto habrá que conseguir nuevos dispositivos institucionales para no crear capacidades superfluas para generar y tratar los datos y la información de los CeI. Vencer la resistencia y la inercia entre los grupos colaboradores horizontal y transversalmente jerarquizados, será difícil y dependerá mucho de que los interesados estén convencidos de los beneficios del ejercicio. En Sudáfrica y Corea los procesos de aplicación de los CeI parecen haber recibido un gran ímpetu mediante el trabajo de Comisiones de alto nivel que han tratado de obtener una visión amplia de los múltiples interesados en la ordenación forestal sostenible y el papel de los CeI. En Sudáfrica ha sido la Comisión sobre la Ordenación Forestal Sostenible la que desempeña un papel asesor para el Ministro pertinente y el Departamento Forestal; en Corea es la Comisión Presidencial sobre el Desarrollo Sostenible.
En la mayoría de los países el desarrollo de los CeI se encuentra todavía en sus etapas iniciales, habiendo avanzado muy poco en la aplicación real de los CeI. Con seguridad se puede decir que en ningún país pueden caracterizarse los CeI como "la principal vía" y "costumbre". Por lo tanto, es de naturaleza un tanto experimental y tentativa toda la información proporcionada en el Anexo sobre capacidad y recursos. Sería de poca utilidad dar aquí tal información. Es suficiente decir que las estimaciones de los costos de aplicar los CeI varían de un 60% de incremento a los costos actuales de seguimiento y evaluación en el RU, hasta un incremento cero en Ecuador. El RU es el ejemplo de un país con una cantidad aceptable de experiencia sobre la aplicación de los CeI, por lo que estas estimaciones de costos es necesario tratarlas con seriedad. Sin embargo, estos costos reflejan también la naturaleza de la información que el RU considera como importante y la escala, periodicidad y detalle de esta información. En el caso de Ecuador, la razón de que no se espere que la aplicación de los CeI genere una carga adicional sobre el presupuesto nacional, es muy sencilla: Ecuador no cree que pueda soportar costos adicionales. De este modo, han recortado lo que esperan de los CeI a lo que pueden soportar. En general, habrá costos adicionales por la aplicación de los CeI como indican los casos de Corea y Sudáfrica pero variarán de acuerdo con las necesidades, las capacidades existentes y la financiación disponible de los países interesados.
No obstante, es evidente que las organizaciones internacionales y los organismos de desarrollo bilaterales tienen un importante papel a desempeñar en este punto con respecto al desarrollo de capacidad para su aplicación. De hecho, esto ha sido reconocido y varios organismos bilaterales de asistencia al desarrollo, incluyendo el Departamento para el Desarrollo Internacional del RU (DFID), la Sociedad Alemana de Cooperación Técnica (GTZ), la Agencia de los Estados Unidos de Norte América para el Desarrollo Internacional (USAID), Organismo Finlandés de Desarrollo Internacional (FINNIDA), el Gobierno de los Países Bajos, los bancos multilaterales de desarrollo, FAO, OIMT y PNUD, por nombrar algunos, han estado activamente involucrados en el fortalecimiento de la capacidad para la aplicación de los CeI. No es sólo la dirección de la creación de capacidad de los países del norte a los países del sur. CIFOR ha estado involucrada en la transferencia de experiencias a países tales como EUA y Austria, por citar algunos casos.
Otro aspecto de la creación de capacidad que es necesario reconocer es la incorporación de los CeI en los curricula de las escuelas y universidades de formación técnica. Pocos progresos se han registrado hasta ahora en este campo y lo poco que se ha hecho ha sido en gran medida como resultado de la certificación que se está incluyendo en los curricula y como materia de cursos profesionales cortos.
Por lo general, la carga de la creación de capacidad ha recaído en los gobiernos y cuando hay poco apoyo externo o un escaso reconocimiento externo del valor de los CeI, los departamentos interesados están afrontando un desafío cada vez más difícil para conseguir la formación y motivación. Es importante que esta carga se reparta sobre más hombros que los exclusivos de los gobiernos, pero un requisito previo para que esto suceda es una participación amplia de los interesados en los procesos de aplicación de los CeI.
