4. PREPARATION DU PLAN

4.1 Contenu du chapitre

Ce chapitre se concentre sur les objectifs et les stratégies des plans d'aménagement et de développement des pêches. L'examen général contenu dans ce chapitre sera complété dans le chapitre suivant par l'étude de certains problèmes d'aménagement et de développement des pêches qui sont apparus à la suite de l'extension de la juridiction nationale, et qui présente probablement un intérét particulier pour les pays côtiers en développement.

La discussion est introduite par des remarques sur les plans sectoriels et la planification développées à partir du matériel déjà présenté au chapitre 2.

4.2 Le plan sectoriel

4.2.1 Influence de l'extension de la juridiction sur la portée et la durée des plans

Les décisions sur la portée et l'élargissement dans le temps du plan constituent l'un des premiers problèmes affrontés par le planificateur. En limitant la recherche de pré-planification et la préparation du plan à la nouvelle zone sous juridiction après institution de la ZEE, on épargnera du temps et des efforts. Chaque fois que possible, cependant, il est préférable d'étendre la portée de l'exercice de planification à l'ensemble des eaux à présent sous la juridiction du pays côtier en développement, entre autres raisons parce que certaines espèces se déplacent dans plusieurs zones maritimes dépendant de la juridiction du pays. En outre, la pêche dans la nouvelle zone peut affecter les opérations des petits pêcheurs le long des côtes.

Dans le secteur de la commercialisation, également, les possibilités et les problèmes se modifieront probablement à la suite d'une expansion à plus grande échelle des pêcheries industrielles nationales.

Dans l'idéal, le calendrier du plan sectoriel doit coîncider avec celui du plan économique, afin de garantir que les modifications des orientations nationales se refléteront fidè lement dans le plan sectoriel. En période de changements rapides et radicaux, qui peuvent suivre l'extension de la juridiction nationale, on peut défendre une élaboration à plus court terme, du fait des difficultés à visualiser les répercussions à long terme des stratégies et programmes. Une fois les plans adoptés et mis en oeuvre, il peut être difficile de procéder fréquemment à des restructurations draconiennes.

4.2.2 Choix d'un point de départ pour l'exercice de planification des pêches

En règle générale, la préparation des plans préliminaires des pêches commence par la détermination du potentiel des ressources naturelles. A partir de cette détermination, qui incombe à l'halieutiste, une proposition de programme pour l'exploitation et l'utilisation est soumise aux décideurs.

On peut concevoir que le planificateur professionnel adopte une autre approche, et qu'il souhaite commencer l'exercice par l'examen des objectifs nationaux et sectoriels, et travailler à partir de là pour arriver aux stratégies et programmes d'exploitation et d'utilisation des ressources. Dans tous les cas, aucune décision finale quant au nouveau plan ne doit être prise avant que les possibilités et les problèmes des ressources naturelles et autres ressources de développement n'aient été examinés attentivement. Lorsque la conservation et l'exploitation optimale des ressources naturelles constituent les préoccupations principales, conformément à la philosophie du nouveau régime des océans, il n'existe aucune différence entre l'approche “traditionnelle” et celle du planificateur. Toutefois, lorsqu'on veut insister sur d'autres objectifs, la prise de décision ne peut se fonder uniquement sur une évaluation des ressources naturelles. Lorsque, par exemple, l'augmentation à bref délai des approvisionnements en poisson pour les consommateurs constitue le principal objectif, les plans élaborés en vue d'optimiser la conservation et l'exploitation des ressources ne seront pas acceptables pour les décideurs. Les planificateurs de certains pays socialistes ont avancé que le sacrifice des ressources pouvait se justifier par les efforts pour atténuer les problèmes de disponibilités vivrières, et que la pêche, dans certains cas, pouvait se poursuivre au-delà de la cote d'alerte biologique. Ils défendent leur point de vue en soulignant les possibilités de reporter l'effort de pêche, une fois l'exploitation intensive ayant gravement épuisé les espèces traditionnelles, sur d'autres espèces, soit en pêchant les espèces ayant supplanté celles qui étaient surexploitées, soit en opérant sur d'autres fonds.

Cependant, les objectifs et stratégies dont la mise en oeuvre peut gravement menacer les ressources des pêcheries ne doivent jamais être adoptés d'un coeur léger. Si, en cas d'urgence, on permet la surexploitation provisoire, il faut l'interdire dès que d'autres moyens de faire face à la situation ont été trouvés.

Lorsque des planificateurs ayant une expérience de l'aménagement des pêches sont responsables de l'élaboration de plans pour le secteur, les besoins du marché, dit-on parfois, tendent à être ignorés. La commercialisation du poisson fait partie d'un processus en corrélation et doit être prise en compte lors de la formulation de mesures d'aménagement. Mais les besoins d'aménagementet ceux du marchépeuvent être conflictuels. Les mesures adoptées peuvent perturber les approvisionnements sur le marché au cours de l'année; elles peuvent aussi décider de la taille et la qualité du poisson, selon des critè res qui ne correspondent pas à ceux du marché. (d'aprè s FAO, 1983)

