Capítulo 8
PRINCIPALES CONSIDERACIONES Y POLITICAS RELATIVAS AL COMERCIO INTERNACIONAL

8.1. INTRODUCCION

En el presente capítulo se examinan las características actuales y futuras de las políticas relativas al comercio internacional en el contexto de la evolución probable de los intercambios comerciales de los principales productos agropecuarios, la cual se presentó en el Capítulo 3. Como se señaló entonces, dicha evolución podría dar lugar a que la balanza comercial agropecuaria de los países en desarrollo pasara de positiva a negativa; es decir, es probable que los países en desarrollo se conviertan cada vez más en importadores netos de productos agropecuarios.

Las razones tras esta previsión pueden resumirse como sigue: en primer lugar, el conjunto de los países en desarrollo importa productos alimenticios que tienen en sus mercados una elasticidad relativamente alta con respecto al ingreso; además, con pocas excepciones (por ejemplo, en el caso de las frutas y hortalizas), sus exportaciones a los mercados, en gran parte saturados, de los países desarrollados consisten de productos con escasa elasticidad con respecto al ingreso y, en algunos casos, también con respecto al precio. Finalmente, la creciente competencia entre los países en desarrollo para adentrarse en los mercados de productos agropecuarios de los países desarrollados se traduce con frecuencia en pequeños aumentos del volumen exportado y precios más bajos, con el resultado que los ingresos reales derivados de la exportación de algunos productos tienden a disminuir más bien que a aumentar.

En segundo lugar, a nivel de políticas, las intervenciones mediante Acuerdos internacionales sobre productos básicos no han conseguido por lo general su objetivo de impedir la caída de los precios. El recurso a otros instrumentos, por ejemplo los mercados de futuros, las opciones, etc., puede ayudar a resolver en parte los problemas de las fluctuaciones de los precios pero ellos no están concebidos para contrarrestar los factores más fundamentales que determinan la evolución a largo plazo de los precios.

La tercera razón es que el consumo en los países en desarrollo de sus propios productos de exportación tiende a absorber una parte creciente de su producción (por ejemplo, tabaco, caucho, algodón) y reduce la disponibilidad de suministros para la exportación a los países desarrollados.

Es probable que el déficit comercial en el sector agrícola se vea compensado, al menos en parte, por un excedente neto cada vez mayor de manufacturas basadas en materias primas agrícolas, por ejemplo el algodón. El aumento de las importaciones netas de algodón en bruto o de cueros y pieles de los países en desarrollo constituye un rasgo positivo ya que permite cubrir las necesidades de insumos de sus industrias textiles, de confección y de artículos de cuero, que están en rápido crecimiento y se orientan cada vez más a la exportación.

Finalmente, es probable que los países en desarrollo continúen encontrando importantes obstáculos de acceso a los mercados de los países desarrollados para algunos de sus productos, por ejemplo el azúcar, las manufacturas y los productos agrícolas elaborados. Las reformas de política previstas en el Acuerdo sobre Agricultura de la Ronda Uruguay ofrecen algunas posibilidades de reducir el proteccionismo y algunas otras prácticas que perturban el mercado, pero no las eliminan (véase más adelante). En el resto del capítulo se examinan las cuestiones relacionadas con las políticas y las reformas de las mismas, iniciadas o previstas, que influyen sobre el entorno del comercio agrícola y que son de interés tanto para los países en desarrollo como para los desarrollados.

8.2. AJUSTES EN LAS POLITICAS QUE AFECTAN EL COMERCIO AGRICOLA: LOS PRINCIPALES GRUPOS DE PAISES

En muchos países en desarrollo las reformas de las políticas actualmente en curso suelen incluirse en la categoría general de programas de ajuste estructural, examinados en el Capítulo 7. Dentro del tema del presente capítulo, se debe señalar la orientación de estas políticas hacia la desreglamentación, la corrección de los desfases en los tipos de cambio, la apertura de las economías a la competencia externa y el fomento de las exportaciones. Por lo general, favorecen a los sectores que cuentan con productos transables. Por lo tanto, podrían contribuir a crear un entorno más favorable al desarrollo del comercio tanto agrícola como no agrícola. Como se ve más adelante, el Acuerdo sobre Agricultura ofrece a los países en desarrollo considerable flexibilidad para adoptar medidas en frontera con respecto a su comercio agrícola. Se incluye la posibilidad, aprovechada por muchos de ellos, de fijar aranceles consolidados para el futuro a niveles relativamente altos, algunas veces por encima de los equivalentes arancelarios vigentes en el período de referencia.

Las reformas sistémicas de los países anteriormente de economía planificada están teniendo profundas repercusiones en el entorno del comercio agrícola y en su evolución prevista. Un cambio significativo en este proceso ha sido el paso desde acuerdos de semitrueque o de compensación a un comercio en “monedas convertibles y con precios del mercado mundial”, estimulado por la disolución del Consejo de Asistencia Económica Mutua (CAEM) y la creciente orientación del comercio de la región hacia las economías de mercado, especialmente de Europa occidental. Hungría, Polonia y la ex República Federal Checa y Eslovaca firmaron acuerdos de asociación con la CE, así reforzando las nuevas relaciones comerciales (FAO 1993c; Rollo y Smith, 1993). Paralelamente, los programas de asistencia y crédito a la exportación son cada vez más frecuentes en el comercio agrícola de la ex URSS. Dada la posibilidad de que algunos países de Europa oriental y central se integren con el tiempo a la Unión Europea, se abrirá el campo de acción para profundizar los cambios en la política agrícola tanto de Europa occidental como de Europa oriental con el fin de crear las condiciones adecuadas para una convergencia futura de las políticas (Nallet y Van Stolk, 1994).

Las perspectivas a más largo plazo del comercio agrícola de Europa oriental y la ex URSS, examinadas en el Capítulo 3, parecen indicar que la primera será con el tiempo un modesto exportador neto de cereales y productos lácteos mientras que la ex URSS será importadora neta en escala mucho menor que en la actualidad, o del todo autosuficiente, en lo que respecta a la producción de cereales. Pero esta perspectiva no se hará realidad en el futuro inmediato. Algunos estudios hasta sugieren que la combinación de un menor consumo interno y de posibles aumentos de la productividad en la ex URSS podría convertirla en exportadora neta de cereales (Mitchell e Ingco, 1993; D. Gale Johnson, 1993).