Como se ha reconocido en Australia, la capacidad para informar sobre los CeI depende de la capacidad técnica y organizativa para recoger, ordenar, analizar y validar grandes series de datos que pueden ser espaciales o no espaciales sobre un extenso campo de atributos forestales.
Podemos partir de la hipótesis de que es necesario generar pocos nuevos datos para la aplicación de los CeI, en la mayoría de los casos es simplemente una cuestión de conectar ramales de información discontinuos y componer o tratar la información que existe en dichos ramales. Sin embargo, esto requiere un esfuerzo bastante grande para analizar las fuentes potenciales de datos y diseñar las formas de conectarlas de forma sostenible. En esta sección estamos más preocupados de la capacidad técnica para tratar y procesar los datos.
De nuevo aquí el "relato" es de una gran diversidad. El caso de Corea sirve para documentar los esfuerzos de un país para desarrollar el tratamiento de datos para el sector forestal de acuerdo con los últimos principios de diseño y posibilidades de la tecnología de la información. Esto tiene unos costos considerables pero es probable que produzca unos beneficios de eficacia. En la India, por otra parte, la infraestructura existente para el tratamiento de datos se prevé que constituya la espina dorsal para un sistema de información basado en los CeI. Indudablemente si se dispusiera de recursos existe el deseo de mejorar el nivel del sistema. Actualmente en la India, como en muchos otros países, estos recursos no están disponibles. Sudáfrica muestra un camino intermedio entre los métodos de alta tecnología adoptados en Corea, los Estados Unidos y Canadá, y el caso del RU describe algunas de las consideraciones clave para mejorar el nivel de los sistemas de datos e información.
En Australia la disponibilidad de datos y la capacidad para el seguimiento e información varía mucho dependiendo de:
- la propiedad y tenencia del bosque (p.ej. la disponibilidad de datos generalmente es buena en el bosque público de uso múltiple, en comparación con los bosques de propiedad privada);
- la localización regional (p.ej. las regiones de AFR tienden a ser regiones forestales comerciales con datos más completos en comparación con las regiones sin AFR); y
- la relación con los sistemas tradicionales de inventariación (p.ej. los CeI relacionados con la producción de madera del bosque pueden captarse más fácilmente con los sistemas existentes de inventariación en comparación con muchos valores ecológicos y sociales).
Parecería que cuando se pueda soportar, el enlace de los datos de los CeI con un sistema de información geográfica y la distribución de los resultados a través de una red, conduciría a conseguir el máximo beneficio para los costos realizados. Dando un paso más, parecería que el formalizar las redes de distribución de la información ayudaría aún más a este proceso. En Canadá una de las iniciativas que pueden usar y almacenar los datos basados en el CeI es la Base Nacional de Datos Forestales, programa para establecer una base nacional de datos completa sobre las actividades de ordenación forestal. Al nivel de la UOF describimos un ejemplo de cómo la información basada en los CeI ha sido utilizada en la planificación del escenario en el método McGregor para la ordenación forestal sostenible, también en Canadá.
Sin embargo, para la mayor parte debemos señalar que hay una capacidad insuficiente para tratar adecuadamente y procesar los grandes volúmenes de datos que ya se están produciendo, aparte de los datos adicionales que requieren las evaluaciones de los CeI. Ésta es una grave limitación para la aplicación de los CeI y su adopción generalizada.
