7.1. INTRODUCCION
El examen atento del debate académico del último decenio revela la aparición de un nuevo paradigma dominante en materia de desarrollo económico, con profundas repercusiones para la formulación de políticas. La característica fundamental del nuevo planteamiento es el dar un papel mayor a los mercados y a la iniciativa privada y reducir y reorientar el papel del Estado en la economía. En general, esta nueva concepción propone el retiro del Estado de las tareas que el mercado puede realizar con eficiencia y que su atención se concentre en aquellas tareas que el mercado no cumple con acierto. Esta nueva orientación es resultado de varios decenios de experiencia acumulada en el campo del desarrollo así como de avances teóricos.
Los decepcionantes resultados obtenidos por la mayoría de los países en desarrollo durante los años 80 (una “década perdida” para el desarrollo económico según algunos observadores) dieron nuevo ímpetu a la reexaminación del paradigma hegemónico de desarrollo de aquel momento, el cual enfatizaba el malfuncionamiento de los mercados y proponía una fuerte intervención gubernamental. La idea de una teoría económica diferente, válida para los problemas de los países en desarrollo, perdió aceptación, cediendo el paso a un planteamiento “neoclásico estándar” en el que se pone de relieve el comportamiento maximizador de los agentes económicos (Fishlow, 1991).
En lo que se refiere a las políticas de los países en desarrollo, la tendencia hacia un marco económico centrado en el mercado entraña el abandono de estrategias de desarrollo orientadas hacia adentro y encaminadas a la sustitución de las importaciones en favor de otras más abiertas al exterior, utilizándose los precios internacionales más bien que de los precios sombra derivados de ejercicios de planificación como guía para la asignación de recursos.
Por lo que respecta a la agricultura, la opinión dominante en los años cincuenta y sesenta, es decir, que se debían transferir artificialmente recursos de la agricultura en beneficio de sectores más dinámicos, ahora es rechazada casi universalmente. La agricultura ha dejado de ser un sector que se limita a traspasar recursos para el fomento de la industrialización, convirtiéndose en un sector crucial, capaz de aumentar los ingresos de exportación, generar empleo y mejorar la seguridad alimentaria.
El desarrollo agrícola presupone la integración de la agricultura en la macroeconomía, para lo que se requiere un marco de política económica general que garantice: a) la estabilidad de las normas y señales para sustentar el cálculo económico descentralizado (en este respecto es bien fundamental un régimen claro de derechos de propiedad), y b) un gobierno capaz de identificar y aportar capital físico e intangible socialmente productivo que los mercados privados no pueden suministrar o sólo lo pueden hacer de forma insuficiente, y ocuparse de los problemas sociales que los mercados no pueden resolver por sí mismos en un plazo oportuno de tiempo.
En las páginas siguientes se examinan varias cuestiones en materia de políticas que tienen como objeto común la interacción, sobre todo en los países en desarrollo, entre la agricultura y el desarrollo general, con especial referencia a la manera en que el marco macroeconómico e institucional condiciona tanto los resultados de la agricultura como la eficacia de las políticas sectoriales (agrícolas). Dentro de este contexto, se estudia el papel que tiene el sector público en configurar el entorno económico de la agricultura.
En la sección 7.2 se analiza la evolución del pensamiento teórico con respecto al desarrollo económico y el entorno económico exógeno (internacional) de los países en desarrollo y su influencia en la formulación de políticas económicas relativas a la agricultura. El objetivo es desentrañar del análisis de la experiencia pasada de que manera las políticas que tienen como objectivo el desarrollo agrícola y las que se dirigen a la economía en general pueden integrarse con mayor eficacia.
En la sección 7.3 se examina la crisis económica de los años ochenta y las reformas económicas que varios países en desarrollo tuvieron por consecuencia que emprender. Las políticas tanto fiscales y monetarias como las específicas para la agricultura se consideran desde el punto de vista de su impacto en el crecimiento tanto general como de la agricultura durante el período de crisis y ajuste económico. Se exponen también las dificultades metodológicas para evaluar los efectos de los programas de reforma.
En la sección 7.4 se considera la contribución de las políticas de los precios agrícolas, otras políticas y factores institucionales a estimular la oferta de productos agrícolas y el crecimiento del sector. El problema es determinar hasta qué punto y en qué circunstancias las reformas que afectan los precios pueden promover por sí solas la inversión privada y jugar un papel importante en los esfuerzos para la reactivación del crecimiento agrícola. Se examinan los tipos de intervenciones que podrían promover o retrasar el desarrollo de la agricultura, sin olvidar sus repercusiones sobre otros objetivos. Se presta especial atención a los problemas institucionales y de infraestructura de Africa, que pueden limitar la eficacia de los incentivos basados en los precios para estimular la oferta agrícola. Partiendo de la experiencia de las políticas del pasado, se analiza la función del sector público en relación con varios aspectos de la actividad económica de consecuencia para la agricultura: la provisión de bienes públicos y el establecimiento de un marco que facilite la actividad del mercado e incremente la participación del sector privado.
En la sección 7.5 se extraen algunas conclusiones generales válidas para las políticas a corto y medio plazo, tomando como base el análisis de las secciones precedentes. Luego la discusión se desplaza desde las políticas a corto plazo a las estrategias de crecimiento a largo plazo. El convencimiento de que el descuido del sector agrícola ha repercutido negativamente en el crecimiento económico general ha dado nuevo impulso a estrategias de desarrollo basadas en la agricultura. Se estudian de manera crítica dos de estos planteamientos. Sucesivamente se analizan las consecuencias para la agricultura y las políticas agrícolas de las teorías recientes sobre el crecimiento económico, que hacen hincapié en la importancia del capital no físico. El capítulo termina con algunas conclusiones generales.
7.2. EVOLUCION DEL PENSAMIENTO SOBRE LA AGRICULTURA Y EL DESARROLLO
Los años cincuenta y el empuje a la industrialización
Durante el período que siguió inmediatamente a la segunda guerra mundial no existía un marco conceptual/teórico fácilmente aplicable al análisis de sociedades agrarias con grandes proporciones de campesinos. Así pues, la base de las principales contribuciones intelectuales en relación con la disciplina de la “economía del desarrollo” procedía del pensamiento sobre política económica engendrado durante el período de la posguerra en los países desarrollados. En éste, a su vez, influyeron las condiciones y preocupaciones económicas de aquellos países, sobre todo la necesidad de movilizar y reasignar grandes cantidades de recursos para la reconstrucción de Europa y de evitar experiencias como la de 1929. Se consideraba que estas importantes tareas no se podían confiar a los mercados y a las señales de los precios. Se consideraba que los mercados eran demasiado lentos en reajustarse y las instituciones de comercialización de insumos y productos poco flexibles. En consecuencia, se estimaba que era esencial la intervención directa de los gobiernos en la economía y la planificación del sistema de producción y asignación de recursos (Stern, 1989).
Se pensaba que los argumentos a favor de la intervención y la planificación por parte del Estado tenían una relevancia particular para los países en desarrollo, ya que se suponía que la inflexibilidad de los mercados de los insumos y productos (por ejemplo la rigidez de los precios y la escasa movilidad de la mano de obra) era ahí aun más pronunciada. Al mismo tiempo, la percepción que la política de industrialización de la URSS era exitosa y la simple observación de que los países desarrollados habían sostenido una transformación desde una economía fundamentalmente agrícola a una basada en la industria fomentó el empuje hacia la industrialización. De hecho, la evidencia empírica demostraba que, entre otras cosas, el proceso de desarrollo se había caracterizado por un desplazamiento de la mano de obra desde la agricultura de escasa productividad hacia la manufactura de productividad elevada (Kuznets, 1955).