En lo que se refiere a los países de la OCDE se han introducido, o se están preparando, importantes reformas en las políticas sobre la agricultura; reformas que, unidas a las exigidas por el Acuerdo sobre Agricultura de la Ronda Uruguay, tendrán importantes repercusiones en el comercio agrícola internacional. La principal orientación de estas reformas es que el apoyo a la agricultura se orientará no tanto a medidas relacionadas con el mercado (esencialmente el mantenimiento de los precios al productor en los niveles que se consideran necesarios para apoyar los ingresos del sector agrícola) cuanto a medios alternativos de apoyar los ingresos agrícolas y rurales, principalmente a través de pagos por hectárea. No entra dentro del ámbito del presente capítulo describir con detalle las complejas combinaciones de los numerosos instrumentos de política a través de los cuales se puede conseguir este objetivo. En términos generales, se podría decir que este objetivo tiene los componentes siguientes: a) atribuir un papel más importante a las fuerzas de mercado como medio para determinar la producción, el consumo y los intercambios comerciales, b) contener los presupuestos y costos económicos generales que suponen las políticas de apoyo y protección a la agricultura, c) mitigar las fricciones comerciales, en especial los conflictos que emergen de las subvenciones a la exportación, y d) reafirmar los compromisos de las sociedades en favor del desarrollo rural, aunque por medios diferentes que el de sostener los precios para aumentar la producción. Lo que no se sabe todavía es si las nuevas políticas son en gran parte o sólo parcialmente neutras en cuanto incentivos a la producción. En todo caso, hay que reconocer que no son muchas las que pueden considerarse como totalmente desconectadas, es decir, sin ninguna influencia en las decisiones de los agricultores sobre la producción o incluso en la decisión de continuar siendo agricultores.

Los primeros signos de las reformas ya se han hecho visibles en la mayor parte de los países en forma de una significativa reducción de los precios reales al productor de los principales productos básicos. Pero las discrepancias entre los precios efectivos al productor y los precios mundiales resultantes de las políticas agrícolas continúan siendo considerables en la mayor parte de los países de la OCDE. En el Cuadro 8.1 pueden verse las estimaciones pertinentes. Al mismo tiempo, el apoyo total, cuantificado por el Equivalente en Subvenciones al Productor (ESP) y el Equivalente en Subvenciones al Consumo (ESC), ha continuado aumentando en los últimos años (en dólares corrientes). Los datos correspondientes también aparecen en el Cuadro 8.1. La evaluación más reciente de la OCDE lo pone en claro cuando señala que “una estimación del total de las transferencias, basada fundamentalmente en los cálculos del ESP y ESC¹, indica que las transferencias totales de los consumidores y contribuyentes en el conjunto de la OCDE (excluida Islandia) disminuyeron en 1993 menos del 1 por ciento con respecto a 1992, situándose en unos 335 miles de millones de dólares” (OCDE, 1994: 15); y esto después que se habían registrado aumentos de aproximadamente el 2 por ciento en 1992, el 10 por ciento en 1991 y el 15 por ciento en 1990 (OCDE, 1994: 122). Algunos de los países con los ESP más altos adherirán a la Unión Europea. El resultado probable será una reducción de sus tasas de protección, al menos de aquéllas que contribuyen a la gran divergencia entre los precios al productor y los del mercado mundial.

8.3. AJUSTES MUNDIALES: EL ACUERDO SOBRE AGRICULTURA DE LA RONDA URUGUAY

La conclusión de las Negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda Uruguay en diciembre de 1993 es el acontecimiento que mayores repercusiones va a tener en las normas que regulan el comercio agrícola. A continuación se examinan brevemente las disposiciones del Acuerdo sobre Agricultura (AOA) y del relativo a la aplicación de las Medidas Sanitarias y Fitosanitarias.

El Acuerdo sobre Agricultura

En el Acuerdo sobre Agricultura se establecen las normas de las políticas “permitidas” que repercuten en el comercio agrícola. Pueden clasificarse en tres categorías generales. En primer lugar, estarían las políticas que influyen en el acceso al mercado, es decir, las que determinan las normas según las cuales los compradores nacionales pueden abastecerse en los mercados mundiales. Se trata en su mayor parte de medidas “en frontera”, por ejemplo aranceles, gravámenes variables, contingentes, etc. Sin embargo, otras medidas que no entran en esta categoría, por ejemplo las compras de intervención, determinan el precio al que los productores nacionales venden y compiten con las importaciones. Por esta razón, en el Acuerdo se regulan también las políticas de apoyo interno a la agricultura expresadas en una Medida Global de la Ayuda (MGA). La tercera categoría general se refiere al alcance que pueden adquirir las subvenciones a la exportación (normas sobre la competencia de las exportaciónes), es decir, los límites al monto total de las subvenciones (en términos monetarios) así como el volumen de las exportaciones subvencionadas que se pueden comercializar.

1. El ESP mide el valor de las transferencias monetarias de los consumidores de productos agrícolas y de los contribuyentes a los productores, resultantes de un conjunto determinado de políticas agrícolas en un año dado. El ESC mide el valor de las transferencias monetarias de los consumidores nacionales a los productores y de los contribuyentes a los consumidores de productos agrícolas, resultantes de un conjunto determinado de políticas agrícolas en un año dado. En otras palabras, el ESC cuantifica la carga fiscal implícita impuesta a los consumidores por las políticas agrícolas. Por esta razón, las estimaciones tienen signo negativo (OCDE, 1994, págs. 251-253). El ESP y ESC son unidades elaboradas inicialmente por la FAO (FAO, 1973).

¹ ESP total en porcentaje del valor total de la producción (valorada a precios nacionales), con los ajustes necesarios para incluir los pagos directos y excluir los gravámenes.
² ESC total en porcentaje del valor total de consumo (valorado a precios al productor), incluidas las transferencias, por ejemplo las subvenciones al consumo.
³ Indicadores de la diferencia entre los precios mundiales y los precios efectivos al productor debida a las políticas agrícolas (relación entre el precio en frontera más el ESP y el precio en frontera).
Fuente: OCDE (1994); los datos sobre 1993 son provisionales.

