1.1. Introduction
1.2. Pourquoi inspecter les denrées alimentaires importées
1.3. Equivalence entre inspection des denrées alimentaires d'importation et inspection des denrées nationales
1.4. Mise en place d'un Programme d'Inspection des Denrées Alimentaires Importées (PIDAI)
RÉSUMÉ: La mise en place d'un programme d'inspection des denrées alimentaires importées se justifie à la fois par des raisons de sécurité et par des motifs économiques. C'est à l'administration nationale la plus appropriée que l'on confiera le soin et les moyens de procéder aux inspections aux points d'entrée, étant entendu que les prescriptions fixées pour les aliments importés ne devraient pas être plus strictes que celles régissant les aliments d'origine nationale.
Le commerce mondial des denrées alimentaires est considérable, tant en valeur qu'en tonnage. L'exportation de produits alimentaires procure des devises au pays exportateur, qu'il s'agisse de nations développées ou en voie de développement. Par ailleurs, ceci constitue une source de profits pour les négociants à l'importation. Malheureusement, les intérêts du consommateur final (c'est-à-dire le consommateur du pays importateur) ne sont pas toujours le principal souci des responsables du négoce. En fait, il y a lieu de craindre que les pays en voie de développement ne servent parfois à écouler des aliments non conformes à la norme ou refusés ailleurs, ou des produits alimentaires qui n'ont pas fait l'objet des contrôles appropriés durant la fabrication et le transport. D'où la responsabilité des pouvoirs publics à qui il incombe de garantir l'innocuité et la salubrité des approvisionnements, y compris lorsqu'il s'agit d'aliments importés.
Les prescriptions en matière alimentaire fixées par les services réglementaires des différents pays concernent à la fois l'hygiène et l'innocuité des produits alimentaires, ainsi que les critères de composition et d'identité. Tandis que le Codex publie des normes alimentaires et des directives en matière de salubrité des denrées alimentaires, les pays sont libres d'adapter les spécifications à leur propre usage, pour des raisons liées au climat, à la culture ou aux moyens disponibles pour faire appliquer la réglementation. Cependant, la valeur de ces spécifications dépendra de la mise en oeuvre d'un programme de contrôle efficace.
Après avoir exposé la raison d'être d'un programme d'inspection au point d'entrée des denrées alimentaires importées, le présent manuel décrit les éléments indispensables à son efficacité. Il propose un système modèle afin que les aliments importés soient conformes aux prescriptions fixées par le pays importateur. L'approche suggérée pour la mise en oeuvre de ce programme procède par étapes afin de garantir une confiance croissante dans la salubrité des produits importés.
Le manuel n'envisage pas les problèmes connexes qui pourraient se poser lorsqu'on évalue l'acceptabilité des denrées alimentaires importées, et laisse notamment de côté tout ce qui a trait aux quarantaines qui peuvent être imposées aux animaux et aux végétaux.
1.2.1. Salubrité des denrées alimentaires
1.2.2. Considérations économiques
Des abus peuvent se produire lorsque les aliments importés ne subissent aucun contrôle à l'entrée. Le risque existe en effet que des aliments refusés sur d'autres marchés ou interdits à la vente dans le pays d'origine viennent trouver refuge sur des marchés dépourvus de contrôles efficaces. Il va de soi que cela peut mettre en péril la santé publique si le produit alimentaire est dangereux et si le danger n'est pas décelé avant que le produit ne parvienne au consommateur.
Le cas a déjà été observé. Au cours de la semaine qui a suivi la mise en place du premier système d'inspection des denrées alimentaires importées dont il s'était doté, un pays a découvert de nombreuses expéditions d'un produit bien connu que d'autres pays avaient précédemment refoulé. Ce nouveau système d'inspection des denrées alimentaires importées fut d'autant plus rapidement connu que des pertes financières résultèrent de la saisie et de la destruction de certaines expéditions. Le programme d'inspection mit ainsi les importateurs face à leurs responsabilités, les obligeant à ne s'adresser qu'à des fournisseurs dignes de confiance.