No es suficiente considerar simplemente un informe del "estado de los bosques" como el punto final de los CeI, como lo han demostrado la mayoría de los países considerados. Existe más bien la necesidad de crear activamente una red de usuarios y usos para la información basada en los CeI, si en definitiva se va a apoyar la reforma de la política y el algunas veces difícil objetivo de una ordenación efectivamente adaptable. En Corea del Sur, por ejemplo, está en revisión todo el sistema de recolección y distribución de datos e información con el fin de apoyar el desarrollo de un sistema avanzado de tratamiento de la información. Esto se traducirá en una extensa red de todo el sector forestal de Corea, esperándose que los CeI sean incorporados en este sistema de información a corto o medio plazo. El caso de Namibia destaca algunas de las "plataformas" que se han creado para distribuir la información sobre los CeI, y el caso de Brasil sugiere los peligros que podrían presentarse en el futuro si las redes para la distribución de información no son eficaces y no están bien concebidas.
Esto se aplica en todas las escalas, desde el nivel nacional hasta el nivel de la unidad de ordenación forestal, como lo demuestran los casos de Sudáfrica y la India. En Canadá (véase más adelante) y los Estados Unidos se han concebido unos métodos bastante interesantes a nivel de la unidad de ordenación forestal para crear "comunidades de usuarios de información de CeI".
Un Congreso de Indicadores
El Bosque Modelo de Long Beach ha estado trabajando con métodos innovadores para hacer participar a los miembros de la comunidad en el seguimiento de la sostenibilidad forestal y para comunicar los resultados. Al mismo tiempo un proyecto afín, el proyecto tradicional de conocimiento ecológico Ha'hulthi ha estado trabajando con saucos para documentar los conocimientos tradicionales de ordenación del recurso de los pueblos Nuu-chah-nulth. La noción del "respeto a la vida" es fundamental para los Ha'hulthi y describe muy bien las formas tradicionales de gestión, incluyendo el seguimiento de los recursos en el que diferentes miembros de la comunidad tendrían distintas funciones, como el conservador de cursos de agua. La propuesta para un Congreso "vivo" de Indicadores se está explorando actualmente. La idea inicial contendría miembros de las comunidades, desde las comunidades aborígenes y no aborígenes, incluyendo personal gubernamental y escolares, distribuidos conjuntamente en equipos. Cada equipo representaría un indicador y con un grupo de indicadores afines se formaría un criterio. Ellos serían responsables de asegurar que se sigue el indicador y que se distribuyen los resultados. El Congreso podría celebrarse una vez al año en la comunidad, y en él los equipos de indicadores o criterios proporcionarían datos actualizados e historias sobre el estado del indicador. Este novedoso método de presentar la información logra varias cosas: vuelve a inculcar el concepto del "respeto a la vida" y las funciones asociadas con la idea de Ha'hulthi en la población, establece puentes entre los miembros comunitarios aborígenes y no aborígenes, lo que puede traducirse en una participación comunitaria extensa en el seguimiento de la sostenibilidad y representa al mismo tiempo un método novedoso de presentar y distribuir la información.
Hemos destacado a lo largo de este documento la conclusión de que los datos fundamentales y la información apropiada para una evaluación de la ordenación forestal sostenible están distribuidos entre todos los interesados del sector forestal y más allá del mismo. La creación de asociaciones que permiten la conexión de los datos mediante puentes, tecnológicos, institucionales y organizativos, será la clave para asegurar que la información fluye a aquéllos que más la necesitan a partir de los que la poseen.
Aunque existe una amplia aceptación de que la investigación tiene una importante función que desempeñar, muy pocos países interesados cuentan con investigación activa sobre la materia. La inversión en investigación es aún más importante si los CeI han de integrarse en la línea central de la elaboración de políticas y de la ordenación forestal, debiendo adaptarse a las condiciones de su uso y a los objetivos que se supone deben servir. Aunque es posible adaptar la investigación que ha tenido lugar en otros sitios, especialmente la investigación internacional, ello no constituye un sustitutivo de la investigación para adaptarla a los contextos nacionales.