En el Cuadro 8.2 se recogen las principales disposiciones del acuerdo dentro de estas tres grandes categorías. Cabría hacer las siguientes observaciones. Las barreras no arancelarias, incluidos los gravámenes variables, correspondientes al período base especificado en el Acuerdo deben convertirse en sus equivalentes arancelarios. Estos equivalentes deben ser aproximadamente iguales a la diferencia entre los precios de referencia internos y del mercado mundial, expresados bien en cifras monetarias absolutas por unidad de producción (arancel específico) o en porcentaje del precio de mercado mundial (arancel ad valorem). Posteriormente, los equivalentes arancelarios resultantes deben reducirse de acuerdo con los porcentajes que se establecieron para los períodos siguientes, indicados en el Cuadro 8.2. El nivel resultante debe considerarse como “consolidado”, es decir, que no se debe sobrepasar. Los países en desarrollo que tenían aranceles no consolidados han aprovechado la autorización que se les ha concedido de ofrecer “consolidaciones máximas” de sus aranceles sin necesidad de que éstas sean iguales a los equivalentes arancelarios de sus barreras no arancelarias en el período de referencia.

Conviene señalar dos rasgos particulares: a) la reducción media del 36 por ciento debe entenderse como media aritmética simple de las “líneas arancelarias” individuales, pero ninguna línea arancelaria puede reducirse menos del 15 por ciento. Con ello se ofrece a los países considerable flexibilidad para elegir en qué medida van a reducir las diferentes líneas arancelarias, siempre que respeten las dos imposiciones generales de la reducción mínima del 15 por ciento por línea arancelaria y una media simple de todas ellas del 36 por ciento; b) los aranceles consolidados resultantes representan el máximo permitido. Los países pueden fijar aranceles más bajos en cualquier momento. En principio, los países tendrían así la flexibilidad necesaria para modificar la cuantía de los aranceles según lo exijan los objetivos de su política interna, por ejemplo mitigar la transmisión a la economía nacional de las fluctuaciones de los precios del mercado mundial. En la práctica, y teniendo siempre en cuenta que los aranceles no pueden superar los niveles consolidados, los países pueden modificar el nivel de los aranceles hacia arriba y hacia abajo.

El otro aspecto de la categoría de medidas relacionadas con el acceso al mercado se refiere a la obligación de los países de mantener las actuales condiciones de acceso, incluidos los mecanismos vigentes de acceso preferencial concedido a determinados países exportadores y, en su ausencia, crear condiciones para el acceso mínimo de las importaciones a sus mercados, que en un principio sería el 3 por ciento de su consumo interno, para ascender posteriormente al 5 por ciento. En relación con estas cantidades, los países deben establecer “contingentes arancelarios”, es decir volúmenes determinados de importaciones a las que se aplicarán aranceles mínimos y, en cualquier caso, inferiores a los aranceles “consolidados”. Lo que se pretende es que estos aranceles mínimos, o más bajos, induzcan a los importadores a comprar en los mercados mundiales las cantidades establecidas en los contingentes, pero ello no quiere decir que los países deban obligar a ello a sus importadores. No obstante, es razonable suponer que si el arancel consolidado general es alto, también será alta la diferencia entre los precios internos y los del mercado mundial. Por ejemplo, si el primero es el 100 por ciento, los precios internos serán aproximadamente el doble de los del mercado mundial. La oportunidad de importar hasta el 3 por ciento del consumo interno con un arancel de, por ejemplo, el 30 por ciento ofrecerá probablemente un incentivo suficiente para que los importadores efectivamente la tomen.

¹ Los países menos adelantados están exentos de los compromisos de reducción, pero deberán arancelizar todas las barreras no arancelarias y no podrán aumentar su apoyo a la agricultura por encima del nivel de 1986–88.
² Si las exportaciones subvencionadas de 1991–92 fueran superiores a las exportaciones subvencionadas de 1986–90, podría utilizarse como punto de partida el período 1991–92. No obstante, los compromisos presupuestarios y de cantidades que deberán alcanzarse al final del período de ejecución (2000) se basan en la situación de 1986–90.
³ Los países que desean conseguir tratamiento especial en lo que respecta a la arancelización pueden decidir en determinadas circunstancias no arancelizar pero deberán ofrecer un acceso mínimo del 4 por ciento, que se elevaría hasta el 8 por ciento del consumo interno a lo largo del período. En lo que respecta a los países en desarrollo se puede aplicar una cláusula especial semejante y deberán ofrecerse oportunidades de acceso del 1 por ciento en 1995, 2 por ciento en 1999 y 4 por ciento en 2004.

Las otras dos categorías de disposiciones (Competencia de las exportaciones y apoyo interno) pueden interpretarse fácilmente a partir de la información suministrada en el Cuadro 8.2. Conviene señalar que el apoyo interno, cuantificado (en cifras monetarias absolutas) por la Medida Global de la Ayuda, no tiene que incluir necesariamente el apoyo ofrecido en el contexto de: a) medidas con efectos en la producción que generan distorsiones mínimas, o ninguna, en el comercio internacional, como los planes de retiro de recursos, la ayuda alimentaria interna, los programas para la constitución de redes de protección social, los servicios de asesoramiento y otros semejantes (las medidas del llamado “compartimento verde”); b) pagos directos en el marco de programas de limitación de la producción, siempre que se basen en superficies y rendimientos fijos y se apliquen al 85 por ciento o menos de la producción del nivel de referencia o, en el caso de la ganadería, a un número fijo de animales (medidas del “compartimento azul”, y c) medidas de las que resulte un apoyo no superior al 5 por ciento (10 por ciento en el caso de los países en desarrollo) del valor total de un producto (cláusula de minimis). En lo que respecta a la competencia de las exportaciones, las reducciones de las subvenciones a la exportación y de los volúmenes exportados que se indican en el Cuadro 8.2 deben aplicarse a cada uno de los productos exportados con subvenciones durante el período de referencia. Los productos exportados sin subvenciones durante el período de referencia no pueden recibir subvenciones a la exportación en el futuro.

