Capítulo 7 (contd.)

Fuente: Platteau (1993), con datos de Ahmed y Donovan (1992).

Provisión de bienes públicos: ¿Qué papel para el Estado?

Una tarea importante del sector público consiste en asegurar que los frutos derivados de una mayor provisión de bienes públicos lleguen a todos los productores (en particular a los pequeños agricultores). Los efectos de la reducción de los costos correspondientes a las mejoras de la infraestructura de comercialización y distribución no tendrán cabida para los agricultores si la retirada de las empresas paraestatales con monopolio de compra se sustituye por comerciantes o transportistas también con tal monopolio, situación que tiene más probabilidades de producirse en condiciones de mercados de crédito mal funcionantes. Es estas circumstancias, un papel activo de los gobiernos es necesario para prevenir la ocurrencia de tales situaciones o para rectificarlas cuando ocurren.

Aunque puede haber un acuerdo “en principio” sobre la necesidad de que los gobiernos suministren bienes públicos, la modalidad del suministro, la organización institucional y en particular los papeles relativos del sector público y el privado pueden ser distintos para los diversos tipos de bienes públicos. Por ejemplo, las empresas que invierten en el desarrollo de nuevas tecnologías tal vez consigan sólo una pequeña parte de los beneficios netos que se derivan de ellas. esto hace disminuir sus incentivos para la inversión en investigación, de manera que ésta puede ser insuficiente en el caso se dependiera exclusivamente del sector privado (Timmer, 1991). En tales situaciones, la investigación apoyada por el sector público es un componente necesario de las intervenciones de políticas “independientes de los precios” (para una discusión más completa de los argumentos a favor de la financiación pública de la investigación agrícola, véase Schultz, 1990).

El caso para otros tipos de bienes públicos es menos claro. Un ejemplo de “situación mixta” es el riego. La complejidad de la gestión y el requerimiento de fondos cuantiosos en proyectos de riego hacen que sean inaccesibles a los inversionistas privados de los países en desarrollo. La inclusión de los costos externos en esos proyectos (enfermedades transmitidas por el agua, agotamiento de acuíferos subterráneos) puede hacer necesaria la intervención del sector público para conseguir que sean eficientes desde el punto de vista social (Ellis, 1992). Por otra parte, el sector privado o las comunidades locales, cooperativas, etc. pueden tener ventajas en la construcción, el diseño y el funcionamiento de tales proyectos. En lo que respecta a los caminos rurales, si bien un organismo central estaría más capacitado para su construcción, la experiencia demuestra que estos proyectos consiguen mejores resultados cuando los usuarios participan en la fase de planificación y cuando se movilizan recursos locales para el mantenimiento y recuperación de la red de caminos rurales. La fijación de normas claras que distribuyan los beneficios y responsabilidades entre la autoridad central y los grupos de usuarios es fundamental para el éxito de la descentralización de las decisiones. En general, aunque la responsabilidad de la planificación y ejecución y supervisión general de los servicios de infraestructura es competencia del gobierno, la prestación de servicios de infraestructura puede perfectamente ser responsabilidad del sector privado y de las comunidades locales.

Las cuestiones relativas a los precios son también importantes para los bienes públicos (como la electrificación, la educación, el riego, etc.). La experiencia enseña que son pocos los países que aplican precios de recuperación de los costos a la utilización del agua. Esto aumenta la carga sobre los presupuestos públicos, disminuye los presupuestos para el mantenimiento y reparaciones y provoca una utilización excesiva del recurso, con efectos externos sobre el medio ambiente. Las inversiones públicas deberían tratar en primer lugar de atraer recursos del sector privado hacia la agricultura, pero también deberían plantearse unos objetivos más amplios no estrictamente económicos, como por ejemplo el alivio de la pobreza y la generación de empleo mediante la ejecución de programas de obras públicas en el medio rural, etc. La inversión pública en infraestructura rural, investigación y extensión tiene una gran importancia como fuerza motriz para un desarrollo rural de base amplia.

Reformas de política: el papel de las instituciones y limitaciones de orden político

Como no es posible llegar a conclusiones generales precisas sobre la manera de elegir entre distintas opciones para la provisión de bienes públicos, se hace necesario un análisis cuidadoso de las necesidades, los medios disponibles y los impactos de las políticas en los distintos países y circunstancias. Algunos países carecen en la actualidad de los conocimientos analíticos y la capacidad institucional que debe tener el sector público para llevar a cabo tales tareas. A pesar de su utilidad a priori, los grandes proyectos públicos pueden quedar como maulas si no hay una capacidad administrativa y de ejecución apropiada. Estas capacidades deben ser consideradas con atención en la etapa de planificación.

A menudo, la falta de instituciones organizadas en el sector privado para encargarse de las funciónes de comercialización, almacenamiento, y de importación y exportación de insumos y productos agrícolas de las empresas paraestatales que desaparecen complica y frustra los esfuerzos de liberalización. En los países con un historial de participación limitada del sector privado en las actividades de comercialización y distribución (a parte de la actividad del mercado paralelo), dicho sector podría vacilar a llenar el vacío dejado por la retirada del Estado. También hay casos en los que la privatización rápida plantea problemas a corto plazo relacionados con la necesidad de encontrar empleos alternativos para el personal redundante y el aumento de las tensiones sociales. En tales circunstancias, la reforma de las empresas y las juntas de comercialización paraestatales debe ser gradual, con especial atención al aumento de la responsabilidad, la agilización de las operaciones y la reducción de los costos. También se deben adoptar medidas para liberar a tales organizaciones de las múltiples tareas de desarrollo que los gobiernos con frecuencia los llamaban a desempeñar (estabilización de los precios, consecución de salidas garantizadas al mercado, seguridad alimentaria, empleador de último recurso). La mitigación de los efectos adversos sobre el empleo debería ser el objeto de intervenciones focalizadas alternativas. La experiencia de la privatización en los países desarrollados enseña que la introducción de la competencia del sector privado puede ser un primer paso importante hacia una liberalización eficaz, aunque la experiencia reciente en el Africa subsahariana es mixta en este respecto.