Les considérations commerciales, toutefois, ne doivent pas dominer exclusivement la politique d'aménagement des pêches. L'aménagement des ressources doit s'appliquer à un écosystème, c'est-à-dire à l'ensemble des espèces en interaction dans un milieu donné. L'optimisation des bénéfices sociaux passe par un aménagement de l'écosystème, à savoir une exploitation équilibrée des stocks concernés. Toutefois, les taux d'exploitation dépendent en général des marchés, qui traduisent par le biais des mécanismes de prix une demande intensive pour certaines espèces et le rejet d'autres. En d'autres termes, les signaux transmis par les prix ne garantissent pas que la sélectivité des pêches commerciales soit conforme à un aménagement efficace de l'écosystème. (d'après MacKenzie, 1983)

Dans une situation idéale, le planificateur pourrait élaborer son plan à partir d'une évaluation du potentiel des ressources naturelles aussi bien qu'en travaillant à partir des objectifs nationaux pour établir la pression que leur mise en oeuvre imposerait aux ressources de développement, pour trouver un compromis acceptable entre ce qu'il faudrait faire et ce qu'il est possible de faire.

4.2.3 Rassembler les ressources de développement essentielles à la mise en oeuvre du plan

Un plan devient un projet d'exécution réaliste pour les activités d'aménagement et de développement uniquement si on a l'assurance que tous les intrants seront disponibles pour l'exécution du programme, au moment et à l'endroit voulus, ainsi qu'en qualité et quantité nécessaires.

Lorsque, par exemple, de nouvelles opérations de pêches doivent être lancées, tous les aspects des besoins en équipage doivent être examinés: nombre de pêcheurs sur les navires à construire, qualifications requises, ports d'attache, logements et autres facilités, délais pour rassembler les intrants humains et matériels, etc…

4.2.4 Harmonisation de chaque composante du plan

Un plan peut être déclaré “harmonieux” lorsque les étapes successives de la chaîne de production et de distribution sont équilibrées les unes par rapport aux autres (capacité de pêche et prises totales autorisées, sites de débarquements et installations à terre, besoins de la flottille et du marché, etc…). Un manque d'harmonie entraîne la sous-utilisation des capacités ou des goulets d'étranglement dans la production et la commercialisation, phénomènes souvent rencontrés dans le secteur des pêches des pays en développement. Ils surviennent, entre autres raisons, parce que les planificateurs des pêches n'ont pas les mêmes possibilités d'influencer les opérations à terre qu' en ce qui concerne les efforts de production en mer. Non seulement les opérations à terre sont contrôlées par des autorités extérieures aux pêcheries, mais la réglementation des usines et autres installations à terre utilisées par le secteur est généralement soumise à des critères applicables à des installations similaires dans d'autres secteurs. Aussi, fréquemment, l'expansion des installations à terre se poursuit bien après que des mesures réglementaires aient été imposées pour limiter l' effort de pêche dans l'intérêt de l'aménagement des ressources nationales. Tout aussi fréquemment, les installations à terre confrontées à un déclin des approvisionnements en matière premiè re déploieront tous leurs efforts pour faire échouer ou détourner les contrôles dans les pêches (en augmentant l'intensitédes pêches de leurs propres flottilles ou en encourageant la pêche illégale par d'autres).

Lorsque les contrôles des opérations (en mer ou à terre, ou les deux) sont inexistants, ou ne sont pas correctement appliqués, ou encore ne sont pas appliqués régulièrement, on surinvestira en mer ou à terre. Des pertes économiques s'ensuivront, soit lorsque la capacité d'absorption du marché ne permettra pas une utilisation rentable soit lors d'un déclin de la production, du fait de la surexploitation des ressources et de la baisse constante des approvisionnements vers les usines.

4.2.5 Acceptation du plan par le public

Un plan peut être parfait, mais s'il n'est pas accepté par ceux dont la participation à son exécution est essentielle, les programmes ne démarreront jamais. Le planificateur doit donc savoir vendre ses idées non seulement aux autorités mais aussi aux administrateurs, chefs d'entreprise, personnel spécialisé, pêcheurs, ouvriers, etc…, qui sont ceux qui devront traduire ses projets d'exécution en action pour le développement.

4.3 Choix des objectifs

4.3.1 Directives et dispositions légales limitant la liberté d'action du planificateur sectoriel

Fixer des objectifs constitue le point de départ de la préparation du plan. Si les objectifs n'ont pas été clairement identifiés et définis, tôt ou tard, des problèmes se poseront quant aux fins et aux résultats de l'exercice de planification.

Les objectifs doivent être fixés à partir des considérations suivantes:

1. tâches assignées au secteur dans le cadre des lois et directives internationales et nationales;
2. capacité du secteur, en principe, à assurer sa contribution prévue à l'économie générale ainsi qu'à répondre aux besoins de développement et d'aménagement des pêches; et
3. restrictions sur les livraisons potentielles imposées par les barrières légales et administratives existantes.

Les messages transmis par ces trois facteurs déterminants sont souvent source de confusion. Les directives guidant les efforts de développement sectoriel inclus dans le plan d'ensemble peuvent entrer en conflit avec les conventions du nouveau régime des océans. Un tel cas peut se présenter lorsque l'atteinte des objectifs du plan n'est possible qu'en dépassant le plafond des prises totales autorisées. Le nouveau régime des océans ne prévoyant pas de pénalités pour non-respect, en cas de conflit, les aspirations nationales l'emporteront vraisemblablement.