En el Acta Final se incluyen dos acuerdos que podrían reducir considerablemente las barreras técnicas o no arancelarias al cornercio. El Acuerdo sobre la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias ofrece una interpretación uniforme de las medidas relacionadas con la inocuidad de los alimentos y la cuarentena de animales y plantas. En él se establece un marco para el reconocimiento mutuo de los reglamentos de cuarentena y control de los alimentos así como de los procedimientos de inspección basados en la equivalencia de comportamiento, teniendo en cuenta la evaluación del riesgo asociado a la aplicación - o no aplicación - de cada medida. Se contempla también el uso de las normas internacionales elaboradas por, o a través de, la Comisión FAO/OMS del Codex Alimentarius (inocuidad de los alimentos), la Oficina Internacional de Epizootias (salud animal) y la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria (salud y cuarentena de las plantas). El otro Acuerdo sobre barreras técnicas al comercio, abarca otros aspectos de los requisitos y reglamentos técnicos gubernamentales y no gubernamentales. Para conseguir los beneficios comerciales que podrían derivarse de ellos, algunos países en desarrollo deberán mejorar la especialización del personal nacional y establecer las infraestructuras necesarias.

Aplicación del Acuerdo sobre Agricultura y alcance del movimiento hacia la liberalización del comercio

Los países han presentado sus compromisos de reducción en el marco del Acuerdo sobre Agricultura en forma de “listas”, en las que se indica, por ejemplo, el equivalente arancelario del período de referencia y el nivel consolidado a que se llegará en el futuro, los compromisos de reducción del apoyo interno y el nivel de las exportaciones subvencionadas en el período de referencia junto con el nivel que se desea conseguir para el año terminal del período de aplicación. En el momento de redactar estas páginas, no se habían publicado todavía las “listas”, pero informaciones procedentes de diversas fuentes ofrecen indicaciones útiles sobre la magnitud de los cambios implicados. Así, en un documento de la UNCTAD (UNCTAD, 1994b) se indican las reducciones previstas en la Medida Global de la Ayuda (MGA) de los Estados Unidos, la CE, el Japón y el Canadá. En el año de referencia dicha MGA es del orden de 143 miles de millones de dólares, y se reducirá a 117 miles de millones para el año 2000. De la misma manera, Agra Europe (1993) estimaba que el equivalente arancelario de la CE en el período de referencia en lo que respecta al trigo blando era de 149 ECU/t, cuando el precio mundial de referencia era 93 ECU/t. Si este equivalente arancelario se redujera el 36 por ciento, el tope mencionado en el Acuerdo, el arancel consolidado futuro sería de 95 ECU/t o, en virtud de una disposición especial, un derecho que en definitiva no superara el 55 por ciento del precio de intervención interna (véase Agra Europe, 17 de junio de 1994). En esa misma fuente se indica que las exportaciones subvencionadas de trigo y harina de trigo durante el período de referencia serían de 17 millones de toneladas; el volumen permitido en el año 2000 sería el 79 por ciento de dicha cantidad, es decir, 13,4 millones de toneladas.

Los ejemplos citados dan una idea de la medida en que el Acuerdo sobre Agricultura puede considerarse como representativo de un movimiento hacia un comercio agrícola más libre. Hay que reconocer que la protección continuará siendo fuerte. Pero el movimiento hacia los principios convenidos para disciplinar el comportamiento del comercio (en particular en lo que respecta a las subvenciones a la exportación) representa un progreso decisivo hacia un entorno comercial más seguro y transparente, menos sujeto a intervenciones caprichosas y a sus consiguientes distorsiones.

Naturalmente, no hay ninguna garantía de que las diferentes disposiciones del Acuerdo sobre Agricultura vayan a resultar mutuamente compatibles en todos los países. Esta situación recuerda a un problema sujeto a condicionamientos múltiples. En principio sólo uno de estos condicionamientos resultará vinculante en la situación particular de cada uno de los países. Por ejemplo, la reducción de 21 por ciento del volumen de las exportaciones subvencionadas quizá no entrañe una reducción del 36 por ciento o más en el valor de las subvenciones correspondientes. En tal caso, el volumen de las exportaciones subvencionadas podría tener que reducirse más de un 21 por ciento hasta llegar al nivel necesario para reducir el correspondiente valor de las subvenciones al menos un 36 por ciento. Algo semejante ocurre con el problema de la compatibilidad de los efectos del acuerdo en lo que respecta a las importaciones y exportaciones y a las reducciones del apoyo interno, en particular cuando se consideran conjuntamente con otras medidas previstas en las reformas de la política agraria interna, por ejemplo el desplazamiento del apoyo a los precios por los pagos directos. En resumen, el problema está en saber si los cambios del apoyo interno van a tener consecuencias en la producción, consumo y comercio que sean compatibles con la aplicación de las medidas de política comercial del Acuerdo.

Algunas de estas cuestiones habían sido investigadas en relación con la CE tomando como base lo que se sabía sobre la reforma de la PAC, la disposición relativa al Acuerdo sobre Agricultura contenida en el Proyecto de Acta Final de la Ronda Uruguay de diciembre de 1991 y el subsiguiente “Acuerdo de Blair House” entre la CE y los Estados Unidos. Las conclusiones de los estudios pertinentes (por ejemplo, Tangermann 1992; Frohberg 1993) parecían indicar en esas fechas que las reformas serían en gran parte compatibles entre sí, en el sentido de que sus efectos sobre el comercio neto de la CE en lo relativo a los principales productos de la zona templada serían bastante semejantes. Naturalmente, los resultados de estos estudios difieren entre sí y muchos de sus supuestos, métodos y grado de cobertura de la agricultura pueden ponerse en tela de juicio. Por ejemplo, sigue habiendo dudas sobre el crecimiento futuro de los rendimientos de los cereales en la CE. Si este crecimiento fuera más fuerte de lo que se supone en estos estudios, los excedentes generados por la reforma de la PAC podrían resultar incompatibles con las disposiciones sobre política comercial del Acuerdo sobre Agricultura.

El Acuerdo sobre Agricultura y el entorno de políticas para los países en desarrollo

En virtud del Acuerdo sobre Agricultura, los países en desarrollo han recibido “trato especial y diferenciado” (TED). En él se piden a los países en desarrollo cambios de política menos rigurosos, por ejemplo reducciones menores de la MGA, períodos de aplicación más largos, etc. La esencia de las disposiciones sobre el TED aparece recogida en el Cuadro 8.2. Conviene señalar en especial que los países menos adelantados, 41 en total, están exentos del compromiso de reducción, aunque se suponga que deben cambiar sus medidas en frontera por aranceles y que el apoyo a la agricultura capaz de distorsionar los precios no puede aumentar más allá del nivel de 1986–88.