Muy poca investigación se está realizando actualmente sobre la aplicación de los CeI en los países en desarrollo y esto debe constituir una grave preocupación. CIFOR está actualmente investigando la aplicación de los indicadores locales para facilitar el fortalecimiento del seguimiento y la ordenación local, en su proyecto sobre la ordenación adaptable con colaboración. Sin embargo, este proyecto sólo trata de la implementación de materias en el contexto de la ordenación del bosque basada en la comunidad. No trata de las empresas forestales. Tampoco existe investigación sobre la aplicación de los indicadores para el seguimiento a nivel nacional. Éstas son carencias graves.
En los países industrializados, por el contrario, hay varias iniciativas plurianuales para el desarrollo, comprobación y aplicación de los CeI sobre todo en Canadá, Australia, los Estados Unidos, y Finlandia. Sin embargo, por su propia naturaleza tal investigación tiende a ser específica en su contexto y necesita serlo, limitando de este modo la posible transferencia de los resultados. IUFRO ha jugado un papel fundamental catalizando el intercambio de información relacionada con el desarrollo de los CeI; aunque ésta es una información importante, no satisface las necesidades de los interesados implicados en la aplicación de los CeI.
Para la investigación sobre aplicación probablemente sería más útil crear alianzas estratégicas entre organismos de aplicación, institutos de investigación y organizaciones donantes para llevar a cabo una "investigación de acción". Un ejemplo de tal clase de alianza es la establecida entre el Departamento de Asuntos Hidráulicos y el Departamento Forestal de Sudáfrica (DWAF), CIFOR, IIED, y otros socios locales. Esta alianza fue facilitada por DWAF y DfID y está siendo apoyada financieramente por la última. CIFOR e IIED proporcionan experiencia, apoyo y facilidades basándose en su experiencia de investigación internacional, aunque toda la "investigación y acción" en Sudáfrica se realiza por las instituciones sudafricanas. El método tiene la ventaja de investigar cómo los CeI pueden aplicarse a nivel nacional, provincial y local, al propio tiempo que se fortalece o crea la capacidad. Tal investigación de acción evita los fallos de los métodos tradicionales de transferencia tecnológica en los que frecuentemente una estaca redonda podría encajarse a martillazos en un agujero cuadrado.
Los criterios e indicadores proporcionan un marco importante para caracterizar la ordenación forestal sostenible, para el seguimiento de los objetivos de los programas forestales nacionales y para informar y seguir las tendencias de los valores forestales con el paso del tiempo. En cuando a los métodos y medios para seguir adelante con los criterios e indicadores será necesario tener en cuenta las consideraciones siguientes:
Actualmente, hay nueve procesos internacionales de criterios e indicadores relacionados con el bosque que varían en cuanto a su cobertura, desarrollo y aplicación de los criterios e indicadores8. La armonización de los procesos internacionales de información forestal basados en los diversos procesos CeI, cuando sea posible, representa una oportunidad para reducir la carga de información de los países y fomentar la eficacia en el seguimiento. Lo que es importante, es que esto incluye el alcance potencial de los procesos CeI existentes para ayudar a informar sobre el programa de trabajo plurianual del Foro de las Naciones Unidas sobre Bosques (FNUB) y las propuestas de acción CIB/FIB.
La participación de los interesados es fundamental para el éxito de la aplicación de los CeI. Sin embargo, se necesita más para dicho éxito: los dispositivos institucionales relativos a la producción y aplicación de la información basada en los CeI deben favorecer a la colaboración entre los interesados y debe servir a los mismos objetivos que tratan de conseguir los CeI. Para que esto tenga éxito, estos dispositivos institucionales deben contar con recursos y equipos adecuados y el personal implicado debe tener la capacidad para atender sus responsabilidades.
Las opiniones sobre los indicadores están desarrollándose continuamente, a nivel internacional, nacional, regional y local, al igual que se desarrolla la política forestal y mejora nuestro conocimiento sobre la contribución potencial del sector forestal al desarrollo sostenible. Por ello, necesitamos contar con sistemas de recolección de datos que sean suficientemente flexibles para atender las necesidades futuras, en lugar de mantenerlos rígidamente ligados a una serie inicial de indicadores. Estamos tratando por lo tanto con un objetivo móvil y esto hay que tenerlo en cuenta. Para este fin, es fundamental el apoyo a la investigación sobre los indicadores y su uso.