Des conflits et des revendications antagonistes surgiront également quant aux décisions sur le soutien respectif à accorder aux diverses composantes des programmes d'aménagement et de développement des pêches (production, utilisation, commercialisation), ainsi que sur les personnes qui bénéficieront, et dans quelle mesure, de leur mise en oeuvre.

On ne peut obtenir une image claire de la capacité du secteur à contribuer à la croissance nationale avant que les restrictions imposées par le cadre légal au sein duquel doivent opérer les pêcherie n'aient été parfaitement examinées.

Pour parvenir à harmoniser les objectifs et les priorités d'aménagement et de développement des pêches, les exigences du secteur, et les possibilités d'y répondre, doivent être examinées conjointement par les planificateurs nationaux et sectoriels. Plus les planificateurs sectoriels seront hiérarchiquement proches des planificateurs nationaux, plus la liaison et la consultation entre eux sera efficace, mieux et plus rapidement seront négociés les objectifs des pêcheries.

4.3.2 Critères de classification des objectifs sectoriels

Dans les documents sur la planification, les objectifs sont classés de manière diverse: “généraux et spécifiques”, “fondamentaux”, “a court et long terme”, “à haute et basse priorité”.

Les objectifs sociaux, tels qu'ils sont exprimés dans le plan national, le sont en termes plutôt généraux: en conséquence, pour les utiliser dans un domaine spécifique tel les pêches, il faut les interpréter em termes opérationnels. Même ainsi, aucun ordre nécessaire de priorité n'apparaît. Les objectifs sectoriels sont fréquemment en conflit les uns avec les autres, et quelques-uns peuvent s'exclure mutuellement. La poursuite d'un objectif particulier impose donc une contrainte sur l'atteinte d'autres objectifs et les compromis sont inévitables (d'après MacKenzie, 1983).

Plus la formulation des objectifs est spécifique, plus ceux-ci constituent de cibles. Au niveau micro-économique, un objectif général du plan tel “accroître les revenus des pêcheurs” peut devenir une cible particulière, exprimé de la manière suivante: “accroître les revenus annuels des pêcheurs à la crevette dans la zone géographique … de … à … (couramment en vigueur) … dans un délai de … années”.

L'optimisation des avantages sociaux nets découlant de l'exploitation des ressources halieutiques est généralement posée comme un objectif “fondamental” de la politique des pêches.

Une nette distinction entre les objectifs à long terme et les stratégies à court terme peut être nécessaire lorsque l'atteinte de ce qui constitue essentiellement un objectif à long terme est possible à court terme, mais à un coût excessif. Tel était le cas, par exemple, d'un pays africain en développement, où l'expansion, à court terme, d'installations à terre pour la transformation et la distribution du poisson était destinée à atteindre les objectifs à long terme d'épargner une plus grande partie des dollars tirés de l'exportation et de développer les marchés d'exportation. L'examen par les experts de propositions en ce sens préparées dans le pays en question a conclu que la mise en oeuvre aurait entraîné des risques considérables pour l'économie. Le pays, soulignait-on, n'était pas encore en mesure de mobiliser les investissements, les infrastructures, les compétences et l' expérience nécessaires à la réussite de cet objectif (d'après FAO, 1981a).

4.3.3 Définition des priorités

On conçoit mal qu'une politique des pêches d'un pays soit déterminée en fonction d'un objectif unique (par exemple l'optimisation des recettes d'un secteur pour la trésorerie nationale). Généralement, plusieurs objectifs sont poursuivis simultanément, et il faut prendre des décisions quant au niveau de priorité à accorder à chacun.

Définir les priorités peut impliquer un certain nombre de problèmes politiques, scientifiques, techniques et économiques. Dans l'exemple cité précédemment, le changement d'un programme à long terme en programme à court terme était motivé par le désir de parvenir rapidement à l'autonomie du secteur, en améliorant dans le même temps les recettes du secteur.

Les situations d'urgence (nécessitant la réhabilitation des ressources naturelles à la suite d'un effondrement d'une pêcherie, l'assistance aux pêcheurs soudain privés de leur gagne-pain en raison de catastrophes naturelles, etc…) ont évidemment un statut de haute priorité. Comme il est impossible de les prévoir, le plan ne peut prendre aucune disposition spécifique, bien que des dispositifs d'urgence pour y faire face doivent être étudiés. Une haute priorité peut également être attribuée à des programmes prévoyant l'élimination, dans la mesure où les programmes en cours valent la peine d'être poursuivis, des goulets d'étranglement retardant la mise en oeuvre des plans existants. Un statut prioritaire est aussi naturellement accordé aux programmes étroitement liés à des activités importantes de développement dans d'autres branches de l'économie. Parfois, un statut prioritaire est assigné sur la base de facteurs politiques et les planificateurs doivent faire des concessions face aux pressions de l'industrie privée, de groupes d'intérêts spécifiques, et même de représentants du grand public qui cherchent à en tirer un prestige personnel et peut-être même des avantages financiers.