Especial importancia podría tener la mencionada opción ofrecida a los países en desarrollo en la cláusula de TED en relación con los productos cuyos aranceles durante el período de referencia no estaban “consolidados”. En tales casos, los países en desarrollo pueden declarar aranceles futuros “consolidados” (“ofrecer consolidaciones máximas”) en los niveles que consideren oportunos para conseguir los objetivos propuestos en sus políticas. En los casos que otros países no han puesto objeciones a estos ofrecimientos, los países en desarrollo han conseguido establecer topes arancelarios lo suficientemente altos para permitirse la flexibilidad de aplicar en el futuro cualquier arancel que no supere el tope que consideran necesario, por ejemplo, cuando los precios se sitúan temporalmente en niveles anormalmente bajos, como se examina en el Capítulo 7, o anormalmente elevados.

Otro aspecto del Acuerdo sobre Agricultura que conviene señalar es que en él no se plantea el problema de las políticas que entrañan una protección negativa para los productores y exportadores, fenómeno no excepcional en algunos países en desarrollo, especialmente en lo que se refiere a los impuestos de los productos de exportación. Estas políticas están cambiando en el contexto más general de las reformas de las políticas internas. En primer lugar, la introducción generalizada de los programas de ajuste estructural ha invertido ya, en muchos casos, las tendencias anteriores a gravar la agricultura. Por ello, el actual interés en promover la actividad del sector primario, especialmente cuando ofrece posibilidades de exportación, puede implicar la tendencia a introducir medidas en apoyo de la producción. Además, incluso cuando en el pasado se ha gravado el conjunto de la producción agrícola, estas medidas que suponen la transferencia de recursos de la agricultura a otros sectores han ido con frecuencia acompañadas de intervenciones para subvencionar a grupos específicos de productores agrícolas, muchas veces por razones sociales más que económicas. En tales circunstancias, es imprescindible que los responsables de la adopción de las políticas comprendan hasta qué punto las intervenciones concretas pueden resultar aceptables en el nuevo entorno internacional.

En conclusión, las repercusiones del Acuerdo sobre Agricultura en los países en desarrollo son significativas sobre todo en lo que se refiere a la formulación de las políticas agrícolas en el futuro. Independientemente de que la presión en favor del cambio proceda de las nuevas disposiciones del Acta Final o de las políticas de ajuste estructural, en ambos casos se apunta en una dirección semejante, es decir hacia una situación en que el principal instrumento de la política agraria no sea ya la influencia directa sobre los precios. En cualquier caso, para determinar si los países en desarrollo van a ser capaces de adoptar políticas apropiadas que no supongan una distorsión de los precios habrá que examinar el problema caso por caso. En el Recuadro 8.1 se ofrece un examen de algunas alternativas con las que cuentan los países en desarrollo en el entorno de políticas que seguirá a la Ronda Uruguay.

Los países en desarrollo y los cambios del mercado mundial

Los acuerdos de la Ronda Uruguay influirán en los países en desarrollo no sólo por las modificaciones introducidas en el contexto general de las políticas sino también por los cambios que supone en los mercados mundiales: magnitud, estabilidad y los precios que se podrán conseguir.

En lo que respecta a los efectos sobre los mercados agrícolas mundiales, ya se ha señalado que aunque el Acuerdo sobre Agricultura tiene carácter global, es sólo un acuerdo de liberalización parcial. En términos generales, continuará habiendo un alto grado de distorsión en el mercado mundial de los productos agrícolas incluso una vez completada la aplicación de los compromisos de reducción.

En términos generales, según la mayor parte de los estudios, en comparación con lo que podría haber ocurrido en ausencia de la Ronda Uruguay cabe prever moderados aumentos de los precios de los productos de la zona templada (una media del 5 al 10 por ciento). En cambio, los precios de los principales productos tropicales subirían en menor medida o incluso bajarían. Los cambios de precios de los productos de la zona templada y tropical son un problema que preocupa a los países en desarrollo. Además, la expansión del comercio mundial de estos productos, que según las proyecciones será más lenta en el futuro que durante los años 70 y 80, sólo registrará un estímulo limitado como efecto de los acuerdos de la Ronda Uruguay. Así pues, no se prevén grandes cambios en el volumen mundial del comercio, aunque habrá sin duda cambios en las estructuras de intercambio y en las posibilidades que disfrutarán los exportadores más competitivos. Al margen de la agricultura propiamente tal, se prevén variaciones importantes en la expansión del comercio en virtud del Acuerdo sobre Multifibras. Se prevé un gran aumento de las exportaciones de productos textiles a los países desarrollados, mientras que la presión al alza de los precios podría contraer algo la demanda en los países en desarrollo, que protagonizan la mayor parte del consumo de textiles. A fin de cuentas, la demanda de fibras textiles podría verse impulsada, lo que sería de notable interés para algunos países en desarrollo exportadores de fibras. Al mismo tiempo, el aumento de los ingresos mundiales como consecuencia de la Ronda Uruguay podría contribuir provechosamente a la expansión de los mercados agrícolas mundiales. Dicho aumento de los ingresos, sobre todo en los países desarrollados, aumentaría probablemente la demanda de productos de mayor valor así como para los de mercados selectos, por ejemplo, frutas y hortalizas exóticas, productos hortícolas y flores.

Costos de importación de los alimentos. Las subidas probables en los precios de los principales productos alimenticios de la zona templada, junto con la reducción de las subvenciones a la exportación, podrían ocasionar subidas más bien significativas de los precios de importación pagados por los países en desarrollo importadores netos de alimentos, que comprende la gran mayoría de los países en desarrollo. En este contexto la Decisión sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los países menos adelantados y las naciones en desarrollo que son importadores netos de alimentos podría ayudar en principio a estos países en el supuesto de que subieran los precios mundiales de los alimentos y aumentara el costo total de las importaciones. Se trata de un documento importante, aunque no se haya manifestado todavía en resultados prácticos. La idea en que se basa la Decisión es que la liberalización del comercio agrícola ocasionará probablemente una subida de los precios mundiales de los alimentos mientras que la reducción de las subvenciones a la exportación elevará también el precio efectivo pagado por los importadores.