En muchos casos, los esfuerzos de liberalización no van acompañados de un marco jurídico claro que sancione la actividad del sector privado. La falta de dicho marco crea riesgos que desalientan la participación privada en las actividades productivas y de comercialización. Cabe citar como ejemplo, las subvenciones concedidas de manera constante o irregular a los organismos paraestatales que compiten con el sector privado y las restricciones cuantitativas a la comercialización interregional.

En relación con los orígenes de las reformas relativas a las políticas, las pruebas disponibles permiten pensar que los programas de ajuste “autóctonos” tienen mayores posibilidades de aplicarse con firmeza y de conseguir los resultados previstos. No siempre los países consiguen llegar al consenso político necesario para aplicar un programa de reforma amplio y verosímil. En la medida en que las distorsiones de los precios y el volumen y composición del gasto público reflejan la estructura del poder político, su eliminación o la simple propuesta de supresión encontrarán distintos niveles de resistencia. Si los beneficiarios de las reformas (comerciantes, vendedores, sector informal) consiguen aprovechar las oportunidades creadas por la liberalización económica y sustituir al Estado en las funciones de producción y distribución a las que éste renuncia, las reformas tienen mayores probabilidades de resultar eficaces. Para llegar a un consenso previo a la reforma, los posibles beneficiarios deben tener cierta influencia política antes de que se inicien las reformas. En el Recuadro 7.2 se indica la importancia de los problemas institucionales y políticos como condición para el éxito de las reformas.

Recuadro 7.2.

Determinantes del exito de las reformas en materia de política: los casos del Asia meridional y el Africa subsahariana

La diversidad de experiencias resultantes de la aplicación de reformas aparentemente similares justifica un examen más atento de los factores socioeconómicos y políticos que determinan la firmeza de su aplicación y el éxito en la búsqueda de un crecimiento mayor. En un documento preparado para la FAO (Subramaniam et al., 1994) se establece una comparación entre dos países pobres «representativos» de Asia y Africa (en adelante denominados Asia y Africa) para poner de manifiesto cómo las estructuras económicas e institucionales determinan la naturaleza de los ajustes necesarios así como los resultados de la reforma. Los resultados principales son los siguientes:

1. En Africa, las reformas se iniciaron en la mayoría de los casos no por iniciativa de los propios países, sino por imposición de los organismos internacionales de crédito. Fueron de carácter general y uniforme, más que específicas para cada país, y con frecuencia se hicieron en contra de los intereses de las coaliciones dominantes. En Asia, las reformas fueron iniciadas normalmente por los mismos países, estuvieron más en consonancia con las necesidades y condiciones locales, suscitaron menos oposición y resultaron más sostenibles desde el punta de vista político. Por ello, su aplicación fue más firme.
2. La sostenibilidad política a corto plazo se vio dificultada por la frecuencia y magnitud de las conmociones externas a que se vieron expuestas las economías africanas y las consiguientes tribulaciones económicas que impidieron compensar a los «perdedores» de las reformas. La incapacidad de ofrecer una compensación dificultó el logro del consenso.
3. A pesar de que el rol del Estado, «después del ajuste» o de su «redefinición», fue similar para ambas regiones (suministrar bienes públicos, cargar con los efectos secundarios, reducir los costos de transacción, asumir las funciones sociales), existen varias diferencias: la necesaria reducción del papel del Estado fue menor en Asia que en Africa, ya que en esta última región la intervención estatal antes de la reforma estaba más generalizada. Como consecuencia de estas diferencias, los organismos encargados de la provisión de bienes públicos sufrieron a consecuencia de las reformas menos trastornos en Asia que en Africa.
4. En lo que respecta a la agricultura, las redes de comercialización privadas y las instituciones rurales autóctonas eran más débiles y mayormente suprimidas en Africa, donde la desconfianza hacia el sector privado era más elevada que en Asia. Se deduce que en el país asiático «típico» el sector privado tuvo mayores posibilidades de intervenir y asumir funciones que anteriormente eran exclusiva del Estado.
5. El crecimiento en el tipico país africano se ve dificultado por el escaso desarrollo de los mercados financieros. La debilidad del sistema fiscal hace que la recaudación de ingresos fiscales en la economía africana dependa más de los impuestos sobre los productos básicos. La relativa incapacidad del Estado africano de recaudar ingresos contrastra con la comprobación de que el impacto de los aumentos de la infraestructura, en forma de crecimiento de la productividad agrícola, es mayor en Africa que en Asia.

7.5. ENSEÑANZAS EN MATERIA DE POLITICAS: REAJUSTES A CORTO PLAZO Y ESTRATEGIAS A LARGO PLAZO

Políticas a corto y medio plazo

Del análisis de las secciones anteriores se desprende que una situación macroeconómica “apropiada” (estabilidad de los precios, tipo de cambio competitivo, tasa de interés que refleje el equilibrio entre la demanda de crédito y el ahorro) puede contribuir considerablemente a mejorar las condiciones para el crecimiento agrícola. La principal conclusión del examen de la experiencia pasada es que las soluciones parciales no pueden dar buenos resultados, puesto que las crisis no suelen derivarse de una sino de numerosas políticas, muchas veces orientadas a fines diversos. Para evitar o invertir las crisis es necesario un conjunto coherente de políticas. Por ejemplo, en presencia de precios y sueldos inflexibles, la reducción de la demanda sin una devaluación correspondiente puede provocar una crisis en los países que sufren el cambio de dirección en los flujos de capital extranjero. Por otra parte, las devaluaciones reales no se pueden mantener sin políticas monetarias y fiscales apropiadas. Cada vez gana más terreno el convencimiento de que es necesaria una gran flexibilidad en la política monetaria. Sin embargo, la devaluación, aun cuando sea necesaria, no puede sustituirse a la necesidad de mejorar la competitividad a largo plazo mediante aumentos de la productividad. A pesar del hecho de que ésta puede dar un impulso a la agricultura, gracias al restablecimiento de los incentivos de los precios de los productos transables, y proporcionar un alivio a corto plazo en la balanza de pagos, el desempeño a largo plazo del sector agrícola y de la economía en general depende del aumento real de la productividad.