Es importante reconocer que los CeI no son fines en sí mismos. Solamente si cumplen una necesidad reconocida claramente (y generalmente), catalizarán acciones para su aplicación. Los ensayos de campo de los OIMT determinaron que la adopción de los CeI a nivel de la UOF era bastante mayor que a nivel nacional porque demostraron ser un medio para conseguir la certificación. Es probable también que la aplicación a nivel de la UOF no implique algunas complicadas transformaciones de escala y jerarquía relativas a los datos que son necesarias para la utilización a nivel nacional de los CeI. Para que los CeI se abran paso en su aplicación será importante que los grupos y la población involucrada en proporcionar, procesar o utilizar los datos y la información vean por sí mismos sus beneficios. Estos beneficios pueden tener diferentes formas. En los países en que se puede reunir suficiente financiación para apoyar un sistema de información bien planteado, los beneficios pueden tomar la forma de puestos de trabajo o incentivos financieros. Pero incluso en tales países no será probable que existan suficientes fondos para cubrir la contratación de todo el personal necesario. Aquí, al igual que en otros países con menores presupuestos, será importante diseñar la aplicación de los CeI de tal forma que tenga sentido para todos los interesados; es decir, que no sea sólo una responsabilidad adicional excesivamente onerosa sino que al mismo tiempo puedan derivarse ciertos beneficios de la información para ellos mismos. Para este fin la integración del uso de los CeI en un método de ordenación adaptable parecería fundamental para lograr su utilidad.
La mera producción de un informe sobre el estado del bosque puede no ser suficiente si no existe un adecuado sistema de retroalimentación dirigido a mejorar ordenación. Sería importante reconocer el valor en el proceso del desarrollo y aplicación de los CeI para la organización y para los socios. La aplicación de un programa de CeI puede ayudar a crear una visión común sobre la sostenibilidad y un lenguaje común que permita a individuos con diversas perspectivas, comunicarse entre sí de forma más efectiva.
En resumen, el fortalecimiento de las capacidades de los interesados para aplicar eficientemente los criterios e indicadores puede requerir lo siguiente:
1. Una política forestal dinámica y participativa integrada con otros sectores; y aplicada en apoyo de la ordenación forestal sostenible.
2. Una legislación forestal que facilite la aplicación de los CeI para fomentar el perfeccionamiento de las políticas forestales nacionales y de los planes de ordenación forestal.
3. La disponibilidad de recursos técnicos y financieros que permitan a las instituciones gubernamentales y no gubernamentales aplicar y supervisar la adhesión a las políticas forestales establecidas.
4. La aplicación de unos planes nacionales que se propongan el fortalecimiento de la capacidad para llevar a cabo la investigación y la transferencia de conocimientos, habilidades y tecnologías. Inversión en investigación forestal, formación y enseñanza y en la transferencia de tecnología.
5. Normas que regulen los sistemas forestales de tal forma que garanticen la aplicación de la ordenación forestal sostenible.
6. La dotación de medios a los interesados y a los gobiernos locales para fortalecer su participación y su apoyo en la ordenación forestal sostenible.
7. El mantenimiento de sistemas de información que registren las capacidades productivas de los ecosistemas forestales.
8. Mecanismos para la cooperación horizontal en el sector forestal.
9. El acceso a la tecnología de la información, cuando sea posible.
Mucha reflexión se ha dedicado últimamente para permitir el uso de los CeI como instrumentos no sólo para el seguimiento y evaluación de la ordenación forestal sostenible, sino también para integrarlos en los flujos de trabajo "normales" de la ordenación forestal como procesos de delegación, asignación, transferencia y arrendamiento de bosques, finanzas, desarrollo de la capacidad institucional, etc. Es necesario realizar más trabajos en este campo y un mayor intercambio de experiencias debe acelerar el progreso.