Le niveau d'instruction s'élève progressivement un peu partout dans le monde. Or, la salubrité des aliments et l'hygiène alimentaire constituent assez souvent une partie non négligeable du programme scolaire. Il n'est pas étonnant que ces consommateurs de plus en plus instruits se montrent de plus en plus exigeants. Ceci est observé dans les pays développés où le consommateur fait valoir son droit à un approvisionnement en produits sains et où, par défiance, bien ou mal fondée, à l'égard des contrôles d'hygiène exercés dans certains pays, il considère parfois avec soupçon les produits importés. Pour cette raison, les consommateurs tiennent à ce que les aliments importés fassent l'objet de contrôles efficaces.
Il y a tout lieu de penser qu'avec le développement des pays et de la prise de conscience accrue des maladies transmises par les aliments la population se préoccupera davantage de la qualité de son approvisionnement en produits alimentaires. Les aliments importés étant une composante de la consommation en général, il est logique de s'attendre à des contrôles plus sévères sur cette partie de l'approvisionnement.
Soucieux d'accroître leurs avoirs en devises étrangères, de nombreux pays encouragent leurs producteurs à trouver des débouchés sur les marchés étrangers. Toutefois, tous les pays n'ont pas à leur disposition des programmes complets de certification des exportations garantissant la conformité de leurs denrées alimentaires aux prescriptions élémentaires d'hygiène et leur production dans le respect des bonnes pratiques de fabrication. Par ailleurs, aucune certification à l'exportation ne peut garantir que l'aliment arrivera dans le pays de destination dans l'état où il a quitté le pays d'origine.
Si un pays importateur n'a pas de contrôle aux frontières ou n'exige pas de certificats, les fournisseurs ne seront guère incités à livrer sur ce marché des produits de qualité (c'est-à-dire des produits systématiquement et régulièrement conformes aux exigences du consommateur). Au-delà des considérations de salubrité des aliments, le coût de produits importés de mauvaise qualité dépasse de loin le prix de revient du produit. A l'arrivée du produit alimentaire au consommateur, le coût de l'examen des échantillons, du rappel des produits incriminés et des mesures à prendre pour faire face aux éventuels problèmes de santé publique et de sécurité (perte de productivité des personnes affectées, et coût des soins de santé par exemple) s'est déplacé, de l'exportateur ou du pays exportateur, au pays importateur.
L'argument selon lequel les forces du marché finissent toujours par l'emporter et que les consommateurs cessent d'acheter un produit qui se révèle défectueux ne prévaut pas toujours. Bien souvent, la modicité du prix suffit à encourager la répétition des achats, surtout dans les pays en développement où les consommateurs ne sont pas toujours conscients des défauts des produits et des conséquences qu'ils entraînent. Il est également rare que les spécialistes de la technologie des aliments décident des denrées alimentaires à importer et du lieu de vente. Il est regrettable que certains négociants considèrent l'aliment seulement comme une denrée inerte, source de profit ou de perte. Le caractère dangereux de certains aliments n'est pas toujours pris en considération, pas plus que ne le sont les droits du consommateur final, c'est-à-dire le consommateur du pays importateur.
L'inspection réglementaire des aliments produits dans un pays donné peut s'exercer en tous les points de la fabrication et s'étendre à l'état des bâtiments et du matériel, ainsi qu'aux habitudes du personnel. Ces contrôles, joints à celui des procédés de fabrication ainsi qu'aux prescriptions d'hygiène et d'assainissement, jouent tous un rôle important lorsqu'il s'agit de déterminer la conformité du produit final aux normes ou règlements alimentaires en vigueur.
L'inspection de produits alimentaires importés ne peut généralement pas tenir compte de l'assurance qualité (ou de son absence) exercée durant la fabrication du produit. Lorsque les produits sont acceptés sans certification, l'inspection à l'arrivée est le seul moyen de contrôle. Les inspections et analyses au point d'entrée sont un moyen de concentrer les efforts sur l'expédition proprement dite en vue de pallier autant que possible le manque d'information sur les contrôles de fabrication qui ont pu être exercés. On ne saurait donc se rapporter au nombre des inspections et analyses pour juger de l'équivalence entre programmes d'inspection appliqués aux produits alimentaires nationaux et importés.