Lo que interesa saber no es cuál de los dos tipos de cambio - fijo o flexible - en principio resulta superior. El problema está en saber si las políticas monetarias y fiscales apoyan el tipo de cambio elegido. La razón por la que puede resultar preferible el tipo de cambio flexible se basa en el hecho de que las políticas fiscales y monetarias en apoyo de un tipo de cambio fijo resultan casi insostenibles en la práctica, especialmente en presencia de choques externos. En los países con dificultades en lo que respecta a su capacidad de ajustar el valor de sus monedas, las piedras angulares de la necesaria estabilidad macroeconómica son una política fiscal que evite la sobrevaloración y un sistema de precios y salarios que puedan responder con flexibilidad a los posibles desequilibrios. La reciente decisión de devaluar los francos CFA y CF (monedas de 14 países africanos de la zona del franco, véase el IMF Survey, 24 de enero de 1994) demuestra las dificultades de atenerse a la “ley de hierro” de las políticas fiscales y monetarias necesarias para impedir una sobrevaloración real de los tipos de cambio dentro de un sistema de “ancla nominal” y en presencia de choques externos. En concreto, aunque el sistema de tipo de cambio fijo fue una fuente de estabilidad, baja inflación y crecimiento hasta mitad de los años 80, la decisión de mantener una paridad fija no obstante la reducción de los términos de intercambio y el aumento del valor del franco francés demostró la necesidad de restablecer la competitividad internacional mediante la contención de los costos de producción y el recurso a medidas que afectan el comercio externo. La ausencia de contención de los costos mediante ajustes internos provocó un colapso de las exportaciones, inversiones y crecimiento y una crisis financiera en varios de estos países.

Lo ocurrido con los intentos de ajuste emprendidos en víspera de la crisis económica es que varios países utilizaron las restricciones comerciales y el racionamiento de las divisas como medio de hacer frente a las crisis de las balanzas de pagos. Como la asignación de permisos de importación y de divisas racionadas responde con frecuencia a la influencia política de los distintos grupos o sectores, la agricultura se ha visto la más perjudicada en este proceso.

En el marco de las reformas macroeconómicas antes descritas, el financiamiento de la infraestructura agrícola estará condicionado por los obstáculos impuestos a la expansión fiscal. Como ya se ha indicado, a corto plazo y mientras no se establezcan mecanismos más eficientes de recaudación del impuesto sobre la renta, quizá sea inevitable recurrir, entre otras cosas, a la aplicación de impuestos a las importaciones y exportaciones agrícolas. Si llegara a establecerse (o prolongarse) esta carga fiscal directa sobre la agricultura, sería más apremiante la necesidad de eliminar los gravámenes indirectos de la misma en forma de tipos de cambios sobrevalorados, etc. Un sistema uniforme de recaudación de impuestos o protección en frontera, aunque no sea precisamente el más indicado desde el punto de vista de la eficiencia, quizá sea el mejor de los sistemas posibles, dadas las dificultades de aplicación y las posibilidades de especulación asociadas a las medidas no uniformes. La conversión de las prescripciones cuantitativas en aranceles aumentará la recaudación de ingresos. Varios países en desarrollo han procedido ya a esta sustitución.

Es preciso buscar también otras fuentes de financiamiento. Los ahorros obtenidos mediante la supresión gradual de varias subvenciones improductivas o antieconómicas y mediante la reforma o privatización de las empresas estatales y paraestatales puede ser también otra manera de financiar bienes públicos. En varios países, puede obtenerse financiamiento adicional reasignando los recursos entre las distintas partidas de gastos, por ejemplo de los gastos ordinarios a gastos de inversión a medida que aumente la eficiencia del sector público.

Además de un marco macroeconómico “favorable”, la liberalización del sector agrícola exige como condición imprescindible la introducción de reformas equilibradas en todos los sectores económicos. Promover la eficiencia de la agricultura reduciendo los controles de las importaciones, los aranceles o las subvenciones al mismo tiempo que se mantiene la protección en otros sectores significa colocar a la agricultura en clara situación de desventaja. No es lo mismo reducir la mitad de las distorsiones de la economía que reducir todas las distorsiones a la mitad.

Los precios internacionales de algunos productos básicos (por ejemplo, cereales, productos lácteos, azúcar) son más bajos y con frecuencia más imprevisibles de lo que serían si los países desarrollados no adoptaran políticas que provocan la distorsión del comercio. No obstante, en algunos casos estas mismas políticas han contribuido a garantizar la seguridad de los suministros en los mercados mundiales, especialmente en el de cereales. La razón es que esas políticas han conseguido que las existencias retenidas por esos mismos países sean mayores de las que se habrían registrado en ausencia de tales políticas (O'Brien, 1994; véase también el Capítulo 2).

Los precios del mercado internacional representan los costos de oportunidad efectivos de los recursos en los países en desarrollo y podrían utilizarse, en principio, como base para calcular los impuestos o la protección relativa de los productos, es decir, como ancla para calcular las distorsiones. No obstante, estos precios son algunas veces anormalmente bajos y opacos como consecuencia de unas subvenciones a la exportación muy elevadas, irregulares y en muchos casos nada transparentes. Por ello, el problema es si se debe permitir que estos precios penetren sin obstáculos en las economías agrícolas de los países importadores, ya que pueden perturbar el desarrollo ordenado de la producción interna²⁰. Los beneficios que proceden de los bajos precios de importación se pueden contrarrestar de diversas maneras, a veces con creces, si los incentivos a la producción están sometidos a esas señales imprevisibles y artificiales de los mercados internacionales. Por esta razón, varios países en desarrollo importadores han adoptado medidas en frontera para filtrar dichas señales, por ejemplo introduciendo “bandas de precios” para los precios de importación. Estas tienen como objetivo dejar que las tendencias de los precios a largo plazo penetren en la economía interna, al mismo tiempo que se excluyen los movimientos irregulares y temporales de los precios provocados por determinados tipos de subvención a las exportaciones, tanto manifiestos como encubiertos.