Así, se consideró que el capital y la mano de obra eran más productivos en la industria, donde predominaban las economías de escala y externas, más que en la agricultura que estaba sujeta a la ley de rendimientos decrecientes. Se señalaba, entonces, que políticas que sesgaran los términos de intercambio en contra de la agricultura podían traspasar recursos a la industria y de esta manera aumentar la acumulación de capital. Puesto que se opinaba que la agricultura tenía una sensibilidad relativamente escasa a los precios, podían efectuarse transferencias de excedentes agrícolas mediante este “impuesto” sin algún sacrificio en cuanto a la producción agrícola y la disponibilidad de alimentos para el sector urbano.1
En los planteamientos relativos a las funciones de la agricultura y la industria en el desarrollo, algunas contribuciones teóricas y empíricas al análisis económico del desarrollo influyeron considerablemente. Durante los años cincuenta era general la aceptación de la existencia de “mano de obra excedente”2 en la agricultura. Esta hipótesis indicaba que la mano de obra podía transferirse de la agricultura a la industria sin pérdida de producción agrícola y con salarios bajos. Las consiguientes ganacias del sector industrial capitalista se reinvertirían, acumulando capital y promoviendo el desarrollo.3
Otro motivo importante por el que se subestimaba la agricultura como fuente “independiente” de desarrollo económico era la menor elasticidad de la demanda de alimentos con respecto al ingreso en comparación con la de otros productos. En consecuencia, en el proceso de desarrollo general, la demanda de alimentos crecería a un ritmo más lento que la de productos no agrícolas y la agricultura registraría un retroceso natural en términos relativos frente a las actividades no agrícolas. Se afirmaba asimismo que se observaba una disminución secular en los términos de intercambio internacional de los productos primarios frente a las manufacturas, lo cual hacía dudar del papel potencial de la agricultura como fuente de divisas. Por consiguiente, para que una estrategia de desarrollo tuviera éxito debía caracterizarse por un desplazamiento desde los productos primarios hacia los industriales. Como se consideraba que la demanda de manufacturas importadas tenía una escasa elasticidad con respecto al precio, para desarrollar un sector industrial nacional era preciso pasar de medidas arancelarias a un régimen de control en volumen de los productos industriales importados de manera que se protegiera este sector emergente.4
1. Tales argumentos eran el elemento central de los escritos de autores soviéticos como Preobrazhensky
(Sah y Stiglitz, 1984).
2. La mano de obra es “excedente” en un sector particular (por ejemplo uno tradicional) cuando se puede
transferir de ese sector a otro (por ejemplo el moderno) con los salarios vigentes sin pérdida de producción
en el primero. En este concepto se presupone que no se utiliza capital adicional para sustituir la
mano de obra en el sector tradicional. Este concepto, elaborado por A. Lewis, se convirtió en una de las
contribuciones a la economía del desarrollo que tuvieron mayor influencia.
3. El propio Lewis no identificó el sector atrasado con la agricultura y el capitalista con la industria. La agricultura
de plantación, por ejemplo, formaba parte del sector adelantado. Un dato interesante es que el
modelo de Lewis sobre la mano de obra excedente se utilizó más tarde en apoyo de una estrategia de
desarrollo “en pro de la agricultura” (véase Johnston y Mellor, 1961). En realidad, en su asesoramiento
al Gobierno de Ghana, Lewis señaló ya en 1953 que el estancamiento de la productividad agrícola era el
principal obstáculo para la industrialización.
4. El argumento de la “disminución secular” de los términos de intercambio de los productos primarios,
aducido simultáneamente por Prebisch y Singer, se basaba tanto en aseveraciones que en pruebas concretas.
La cuestión de la disminución secular de los precios reales de los productos primarios, si bien es
generalmente aceptada en la actualidad, tiene muchas facetas. En una investigación realizada por la FAO
se demuestra que “…desde un punto de vista puramente cualitativo, el estudio confirma la observación
original de Prebisch y de otros en el sentido de que la relación de intercambio de trueque internacional
de los productos primarios tiende a empeorar”. Por otra parte, advierte que la tendencia a la disminución
es: i) de alcance pequeño; ii) estadísticamente significativa al nivel más bajo de confianza; iii) en la
mayoría de los casos se invierte si se considera un número suficientemente grande de años, y iv) irregular
en cuanto al signo y al alcance si se considera un número pequeño de años. Sin embargo, en períodos
más pequeños pueden detectarse tendencias más fuertes a la disminución (Scandizzo y Diakosavvas,
1987). Un reciente estudio del Banco Mundial sugiere la posibilidad que la estimación de la tendencia
secular de los precios reales de los productos básicos es sesgada hacia la baja (Banco Mundial, 1994a:
14). Si el índice de precios de las manufacturas se ajusta teniendo en cuenta la mejora de la calidad, el
índice de los precios reales de los productos básicos aumentaría aproximadamente medio punto porcentual
al año entre 1900 y 1992. Ese mismo índice aumentaría otro 0,1 punto al año si el coeficiente de
deflacción se refiere únicamente al precio de las manufacturas exportadas desde los países desarrollados
a los países en desarrollo; y otros 0,4 puntos si en este último índice se introducen ajustes para tener en
cuenta los cambios de calidad “dentro de las categorías de productos”. La suma de los tres componentes
significa que la infravaloración de la tendencia a largo plazo de los precios reales de los productos básicos
puede ser de hasta un 1% al año.
En los años cincuenta aparecieron varios trabajos en los que se ponían de relieve las ventajas de una estrategia de desarrollo basada en el crecimiento industrial dirigido por el Estado. En ellos se destacaban las economías externas positivas (efectos indirectos) que acompañaban a la inversión industrial (como el aprendizaje mediante la práctica, etc.). También se subrayaba el elevado número de vinculaciones entre la industria y otros sectores y los efectos multiplicadores acompañantes que podía tener el desarrollo industrial sobre la economía general. Puesto que al calcular la rentabilidad de sus inversiones los empresarios privados no podían tener en cuenta esos efectos “externos” secundarios, era preciso que el sector público coordinara la planificación de las inversiones industriales.
De esta manera, durante los años cincuenta el desarrollo equivalía a la transformación, con la participación masiva del Estado, de las economías de escasa tecnología y basadas en la agricultura en unas de tecnología avanzada e industriales; la función de la economía del desarrollo consistía en estudiar la manera de transferir los recursos (mano de obra, ahorros) y la producción excedentes de la agricultura a la industria. Se ponía énfasis en la agricultura como reserva de recursos. El proceso de “transformación agrícola” se interpretaba como un proceso de transferencia de recursos (sobre todo de la mano de obra) que debía efectuarse mediante los cambios en los términos de intercambio que atentaran contra la agricultura y favorecieran la industria.
Restablecimiento de la agricultura como sector crucial para el desarrollo económico
Con la mayor disponibilidad de datos sobre los países en, desarrollo en los años sesenta se comprobó que mercados con menos ataduras, regimenes comerciales más liberalizados y el crecimiento del sector agrícola estimulaban con más acierto el desarrollo económico. Se demostró que el pesimismo en cuanto a las perspectivas de las exportaciones carecía en gran medida de fundamento y que la producción agrícola y las exportaciones respondían a los incentivos (y a los desincentivos). Este “resurgimiento neoclásico” en la economía del desarrollo, especialmente en sus planteamientos con respecto al comercio internacional, la política agrícola y la planificación del desarrollo, coincidió con la disminución del entusiasmo por la planificación en varios países. Paralelamente, las proyecciones demográficas de los años sesenta, que mostraban un crecimiento rápido de la población en los países en desarrollo, despertaron preocupación acerca de la disponibilidad de alimentos en esos países y dieron origen a numerosos debates sobre el “problema alimentario mundial” (Little, 1982). A medida que se ponía de manifiesto que el estancamiento de la agricultura podría paralizar el desarrollo industrial y provocar escasez de alimentos y hambre, se comenzó a reconocer la importancia de la agricultura en el desarrollo general. De ahí el convencimiento de la necesidad de prestar más atención a la evolución del sector agrícola (Jorgenson, 1961; Ranis y Fei, 1963).
Por otra parte, se lanzaron ataques contra la “falsa dicotomía entre el desarrollo agrícola e industrial” y muchos analistas “elevaron” la agricultura al rango de causa activa de crecimiento económico. Las razones importantes por las que la expansión del sector agrícola podría contribuir al desarrollo económico incluían: las mejoras en la provisión de alimentos y divisas, la transferencia de mano de obra y ahorros a los sectores no agrícolas y el estímulo de la demanda para productos de la industria nacional (Johnston y Mellor, 1961).