4.3.4 Servir le bénéficiaire final

Les priorités doivent être fixées avec une vision claire quant à l'identité des bénéficiaires visés par les programmes d'aménagement et de développement. Il existe généralement un bénéficiaire principal, mais certains aspects du programme serviront également, en toute probabilité, les intérêts d'autres bénéficiaires. A la base, on peut distinguer entre les actions suivies dans l'intérêt de (1) l'Etat (programmes considérés de bien commun, qui visent par exemple à accorder un soutien à des secteurs défavorisés spécifiques de l'économie ou à des segments de la population); (2) le consommateur; et (3) le producteur (petits pêcheurs ou pêcheurs industriels, transformateurs, agents commerciaux, etc…). Les stratégies et les tactiques de mise en oeuvre doivent donc être adaptées de manière à assurer des recettes pour l'Etat, des disponibilités vivrières de bonne qualité et peu coûteuses pour le consommateur, et un gagne-pain décent pour le producteur.

Il est essentiel que les programmes soient conçus de manière à se concentrer sur les intérêts des bénéficiaires prévus. Un programme donné, par exemple un système de taxation ou d'octroi de permis, peut être conçu à l'origine pour assurer des revenus à l'Etat, ou pour limiter l'entrée dans les pêcheries, ou bien encourager le retrait d'hommes et d'équipements afin de permettre une réhabilitation des ressources ou d'avantager les pêcheurs restant en activité.

Si l'Etat a besoin de fonds pour le développement des pêches ou si les recettes des pêcheries doivent soutenir le développement de l'ensemble de l'économie, une haute priorité sera accordée aux programmes générateurs de revenus: taxation des producteurs et des consommateurs, redevances et droits de pêche. Au contraire, la mise en oeuvre de programmes de nature sociale, visant par exemple à améliorer la situation des petites pêcheries ou à atteindre des objectifs nutritionnels, dépendra de contributions assez importantes du ministère des finances.

4.3.5 Buts et objectifs principaux et secondaires

Il faut établir une distinction entre objectifs principaux et secondaires. Lorsque les stratégies ou les instruments sont promus au rang d'objectifs, les priorités sont faussées.

Même les organes de planification ajoutent parfois à la confusion, ainsi qu'il ressort de l'énumération ci-dessous des objectifs pour les pêches dans une proposition de plan de développement d'un pays de la région Afrique:

• accroître les revenus de l'Etat
• créer des emplois et des revenus dans l'industrie de la pêche et les industries connexes
• développer une pêche industrielle
• développer la pêche artisanale, et
• développer le marché intérieur du poisson.

En examinant cette liste, on découvre que le développement des pêches industrielles et artisanales sont en réalité des objectifs secondaires associés aux trois buts principaux (accroître les revenus, créer des emplois et promouvoir le développement du marché). Soutenir, par exemple, le développement de la pêche artisanale ne devient un objectif final que lorsque la raison de ce soutien est également identifiée. Même la phrase “soutenir les pêcheurs artisanaux” ne répond pas au critère de spécificité, le doute subsistant quant à l'insistance portée sur l'amélioration des revenus par rapport à la création d'emplois.

4.3.6 Nécessité de définir clairement les buts et objectifs lorsque l'intention du décideur n'est pas nette

Les buts sociaux sont quelquefois formulés de telle facon que la véritable nature de l'objectif demeure cachée. Dans de tels cas, le planificateur sectoriel doit tenter de parvenir à comprendre clairement l'intention du décideur, de manière à pouvoir agir en conséquence lors de l'élaboration du programme. Dans un certain cas, le développement de la pêche à petite échelle était farouchement prôné dans une zone d'un pays côtier en développement où la densité démographique était trés faible et les débouchés commerciaux sérieusement limités, et où les possibilités de développement, en conséquence, semblaient rares. Après sondage par les planificateurs, les décideurs expliquèrent que le souhait du gouvernement de construire des petites pêcheries dans la zone en question était motivé par des intérêts stratégiques: la zone devait être structurée militairement et économiquement afin de contrecarrer les infiltrations des ressortissants d'un pays voisin.

Le planificateur sectoriel doit avoir une idée claire des objectifs nationaux, entre autres raisons pour évaluer le soutein probable - ou l'opposition - accordé à ses propositions dans le milieu des décideurs. Lorsque prévalent des raisons stratégiques telles celles énoncées ci-dessus, il peut s'attendre à un soutein allant bien au-delà de toute justification du strict point de vue du coût et des gains. On peut également compter sur un budget généreux, bien que probablement pas dans la même mesure, lorsque le programme pour les pêches a un objectif de nature socio-économique, aider les communautés défavorisées de pêcheurs, par exemple.

Au contraire, les propositions de programme de modernisation de pêcheries à petite échelle relativement prospères seront vraisemblablement évaluées en fonction de critères commerciaux, les investissements envisagés pendant la durée du plan étant comparés aux profits économiques nets potentiels.

4.4 Conflits provoqués par la poursuite de plusieurs objectifs

On a déjà mentionné l'incompatibilité de certains objectifs entre eux. La conservation des ressources ne peut évidemment pas être poursuivie en même temps que l'optimisation des ressources à court terme.