En conclusión, al examinar el papel de los precios del mercado internacional como costos de oportunidad que influyen en los incentivos a los productores nacionales, hay que dejar un margen para los mayores riesgos que entraña dicha utilización de los precios internacionales. No sólo son más bajos, sino también más inestables de lo que serían sin la distorsión de las políticas en cuestión. Además, son menos transparentes (por ejemplo cuando las exportaciones subvencionadas no están completamente reflejadas en los precios de listado) y pueden ser menos duraderos que las tendencias de los precios derivadas de las fuerzas del mercado, puesto que las políticas que los han hecho bajar en primer lugar pueden cambiar de un día para otro.

20. La falta de transparencia en la formación de los precios internacionales con varias formas manifiestas y encubiertas de subvenciones a la exportación se puede deducir de los siguientes ejemplos: los precios cotizados de exportación (Fob) del trigo a comienzos de 1994 fueron 130–150 dólares/tonelada (No. 2 rojo blando de invierno, Estados Unidos) o aproximadamente 120 dólares (Argentina, trigo pan). Al mismo tiempo, los productores de Kenya se lamentaban de que “el trigo llega en cantidades masivas con un precio de 90 y 100 dólares por tonelada; nosotros no podemos competir con esos precios” (Financial Times, 28 de junio de 1994). China compró, en enero de 1994, 815 mil toneladas de trigo rojo blando de invierno de los Estados Unidos con una prima de 65,6 dólares por tonelada a través del Programa estadounidense de promoción de las exportaciones, lo que en la practica representó un precio descontado de 93 dólares.

Se han aducido argumentos a favor de una protección positiva de los cultivos (en particular los alimenticios), sobre todo para mejorar la seguridad alimentaria (a menudo asociada erroneamente con la autosuficiencia alimentaria), así como en apoyo del empleo y de los ingresos en el medio rural. Algunos de estos argumentos a favor de la mayor autosuficiencia alimentaria pueden ser válidos si corrigen el malfuncionamiento de los mercados u otras alteraciones. Asimismo, si la producción de alimentos tiene unos efectos multiplicadores que los productores privados no consiguen o no quieren tener en cuenta en su proceso de adopción de decisiones, puede ser preciso algún tipo de intervención pública con miras a la maximización del bienestar social neto (Matthews, 1989: este tema se examina más adelante). Cuando se pretende alcanzar tales objetivos, hay que actuar con cautela en cuanto a los instrumentos mediante los que ha de promoverse la producción de alimentos, de manera que se enfrente la raíz del problema. Por lo tanto, las intervenciones para incrementar la productividad del sector de los pequeños agricultores mediante medidas independientes de los precios (como organizaciones y cooperativas de crédito, la difusión de tecnologías apropiadas, etc.) pueden ser más eficientes que intervenciones que afectan la estructura de los incentivos de precios. Las posibles consecuencias más amplias para la agricultura y la economía en general de esas intervenciones en aumento de la productividad se consideran en la siguiente sección.

El aumento de la inestabilidad de las facturas de importación y de los ingresos de exportación puede provocar crisis ocasionales en la seguridad alimentaria nacional de los países de bajo ingreso con déficit alimentarios. En estos casos puede estar justificado un grado de autosuficiencia alimentaria superior al atribuible a consideraciones puramente de eficiencia, en la medida en que reduce el elemento de riesgo que acompaña a la inestabilidad de los precios del mercado mundial y en que es difícil aplicar políticas alternativas para hacer frente a ese riesgo, como por ejemplo el mantenimiento de reservas de divisas destinadas a las importaciones de alimentos, el uso de aranceles variables para evitar una inestabilidad artificial y excesiva de los precios o el recurso a los mercados de futuros o de opciones.

Como se ha indicado más arriba, las desviaciones de los precios internos con respecto a los internacionales pueden estar justificadas en la medida en que los últimos son consecuencia de políticas insostenibles de los países exportadores de alimentos (más bien que de mejoras tecnológicas) que corren un riesgo elevado de verse invertidas en cualquier momento. Esto es importante sobre todo si han de adoptarse decisiones sobre proyectos de inversión en el sector alimentario. Para determinar la tasa de rentabilidad de los proyectos de infraestructura de larga duración hay que tener en cuenta los niveles “sostenibles” de los precios mundiales. Pueden aducirse algunos otros argumentos a favor de un aumento de la autosuficiencia por encima de la que correspondería a unos criterios estrictos de eficiencia. Tales argumentos pueden reflejar valores y realidades de carácter social y político en distintos países; su validez debe examinarse de caso a caso, teniendo en cuenta las pérdidas o ganancias de ingreso de cada opción y también si son o no sostenibles en el tiempo.

De las políticas de corto plazo a las estrategias a largo plazo: papel de la agricultura en el desarrollo económico

Es probable que la tendencia hacia las reformas de política orientadas al mercado y basadas en la prudencia fiscal se prolongue en los países en desarrollo (pero también en los desarrollados). Los detalles de la reforma (calendario de aplicación, secuencia, ritmo, etc.) pueden cambiar en la medida en que se vaya aprendiendo del pasado y aumenten los datos sobre los resultados obtenidos por otros países que han emprendido reformas. Actualmente está claro que se requiere más tiempo del previsto inicialmente para que las reformas consigan resultados, especialmente en los países de bajo ingreso con deficiencias institucionales e infraestructurales. En estos países la respuesta de la agricultura a las reformas macroeconómicas ha presentado signos diversos.

En el futuro, es probable que los programas de reforma sigan prestando más atención a la reducción de los obstáculos infraestructurales, a la promoción de la investigación y la extensión, y al suministro de fondos para la conservación del medio ambiente y para medidas directas encaminadas a mitigar la pobreza en sus diferentes aspectos (seguridad alimentaria, salud, etc.), además del restablecimiento de los equilibrios de los balances exteriores e interiores y de los precios relativos.