El nuevo elemento de particular importancia en esa concepción de la agricultura era que la transferencia de recursos al proceso de transformación estructural debería efectuarse como consecuencia de las menores necesidades de la agricultura con respecto a los recursos: es decir, como resultado del aumento de la productividad más que como extracción forzada de los excedentes agrícolas. En este planteamiento se pone de relieve la necesidad de un esfuerzo simultáneo para mejorar la agricultura y la industria mediante los vínculos que las unen.
Durante los años sesenta, la idea de que los campesinos no respondían a los incentivos económicos se investigó con datos empíricos. Los resultados demostraron lo contrario, es decir, que los agricultores de los países en desarrollo son sensibles a los incentivos económicos, asignan los recursos con eficiencia dadas las tecnologías existentes y responden a las innovaciones rentables siempre que no representen un riesgo excesivo (Schultz, 1965). Al final de la decada era ya general la aceptación de que las políticas deberían en primer lugar tratar de aumentar las oportunidades para que se manifieste el comportamiento racional antes mencionado de los agricultores de manera que conduzca al aumento de la producción y una alza de la productividad, por ejemplo invirtiendo en la investigación agrícola y la extensión, proporcionando infraestructura, etc.
Los años setenta: los países en desarrollo y los choques externos
Las condiciones económicas que enfrentaron los países en desarrollo en los años setenta se debieron a una serie de factores exógenos: a) las dos crisis del petróleo, de 1972–73 y 1979; b) el aumento de los precios de los productos básicos, incluyendo la duplicación de los precios mundiales de los cereales en 1973–74; c) el desplazamiento hacia un sistema de tipos de cambio flotantes tras el desmoronamiento del sistema de Bretton Woods y la posterior inestabilidad de los mercados financieros mundiales, y d) el fuerte aumento de la liquidez mundial, debido a que los países exportadores de petróleo reciclaron por medio de bancos comerciales parte de sus ganancias y al intento por parte de los países desarrollados, a comienzos y mediados de la decada, de neutralizar los aumentos de precio del petróleo mediante la expansión monetaria.
Los efectos combinados de las crisis del petróleo y de la inestabilidad del mercado financiero contribuyeron a mermar el ritmo de crecimiento económico y aumentar el proteccionismo de los países desarrollados después de 1973, y esto condujo posteriormente a una reducción del crecimiento del comercio internacional. Los países en desarrollo intentaron minimizar los efectos externos negativos sobre sus economías tomando una gran cuantía de préstamos en condiciones favorables en los mercados financieros mundiales a fin de mantener los altos niveles de gasto interno. De esta manera, a pesar de las condiciones internacionales adversas, incluso varios países importadores de petróleo consiguieron crecer a un ritmo relativamente elevado.
El “desplazamiento en favor de la agricultura” de los años sesenta prosiguió y se intensificó ulteriormente en los años setenta. Las presiones creadas por el incremento de los precios de los alimentos y del petróleo sobre la capacidad de los países para importar productos alimenticios, unidas a una serie de cosechas deficientes en los países en desarrollo, crearon la perspectiva de un sector agrícola incapaz de alimentar y sustentar la creciente población de esos países. La “Campaña mundial contra el hambre” de la FAO en 1963 y su “Plan indicativo mundial provisional para el desarrollo agrícola”, publicado en 1970, aumentaron la sensibilización con respecto a los problemas de la agricultura y el sector rural y contribuyeron a subrayar la necesidad de acordar una alta prioridad al aumento de la producción alimentaria. Por otra parte, la creciente importancia concedida al alivio de la pobreza y a la equidad social orientó de manera natural la atención hacia la agricultura, puesto que la mayor parte de la población pobre vive en las zonas rurales. Durante los años 70 se comprobó que el rápido crecimiento de la decada anterior había contribuido muy poco a aliviar la pobreza y que la industrialización no había producido los resultados esperados en términos de empleo. La cuestión del empleo era particularmente aguda en Asia meridional. América Latina y algunos países africanos, donde iba en aumento el número de campesinos sin tierra5.
Aunque se reconocían las vinculaciones entre la agricultura y la industria, el planteamiento hacia el desarrollo del sector agrícola ganó ímpetu por la urgencia de aumentar la producción de alimentos. Por lo tanto era más bien limitado, ya que no se encuadraba en un marco de equilibrio macroeconómico ni de eficacia general en la asignación de los recursos. La estrategia de desarrollo en pro de la agricultura de los años setenta se centró en la reducción de los impedimentos de la oferta de alimentos. la inversión en infraestructura agrícola, la extensión e investigación agrícolas y en los planes de desarrollo rural integrado para combatir la pobreza.
Paralelamente, fue disminuyendo el empuje al crecimiento industrial mediante la sustitución de las importaciones. Al aumentar el comercio mundial a un ritmo más rápido que la producción mundial, el costo de ignorar el sector de las exportaciones era elevado para todo país. Además, la investigación sobre el comercio y la industrialización puso de manifiesto que los países con mayores tasas de crecimiento de las exportaciones también tenían tasas superiores de crecimiento del PIB (Myint, 1987). Comenzó a ganar terreno la opinión que atribuía las dificultades de la exportación al fracaso de las políticas internas en cuanto no aprovechaban las ventajas comparativas que se daban.
En los países industriales la opinión predominante de aquel momento - la contraposición entre inflación y desempleo - se puso seriamente en duda. Los países industriales intentaron contrarrestar los efectos negativos sobre sus economías de la primera crisis del petróleo relajando sus políticas monetarias (expansión monetaria). Tales políticas no consiguieron impedir la recesión económica y el desempleo, pero sí causaron una inflación severa.
7.3. CONTEXTO MACROECONOMICO Y CRECIMIENTO AGRICOLA
Políticas macroeconómicas y crecimiento económico: la experiencia de los años ochenta
En el decenio de 1980, hubo un cambio radical en el contexto económico internacional afrontado por los países en desarrollo. Después de la segunda crisis del petróleo, la mayor parte de los países desarrollados optaron por unas políticas monetarias más restrictivas que condujeron a aumentos de las tasas de interés reales y a una fuerte contracción de sus economías; sus efectos negativos se manifestaron en los países en desarrollo bajo forma de una disminución de sus exportaciones. Además, los precios internacionales de los productos básicos experimentaron una fuerte caída por varias razones: a) descenso de la demanda debido a la desaceleración de la actividad económica; b) contracción de la liquidez mundial6, y c) aumentos de la oferta como resultado de los precios hasta entonces elevados de los productos agrícolas y de las políticas de apoyo y protección a la agricultura en algunos países desarrollados. Unas tasas de interés elevadas, el descenso de las ganancias de las exportaciones y la creciente carga del servicio de la deuda acumulada deterioraron la solvencia de varios países en desarrollo y limitaron su capacidad para recibir préstamos de instituciones privadas de crédito. La declaración hecha por México en 1982 de una moratoria sobre el reembolso de la deuda tuvo efectos secundarios nefastos sobre la credibilidad crediticia de otros países que en condiciones “normales” habrían podido recibir préstamos. El crédito de fuentes privadas para los países en desarrollo basicamente se extinguió.
Aunque los impactos externos negativos desempeñaron un papel catalítico en la crisis económica de los países en desarrollo, la intensidad y duración de la crisis fueron bastante diversas en los distintos países. Los países que modificaron sus políticas macroeconómicas durante los años de crisis sufrieron menos y fueron capaces de sacar provecho de la recuperación económica de los países desarrollados y del comercio internacional en la última parte del decenio de 1980. Entre los países que tuvieron que hacer frente a graves dificultades económicas estaban también aquellos que habían experimentado cambios favorables (por lo menos temporáneamente) en sus términos de intercambio como exportadores de petróleo o de otros productos básicos. Esta última observación muestra que un descenso de los términos de intercambio es probablemente sólo uno de los muchos factores, y quizá no el más importante, a los que hay que atribuir el deterioro económico de muchos países en desarrollo en los últimos años 70 y en la decada siguiente.