Ayuda alimentaria. Existe también la preocupación de que el volumen de la ayuda alimentaria, que tradicionalmente ha estado estrechamente vinculado al nivel de los excedentes, se limite en el futuro conforme se vayan reduciendo estos excedentes. En la Decisión se reconocen estos problemas y se intenta compensarlos. En primer lugar, se prometen iniciativas para mejorar la ayuda alimentaria por los siguientes procedimientos: i) revisar la cuantía de esta forma de ayuda y ii) aumentar la parte de la misma concedida en forma de donación. Además, en la Decisión se promete que se prestará toda la consideración debida a las peticiones de asistencia técnica y financiera con el fin de mejorar la infraestructura y la productividad agrícola. Se afirma que todo acuerdo sobre créditos a la exportación debe tener debidamente en cuenta el tratamiento diferencial en favor de estos países. Finalmente, se establece cierta forma de asistencia a corto plazo para financiar importaciones comerciales nòrmales de instituciones financieras internacionales “en el marco de los mecanismos vigentes, o de los mecanismos que pudieran establecerse, en el contexto de los programas de ajuste”. Esta concesión parece más bien débil. Los préstamos (no parece probable que se trate de donaciones) procederían de los servicios ya existentes del Banco Mundial o el FMI y estarían sometidos a las cláusulas de condicionalidad de dichos préstamos, incluso “en el contexto de los programas de ajuste”. Finalmente, no hay ningún compromiso de crear nuevos mecanismos destinados específicamente a compensar a los importadores de alimentos la subida del costo total de las importaciones como consecuencia de un proceso de reforma; simplemente se hace una referencia a “los mecanismos que pudieran establecerse”.

Existencias alimentarias. Aunque es probable que los precios agrícolas mundiales se estabilicen ligeramente por efecto de la Ronda Uruguay, hay algunas dudas sobre las existencias alimentarias. La orientación general hacia la liberalización y la menor intervención gubernamental en las actividades de sostenimiento de los precios podría dar lugar a una caída de las existencias gubernamentales de productos agrícolas. Es posible que la reducción sea pequeña, pero cabe preguntarse si el sector privado estaría dispuesto a compensar esa deficiencia. Si la respuesta es negativa, como parece lo más probable, habría que prever una reducción de las existencias mundiales de alimentos. Afortunadamente, el apoyo prescrito a las existencias de seguridad alimentaria ha quedado excluido de los objetivos de reducción del Acta Final. Como solicitó el Grupo Intergubernamental de la FAO sobre Cereales en su 25^a sesión de 1993, es de esperar que los países aprovechen esta exención y acumulen reservas suficientes de seguridad alimentaria. No obstante, es posible que los países en desarrollo no consigan efectuar notables progresos en este sentido, ya que la acumulación de existencias es una medida costosa. Hay que sopesar cuidadosamente entre los costos y beneficios de la acumulación y utilización de reservas alimentarias y el recurrir al mercado mundial de suministros alimentarios.

8.4. MAS ALLA DE LA RONDA URUGUAY

Bloques comerciales regionales

Una de las principales novedades que caracteriza el sistema mundial de comercio agrícola es la formación o expansión de los bloques comerciales regionales. Actualmente se están estudiando o se han aprobado ya varios acuerdos regionales de comercio. Como ejemplos cabría citar el Mercado Unico Europeo (enero de 1993), el Protocolo entre la CE y la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) para la formación de un Espacio económico europeo, así como la inauguración en enero de 1994 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC), que amplía el actual acuerdo de libre comercio entre el Canadá y Estados Unidos para dar cabida también a México. Otros países de América Latina están negociando actualmente acuerdos de libre comercio con los países del TLC o están intensificando y ampliando los convenios entre ellos. Además, los Estados Unidos han propuesto la Iniciativa “Empresa de las Américas”, que liberalizaría el comercio y la inversión entre los países de América del Norte, Central y del Sur. Se han celebrado también conversaciones sobre la cooperación comercial en la zona de Asia y entre los países costeros del Pacífico, aunque todavía no es claro qué forma podrían adoptar dichos acuerdos. Hay muchos convenios regionales entre países en desarrollo pero, hasta ahora, no son muchos los que incluyen los productos agrícolas.

Los grandes bloques comerciales no implican necesariamente una renuncia a la liberalización del comercio, ya que podrían, en principio, mantener o incluso favorecer acuerdos de libre comercio con terceras partes (y otros bloques). Pero podría resultar difícil para los bloques resistir la tentación de aprobar normas cuyo resultado indirecto sea la discriminación de los competidores externos. Hará falta un GATT fuerte para garantizar que los bloques comerciales regionales estimulen el comercio y no se limiten únicamente a desviarlo hacia sus propios miembros, a costa de los demás. De acuerdo con las disposiciones del GATT, los acuerdos regionales están sometidos a ciertas condiciones, una de las cuales es que dichos acuerdos, en su conjunto, no deben elevar obstáculos comerciales contra otros miembros del GATT. Los países en desarrollo podrían, probablemente, alinearse con los bloques comerciales de los países desarrollados si así lo desearan, pero normalmente tendrían sólo una influencia limitada en la formulación de las normas de dichos acuerdos. No obstante, en ausencia de un GATT fuerte, resulta problemático determinar el papel de los países en desarrollo que quizá no deseen sumarse a esos bloques: para no quedar excluidos de los grandes mercados desarrollados, deberían ponerse a merced de los bloques que les ofrezcan la condición de tratamiento preferencial. La posibilidad de que los países en desarrollo lleguen a formar por su cuenta bloques comerciales fuertes se ve limitada tanto por sus propias estructuras económicas como por el escaso poder de contrapeso que poseerían estos bloques. Finalmente, no parece probable que los bloques comerciales resuelvan los problemas de alcance mundial del comercio agrícola. Los que existen actualmente no han dado respuesta a estos problemas.