La certification des produits peut donner une certaine confiance dans le respect des prescriptions spécifiées en ce qui concerne les conditions de fabrication (c'est-à-dire les normes et règlements du pays importateur en matière de denrées alimentaires). Toutefois, pour valider ces certificats, on pourra être occasionnellement amené à procéder au point d'entrée à des vérifications comportant échantillonnage et analyse. Pour le pays importateur, ces "audits" sont un moyen de vérifier que le pays exportateur a respecté ses engagements et qu'il n'y a pas eu de problèmes au cours du transport.
Les normes et les limites applicables aux aliments nationaux et importés devraient être les normes et les règlements en matière de denrées alimentaires codifiés au plan national. Un programme d'inspection des aliments importés n'a en aucune façon pour mission de protéger l'industrie locale de la concurrence loyale des pays tiers. Ce principe est au centre des préoccupations de l'Uruguay Round de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT). Les projets de décisions de 1991 sur les mesures sanitaires et phytosanitaires définissaient ces dernières comme:
"Toute mesure appliquée
- pour protéger la vie ou la santé animale ou végétale, sur le territoire de la partie contractante, des risques pouvant résulter de l'introduction, de l'installation ou de la propagation de ravageurs, de maladies, d'organismes porteurs de maladies ou d'organismes pathogènes;- pour protéger la vie ou la santé humaine ou animale, sur le territoire de la partie contractante, des risques pouvant provenir des additifs, des contaminants, des toxines ou des organismes pathogènes présents dans les aliments, les boissons ou les aliments pour animaux;
- pour protéger la vie ou la santé humaine sur le territoire de la partie contractante des risques occasionnés par les maladies transmises par les animaux, les végétaux ou leurs produits, ou par l'introduction, l'installation ou la propagation de ravageurs; ou
- pour prévenir ou limiter, sur le territoire de la partie contractante, les autres dommages que pourraient occasionner l'introduction, l'installation ou la propagation de ravageurs."
Le projet de définition du GATT, tout en se bornant aux problèmes de salubrité des aliments, envisage les méthodes d'analyse, d'inspection, de transformation et de production et s'étend aux prescriptions en matière d'emballage et d'étiquetage des produits alimentaires.
Le projet de décision admet que les parties contractantes ont le droit de prendre des mesures sanitaires et phytosanitaires mais... "les parties contractantes veilleront à ce que les mesures sanitaires et phytosanitaires ne soient appliquées que dans la mesure où elles sont nécessaires à la protection de la vie ou de la santé humaine, animale ou végétale, à ce qu'elles soient scientifiquement fondées et ne soient pas maintenues contre l'évidence des preuves scientifiques disponibles".
1.4.1. Administration chargée de la conduite du programme
1.4.2. Mise en oeuvre par étapes du PIDAI
Dans les différents pays du monde, de nombreux ministères ou administrations s'occupent d'inspection des denrées alimentaires, chacun ayant des droits à faire valoir pour s'acquitter de ce rôle. On trouvera énumérées ci-après les administrations auxquelles on pourrait envisager de confier la tutelle du service d'inspection des aliments importés, ainsi qu'un certain nombre de considérations sur les problèmes dont il y a lieu de tenir compte lorsqu'on leur délègue cette responsabilité.
a) Douanes
Confier le soin d'inspecter les denrées alimentaires importées à l'administration nationale des douanes présente un certain nombre d'avantages:
· une seule administration sera habilitée à intervenir aux frontières, ce qui allégera d'autant les formalités à l'importation imposées au secteur commercial;· les renseignements relatifs aux expéditions importées resteront au sein de l'administration des douanes, ce qui permet de se dispenser de divulguer des informations commerciales confidentielles;
· les douanes exerceront les contrôles prévus par la loi et la réglementation sur toutes les marchandises importées, y compris les aliments;
· les inspecteurs des douanes seront familiers des milieux de l'importation;
et
· lorsqu'il n'est pas procédé de façon uniforme sur tout le territoire national à l'inspection des denrées alimentaires d'origine nationale, l'administration des douanes sera mieux placée pour uniformiser au plan national l'inspection des aliments importés.