6. Sobre el papel de la liquidez, véase Rauser et al. (1986).
Los estudios de países hechos para determinar las causas de la flaqueza del crecimiento económico no han logrado identificar una característica (macroeconómica o del marco internacional) como la única responsable de los acontecimientos en los distintos países. Por ejemplo, si bien la mayoría de los países que han tenido resultados pobres se caracterizaban por políticas económicas cerradas al comercio internacional, pudieron hallarse en el grupo también otros que tenían economías relativamente abiertas. Del mismo modo, aunque había una fuerte correlación entre inflacion “aguda” y estancamiento económico, podían encontrarse aun países con una inflación moderada que padecieron fracasos rotundos. Los estudios por países parecen más bien indicar que a la base de las crisis de crecimiento se encontraban políticas cuyo principal elemento común era una gran expansión fiscal de carácter insostenible, asociada con la sustanciosa afluencia de capitales a los países en desarrollo durante la década con la década del setenta. La interrupción de esos flujos de capital condujo a la grave crisis económica (Corden, 1990; Lal, 1990; Condos, 1990).
Las fuentes de esta afluencia variaba de un país a otro. Los préstamos suscritos en los mercados financieros internacionales de capital eran una fuente importante para la obtención de divisas (la deuda total a largo plazo de los países en desarrollo se elevó de 63 mil millones de dólares a 562 mil millones entre 1970 y 1980), pero también fueron significativas la ayuda internacional y los aumentos de los términos de intercambio de los productos básicos (minerales, petróleo, café, etc). Algunos países experimentaron aumentos en los ingresos de exportación y también suscribieron préstamos sobre la base de ganancias futuras.
Las consecuencias para el crecimiento económico de la cesación de los flujos de capital extranjero no son independientes del origen de las mismas. La suscripción de préstamos en los mercados financieros internacionales de capital (incluidos los préstamos garantizados por ganancias futuras) podría tener las consecuencias más graves. Si los préstamos se invierten en proyectos no productivos, o se consumen, la carga del servicio de la deuda puede hacer que los países, siendo constantes los demás factores, queden en peor situación de la que tendrían sin esos flujos. El auge temporáneo de las exportaciones conduce a problemas en la medida que las ganancias se dirigen al consumo y/o inversiones no productivas y que se considere que el boom de divisas es permanente. En tal caso, estos recursos adicionales pueden verse completamente desperdiciados. Una comparación de las experiencias de Indonesia, Nigeria y Botswana en el manejo de las alzas de las ganancias de exportación es en este respecto muy instructivo (Hill, 1991; Pinto, 1987).
Aunque sería injustificada la conclusión de que la entrada de recursos extranjeros tiene un impacto negativo sobre el desarrollo, la mala administración de tales recursos puede ser netamente perjudicial. Así sucedió en varios países en desarrollo donde tales flujos de capital se tradujeron en elevados déficits presupuestarios, alta inflación, tipos de cambio reales sobrevalorados y el empeoramiento de la balanza en cuenta corriente.
Lo ocurrido puede entenderse de la siguiente manera. A menudo las expansiones del gasto público asociadas a tales entradas de capital se dirigían hacia los bienes y servicios no transables de producción nacional (en lo que se incluye la expansión de los servicios prestados por el propio sector público y las entidades agrícolas paraestatales, de construcciones urbanas y de grandes, y a veces apresurados, proyectos de infraestructura). El exceso de demanda resultante daba lugar a aumentos en los precios y los salarios, lo que, combinado con unos tipos de cambio nominales fijos o de ajuste muy lento, conducía a un tipo de cambio real sobrevalorado. La combinación de los costos internos más elevados y de un tipo de cambio real sobrevalorado hacía que los productos no transables y las importaciones ofreciesen más incentivos que los transables7, así empeorando la balanza comercial; a su vez ésto agravaba los efectos del mayor gasto directo en importaciones. La incapacidad para compensar los aumentos del gasto público con aumentos de los ingresos fiscales daba lugar a grandes déficits presupuestarios financiados principalmente con la expansión monetaria y el impuesto implícito que significa la inflación. La magnitud, secuencia y duración de los desequilibrios internos y externos variaba con la distribución de los gastos entre consumo e inversión, la eficacia de las inversiones emprendidas, la flexibilidad de los tipos de cambio, la respuesta de la producción al aumento de los gastos y la capacidad de los gobiernos para allegar ingresos.
Los desequilibrios internos y externos podían sostenerse únicamente en la medida en que se seguía disponiendo de aportaciones de divisas (capacidad para contraer préstamos, afluencia autónoma de ayuda e inversiones, una racha prolongada de ganancias elevadas procedentes de las exportaciones). Como estos supuestos no se dieron en el decenio de 1980, los desequilibrios y los correspondientes gastos se hicieron insostenibles y debieron corregirse. Las medidas inmediatas tomadas por algunos países fueron la imposición de restricciones a la importación y la disminución del gasto interno. Cuáles sectores se vieron más afectados por tales recortes a menudo dependió más del peso relativo de las influencias políticas que de consideraciones de eficiencia económica. Los datos de que se dispone revelan que en una muestra de 24 países los recortes de los gastos en el período 1974–84 dieron lugar a descensos de alrededor del 28 por ciento en los gastos de capital, mientras las reducciones en subvenciones y transferencias a entidades paraestatales fueron sólo del 11 por ciento y las de la masa salarial del sector público fueron del 14 por ciento. Los gastos en infraestructura experimentaron una acentuada reducción (25 por ciento), mientras que los gastos en los sectores de defensa y servicios sociales descendieron de 7 y 11 por ciento respectivamente. Dentro del presupuesto de capital, la infraestructura descendió de 41 por ciento (Knudsen et al., 1990).
La incapacidad de varios países para cumplir con sus obligaciones de servicio de la deuda y hacer frente a la crisis incipiente, suscita algunas dudas en cuanto a los criterios de selección de las inversiones utilizados para encauzar los flujos de capital recibidos durante los períodos de auge. Ciertas estimaciones aproximadas indican que, para el grupo de países de ingresos bajos y medios, la productividad de las inversiones se redujo de un tercio entre los años 60 y los años 70, aunque parte de la disminución debe atribuirse a los cambios drásticos del entorno económico mundial (Fardoust, 1990). La importante conclusión de este análisis es que hay que hacer una distinción entre los períodos de crecimiento sostenible, basado en mejoras de productividad, y esos impulsados por la demanda generada por el aumento del gasto público durante épocas de mayor afluencia de capital. Varias de las experiencias de crecimiento en los años 70 pertenecieron a la segunda categoría, no pudieron sostenerse y tuvieron efectos negativos sobre el sector agrícola y el desarrollo en general, tema que se considera en la sección siguiente.
La anterior descripción se refiere a los aspectos de la crisis relativos a las políticas y no ha de tomarse como que los factores externos carecieron de importancia. Tanto el fuerte descenso en los términos de intercambio de los países en desarrollo como el aumento en las tasas de interés internacionales habrían tenido efectos negativos sobre el crecimiento aun en ausencia de unas políticas fiscales y monetarias muy expansivas. Entre los factores externos debe contarse el vivo interés de los acreedores privados en proporcionar préstamos a los países en desarrollo. El sistema financiero mundial se inundó con liquidez y tendió a “reciclar” fondos a través de consorcios bancarios sin los debidos controles de solvencia, algunas veces con la convicción de que los bancos serían sacados de apuros por sus propios gobiernos si fuese necesario. En conclusión, aunque unos factores exógenos imprevisibles hayan sido importantes, el análisis anterior revela que, dada la gravedad de tales factores, las expansiones insostenibles del gasto público (a menudo con el beneplácito de los donantes) exacerbaron la situación transformándola de desaceleración económica en fuerte recesión para muchos países8.