Precios del mercado mundial

El problema de la inestabilidad y bajo nivel de los precios de algunos de los principales productos agrícolas de exportación de los países en desarrollo continuará vigente. Como ya se ha indicado, los esfuerzos por resolver este problema mediante Acuerdos internacionales sobre productos básicos han resultado de escaso valor y no es probable que las cosas cambien. A más largo plazo, la principal esperanza de conseguir la mejora de los precios reales, o al menos de evitar un deterioro futuro, radica en el posible crecimiento del consumo y de las importaciones en países donde el nivel de consumo de algunos de estos productos es todavía relativamente bajo, es decir, en los países anteriormente de economía planificada y los mismos países en desarrollo, y naturalmente en cambios de los fundamentos de los países productores y exportadores, a saber los bajos costos de oportunidad de la mano de obra debidos al bajo nivel de productividad en otros sectores, tanto agrícolas como no agrícolas (véase el Capítulo 3). Pero, como se señala en el Capítulo 3, estos cambios no se producirán de forma inmediata y ni siquiera a medio plazo.

Para resolver estos problemas, los países en desarrollo podrían tratar de detener el descenso de los precios agrícolas y reducir sus fluctuaciones o bien tratar de adoptar medidas para contrarrestar o compensar sus consecuencias. El medio principal utilizado por los países para impedir el descenso y estabilizar los precios agrícolas han sido las Negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda Uruguay. Estas han tenido como objetivo fomentar el comercio y elevar los precios de los productos agrícolas mediante reducciones considerables del proteccionismo, sobre todo en los países desarrollados. El otro medio principal para detener la caída de los precios y estabilizarlos, dada la ineficacia de los Acuerdos internacionales sobre productos básicos, es fomentar la demanda del mercado mediante la promoción de las exportaciones, las políticas de desarrollo de productos y la diversificación. La Segunda Cuenta del Fondo Común para los Productos Básicos representa un intento de promover este proceso a escala internacional, aunque lleva todavía muy poco tiempo en funcionamiento.

El planteamiento alternativo a la iniciativa internacional en los mercados de productos básicos es adoptar medidas para compensar los efectos de la caída e inestabilidad de los precios. Los efectos de la reducción de los precios en los mercados mundiales se pueden contrarrestar a nivel nacional con medidas encaminadas a elevar la productividad y reducir los gravámenes a la exportación o a través de la protección de los productores agrícolas. Muchos países han seguido este camino con el resultado final que el problema a escala mundial se exacerbó. De la misma manera, las medidas de estabilización de los precios adoptadas por muchos países, tanto desarrollados como en desarrollo, agravan el problema internacional, ya que reducen las posibilidades para estos países de absorber las fluctuaciones de los mercados mundiales. Cuando se trata de adoptar una respuesta nacional frente al descenso e inestabilidad de los precios mundiales, los países en desarrollo se encuentran en clara desventaja. No pueden permitirse garantizar una protección amplia a su sector agrario ni realizar gastos masivos de investigación y desarrollo para aumentar la productividad. Por ello se han buscado otros procedimientos para contrarrestar los efectos del descenso e inestabilidad de los precios, en particular las trasferencias financieras compensatorias y la utilización de otros instrumentos financieros. En este sentido, cabe citar el Plan de financiación compensatoria del FMI y el Plan Stabex de la CE, ambos orientados a hacer frente a las fluctuaciones en los ingresos de exportación. Finalmente, se ha registrado un desarrollo de las técnicas de comercialización que ofrecen a los países exportadores nuevas maneras de contrarrestar las fluctuaciones de los precios de sus productos. Entre ellas figuran los contratos a largo plazo con precios fijos, contratos a plazo, el uso de opciones o precios de cobertura a través de las bolsas de comercio, los mercados extraoficiales, y canjes y bonos vinculados a productos. No obstante, como ya se ha señalado, a pesar de la utilidad de estos distintos instrumentos para reducir el riesgo derivado de las fluctuaciones de los precios, no es probable que puedan corregir los factores más fundamentales que explican el descenso a largo plazo de los precios de algunos productos agrícolas.

El comercio internacional en relación con el medio ambiente y la sostenibilidad

El otro tema importante que caracterizará probablemente al sistema mundial de comercio agrícola es la creciente preocupación por los problemas del medio ambiente y la sostenibilidad y la forma en que éstos se relacionan con un sistema comercial más liberalizado. En la práctica, para la mayor parte de los productos agrícolas el comercio internacional representa sólo una pequeña parte de la producción del sector. En cambio, para algunos de ellos, por ejemplo las bebidas tropicales, la parte del comercio es mucho mayor y resulta siempre importante para algunos países. El comercio, el medio ambiente y el desarrollo agrícola sostenible están relacionados entre sí, sobre todo porque el comercio permite distinguir entre el lugar de producción y el punto de consumo. Por ello, el comercio puede repercutir en el medio ambiente si hace que la producción agrícola se desplace de lugares donde es poco sostenible a otros donde el grado de sostenibilidad es mayor, o viceversa. Los dos están también relacionados indirectamente ya que el comercio puede favorecer el desarrollo económico y, en consecuencia, cambiar las percepciones de las personas sobre el valor que se debe conceder a la conservación del medio ambiente.

Como se ha señalado en los Capítulo 2 y 3, el futuro se caracterizará por una población mundial creciente y un mayor consumo per cápita. Las presiones sobre los recursos ambientales continuarán en ascenso, lo que representará una amenaza creciente para la sostenibilidad, como se analiza en el Capítulo 11. Lo que cabe señalar aquí es que los flujos del comercio agrícola y las políticas que repercuten en ellos determinan no sólo la ubicación de la producción sino también si, y hasta qué punto, se utilizan prácticas y tecnologías sostenibles para obtener una determinada magnitud de producción agrícola. Por ejemplo, el apoyo elevado y las políticas proteccionistas de la agricultura de algunos países desarrollados han alentado una utilización excesiva de productos agroquímicos o sistemas ganaderos intensivos, con las consiguientes repercusiones negativas sobre el medio ambiente. La liberalización del comercio y del acceso a los mercados haría posible que parte de la producción así obtenida fuera realizada y exportada por otros países con tecnologías más favorables para el medio ambiente, por ejemplo, si la producción de carne, trigo y otros cereales se desplazara de Europa a América del Sur. De lo dicho se deduce que el fomento del comercio puede reducir las presiones globales sobre el medio ambiente si transfiere la producción a lugares donde la dotación de recursos permite obtener una determinada cantidad de producción en forma más sostenible, o menos insostenible. Por otra parte, no hay ninguna garantía que esto suceda si los países no tienen en cuenta los efectos externos sobre el medio ambiente generados por la producción destinada a la exportación o a la sustitución de importaciones. En definitiva, se conseguirá un determinado volumen de producción con una mínima carga para el medio ambiente si tanto los países importadores como los exportadores adoptan políticas que trasladen los efectos externos ambientales a los costos de producción y los precios de los bienes comercializados. En lo que respecta al mundo en general, cuando todos los países adopten estas políticas, la producción se concentraría en los lugares donde la suma de los costos de producción y los costos ambientales sea menor (FAO, 1993j; Anderson y Blackhurst, 1992). Naturalmente, todo costo ambiental expresado “objectivamente” en unidades físicas (por ejemplo, toneladas de suelo perdidas por unidad de producción como consecuencia de la erosión en un dado tipo de tierra, es decir, siendo constantes los demás factores físicos, será valorado de distinta manera por las distintas sociedades, lo mismo que ocurre con cualquier otro factor de producción. Por ello, la determinación de la ubicación de la producción como consecuencia del comercio (bajo la hipótesis que todos los países tengan políticas ambientales que reflejan su propia valoración) reducirá al mínimo los costos totales, incluidos los costos ambientales, tal como son percibidos por los distintos países, pero no necesariamente tal como serían cuantificados utilizando una unidad física “objetiva”. No puede ser de otra manera, ya que, como se analiza en el Capítulo 3, la sostenibilidad y el valor del medio ambiente son conceptos antropocéntricos.