Cette incompatibilité crée une situation assez particulière. Pour le planificateur, les problèmes commencent lorsqu'il faut prendre des décisions qui auront des incidences diverses sur deux groupes, tous deux candidats à l'aide du titre du plan. Un programme visant à promouvoir la pêche industrielle peut avoir des conséquences néfastes sur la pêche à petite échelle, elle aussi éligible au soutien au développement. Le soutien accordé à chacun des secteurs dépendra de la contribution respective attendue d'eux pour réaliser des objectifs donnés.

Les programmes visant à la création de nouveaux emplois seront probablement incompatibles avec ceux destinés à accroître les revenus de la main-d'oeuvre déjà employée par le secteur, ainsi qu'avec ceux visant à activer la production; les programmes favorisant l'expansion du marché d'exportation peuvent réduire les disponibilités accessibles aux consommateurs nationaux, etc…

S'il n'existe aucun moyen d'éviter ces dommages, il faut intégrer aux programmes concernés des mesures pour atténuer leur incidence. Là où, par exemple, on favorise la pêche industrielle, l'Etat peut interdire aux pêcheurs industriels l'accès à certaines zones présentant un intérêt particulier pour les petits producteurs. De même, les entreprises conjointes du secteur de la pêche industrielle peuvent être obligées d'assister les petits pêcheurs dans le domaine de la formation technique et de l'économie, en leur fournissant du matériel, en s'approvisionnant en appâts auprès d'eux, etc…

Des conflits entre objectifs se résolvent généralement par des compromis, le soutein étant dosé de manière à atteindre l'équilibre voulu. Il n'advient que rarement qu'un objectif exige un désintérêt total pour d'autres objectifs.

4.5 Choix des stratégies

Les stratégies, ainsi qu'il a été dit plus haut, se réfèrent aux manières possibles d'accomplir les divers objectifs. Un seul objectifs peut s'atteindre par plus d'une stratégie. La tâche du planificateur consiste à identifier les différentes lignes de conduite et à évaluer les diverses possibilités en termes de leur contribution à l'atteinte des objectifs pertinents. Si l'une des stratégies apparaît nettement supérieure aux autres en termes de coûts-avantages, elle sera considérée comme une stratégie-clé. D'autres stratégies pourront être employées pour renforcer ses effets et pour soutenir et compléter les programmes choisis pour mettre en oeuvre la stratégie-clé.

Donnons l'exemple suivant: l'objectif d'élever le niveau de qualification peut être atteint en favorisant la formation en cours d'emploi, en créant de nouvelles écoles et autres instituts de formation dans le pays, en financant - en propre ou grâce à des fonds étrangers - des bourses, en intégrant des clauses de formation dans les accords d'entreprise conjointe, etc… Au lieu de suivre ce qui semble la stratégie optimale à long terme (mais aussi peut-être la plus onéreuse à court terme), qui implique la création de facilités, on peut avoir recours à plusieurs approches simultanément ou successivement (par exemple, dans un premier temps, envoyer à l'étranger du personnel susceptible de servir de formateurs à la formation, grâce à des bourses; persuader les entreprises conjointes d'accepter des stagiaires; ensuite, une fois les opérations nationales assez avancées pour accueillir des stagiaires, conclure des accords de formation en cours d'emploi; et enfin, créer des écoles lorsque l'expansion des activités a atteint le niveau voulu).

Une seule stratégie, une tactique, un instrument d'exécution d'une stratégie, peuvent s'appliquer à plus d'un objectif. Une stratégie qui apporte une contribution sur plusieurs fronts, sans toutefois être essentielle dans un domaine particulier, peut être préférée à une autre qui ne résout de manière optimale qu'un seul objectif (à condition que ce dernier ne soit pas prioritaire). Ce cas peut être illustré par un accord entre un pays côtier en développement et une société étrangère de pêche; en échange de l'autorisation de pêcher dans la zone nationale, la société peut fournir un revenu à l'Etat, créer des emplois à bord pour les pêcheurs, augmenter les livraisons de poisson sur le marché intérieur et/ou fournir une assistance aux petits pêcheurs (grâce à l'intégration des clauses mentionnées plus haut dans les accords d'entreprises conjointes), promouvoir l'utilisation des installations à terre du pays concerné par les navires étrangers, etc… Dans un cas donné, on peut évidemment atteindre grâce à d'autres dispositions n'importe lequel de ces buts, de manière plus expéditive et avec parfois moins de risques politiques et économiques. Cependant, un tel accord offre à court terme la meilleure possibilité de faire progresser le développement.

On peut insister sur la planification stratégique de la manière suivante: les stratégies fournissent les règles, les orientations et les directives nécessaires à une planification tactique compétente, à savoir la conception de programmes qui sont, bien sûr, le produit final du processus. Négliger la planification des stratégies est une erreur courante chez les bureaucrates. Il existe une tendance pratiquement invincible de la part des gestionnaires à faire plus que ce qui a été fait auparavant. Ceci a pour effet:

1. de maintenir ou de répéter des programmes qui ne sont plus pertinents, et peuvent être néfastes, par rapport aux besoins réels;
2. de détourner les rares talents et les maigres ressources financières de la conception et la présentation de programmes vraiment nécessaires. Une adhérence scrupuleuse aux directives de la stratégie est recommandée pour remédier à ce mal bureaucratique. (d'après MacKenzie, 1983)

L'identification des stratégies adaptées et le choix des stratégies optimales incombent entièrement au planificateur sectoriel. Ceci s'oppose à sa liberté limitée en ce qui concerne le choix des objectifs, qui lui sont souvent dictés par les lois et directives internationales et nationales.