Asia fue la única región en desarrollo donde no bajaron los ingresos per cápita durante el período 1982–1992. Los países de Asia siguieron diversas estrategias de desarrollo y experimentaron distintos modelos y tasas de crecimiento. El alcance y las modalidades de la intervención gubernamental en las economías de los países asiáticos ofrecen una amplia gama que va desde un fuerte intervencionismo hasta un acentuado liberalismo (Banco Mundial, 1993b). En relación con el contexto macroeconómico antes examinado, las grandes economías que constituyen gran parte de la región no han experimentado fuertes recesiones gracias a una combinación de varios factores: a) bajos niveles de endeudamiento; b) mantenimiento de la solvencia que les permitió amortiguar los efectos negativos de las perturbaciones externas; c) políticas fiscales prudentes, y d) respuestas rápidas a los choques iniciales.
Por ejemplo, China y, en menor medida hasta el pasado reciente, también la India, se encuentran claramente entre los países con una baja deuda externa. Tailandia es un ejemplo clásico de un país que ha conseguido mantener su solvencia siguiendo unas políticas fiscales prudentes, igual que Indonesia. Como la República de Corea, ellas además respondieron rápidamente a los choques externos, aunque los estilos de ajuste fueron diferentes, siguiendo Tailandia una vía de ajuste más “gradual” (Corden, 1990).
Desequilibrios macroeconómicos, políticas sectoriales e incentivos agrícolas
El análisis anterior sobre la génesis de desequilibrios macroeconómicos fundamentales ofrece el trasfondo para examinar los impactos sobre la agricultura. La importancia de las políticas macroeconómicas, que afectan los incentivos agrícolas a través de los cuatro principales “macroprecios” (tipo de interés, tipo de cambio, nivel general de los precios y salarios), ha sido objeto de atención en el decenio de los años ochenta. A los efectos negativos del empeoramiento de los términos de intercambio internacional se unieron políticas macroeconómicas y comerciales que entorpecieron el crecimiento económico general. Los aumentos en los gastos dirigidos hacia bienes y servicios internos no transables produjeron bajas en los precios relativos de los productos básicos agrícolas, principalmente los exportables y/o los sustitutos de importaciones, frente a los precios de los productos no transables (entre ellos los de servicios y bienes de capital producidos en el país). Estos efectos adversos sobre los términos de intercambio de los productos agrícolas se reforzaron por unos tipos de cambio sobrevalorados mantenidos mediante controles del capital y el racionamiento de las divisas. Aunque estas políticas son en principio desincentivos para los productos transables tanto agrícolas como no agrícolas, estos últimos se protegieron mediante aranceles y restricciones cuantitativas de las importaciones. De esta manera, las políticas macroeconómicas y comerciales tuvieron efectos nocivos (indirectos) sobre las relaciones de intercambio de los productos agrícolas frente a los productos no transables y a los productos transables no agrícolas9.
Los efectos negativos de las políticas macroeconómicas, especialmente sobre los productos agrícolas de exportación, muchas veces se combinaron con políticas de precios específicas al sector agrícola, tales como impuestos sobre las exportaciones agrícolas, controles de precios y la disociación entre precios en frontera y precios al productor producida por el comportamiento monopsonístico de las entidades paraestatales y de las juntas oficiales de comercialización. Estas intervenciones directas en la agricultura han sido desiguales según los productos, y en algunos casos han llegado a beneficiar ciertos productos agrícolas10.
Los efectos de las políticas de precios sobre los incentivos agrícolas se atenuaron por los aumentos de la absorción total (es decir, los gastos totales de los residentes en el país) generados por la expansión del gasto público, parte de la cual se orientó hacia los productos agrícolas, y por aumentos en las inversiones de infraestructura pública para la agricultura11. En parallelo, las subvenciones de los insumos agrícolas (principalmente los fertilizantes) contribuyeron a aliviar los efectos nocivos para la agricultura de las políticas macroeconómicas. Sin embargo, los beneficios de esas subvenciones fueron muy variados para las distintas clases de productores agrícolas, dado que a menudo los insumos fueron racionados. Aunque estos factores compensatorios pueden haber sido operativos en el decenio de 1970 en algunos países, en los años ochenta se anularon a raíz de la recesión económica y de las reducciones consiguientes de la demanda agregada.
Los efectos combinados de las políticas macroeconómica y sectoriales fueron en gran medida negativos para la agricultura. En el estudio del Banco Mundial sobre las fuentes directas e indirectas de protección12 de los principales productos agrícolas, los autores llegaron a varias conclusiones importantes:
9. Pueden verse detalles sobre una serie de países en el estudio de 5 volúmenes del Banco Mundial (Krueger
et al., 1991). Los resultados se resumen en Krueger et al., (1988), y en Schiff y Valdés (1992). Cabe
notar que el estudio considera sólo un número pequeño de países en desarrollo de diferentes regiones,
por lo tanto los resultados deben interpretarse con precaución. Véase también Norton (1992).
10. Varios de estos planes se presentan en la publicación de la FAO sobre políticas de precios agrícolas
(FAO, 1987).
11. Los proyectos de inversiones públicas experimentaron una rápida expansión en el decenio de 1970, aunque
posteriormente se han planteado muchas dudas sobre sus tasas de rendimiento económico. Según
una evaluación realizada a posteriori de las inversiones agrícolas del Banco Mundial en seis países africanos,
el 36 por ciento (en términos de valor) tuvieron tasas de rendimiento económico negativas, mientras
que el 18% tuvieron tasas de rendimiento económico inferiores al 10%. (Lele y Myers, 1987).
12. Para los métodos y definiciones utilizados para medir las tasas de protección directa e indirecta de la
agricultura, véase Krueger et. al. (1988, 1991).
Cuadro 7.1.
Tasas de protección nominal directa, indirecta y total, por regiones, 1960–1984
(porcentaje)
| Región | Protección indirecta | Protección directa | Total | Protección directa de productos importados | Protección directa de productos exportados |
|---|---|---|---|---|---|
| Asia1 | -22,92 | -2,5 | -25,2 | 22,4 | -14,6 |
| América Latina3 | -21,3 | -6,4 | -27,8 | 13,2 | -6,4 |
| Mediterránea4 | -18,9 | -6,4 | -25,2 | 3,2 | -11,8 |
| Africa subsahariana5 | -28,6 | -23,0 | -51,6 | 17,6 | -20,5 |
Notas: El período cubierto es en general de 1960 a 1984, pero varía algo en ciertos países.
1 República de Corea, Filipinas, Malasia, Pakistán, Sri Lanka y Tailandia.
2 En Asia meridional (Pakistán, Sri Lanka) la tasa de protección nominal indirecta era -32, 1 por ciento, mientras que en Asia oriental (Rep. de Corea, Filipinas, Malasia, Tailandia) era -18, 1 por ciento.
3 Argentina, Brasil, Chile, Colombia y República Dominicana.
4 Egipto, Marruecos, Portugal y Turquía.
5 Côte d'Ivoire, Ghana y Zambia.
Fuente: Krueger et al. (1991).
El estudio revelaba que en los 18 países examinados las pérdidas del sector agrícola debidas a las imposiciones fueron considerables. En término medio, la imposición directa neta (es decir, después de haber substraído los subsidios) fue un 4 por ciento del PIB del sector agrícola entre 1960 y 1984. Incluyendo los gravámenes indirectos, las pérdidas de ingreso suben al 46 del PIB agrícola; la proporción variaba entre el 37 por ciento en los países con gravámenes totales “medios” y el 140 por ciento en aquellos con gravámenes onerosos (en el sentido que un PIB agrícola de 100 con las intervenciones habría sido 240 sin ellas). Sólo en dos países se encontró que la protección negativa procedente de las políticas de precio era compensada por aumentos en los gastos de inversion para la infraestructura agrícola. Los mayores beneficiarios de las transferencias de ingreso desde la agricultura eran el sector público, los consumidores urbanos y la industria.