Lo que se ha dicho anteriormente se refiere sobre todo a las políticas a corto y medio plazo. El objetivo de las mismas es crear las condiciones para una asignación eficiente de recursos productivos entre los sectores y dentro de la agricultura. Las reformas de política a corto plazo tendentes a corregir los desequilibrios económicos y resolver las crisis a ellos asociadas son necesarias pero no suficientes para restablecer el crecimiento. Las políticas de crecimiento a largo plazo obligan a ir más allá de las políticas orientadas a resolver los problemas inmediatos y se basan en la identificación de los sectores prioritarios para la inversión pública.

Los fuertes costos económicos contraídos como consecuencia del menosprecio de la agricultura en los países en desarrollo en el contexto de una orientación de las políticas hacia la industrialización/sustitución de importaciones obligaron a examinar más de cerca la agricultura en cuanto fuerza impulsora del desarrollo económico general, especialmente para los países con numerosa población rural y donde la agricultura ocupa una parte importante en el PIB, exportaciones y empleo. Por ello, han conseguido mayor impulso las estrategias de desarrollo basadas en la agricultura.

Dichas estrategias van más allá de la mera adopción de medidas a corto plazo que eliminen las políticas discriminatorias contra la agricultura. Proponen un apoyo activo al sector agrícola en forma de asignaciones masivas de inversiones públicas y destacan los beneficios generales de tal estrategia en forma de mejoras en la nutrición y seguridad alimentaria, distribución igualitaria de los ingresos, generación de empleo y, sobre todo, estimulación del crecimiento general mediante las vinculaciones entre el aumento de la producción y los ingresos agrícolas y el desarrollo del resto de la economía.

Mellor y Johnston (1984) propusieron una estrategia que hace hincapié en los beneficios resultantes del aumento de la productividad de los pequeños productores (sobre todo de alimentos) mediante el desarrollo de la infraestructura y la difusión de las tecnologías adecuadas con gran utilización de mano de obra. Esta estrategia mejoraría el estado nutricional de la población, aumentando la producción de alimentos y (sobre todo) facilitando el acceso a los alimentos a través de los efectos secundarios en el empleo y los ingresos de una mayor producción agrícola²¹. El aumento de la producción y de los ingresos de los pequeños agricultores influye indirectamente en el sector rural no agrícola y en el sector manufacturero urbano, ya que aumenta la demanda de insumos agrícolas y de bienes de consumo, que es elástica con respecto a los ingresos. Estos dos subsectores no agrícolas constituyen en principio actividades que requieren gran intensidad de mano de obra y su crecimiento contribuye a aumentar el empleo. El crecimiento del empleo y los ingresos no agrícolas absorben el aumento de la producción de alimentos sin que se produzca una caída de los precios. Los excedentes que necesita la industria se transfieren en forma de alimentos más baratos y ahorros. El aumento de la productividad y de los ingresos de los pequeños agricultores y la consiguiente generación de empleo agrícola y no agrícola tienen como consecuencia una mejor distribución de los ingresos. Por ello, esta estrategia puede generar mejoras económicas y sociales de alcance general²².

21. Esta estrategia considera el “dualismo en las asignaciones de capital (es decir, asignaciones indebidamente elevadas de capital a la industria y a elementos improductivos del sector privado) como un grave obstaculo a los esfuerzos de los países de elevar el empleo y combatir la pobreza rural y la malnutrición. Por ello, se define como estrategia de desarrollo que atribuye un papel central a la producción de alimentos por parte del sector agrícola unimodal basado en los pequeños agricultores.
22. La correlación positiva observada entre producción e importación de alimentos en muchos países en desarrollo es uno de los principales argumentos utilizados en apoyo de esta estrategia. La conclusión es que un aumento de la producción de alimentos provoca un crecimiento de las importaciones de alimentos debido a sus efectos positivos globales en el conjunto de los ingresos, pero esta conclusión se aplica en diversos grados a los distintos países y quizá no tenga ninguna validez en algunos de ellos (véase de Janvry et al., 1989).

Una estrategia semejante, con especial atención al sector agrícola en el proceso de desarrollo, ha sido propuesta por Singer (1979) y comprobada empíricamente por Adelman (1984) y especialmente por Vogel (1994). Como en el caso de la estrategia antes mencionada, la estrategia propuesta de Industrialización Impulsada por la Demanda Agrícola (IIDA) se basa en las fuertes vinculaciones en lo que respecta a la demanda entre la agricultura (especialmente la producción de alimentos por los pequeños y medianos agricultores) y los sectores no agrícolas. El fomento de la producción de alimentos de los pequeños productores tiene como consecuencia un crecimiento de la demanda de insumos (tradicionales, en su mayor parte) que pueden abastecerse desde el interior, a diferencia de la agricultura orientada a la exportación asociada a una demanda de insumos modernos, gran parte de la cual se “filtra” a la economía internacional.

Además, el aumento de los ingresos de los pequeños productores agrícolas da lugar a un crecimiento de la demanda de bienes de consumo básicos de producción nacional, lo que representa un estímulo para las manufacturas ligeras del país y un nuevo impulso para el empleo. La estrategia de IIDA se propone como alternativa a las estrategias anteriores basadas en el comercio, que hacían hincapié en las políticas de sustitución de las importaciones o de promoción de las exportaciones. La comprobación empírica de estas estrategias para determinar cuál ofrece más ventajas desde el punto de vista del crecimiento general está sometida a numerosas cautelas, entre ellas las impuestas por la dificultad de representar correctamente las peculiaridades del sector agrícola en los pertinentes modelos, por ejemplo, las limitaciones de recursos y tecnologías o el funcionamiento de los mercados internacionales de productos básicos (véase Alexandratos, 1992).