Existen oportunidades hasta ahora no aprovechadas para utilizar las instituciones sub-regionales y regionales a fin de facilitar la creación de capacidades para la ejecución efectiva de los CeI en el campo de la recolección de datos, creación, proceso y análisis de bancos de datos. Otro paso en el mismo sentido sería fomentar y apoyar los talleres regionales y sub-regionales para facilitar el intercambio de información basada en las experiencias de los diferentes sectores (como se expresa en el Anexo, página 18, dentro de la sección de Namibia).
Una contribución de esta conferencia internacional sería destilar el contenido de los documentos básicos y los intercambios mantenidos durante la conferencia en una serie sencilla y generalizable de directrices para los usuarios dirigidas a la aplicación de los CeI.
Finalmente, es importante señalar que la aplicación de los CeI es una tarea que acaba de empezar y que sería importante recorrer una distancia significativa por el mismo camino antes de hacer estimaciones sobre sus beneficios. Las estimaciones prematuras, como sucede con frecuencia, llevarían a conclusiones erróneas. Dicho esto, es importante evaluar la utilidad de los sistemas de información basados en los CeI a fin de estimar su eficacia apoyando la ordenación forestal sostenible. Al igual que muchas otras cosas relacionadas con la compleja ordenación de los sistemas bosque-población, estas estimaciones deben ser reiteradas y servir de apoyo para el aprendizaje sobre su mejora, porque es lo que en definitiva pretenden cumplir en esencia los CeI.
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1 Director Temporal; Programa de Bosques y Gobernabilidad; CIFOR Oficina Regional para el África Oriental y Sur; 73 Harare Drive, Mt. Pleasant; Harare, Zimbabwe; Tel: 263-4369655; Fax: 263 4369657; [email protected]
2 Este documento de discusión es un extracto de otra versión más extensa a la cual se le llama "Anexo" y que ha sido imprimido en borrador como material suplementario.
3 El término se utiliza aquí en su sentido general. Con frecuencia el término "apreciar" se utiliza con el sentido de evaluación no crítica, mientras que evaluar se adopta para significar una crítica (buena o mala). En realidad no hay diferencia entre estos términos ya que en cualquier caso el seguimiento sólo tiene sentido si lleva a una toma de decisiones mejor, lo que establece la necesidad de elección y por tanto de enjuiciar. No obstante, en nuestro uso del término evaluación no prevemos necesario un juicio final como formando parte de la evaluación o apreciación de los CeI. De hecho, lo que esperamos será parte de un proceso independiente.
4 Pueden existir pocas dudas de que la serie de CeI definida por los ambientalistas diferiría de las series definidas por empresas o científicos forestales.
5 Una serie CeI para el seguimiento de proyectos forestales comunitarios será diferente de otras series utilizadas para la auditoria de proyectos de explotación comercial o para la adopción de decisiones a nivel político.
6 La Asociación de Colaboración sobre Bosques consta actualmente de once miembros: la Secretaría del Convenio de las Naciones Unidas sobre Diversidad Biológica (CDB), el Centro de Investigación Forestal Internacional (CIFOR), el Departamento de Naciones Unidas sobre Asuntos Económicos y Sociales (DAES), la Organización de la Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), la Secretaría del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMCC), el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMMA), la Organización Internacional de las Maderas Tropicales (OIMT), la Secretaría del Convenio de Naciones para la Lucha contra la Desertificación (CNULD), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Banco Mundial.
7 Hay que observar que los grupos indígenas y los grupos de conservación pueden tener representación como interesados en los cuatro niveles.
8 Procesos de la Organización Africana de la Madera, Zona Seca de Asia, Zona Seca de África, OIMT, Lepaterique, Montreal, Pan-Europeo, Tarapoto, y Cercano Oriente (CPF 2002); Asociación de Colaboración en materia de Bosques (ACB) para apoyar el trabajo de la FNUB.