Estos gravámenes directos e indirectos de la agricultura, y el subsiguiente deterioro del crecimiento del sector, tuvieron también efectos negativos sobre los demás sectores y el sistema macroeconómico. La tributación directa e indirecta sobre los productos de exportación dio lugar a que los productores abandonasen los cultivos de exportación, lo cual, unido a los precios más bajos a nivel mundial, significó el colapso de las ganancias de exportación y redujo la capacidad de importación en apoyo de las estrategias de industrialización. Por consiguiente, estas estrategias basadas en el gravamen de la agricultura resultaron ser contraproducentes. Análogamente, las pérdidas de las entidades paraestatales constituyeron una carga sustancial sobre el presupuesto fiscal en numerosos países. El problema fue más pronunciado en Africa, donde las juntas de comercialización establecidas por los poderes coloniales fueron ampliadas por los gobiernos, confiriéndoles la tarea de regular y controlar la mayoría de las actividades de comercialización. A menudo se le asignaban funciones que iban más allá de las actividades estrictamente de comercialización, por ejemplo la administración de las existencias, la concesión de subsidios, etc. También fueron utilizadas (junto con otras partes del sector público) como empleadores de último recurso. La prestación de estos servicios contribuyó a sus grandes déficits, que fueron financiados elevando los márgenes de ganancia de la comercialización o bien con cargo al presupuesto público14. La confluencia de estas diversas funciones dentro de las entidades paraestatales contribuyó a la falta de transparencia, dificultó los controles e incrementó los costos de la provisión de estos servicios. Lo que hayan sido los beneficios para partes de la población, no siempre de los más necesitados, se obtuvieron a un costo sumamente alto y de manera insostenible en el tiempo.
La agricultura bajo las políticas de ajuste económico
La cesación en los primeros años 80 de la afluencia de recursos que habían sostenido los excesos en los gastos derivó en que varios países en desarrollo se encontraran con unas reservas de divisas bajas y con escasas posibilidades de contraer préstamos en los mercados financieros privados. Se vieron así obligados a recurrir a los organismos internacionales de crédito (principalmente el Banco Mundial y el FMI). Los préstamos de estos organismos se condicionaban a la aceptación de paquetes globales de reforma de políticas para la estabilización macroeconómica y el ajuste estructural. La estabilización apunta a reducciones en el presupuesto nacional y en el déficit de cuenta corriente recortando el gasto público y limitando el crédito, especialmente al sector público. Como los salarios y los precios de los productos no transables eran relativamente rígidos, fue necesario devaluar los tipos de cambio para reestablecer los precios relativos y reorientar los incentivos de manera que la producción se dirigera hacia los artículos transables. El ajuste estructural se debía lograr mediante políticas que fomentaran a medio plazo la oferta con miras a mejorar la eficiencia y eliminar los embotellamientos. El empuje principal tras el ajuste estructural consistía en acrecentar el papel de los mercados como guía a la asignación de recursos. Por lo tanto, se propusieron varias medidas para liberalizar los mercados de insumos y productos, incluyendo la eliminación o reducción de los subsidios, la disminución de las imposiciones sobre las exportaciones agrícolas, y la supresión de los controles de comercialización y transporte.
La importancia de la agricultura en los programas de ajuste estructural varía ampliamente según las regiones en desarrollo. En el Africa subsahariana, de los 13 préstamos entre 1980 y 1987 el 77 por ciento incluía condiciones relativas a las políticas agrícolas. Sólo las condiciones que se exigían en política comercial eran tan prevalentes. Para los otros países en desarrollo, durante el mismo período sólo el 38 por ciento de los préstamos (de un total de 16 préstamos) contenían condiciones sobre la política agrícola (Banco Mundial, 1988). Las reformas de la política de precios incluían la reducción de la diferencia entre precios en frontera y precios al productor, sea de insumos que de productos. Sus efectos en términos de incentivos variaron según la categoría de producto: mientras que para los productos transables significó una disminución de los impuestos dictados por los organismos paraestatales, para las importaciones quizo decir la abolición de las restricciones cuantitativas y/o el descenso de los niveles arancelarios 15. En lo que respecta el lado de los insumos, por lo general significó la eliminación de los subsidios, afectando negativamente todos los productores nacionales que tenían acceso a ellos. A cambio de la liberalización de las importaciones, los donantes se comprometieron con el financiamento de las importaciones de una lista de artículos esenciales, que a menudo incluía fertilizantes y productos agroquímicos.
Las entidades paraestatales agrícolas y las juntas de comercialización debían abolirse o reformarse sustancialmente para hacerlas más responsables financieramente y para mejorar su estructura de gestión. En la mayoría de los casos se suspendió el apoyo a estos organismos con cargo al presupuesto público y se abandonó la política de empleador de último recurso, muchas veces agravando el problema inmediato del desempleo antes de que los beneficios esperados de las reformas se materializaran. Como consecuencia de estas reformas se abolieron las barreras al movimiento interregional de productos básicos, así como la fijación de precios para todo el territorio y más estaciones.
La evaluación de los efectos de los programas de ajuste estructural, emprendidos por los propios países o impuestos como parte de las condiciones, sobre el sector agrícola es difícil por varias razones:
Varios estudios, basados en la mera observación de los datos o utilizando técnicas estadísticas, han concluido que los programas de ajuste estructural detuvieron el descenso de la producción agrícola y las exportaciones, o incluso aumentaron el ritmo de su crecimiento (Lele, 1992; Faini, 1992). El análisis de datos presentado por la FAO en 1990 en la publicación “El Estado Mundial de la Agricultura y la Alimentación” apoya indirectamente esta hipótesis al considerar 65 países en desarrollo. Se concluyó que, en general, los países que habían atravesado procesos de “ajuste sano” y estaban cumpliendo los objetivos básicos de los programas de estabilización (reducción de los déficits presupuestarios y en cuenta corriente, etc.) han tenido también mejores resultados agrícolas 16. En otro estudio, el desempeño de la agricultura en el conjunto de los países subsaharianos que aplicaron políticas de ajuste (incluidos ajustes de tipos de cambio y reformas fiscales y de precios) se comparó con el de los países que no las aplicaron. La conclusión fue que entre los países que “empezaron” con ritmos de crecimiento agrícola similares antes del ajuste, las tasas de crecimiento eran progresivamente más altas en los países que adoptaron las reformas. También pueden encontrarse estudios que ponen en duda la proposición de un mejoramiento del desempeño agrícola en los países que emprendieron reformas de ajuste estructural17.
16. Los países cuyo ajuste se consideró ‘sano’ pudieron reducir los desequilibrios internos aumentando el
ahorro más bien que reduciendo la inversión, y los desequilibrios externos aumentando las exportaciones
más bien que reduciendo las importaciones.
17. Platteau (1993) realizó un análisis estadístico de las diferencias de crecimiento señaladas en
Binswanger (1989). No encontró diferencias estadísticamente significativas en las tasas de crecimiento
de la producción agrícola entre los países que brindaban a la agricultura un “contexto de precios favorables”
y los que no lo hacían.
Un estudio reciente del Banco Mundial (Banco Mundial 1994b) comparó los resultados obtenidos por los países del Africa subsahariana que habían procedido al ajuste y los que no habían hecho otro tanto, teniendo en cuenta el “grado de ajuste”. En él se llega a la conclusión de que el crecimiento económico general fue superior en los países que ajustaron su economía. No obstante, los resultados presentan signos diversos en lo que se refiere a la agricultura. No se observa una pauta clara en las diferencias de crecimiento agrícola entre los países que mejoraron su situación macroeconómica y los que no lo hicieron. Pero los países que consiguieron aumentar los precios de sus productos agrícolas destinados a la exportación (por ejemplo, mediante una devaluación) conocieron un crecimiento agrícola mayor.
Los resultados derivados de las comparaciones entre países pueden servir de orientación pero no son suficientemente concluyentes, ya que tales comparaciones enmascaran grandes diferencias en las experiencias de los distintos países, no sólo por lo que se refiere a los efectos de la reforma de las políticas sino también a las condiciones iniciales en el momento de emprenderse las reformas (alcance de la crisis económica, situación económica, etc.), y en la modalidad de aplicación de dichas reformas (secuencia temporal, coherencia, etc.). Dados los métodos utilizados, lo que se compara muchas veces no es el acierto de las políticas en cuanto tales (ni de los principios en que se basan tales políticas) sino la eficacia de su aplicación18.