La prueba empírica más completa efectuada hasta la fecha es la llevada a cabo por Vogel (1994), utilizando Matrices de Contabilidad Social de 27 países para obtener multiplicadores agrícolas y no agrícolas²³. Los resultados del estudio confirman los fuertes impulsos procedentes de la agricultura hacia las actividades de producción no agrícola cuando los niveles de desarrollo son bajos. Además, en ese contexto el efecto multiplicador de los aumentos de los ingresos de los hogares rurales sobre la demanda de bienes de consumo no agrícolas es el dominante, mientras que durante el proceso de desarrollo adquiere predominancia el efecto multiplicador que vincula el aumento de la demanda de insumos para la producción agrícola, incluida la demanda de crédito y otros servicios. Los resultados indican que el efecto multiplicador procedente de los aumentos de la demanda de los hogares rurales disminuye en términos relativos cuando progresa el desarrollo, como era de prever.

23. La Matriz de Contabilidad Social es un marco contable que refleja las interrrelaciones estructurales entre los diferentes conjuntos de “agentes” económicos y rastrea los flujos circulares de ingresos y gastos en bienes y servicios.

Bien por el deseo de corregir años de abandono y discriminación o como consecuencia de una estrategia “activa” encaminada a confiar al sector agrícola la iniciativa en el proceso de desarrollo, la agricultura es, y continuará siendo, el centro de atención de las iniciativas de los países en desarrollo, en especial los de bajo ingreso. Los argumentos que aconsejan una estrategia de desarrollo impulsada por la agricultura parecen bastante fuertes en varios países, pero conviene no hacer excesivas generalizaciones. Los diferentes “modelos” o estrategias que otorgan prioridad a la agricultura se elaboraron en el contexto de situaciones regionales, fases de desarrollo y coyunturas mundiales económicas específicas. Por ejemplo, la estrategia que hace hincapié en los beneficios resultantes del aumento de la productividad de los pequeños productores se basa en gran parte en los logros de la revolución verde en Asia. Varios países cuya estrategia de desarrollo basada en la agricultura parece haber conseguido notables resultados (por ejemplo, Taiwán (Prov. de China), Tailandia y Malasia) son países que promovieron también una estrategia de desarrollo impulsado por las exportaciones. Por consiguiente, es difícil determinar cuál de estos dos elementos (el apoyo a la agricultura o a las exportaciones) explicó los logros del crecimiento en esos países²⁴.

Las estrategias de IIDA, basadas en las vinculaciones del sector agrícola y el resto de la economía por medio de aumentos de la demanda, suponen que la elasticidad de la oferta en todos los sectores es infinita, lo que significa que no se producirían fuertes subidas de precios con influencia perturbadora. Ello quiere decir que el éxito de estas estrategias basadas en la demanda depende de la existencia de una gran elasticidad de la oferta, que en muchos países y sectores no se da y debería “crearse” a largo plazo mediante la eliminación de diversos obstáculos. En una situación en que la elasticidad de la oferta es baja, será imposible conseguir los objetivos de la estrategia cualquiera que sea la magnitud de los multiplicadores.

También surgirán problemas donde existe una asimetría en la respuesta de los sectores agrícola y manufacturero a las demandas del otro sector. Por ejemplo, si se estimula un crecimiento demasiado rápido de la producción de alimentos sin un aumento paralelo del empleo y los ingresos en la economía rural (y en una situación de insuficiencia de estructuras de exportación o de altos costos de transporte), podría provocarse una caída de los precios de los alimentos en las zonas productoras a menos que se eliminen los excedentes del mercado o de la zona. De lo contrario, quizá hubiera que recurrir a la acumulación de existencias por parte del gobierno como medio de impedir una caída precipitada de los precios (Mellor, 1986, cita un fenómeno de este tipo en la India). Los gobiernos difícilmente pueden controlar estos delicados equilibrios intersectoriales y es casi imposible planificarlos por adelantado. De la misma manera, si la elasticidad de la oferta de productos no agrícolas es baja, el crecimiento de la demanda de los mismos provocará presiones inflacionistas o aumentos de los gastos de importación. Los “estrategas” de la IIDA proponen medidas, incluida la protección de las industrias incipientes, para resolver el problema. Como ya se ha indicado, estas políticas pueden dar lugar a una protección e ineficiencia crónica. La estrategia basada en el aumento de la productividad de los pequeños agricultores, de que se ha hablado antes, apoya un régimen comercial liberal y abierto, aun cuando ello obligue a gastar en importaciones parte del aumento de los ingresos.

24. Según Mellor, fue la importancia crítica de la expansión del comercio dentro de la estrategia basada en la agricultura lo que creó la impresión de que estos países constituían ejemplos de crecimiento impulsado por las exportaciones, más que el éxito de las estrategias basadas en la agricultura; véase Mellor (1986).

Una estrategia (un plan de asignación de recursos públicos de inversión o de gastos recurrentes de desarrollo entre los distintos sectores) debe considerar varias opciones, teniendo en cuenta la ventaja comparativa a largo plazo del país. Aunque pueda considerarse el criterio de las “vinculaciones”, éste no debe ser el único. La inversión pública también debe orientarse hacia los sectores donde pueda atraer inversiones privadas. La distinción entre estrategias “de promoción de las exportaciones” y de “expansión del mercado interno” puede resultar engañosa. Una estrategia orientada hacia el interior quizá no sea recomendable ni siquiera en los países cuyos mercados de exportaciones tradicionales han disminuido o se han estancado. Deberán examinarse también las posibilidades de las exportaciones agrícolas no tradicionales, de productos derivados de la agricultura pero con mayor nivel de elaboración, etc.

En general, una estrategia que pone al centro el aumento de la producción de alimentos por parte de los pequeños agricultores, si bien aconsejable debido a sus múltiples efectos sociales y de crecimiento, no debería aplicarse sin tener en cuenta sus efectos sobre la eficiencia social y económica en general, es decir, cuando existe una fuerte ventaja comparativa en otras actividades agrícolas o no agrícolas. Si se dejan de lado estos otros sectores, se puede reducir substancialmente el bienestar social. Cuando se adopta una estrategia alternativa, es posible que unas intervenciones suplementares directas permitan conseguir con mayor eficacia los efectos de una estrategia de desarrollo basada en la agricultura y la alimentación (por ejemplo, las mejoras en la nutrición o la mitigación de la pobreza rural). Aunque hay pocas dudas de que en la mayor parte de los países en desarrollo de bajo ingreso la agricultura puede ser el sector más importante en lo que se refiere a la rentabilidad potencial (tanto social como económica) de la inversión pública, en general se debe proceder con cautela en elegir los sectores a poner al centro de atención. El acierto de los países del Asia oriental en la selección de las industrias vencedoras quizá no esté al alcance de algunos países.