Así pues, siempre que se acepte esta manera de entender el valor de los recursos ambientales y que se adopten las oportunas políticas ambientales, el comercio agrícola y el medio ambiente pueden ser compatibles, pero para que ello se haga realidad quizá se necesite apoyo multilateral. Este será uno de los principales desafíos de la formulación de la política agrícola internacional en los años próximos, en particular en lo que respecta al Subcomité de Comercio y Medio Ambiente que se ha establecido en víspera de los resultados de la negociación sobre el organismo sucesor del GATT, a saber la nueva Organización Mundial del Comercio.

Si sólo algunos países adoptan políticas nacionales sobre el medio ambiente, no representaría un desenlace suficiente para conseguir el objectivo de un desarrollo agrícola sostenible. La imposición de gravámenes que obligan a los productores de un solo país a soportar los costos ambientales de determinados sistemas de producción podría dar lugar a la concentración de la producción en países donde no se tienen en cuenta esos costos. Para evitarlo, algunos países podrían tener la tentación de adoptar un planteamiento unilateral, con políticas tendentes a equiparar el tratamiento a los productores internos y externos mediante la imposición de gravámenes internos a los productos tanto locales como importados o a través de medidas relacionadas con la importación. Estos planteamientos pueden ser, en muchos casos, plenamente compatibles con las normas del GATT pero no todas las políticas ambientales reunirían los requisitos previstos. Por ello, son muchas las razones que aconsejan la adopción de un planteamiento multilateral para reforzar la viabilidad de las políticas nacionales de medio ambiente, por ejemplo mediante acuerdos internacionales sobre el medio ambiente en relación con los productos básicos. Se requieren también planteamientos multilaterales para evitar la utilización indebida de las políticas de medio ambiente como nueva forma de proteccionismo enmascarado. Por ejemplo, los países desarrollados no deben llegar hasta el punto de negar a los países pobres las ventajas de un comercio rentable obligándoles a cumplir estrictas normas ambientales que respondan a la escala de valores de sociedades mucho más ricas. Al mismo tiempo, los países en desarrollo de bajos ingresos continuarán encontrando dificultades para adoptar normas ambientales estrictas. La ayuda a estos países para mejorar sus perspectivas de desarrollo así como la asistencia específica en el área del medio ambiente y el desarrollo sostenible contribuiría a limitar esos obstáculos.

Además de los problemas ambientales nacionales, hay otros de alcance transnacional que pueden influir o no directamente en el comercio. En los casos donde no se introducen las debidas políticas nacionales y donde se provocan daños a otros países, se puede recurrir a iniciativas multilaterales encaminadas a fomentar las “buenas prácticas”, por ejemplo a través de Acuerdos internacionales sobre el medio ambiente. El crecimiento del número y alcance de estos Acuerdos ha sido rápido y podría continuar en el futuro. Un aspecto importante de la política internacional será garantizar que estas iniciativas se basen en criterios objetivos y científicos y reconocer la autenticidad de las diferencias entre los países en la valoración de las ventajas de la protección de los bienes ambientales. Las medidas deberán evitar todo tipo de discriminación, estar en consonancia con los daños provocados y producir los mínimos daños económicos posibles. La dificultad se plantea cada vez más en los lugares donde el problema ambiental no procede de los productos en cuanto tales sino más bien de los métodos de producción y elaboración y donde las medidas comerciales se adoptan para tratar de condicionar las tecnologías utilizadas en otros países. Estos temas serán probablemente un aspecto importante del programa de políticas de comercio agrícola durante mucho tiempo; será conveniente llegar a acuerdos en virtud de los cuales la utilización de medidas comerciales en el marco de Acuerdos internacionales sobre el medio ambiente esté sometida a una fuerte disciplina a fin de evitar que tales medidas se conviertan en una nueva forma de proteccionismo.

En conclusión, la existencia generalizada de efectos externos sobre el medio ambiente significa que los mercados por sí solos no pueden garantizar el desarrollo agrícola sostenible, ya que los valores del mercado privado normalmente no tienen en cuenta los costos y beneficios sociales. En consecuencia, para conseguir un desarrollo agrícola sostenible, los gobiernos deberán adoptar políticas capaces de modificar el comportamiento de los mercados. De lo contrario, es probable que la asignación de recursos no sea la más indicada desde el punto de vista de la sociedad en general. La gama de políticas a disposición es muy amplia. Algunas implican el uso de las correspondientes políticas comerciales y otras repercuten en el comercio indirectamente mediante sus efectos sobre la producción o el consumo. No obstante, cabe señalar que las políticas inadecuadas, es decir lo que suele calificarse como fracasos de la intervención, también pueden dar lugar a una asignación desacertada de los recursos y deberán ser objeto de reforma, lo mismo que si se tratara de un caso de malfuncionamiento del mercado. Parece probable que los países adopten progresivamente políticas ambientales y que aquéllo constituya uno de los principales aspectos de las políticas agrícolas por el año 2010.