Además de la cuestión de la eficacia de las políticas con miras a la mejora del desempeño agrícola, se han formulado graves dudas respecto a sus efectos sobre las partes más vulnerables de la población. La contracción de la demanda, el abandono por el Estado de ciertas actividades, la abolición de entidades paraestatales o la reducción de sus funciones, junto con las rigideces en la movilidad de recursos y la lenta respuesta del sector privado, pueden dar lugar a aumentos en el desempleo. Dada la escasa movilidad a corto plazo del capital físico, un aumento de la oferta de mano de obra debido a los recortes en el empleo público, en conjunto con una demanda inelástica en el mercado laboral, pueden causar reducciones a corto plazo tanto en el empleo que en salario real. Las reducciones en las inversiones públicas pueden no ser compensadas por una mayor inversión privada (por lo menos a corto plazo), mientras que los gastos de infraestructura, servicios sanitarios y programas sociales pueden verse afectados por las reducciones presupuestarias generales. Asimismo los aumentos en los precios de los productos alimentarios pueden influir negativamente sobre la seguridad alimentaria de los segmentos más vulnerables de la población y es obvio que los recortes en los subsidios alimentarios y de otro tipo tienen efectos más pronunciados sobre los pobres y los desempleados (FAO, 1989b).
Es difícil obtener respuestas definitivas en cuanto a las causas exactas de los cambios observados en los indicadores sociales haciendo comparaciones generales entre países. Las reformas de políticas afectan a los diversos grupos de población de distintas maneras y es difícil (y peligroso) generalizar sobre las conclusiones de un análisis específico de cualquier país por sí sólo. Los cambios en los indicadores sociales no apuntan siempre en la misma dirección y varían también según la región. Aunque es difícil distinguir con precisión entre los efectos de las reformas de políticas sobre los indicadores sociales y los que son consecuencia de la profunda crisis económica de los primeros años 80, hoy en día se suele aceptar que el ajuste ha creado una nueva clase de pobres, si bien algunos de los pobres puedan haberse beneficiado de la reforma de políticas. Las reformas que reducen los desequilibrios macroeconómicos, reequilibran los precios relativos y ponen fin al deterioro económico no necesariamente reducen la pobreza por sí mismos. A menudo, tales políticas deben tener como complemento unos programas e intervenciones especiales dirigidos hacia los pobres (en el Capítulo 9 se considera la evolución de la incidencia de la pobreza y las intervenciones posibles para combatirla).
Hay que analizar también las reformas desde el punto de vista de las alternativas disponibles para los países que entraron en la crisis de los años 80. Los programas de reforma aplicados por iniciativa de los propios países que procedieron al ajuste o por presión de los organismos internacionales de crédito deben considerarse como una respuesta a las políticas insostenibles que fueron propias de las estrategias de desarrollo durante largo tiempo. Por lo tanto, es preciso determinar en que medida las políticas precedentes eras sostenibles. Los países que experimentaron las distorciones y desequilibrios más severos fueron los primeros que trataron de remediar la situación, pero también fueron los países en donde las reformas resultaron ser lentas en producir mejoras debido precisamente a su situación precaria.
Así, aunque puedan existir diferencias de opinión sobre cuestiones de aplicación (calendario y secuencia de las reformas, modalidades de protección de los grupos más débiles de población, etc.) hay pocos argumentos contra sus criterios principales: a) en el aspecto fiscal, los países deben evitar desviaciones pronunciadas y persistentes de los gastos con respecto a sus medios efectivos de financiación; b) se requiere una selección cuidadosa de las inversiones públicas en función de su rendimiento económico y social; c) deben crearse las condiciones para que los mercados funcionen de manera más eficiente y para que los precios desempeñen su papel de ser los señales principales para la asignación de recursos; d) los objetivos no económicos deben promoverse mediante intervenciones directas, evitando en la medida de lo posible las políticas que distorsionan los incentivos económicos; y e) las reformas de los tipos de cambio deben ser apoyadas por políticas macroeconómicas concordantes.
7.4. REFORMAS DE LAS POLITICAS Y AGRICULTURA: EL PAPEL DE LAS POLITICAS DE PRECIOS Y OTRAS MEDIDAS
Políticas de precios y otras medidas de fomento: complementariedades y conflictos
Por lo que se refiere a la función del Estado en la actividad económica en general y en la agricultura en particular, el debate sobre las reformas de las políticas, al poner de relieve la importancia de la eficiencia y la iniciativa privada, al principio se centraba en lo que los gobiernos no debían hacer más que en lo que era preciso hacer. Con el enriquecimiento de la experiencia se han introducido cambios en el enfoque de la reforma de las políticas. Así, a finales de los años ochenta y comienzos de los noventa, la condicionalidad de los préstamos que ponía énfasis en la reducción de la demanda y la eficiencia general mediante políticas que eliminaran las distorsiones de precios, se complementó con políticas (y financiación) orientadas predominantemente a aspectos sectoriales y de la oferta a fin de estimular el crecimiento económico. En la actualidad se concede más importancia a ayudar los países en la mejora de la infraestructura agrícola, la realización de intervenciones para aliviar la pobreza, mejoras en la educación y la salud y la adopción de medidas relativas a la degradación del medio ambiente y los recursos naturales. Con el paso del tiempo, las pautas de las políticas se modifican y se definen con mayor precisión a medida que se extraen más enseñanzas en cuanto a las políticas que funcionan o no y los motivos de ello. Para la agricultura, una cuestión fundamental concierne las políticas o invervenciones adicionales que se requieren para complementar las políticas para la eliminación de distorsiones de precios, que en la mayoría de los casos son favorables a la agricultura.
Aunque la capacidad de respuesta de la producción con respecto a los incentivos de precio puede ser elevada para cada uno de los productos agrícolas individualmente, es probable que sea escasa para la agricultura en su conjunto debido a las limitaciones que afectan los recursos, por lo menos a corto y medio plazo. Un aspecto más importante es que en los países o regiones con escasez de recursos los incentivos de precio en condiciones de tecnología tradicional e infraestructura deficiente pueden no ser suficientes para aumentar significadamente la producción, estimular la inversión y el crecimiento agrícola general. De esta manera, aunque las reformas de precios son necesarias para el crecimiento agrícola, el pesimismo sobre hasta que punto la producción del sector puede responder, a corto y medio plazo, a los incentivos de precios por sí solos obliga a prestar atención a las medidas distintas de los precios, en particular la mejora de los servicios de investigación, distribución de insumos e infraestructura.
Si en la agricultura predominan impedimentos estructurales, es difícil que se consiga un crecimiento sostenido de la producción utilizando exclusivamente incentivos de precios, a no ser que contemporaneamente se mejoren los servicios de extensión, la comercialización, el transporte, el almacenamiento, etc. (las cuestiones relativas a la comercialización y el crédito rural se examinan en el Capítulo 9, y las que se refieren a los servicios de extensión en el Capítulo 10). En este planteamiento se reconoce una función importante de los gobiernos como fuente de bienes públicos y de asistencia para el cambio estructural. Son abundantes los ejemplos de reacción positiva de la producción agrícola ante la provisión de bienes públicos (Binswanger, 1989; Delgado y Mellor, 1987), en particular en esos países donde la infraestructura escasea (véase el Recuadro 7.1).
Recuadro 7.1.
Reforma de politicas y desarrollo agricola en el Africa subsahariana: la importancia crucial de las deficiencias infraestructurales1
Al evaluar la eficacia de los programas de reforma como medio de estimular el crecimiento agrícola, un elemento decisivo es la reacción de la oferta en el sector de la agricultura ante los incentivos ofrecidos a través de los precios, habida cuenta de que casi todos los programas de reformas se orientan a “conseguir los precios correctos”, lo que significa muchas veces una subida de los precios agrícolas relativos.