El crecimiento agrícola y el sector rural no agrícola

Otra dimensión de la estrategia de desarrollo basada en la agricultura son las consecuencias de esta estrategia en el crecimiento general a través de los vínculos de la agricultura con las actividades rurales no agrícolas. El empleo no agrícola constituye una parte importante del total del empleo rural, especialmente donde las comunidades están organizadas en pequeñas ciudades rurales. Esa proporción no es la misma en los distintos países en desarrollo ni en las diversas regiones de cada país. Por ejemplo, la proporción es más elevada en América Latina y Asia, donde la población rural está más concentrada en las ciudades rurales, que en Africa, donde está más dispersa en pequeños asentamientos²⁵ (puede verse un examen más detenido en Haggblade et al., 1989, 1991; Hazell y Haggblade, 1993).

25. Los datos muestran que, cuando se incluyen las ciudades rurales, el empleo rural no agrícola (excluidos los ingresos de las actividades temporeras o de trabajo de tiempo parcial) da cuenta del 19, 36, y 49 por ciento del empleo rural en Africa, Asia y America Latina, respectivamente. Las partes relativas de los ingresos totales van desde el 25–30 % en Africa hasta el 30–40 % en Asia y América Latina (incluyendo el empleo temporero y de tiempo parcial pero excluyendo las ciudades rurales) (Hazell y Haggblade, 1993).

Las actividades rurales no agrícolas ofrecen oportunidades de conseguir empleo e ingresos a la población rural pobre - campesinos sin tierra o con explotaciones muy pequeñas - y a las mujeres en particular; éstas representan una parte significativa del total del empleo rural no agrícola (preparación y elaboración de alimentos, confección, etc.). Como en el caso de los vínculos entre el sector agrícola y la economía en general, existen fuertes vinculaciones de producción y consumo entre las economías rurales agrícola y no agrícola ²⁶. El crecimiento de la economía rural no agrícola tendrá efectos positivos sobre la reducción de la pobreza y la distribución de los ingresos, y frenará la migración del campo a la ciudad. Según los datos empíricos disponibles, el multiplicador medio de los ingresos agrícolas es de aproximadamente 1,6, es decir, cada unidad adicional de ingreso agrícola genera un ingreso adicional de 0,6 unidades en el sector rural no agrícola. Al parecer, este multiplicador varía según los países y regiones, siendo más bajo en Africa que en Asia y en América Latina²⁷.

Las investigaciones han demostrado la importancia de las ciudades rurales como medio de fortalecer las vinculaciones entre el sector rural no agrícola y el agrícola y de aumentar los efectos multiplicadores del crecimiento agrícola (Hazell y Haggblade, 1993). Así, en el caso de Africa, el nivel más bajo de los efectos multiplicadores se puede explicar en parte por la baja concentración de la población, repartida sobre todo en pequeños asentamientos rurales, y las dificultades de conectar los puntos de concentración demográfica. Este resultado coincide con lo que se dice en el Recuadro 7.1, es decir, la importancia de rehabilitar y ampliar la red de transporte en Africa con el fin de estimular el crecimiento agrícola y facilitar la consecución de sus efectos “secundarios”.

Desde el punto de vista de las políticas, se deduce que, además de las que promueven el crecimiento del sector agrícola, deberán considerarse las que aumentan la capacidad del sector rural no agrícola de responder a las exigencias de una economía agrícola en crecimiento. Además de aumentar los servicios de infraestructura y la capacidad de los recursos humanos en las zonas rurales y pequeñas ciudades, se requiere un marco legislativo que promueva la actividad de las pequeñas empresas, incluida la legislación sobre los mercados de trabajo. Los donantes deberán plantearse la posibilidad de promover actividades como la capacitación en técnicas orientadas a las empresas (contabilidad, etc.), la asistencia técnica en forma de talleres y la creación de un sistema de crédito eficiente en las zonas rurales.

26. Una tercera vinculación, a través del mercado laboral, se ha investigado para las actividades rurales agrícolas y no agrícolas. El crecimiento de la agricultura puede incrementar los sueldos en las zonas rurales, y por ello causar el desplazamiento de las actividades rurales no agrícolas desde unas con uso intensivo de mano de obra y escasa especialización a otras con mayor capital, mano de obra más calificada y mejores rendimientos (véase Hossain, 1988).
27. Los resultados para las distintas regiones varían de acuerdo al tipo de actividad agrícola y también la metodología usada. La mayoría de los estudios usan multiplicadores impulsados por la demanda y modelos insumo-producto que tienen tecnologías con proporciones fijas de insumos y suponen una oferta perfectamente elástica de los bienes no transables. Por ello, los multiplicadores que se derivan son con mucha probabilidad sobrevalorados. El estudio de Haggblade et al. (1991) es una excepción, ya que los precios son endógenos, la substitución de los insumos es permitida y la oferta de bienes no transables no es perfectamente elástica. Usando este método, se obtienen sistematicamente multiplicadores menores que con modelos de precios fijos.

El apoyo a las actividades agrícolas no rurales tiene también relación con la importante cuestión de la diversificación de las exportaciones de los países en desarrollo en favor de productos con mayor valor agregado. La menor dependencia de los productos agrícolas brutos, además de contribuir al desarrollo en la forma entes mencionada, reduce la vulnerabilidad a las amplias oscilaciones de los precios internacionales de los productos básicos. Los países desarrollados pueden contribuir a este esfuerzo eliminando la discriminación a las importaciones con alto valor agregado procedentes de los países en desarrollo, por ejemplo, la introducida mediante aranceles progresivos según el grado de elaboración.