Les missions de planification de haut niveau parrainées par les organismes internationaux et nationaux ont offert une aide utile aux pays en développement de la région Afrique en ce qui concerne l'évaluation des stratégies possibles pour le développement des pêches. Une de ces missions, chargée d'évaluer les propositions préparées par un pays de la région, a conclu que la stratégie favorisée par les planificateurs locaux, qui prévoyait la création de sites de débarquement et d'installations de transformation assez importants, aurait probablement les effets suivants: (1) il fraudrait construire un slip dans le port de pêche pour abriter le chantier de réparation naval nécessaire; (2) un temps considérable serait gaspillé en recherche des pièces détachées à l'étranger; (3) des réseaux de communication avec le marché d'exportation et le marché intérieur devraient être construits à partir de rien; (4) les pêcheurs et la main-d'oeuvre devraient être formés aux techniques de la pêche industrielle, ainsi qu'aux méthodes de manutention et de transformation du poisson à terre et en mer. “De ce fait, les usines doivent tabler sur une efficacité unitaire moindre, une fréquence de permutation d'emploi supérieure et des besoins supérieurs en encadrement expatriés, facteurs qui augmentent le prix de revient. Des obstacles similaires affectent temporairement la gestion des armements et celle des usines.

Le développement encore partiel des services bancaires et les délais qu'occasionne le controle des changes entre les ventes et les règlements accroissent encore les frais des entreprises, des fonds de roulement supérieurs étant nécessaires pour un même volume de vente” (FAO, 1981a). En comparaison de ces inconvénients et de leurs répercussions sur les coûts, les avantages et les possibilités découlant de la création d'une infrastructure de transformation locale (dans le cadre d'accords d'entreprise conjointe) présentés par la stratégie ci-dessus étaient les suivants: investissements immédiats de capitaux étrangers, mobilisation de l'indispensable encadrement étranger, mobilisation immédiate et acquisition possible d'une flottille, création de nouveaux emplois en mer et sur terre, bénéfices secondaires pour l'ensemble de l'économie, accroissement de l'association avec les partenaires étrangers afin de mieux contrôler leurs activités, amélioration de la collecte des données, etc… (d'après FAO, 1981a).

Le document du plan doit énoncer, en termes dépourvus d'ambiguité, les raisons qui ont motivé l'adoption d'une stratégie spécifique et le rejet d'autres stratégies apparemment tout aussi acceptables.

Aussi souvent que nécessaire, les comparaisons entre plusieurs stratégies possibles doivent indiquer les valeurs d'utilité utilisées pour évaluer les coûts-avantages et les éléments non quantifiables en termes monétaires, tels que les risques économiques et les conflits potentiels entre intérêts nationaux et étrangers, ainsi que la souplesse présentée par chaque possibilité.

4.6 Instruments, mesures et programmes utilisés pour mettre en oeuvre les stratégies

Toute stratégie, généralement, peut être mise en oeuvre grâce à plusieurs mesures. La gestion compétente de ces mesures en vue d'atteindre le (s) objectif(s) recherché(s) par la stratégie s'appelle “la tactique”. Le terme “programme”, tel qu'il est employé ici, définit l'ensemble des procédures visant à assurer l'utilisation optimale d'une mesure.

Donnons l'exemple suivant de la relation entre les divers niveaux de la hiérarchie de la planification: lorsque l'objectif principal est l'aménagement rationnel des ressources halieutiques, on peut s'attendre à ce que la réglementation de l'effort de pêche constitue une stratégie-clé. Cette réglementation peut s'effectuer de diverses manière s, par des mesures indirectes (interdiction de pêche dans certaines zones, contrôle du maillage des filets, limites des captures) ou directes (limitation de l'entrée, des permis, mesures financières telles subventions et taxes, établissement de droits de propriété par l'affectation de contingents de capture, ou de droits territoriaux, les TURFs), ou par une combinaison des deux types de mesures. Pour mettre en pratique ces instruments, il faut concevoir des programmes, par exemple la limitation des permis exige l'élaboration d'un programme détaillé.

Un instrument ou un programme peut généralement être élaboré de manière à servir plus d'une stratégie ou d'un objectif - dans le cas des mesures réglementaires, par exemple, il peut être concu non seulement pour garantir la conservation des ressources (par le contrôle de l'accès aux zones de pêche) mais aussi pour améliorer les performances de l'économie (par exemple en imposant des taxes discriminatoires sur les activités les moins efficaces), ou répondre à des besoins sociaux (par l'intégration de dispositifs visant à protéger ou favoriser les intérêts des petits producteurs, et/ou la création de taxes et de redevances destinées à aider les producteurs et/ou les consommateurs économiquement faibles.