Mais le recours aux douanes présente aussi des inconvénients:
· il sera peut-être nécessaire de créer un service de laboratoire et de recourir à des personnels qualifiés en matière d'échantillonnage des produits alimentaires;· l'inspection des produits alimentaires doit impérativement demeurer prioritaire. Le risque que d'autres priorités des Douanes prennent le pas sur l'inspection des aliments et détournent à leur profit des crédits qui devraient être affectés à cette dernière n'est pas à écarter; et
· il y aura lieu de prévoir des liaisons avec les administrations chargées de l'inspection des denrées alimentaires d'origine nationale pour assurer tant que faire se peut l'unité d'approche et l'équivalence dans l'application des normes. Si les Douanes cessent d'être compétentes une fois que les marchandises ont été dédouanées, ces liaisons devront prévoir la communication des renseignements concernant certaines expéditions, pour veiller à ce qu'il soit fait droit aux problèmes posés après dédouanement par les produits alimentaires à haut risque, les denrées périssables ou les aliments en vrac.
En Finlande, par exemple, ce sont les Douanes qui sont chargées du contrôle des denrées alimentaires importées. Le Laboratoire des Douanes est en mesure d'organiser le contrôle dans de bonnes conditions d'efficacité et de rentabilité, habilité à se prononcer sur le sort réservé aux aliments importés et à désigner les expéditions à inspecter sur la base d'une approche fondée sur le risque. Ce système est assorti d'équipements de laboratoires perfectionnés principalement chargés de l'analyse des aliments importés pour en vérifier la conformité aux normes fixées par la loi finlandaise.
b) Administration chargée du contrôle des denrées alimentaires d'origine nationale
Confier l'inspection des aliments importés à l'administration déjà chargée du contrôle des aliments présente certains avantages:
· dans la plupart des cas, l'organe ministériel ou administratif chargé de la santé ou, dans certains cas, de l'environnement ou de l'agriculture, dispose déjà d'un corps d'inspecteurs compétents, rompus aux techniques de l'échantillonnage des produits alimentaires et connaissant bien les normes; et· l'administration chargée de l'inspection des aliments dispose généralement d'un service de laboratoire en propre ou étroitement rattaché à elle.
Autant de facteurs qui plaident fortement pour la solution consistant à confier à l'administration chargée du contrôle des denrées alimentaires la responsabilité de la salubrité des aliments importés. En outre, l'administration doit disposer des connaissances qui lui permettront d'appliquer des programmes d'inspection à peu près équivalents aux produits alimentaires d'origine nationale et étrangère.
Inconvénients:
· ce sera un échelon administratif de plus au point d'entrée;· des moyens considérables devront être mobilisés en vue de l'obtention des renseignements relatifs aux expéditions de denrées alimentaires importées, soit par l'intermédiaire des douanes soit de manière indépendante (en demandant aux importateurs de remplir les formulaires en double exemplaire); et
· il y aura lieu de prévoir de nombreuses procédures au point d'entrée ainsi que des "passerelles" entre l'administration chargée de l'inspection des produits alimentaires et les nouveaux clients appartenant aux milieux des importateurs.
L'introduction d'un PIDAI complet est une tâche considérable. Aussi faudra-t-il envisager d'en échelonner la mise en place de manière à ce que chacune des étapes successives augmente la confiance placée dans la salubrité des aliments importés. On trouvera au chapitre 2 les différentes étapes de la marche à suivre. Le passage progressif au système complet doit tenir compte des moyens disponibles ainsi que des échéances que l'on se sera fixé, l'orientation suivie devant conserver toute sa cohérence jusqu'à ce que l'objectif final (mise en place d'un système complet) soit définitivement atteint.