Estos resultados son útiles para re-examinar el proceso de transformación estructural de economías básicamente agrarias a unas básicamente industriales de los países en desarrollo. El potencial de crecimiento de otros sectores, como el comercio y los servicios rurales, debe considerarse paralelamente al de las manufacturas (o en sustitución del mismo).

Conclusiones: el Estado y las estrategias de desarrollo basadas en la agricultura

Al examinar el papel de la agricultura en el desarrollo, no se puede ni debe ignorar el hecho de que el desarrollo económico conduce, en último término, a una disminución de la función de la agricultura en la economía general. En el debate sobre las estrategias de desarrollo basadas en la agricultura se reconoce la necesidad de dicha transformación, pero se rechaza la idea de la agricultura como una simple reserva de recursos. En esas estrategias, en cambio, se considera que la transferencia de recursos hacia el sector no agrícola se deriva de la generación de excedentes en la agricultura, en contraposición a la extracción de excedentes. En otras palabras, la transferencia se efectúa como consecuencia del crecimiento de la productividad agrícola, que, junto con el hecho de que la demanda de productos agrícolas crece con menor rapidez que la de otros productos, hace que sea económicamente ventajoso que los recursos se orienten cada vez más hacia otros sectores a medida que avanza el desarrollo general. El papel del Estado es decisivo en esas estrategias: como promotor de mejoras tecnológicas y del capital humano en la agricultura con miras a aumentar la productividad y de instituciones que facilitan el funcionamiento parejo de los mercados de insumos y productos.

A este respecto, hay que señalar que en las opiniones más recientes acerca de lo que contribuye al crecimiento se concede una importancia menor a la función del capital físico en el desarrollo económico, a favor de una definición más amplia de capital, con inclusión del conjunto de conocimientos y del capital humano. Puesto que los conocimientos adquiridos en un sector pueden tener unos efectos de propagación positivos hacia otros, la inversión pública en investigación es fundamental, al igual que la promoción de las industrias que producen conocimientos²⁸. En relación con la agricultura, los efectos positivos del capital humano, la educación y la investigación están demostrados desde hace tiempo (véanse los Capítulos 4 y 10) y han sido incorporados en la literatura sobre desarrollo agrícola desde los años 60, de manera que esta evolución del pensamiento contribuye con pocos elementos nuevos al análisis de los factores determinantes del crecimiento agrícola.

28. Para una presentación amplia de la evolución de las nuevas teorías de crecimiento, véase Stamoulis (1993).

Otras razones por las que las nuevas teorías del crecimiento tienen una relevancia limitada para entender el papel de la agricultura en el crecimiento económico son: (a) tratan con modelos que representan la economía como un sector único (por lo menos en sus formas más recientes), y (b) se ocupan esencialmente de situaciones de equilibrio estable. Estos supuestos son de escasa utilidad para comprender el crecimiento agrícola y la evolución del papel que juega la agricultura en el desarrollo general, en particular durante el proceso de transformación estructural²⁹.

En resumen, aunque hay argumentos sólidos a favor de la concesión de prioridad a la agricultura en las estrategias de desarrollo, no hay respuestas predefinidas de aplicación universal. Es difícil generalizar los resultados de la investigación sobre la eficacia de la inversión pública en el plano nacional o regional extendiéndolos a unos criterios estratégicos únicos para el desarrollo agrícola. Los efectos dinámicos a largo plazo de las intervenciones del gobierno no se han evaluado, debido en parte a la falta de datos detallados de los gastos del sector público destinados a la agricultura en contraposición a los que van al medio rural en general. Tampoco hay datos sobre el volumen de inversión privada que generan a su vez los gastos públicos, incluyendo las inversiones que se financian con ahorros agrícolas y el trabajo en propio que no dan cabida a corrientes financieras observables (Timmer, 1991).

También es peligroso generalizar con respecto a la “combinación” adecuada de la participación de los sectores público y privado. Las tareas que generalmente se consideran apropiadas para el sector público, como se ha señalado en este capítulo, no están bien definidas para cada país ni se pueden considerar inmutables a lo largo del tiempo. Cada vez gana más terreno la opinión de que el desarrollo depende de la organización, de los grupos sociales, la administración competente y transparente de los gobiernos, la estructura de las instituciones (por ejemplo, la participación de la población en el proceso de toma de decisiones), y del consenso político. Estas características varían de un país a otro, y a lo largo del tiempo en el mismo país, a medida que evolucionan las instituciones y las estructuras organizacionales. Si bien ahora la percepción de que los gobiernos no suelen estar bien equipados para efectuar intervenciones directas en los sistemas de producción y comercialización es comúnmente aceptada, se reconoce igualmente que deben actuar con mayor eficacia en la provisión de bienes públicos, etc. El grado en que puedan conseguirlo depende de las mejoras que podrán conseguir en su capacidad de organización y gestión.

Los fracasos del pasado en el campo del desarrollo se han debido en gran medida al intento de los gobiernos, en ocasiones alentados por la comunidad de los donantes, de llevar demasiado lejos sus esfuerzos, es decir, soslayando o suplantando la actividad del mercado para equilibrar los intereses (a menudo contradictorios) de un número excesivo de grupos. La experiencia a este respecto indica que se debe depositar mayor confianza en los mercados y los agentes privados y que se deben corregir las condiciones que provocan el malfuncionamiento de los mercados (deficiencia de información, falta de derechos de propiedad claros, carencia de un marco jurídico transparente y estable). En un marco orientado al mercado, es mucho lo que pueden hacer los gobiernos: establecer normas y reglamentos para los mercados e imponer su cumplimiento; establecer derechos de propiedad, especialmente de tenencia de la tierra, y obligar a cumplirlos; establecer normas de calidad de los alimentos; proporcionar bienes públicos y corregir las externalidades; efectuar intervenciones específicas para aliviar la pobreza y mejorar la seguridad alimentaria y la nutrición.

29. Para un examen crítico del rol de la agricultura en el desarrollo económico general dentro del contexto de las varias teorías de crecimiento, véase Stern (1994).