Hay fuertes controversias sobre la magnitud real y el método más adecuado prra evaluar la sensibilidad de la oferta. No obstante, hay acuerdo en que: a) la elasticidad de la producción agrícola en conjunto (pero no de productos individuales) con respecto alos precios es muy pequeña, pudiéndose decir que casi no hay diferencia significativa respecto a cero (en sentido estadístico), y b) la elasticidad a largo plazo puede ser bastante considerable como consecuencia de los movimientos intersectoriales de recursos (capital, mano de obra) y de la introducción de nuevas tecnologías.
En lo que respecta a la agricultura del Africa subsahariana, hay muy pocos datos empíricos sobre la respuesta de la oferta ante los precios. Según la información disponible (Bond, 1983), la elasticidad a corto plazo no es inferior a la de otros países (aproximadamente 0,18 en el período 1968-81), mientras que la elasticidad a largo plazo parece ser significativamente inferior a la observada en otras zonas.
Aunque la magnitud de la elasticidad-precio es un tema controvertido, hay pocas discrepancias sobre la considerable respuesta de la producción agrícola a variables no asociadas a los precios, especialmente la infraestructura y los servicios a la producción. Las pruebas empíricas demuestran claramente las repercusiones de los cambios en los niveles y calidad de la infraestructura sobre la producción agrícola. Además, estos efectos suelen ser mayores tanto cuanto menor es el nivel de la infraestructura existente en el país. Hay también pruebas de que las estimaciones sobre la elasticidad-precio de la oferta suelen resultar más bajas si se incluyen en la estimación las variables infraestructurales, es decir, hay una interacción entre la respuesta de la oferta a los precios y la disponibilidad de infraestructura.
Hay testimonios abundantes, aunque dispersos y parciales, tanto sobre las graves deficiencias como sobre la importancia de la infraestructura agrícola y rural en el Africa subsahariana. Especialmente delicada es la situación de la infraestructura de transportes y comunicaciones, cuya insuficiencia o baja calidad dificulta la transmisión de las señales de los precios a los agricultores y provoca graves discrepancias entre los precios al productor y los registrados en los puertos o centros de consumo. La falta de una infraestructura de transporte adecuada impide la integración comercial de las comunidades rurales remotas y desalienta la producción de excedentes para el mercado aun cuando los precios relativos resulten favorables.
En el cuadro 7.2 se observan algunas diferencias significativas en la situación infraestructural de los países africanos en comparación con algunos países asiáticos. Estos datos pueden ocultar diferencias de calidad, así como los problemas específicos que puedan existir en el volumen y calidad de los servicios de transporte rural. Según estimaciones del Banco Mundial, la restauración y mantenimiento de la red actual de caminos rurales de Africa exigiría un gasto aproximado del 0,5% del PIB regional durante los diez próximos años. La expansión de la red para hacer frente a la mayor comercialización de productos agrícolas supondría otro 0,6% del PIB.
La principal causa de problemas de comunicaciones y transporte en el Afriaca subsahariana es la baja densidad demográfica del continente en comparación con otras regiones. Así, mientras que, por un lado, Africa tiene la mayor necesidad de una buena red de transportes y comunicaciones dada la distribución espacial de su población, por el otro, está insuficientemente equipada con relacción a sus necesidades y la poca infraestructura que existe no se puede mantener debidamente, y mucho menos ampliar, debido a los bajos ingresos de la población.
Las causas del deficiente sistema de transporte en Africa se remontan al pasado colonial de la región y a algunas políticas intervencionistas mal orientadas de los gobiernos constituidos después de la independencia. En concreto, durante la colonización la infraestructura de transportes se inclinó fuertemente en favor de los enclaves coloniales o se orientó a conectar los puertos con las minas, ya que se consideraba antieconómica la construcción masiva de ferrocarriles en un continente escasamente poblado. La escasa capacidad del sistema viario rural construido durante el período colonial o después de la independencia está sumamente subutilizada (el tráfico está integrado fundamentalmente por peatones y porteadores) debido a la escasez de divisas necesarias para comprar recambios destinados a los tractores y vehículos.
Además, el efecto conjunto de los reglamentos de transporte, las limitaciones del comercio, las restricciones al transporte interregional, la dependencia de flotas de camiones paraestatales y el estancamiento del sector agrícola que ha limitado el volumen del transporte ha desalentado la inversión privada en capacidad de transporte y vehículos. Estas políticas frenaron los intentos de desarrollar medios de transporte de alcance local y en consonancia con las capacidades tecnológicas de la región (sistemas a mitad de camino entre los porteadores y los vehículos motorizados, como bicicletas con remolque, carretillas, carritos motorizados, etc.). El sistema de fijación de precios y comercialización del combustible creó graves situaciones crónicas de escasez que agravaron todavia más el problema. Estas deficiencias en los sistemas de transportes, unidas a la insuficiencia de la información, dificultan la producción de excedentes para el mercado (especialmente de productos alimenticios) y aumentan la tendencia de los agricultores hacia la producción de subsistencia. Incrementan también la variabilidad interregional de los precios y dificultan la seguridad alimentaria en las zonas con déficit de alimentos. estas carencias impiden la integración de las pequeñas comunidades rurales en el sistema comercial y el establecimiento de mercados y provocan la aparición de un conjunto de productos “semitransables” cuyos precios relativos son determinados por las condiciones locales más que por los movimientos de los precios internacionales (Delgado, 1992).
En todo caso, los incentivos de precios son un componente necesario de las políticas para aliviar la escasez de insumos en la producción agrícola y estimular la inversión de capital privado. Aunque la capacidad de respuesta de la producción agrícola total a tales incentivos puede ser escasa a corto plazo, a largo plazo es considerablemente superior. Muchas veces se compara la sensibilidad de la oferta agrícola a los precios y a los incentivos de otra índole. Estas comparaciones no tienen mucho significado en la medida que ambos tipos de incentivos son complementarios. En un caso, sin embargo, pueden ser sustitutos: las modalidades de financiación de los bienen públicos para la agricultura podrían, por la menos en parte, estar relacionadas con los incentivos de precio para los agricultores. Dada la capacidad limitada de los países en desarrollo para recaudar los impuestos sobre la renta, parte de sus entradas fiscales necesarias para incrementar la provisión de bienes públicos deberán proceder de la aplicación de impuestos a las exportaciones e importaciones agrícolas, así como a los insumos agrícolas, lo que perturbaría los incentivos del sector.
Sobre el tema de los incentivos no asociados a los precios hay que tener en cuenta algunas cuestiones: a) desde el punto de vista de la eficiencia, los precios utilizados para calcular las prioridades de los proyectos son decisivos. La consecuencia desde el punto de vista de la secuencia de las políticas es que el restablecimiento de precios relativos “apropiados” debe ser precedente a la planificación de inversiones para la provisión de bienes públicos, aunque debe reconocerse que el nivel de los precios relativos “apropiados” es en sí mismo una función de la disponibilidad de bienes públicos. b) Los efectos a largo plazo de la mejora de los incentivos de precio variarán según los distintos países y regiones en función de la disponibilidad y la calidad de los recursos de tierras e hídricos y de los bienes públicos. En las situaciones que se caracterizan por la existencia de renta de tierra, los aumentos de los precios pueden estimular una mayor inversión privada, aun cuando el gobierno suministre menos bienes públicos, que en los casos en que no hay renta de tierra (Delgado y Mellor, 1987). De esto se deduce que se debe efectuar un análisis cuidadoso de la respuesta a largo plazo del sector privado a los incentivos por medio de los precios (en cuanto a la acumulación de capital, inversión de la emigración hacia las zonas urbanas, etc.) antes de decidir los niveles apropiados de inversión para la provisión de bienes públicos. c) En muchos casos, la respuesta débil de la agricultura a los incentivos de precios puede que se deba a varios motivos institucionales distintos de la falta de gasto público en infraestructura19. Algunas de estas cuestiones se examinan en secciones posteriores. En la actualidad es ampliamente reconocido que el hecho de que la misma política parezca funcionar en algunos países y no en otros se debe en gran parte a diferencias en cuanto a la cantidad y la calidad de la infraestructura física pero también en esa institucional y en el consenso político para llevar a cabo medidas que son a menudo impopulares.