Dans un pays en développement d'Asie, par exemple, un nouveau programme d'octroi de permis de pêche a été établi pour atteindre les objectifs suivants:

1. maintenir les ressources pour permettre un rendement optimal;
2. répartir les ressources entre pêcheurs industriels (chalutiers et senneurs) et petits pêcheurs traditionnels, et accroître notamment les revenus de ces derniers;
3. réserver les zones de pêche côtière à ceux qui possèdent leur unité de pêche;
4. accroître le pourcentage d'embarcations appartenant aux pêcheurs artisanaux (d'origine spécifique) en fonction de leur nombre dans la communauté de pêche;
5. encourager la croissance de la pêche côtière et hauturière moderne.

Lors de l'évaluation de l'adaptation d'un instrument à une situation donnée, il faut prêter une attention particulière aux effets négatifs potentiels ainsi qu'aux résultats positifs et à la facilité d'application. En ce qui concerne la taxation des exportations, on a souligné dans un certain cas que l'Etat pouvait en retirer une importante source de revenus, mais probablement au prix d'une menace pour la viabilité du secteur, d'une réduction des revenus des pêcheurs, d'une baisse des prises totales et d'un fléchissement de l'emploi dans les pêcheries. Certains considèrent également cette taxe comme inéquitable, les autres secteurs de l'économie n'y étant pas soumis.

Selon l'objectif à atteindre, ces allégations sont justifiées ou non. Ainsi, cette taxe peut être considérée équitable si on la voit comme une rente versée contre l'utilisation de la ressource, semblable à l'affermage payé par les agriculteurs. En outre, la taxe peut effectivement entraîner une réduction du nombre des pêcheurs, mais ceci tendra à augmenter la moyenne des prises et les bénéfices des pêcheurs toujours en activité. D'un autre côté, lorsque la création ou la conservation de l'emploi constitue le principal objectif, la taxe peut en effet être un instrument inapproprié.

Tout comme pour les objectifs et les stratégies, le choix d'un instrument peut dans certains cas exclure ou rendre inutile le recours à un autre instrument potentiellement adapté. Par ailleurs, l'emploi de plusieurs instruments pour mener à bien une stratégie donnée peut être non seulement possible mais aussi dans certains cas fortement souhaitable.

Ainsi, de l'avis des experts, une réglementation efficace de l'effort de pêche fait souvent appel à plusieurs instruments, un seul (par exemple le contingentement des captures) n'ayant que des résultats limités. On peut remédier aux lacunes et/ou aux effets indésirables des mesures réglementaires par un choix adéquat d'instruments complémentaires.

L'évaluation de l'adaptation des instruments aux programmes d'aménagement et de développement peut, entre autres, se fonder sur les critères suivants:

1. faisabilité politique (la mesure est-elle conforme aux directives politiques, sa mise en oeuvre entraînera-t-elle des complications politiques?);
2. faisabilité administrative (les conditions nécessaires à l'efficacité de l'administration sont-elles compliquées au point d'entraîner des retards dans la prise de décision, de la rancune de la part du secteur, un accroissement désordonné des coûts administratifs?);
3. acceptabilité par ceux qui en sont affectés (quelle résistance est susceptible d'être rencontrée du fait du manque de compréhension des buts des mesures, les mesures rencontreront-elles une opposition du fait de leur inégalité apparente ou réelle?);
4. souplesse d'aménagement (l'aménagement pourra-t-il s'adapter rapidement à de nouvelles données pouvant exiger une modification des programmes?);
5. considérations d'équité (qui sera favorisé ou défavorisé par la mesure, les changements des dispositions existantes dus à cette mesure peuvent-ils être considérés comme justes et raisonnables au regard de l'ordre social prédominant?);
6. sélectivité (comment peut-on affiner la mesure pour atteindre des objectifs précis, par exemple fournir un soutien aux groupes faisant l'objet d'une considération particulière?);
7. versatilité (combien de buts peut servir l'adoption de la mesure, en plus du principal?).

Pour faciliter le choix entre plusieurs instruments possibles, on peut construire une matrice simple en énumérant dans la colonne de gauche les divers critères en fonction desquels les mesures doivent être évaluées, et dans les deux colonnes de droite, pour chaque critère, les estimations de coûts-avantages (y compris les avantages secondaires et les aspects non traduisibles en termes monétaires) associées à leur adoption. Une telle matrice, préparée pour aider un pays côtier en développement d'Afrique à choisir entre deux mesures envisagées pour autoriser la pêche étrangère dans la ZEE nationale, est reproduite au tableau 1.

En ce qui concerne les instruments et programmes spécifiques de promotion de l'aménagement et du développement rationnels des pêcheries, une mine de documents de référence est disponible. Le planificateur n'ayant pas de formation scientifique, toutefois, fera bien de consulter les experts avant de prendre des décisions sur la base de l'étude de ces textes.

4.7 Procédure par étape de la préparation du plan sectoriel

Les précédentes sections de ce chapitre se sont concentrées sur les principaux éléments du plan sectoriel. Cependant, toute méthode visant à élaborer des plans réussis doit également indiquer comment associer ces divers éléments. La procédure détaillée de planification par étape ci-dessous tente de répondre à cette attente:

Procédure par étape

1. la préparation du plan doit commencer par une analyse des données quantitatives et qualitatives recueillies pendant la phase de pré-planification, au cours de laquelle les possibilités et les besoins - ainsi que les obstacles susceptibles d'avoir une influence - des activités d'aménagement et de développement ont été identifiés;
2. l'étape suivante consiste à préparer un inventaire réaliste des ressources de développement - y compris les services de financement et autres soutiens - susceptibles d'être disponibles pour la durée du plan;
3. un autre document de travail doit résumer toutes les informations pertinentes sur le droit de la mer, les plans nationaux et la législation des pêches, qui pèseront sur le choix des objectifs, des stratégies et des mesures;
4. à partir de ces trois études, il convient d'élaborer une liste provisoire des objectifs des programmes à mettre en oeuvre dans le cadre du plan sectoriel, en indiquant les priorités;
5. à ce stade, il est recommandé au planificateur d'entamer des négociations avec les autorités compétentes aux niveaux sectoriel et national, afin de parvenir à un accord sur les objectifs finals. Parmi les sujets à débattre avec ces autorités doivent figurer les problèmes liés aux réalisations attendues par des intérêts extérieurs aux pêcheries, les possibilités offertes par les pêches qu'ont négligées les planificateurs nationaux, l'ordre de priorité des objectifs, l'affectation budgétaire pour les pêches, les services de soutien administratifs pour le secteur et les modifications des lois et directives qui seraient profitables pour les pêches et faciliteraient la mise en oeuvre du plan sectoriel. Ces discussions doivent fournir l'occasion au planificateur de mettre un point final à l'ébauche des objectifs et des priorités sectorielles et lui permettre de se faire une idée de la nature et de l'importance du soutien susceptible de devenir disponible au cours du plan;
6. une fois l'ordre de priorité établi, le planifificateur doit fixer des cibles à atteindre pendant la durée du plan, en fonction de l'importance et de la qualité des ressources disponibles pour la mise en oeuvre;
7. pour chaque objectif du plan sectoriel, une liste détaillée de toutes les stratégies pouvant être utilisées pour la mise en oeuvre (indiquant les avantages et désavantages probables de chacune en ce qui concerne l'application) peut s'avérer utile lors de la prochaine étape. Lorsque certaines stratégies sont incompatibles, ou qu'elles présentent des caractéristiques notoirement inacceptables, ou lorsque les dépenses liées à leur utilisation sont susceptibles de dépasser les possibilités budgétaires, etc…, quelques-unes peuvent être rayées de la liste avant de procéder à une évaluation plus approfondie;
8. lors du choix d'une stratégie, il faut prévoir dans quelle mesure elle contribue à atteindre d'autres objectifs. Il est essentiel d'établir un ordre de priorité des divers objectifs. Le planificateur doit s'assurer que les problèmes les plus importants seront traités de la manière la plus efficace et la moins onéreuse;
9. les instruments (mesures) à employer pour mener à bien des stratégies spécifiques doivent être analysés de la même manière que les autres stratégies possibles (les principaux critères d'évaluation à appliquer sont la faisabilité politique et administrative, l'acceptabilité par les personnes affectées par leur utilisation, la souplesse de la gestion, les considérations d'équité, la sélectivité et la versatilité);
10. lorsqu'il faut choisir entre plusieurs instruments possibles, il convient d'évaluer les coûts-avantages pour faciliter les comparaisons;
11. à ce stade, il convient de penser à des programmes spéciaux visant à mettre en oeuvre des mesures spécifiques. Il sera nécessaire de prêter attention aux détails pour éviter les interprétations ambiguës, l'existence de zones d'ombre où personne ne semble avoir la juridiction et où des conflits peuvent survenir, ou dont personne ne veut être responsable, etc… Par exemple, un programme de limitation des permis de pêche doit spécifier les bénéficiaires du programme ou ceux qui doivent obligatoirement y être intégrés, les droits accordés par le pays côtier en échange de la redevance ou des services fournis; quelles sont les conditions d'accès ultérieur au programme, et qui peut en bénéficier; la transférabilité des permis, et l'opportunité de les délivrer aux navires ou aux pêcheurs; la méthode - et la fréquence - de collecte des redevances; l'utilisation des recettes tirées des droits de permis, etc… D'autres questions à traiter lors de la préparation d'un programme d'octroi de permis concernent la base sur laquelle les droits sont déterminés, la répartition des recettes entre les bénéficiaires du programme, les besoins en personnel et en formation du personnel afin de gérer les procédures d'octroi de permis, etc…;
12. avec la préparation des détails de coûts et de personnel par programme, les planificateurs auront complété une première ébauche de plan qui peut être maintenant soumise aux décideurs pour examen;
13. pendant que ces derniers prépareront leurs commentaires, les planificateurs examineront eux aussi une nouvelle fois chaque proposition de programme d'un point de vue coûts-avantages, dans l'espoir de découvrir des possibilités de réduire le coût de la mise en oeuvre, de mieux équilibrer les différents programmes, ou de modifier de la manière souhaitable les étapes du plan de travail;
14. à partir de l'examen ci-dessus du plan de travail, et après que les modifications ordonnées par les décideurs aient été prises en compte, on peut préparer une version finale du plan. Après harmonisation des propositions de programme avec les ressources disponibles pour le secteur, il faudra rechercher l'approbation des autorités compétentes.