Capítulo 9
AGRICULTURA Y POBREZA RURAL

9.1 INTRODUCCION

En los países en desarrollo hay más de 1 000 millones de pobres, la gran mayoría de los cuales reside en las zonas rurales. El desarrollo de la agricultura puede contribuir directamente a aliviar la pobreza de las zonas rurales dado que la mayor parte de los pobres que residen en esas zonas depende de la actividad agrícola como fuente principal de sus ingresos y empleo. También contribuye a mitigar la pobreza rural de manera indirecta dado que el estado en que se encuentra la agricultura influencia ése de la economía rural no agrícola. Además puede jugar un papel importante en el alivio de la pobreza en general ya que el sector agrícola contribuye de manera significativa al crecimiento económico general a través de sus vínculaciones con otros sectores de la economía (como se indica en el Capítulo 7). Finalmente, el creciente reconocimiento de la pobreza como la causa fundamental de los problemas del hambre y la malnutrición asigna al desarrollo agrícola un papel decisivo en los esfuerzos por mejorar la nutrición mediante el aumento de la cantidad, la calidad y la variedad de los suministros de alimentos, así como mediante la creación de oportunidades que permitan a los pobres obtener empleo e ingresos.

El presente capítulo se refiere en particular a un examen de: a) los datos empíricos concernientes los efectos del crecimiento agrícola y del crecimiento económico en general sobre la incidencia de la pobreza; b) el papel de las intervenciones para mejorar el acceso a la tierra y desarrollar la financiación rural y los sistemas de comercialización, y c) las posibilidades de efectuar intervenciones directas para crear empleo o facilitar el acceso a los alimentos. El tema relacionado del sector rural no agrícola se cubre en el Capítulo 7 y ése sobre las perspectivas de la tecnología agrícola y las prioridades de la investigación en los Capítulos 4 y 12. Este capítulo se basa en un estudio más completo de las cuestiones relativas al alivio de la pobreza rural. Se puede consultar este último (Gaiha, 1993) para un examen más detallado de los temas presentados en este capítulo y el próximo.

9.2. INCIDENCIA DE LA POBREZA

Las únicas estimaciones globales de la pobreza actualmente disponibles son las suministradas por el Banco Mundial. El cuadro correspondiente del Banco Mundial se reproduce aquí (Cuadro 9.1). Estas estimaciones indican que en los países en desarrollo había más de 1 100 millones de pobres en 1990. Esto representa aproximadamente el 30 por ciento de su población total. Aparentemente la incidencia de la pobreza se redujo en las dos decadas previas a la mitad de los años ochenta, pero ninguna mejora se ha manifestado desde esa fecha y el número absoluto de pobres en efecto ha aumentado (Lipton y Ravallion, 1993). La mayor incidencia de la pobreza se encuentra en Asia meridional y en Africa subsahariana donde se estima que alrededor del 50 por ciento de la población vive por debajo del umbral de pobreza; en la primera de las regiones mencionadas se encuentra el grueso de los pobres del mundo debido a su elevado número de habitantes. Los datos y métodos utilizados para estimar la incidencia de la pobreza y construir sus perfiles están sujetos a muchas limitaciones. Algunos métodos se ajustan mejor que otros a la función de apoyar el diseño de políticas para aliviar la pobreza o mitigar sus efectos (para una reseña, véase Ravallion y Bidani, 1994).

Nota: Las estimaciones de la pobreza se refieren a 86 países que representan alrededor del 90 por ciento de la población de los países en desarrollo. Dichas estimaciones se han actualizado con respecto a las utilizadas en el Informe sobre el desarrollo mundial 1990, y se basan en encuestas domiciliarias por muestreo efectuadas en 31 países, que representan aproximadamente el 80 por ciento de la población de los países en desarrollo, y en un modelo econométrico con objeto de extrapolar las estimaciones de la pobreza para los 55 países restantes. Las estimaciones no incluyen los países de Indochina ni de la ex URSS. El umbral de pobreza es de 31, 23 dólares por persona y por mes a los precios de 1985. Se ha derivado de una encuesta internacional de umbrales de pobreza y representa el estándar de consumo típico de diversos países de bajo ingreso. El umbral de pobreza en moneda local se elige para tener el mismo poder adquisitivo en los distintos países basándose en los tipos de cambio de paridad de poder adquisitivo en 1985. El índice de la brecha de pobreza es la distancia media por debajo del umbral de pobreza (cero para los no pobres) expresada como porcentaje del umbral de pobreza.

Fuente: Reproducido de Banco Mundial (1993d).

No se dispone de estimaciones globales de la pobreza rural. Los datos disponibles para diversos países en desarrollo indican que la incidencia de la pobreza es más elevada en las zonas rurales (Cuadro 9.2), pero altas concentraciones de pobreza también existen en las zonas urbanas. En América Latina y el Caribe una parte sustancial del incremento de la pobreza total durante la decada de crisis de los ochenta occurió en las zonas urbanas (Banco Mundial, 1993d). La pobreza rural y la urbana se relacionan entre sí a través de las corrientes de migración, entre otros factores.

Los datos relativos al acceso a los servicios de educación y salud, vivienda y sanidad indican también que la incidencia de la pobreza es relativamente mayor en las zonas rurales. Aunque gran parte de la información procede de estudios monográficos, en el Cuadro 9.3 se ofrecen algunas estimaciones comparativas sobre las diferencias entre las zonas urbanas y las zonas rurales de los países en desarrollo en cuanto al acceso al agua potable y servicios de salud.

Fuente: Banco Mundial (1990).

Desde el punto de vista de las políticas, es preciso conocer las características de los grupos de población que constituyen los sectores pobres de las zonas rurales. Un estudio reciente sobre la pobreza rural identifica a los pequeños agricultores, los campesinos sin tierra, las mujeres, los pastores nómadas, los pescadores artesanales, los grupos étnicos autóctonos y las personas desplazadas como los grupos funcionalmente vulnerables del sector rural, e indica que el alivio de la pobreza de cada uno de ellos quizá requiera distintos mecanismos y enfoques en materia de política (Jazairy, Alamgir y Panuccio, 1992). Aunque pocos indicadores se han desglosado por sexo, los datos disponibles sobre alfabetización indican amplias disparidades entre los sexos. Así pues, en 1990 la tasa de analfabetismo de las mujeres adultas era de 46 por ciento, frente a una tasa total del 36 por ciento. En 1987 había sólo 81 mujeres por cada 100 hombres en las instituciones de enseñanza primaria, y 75 mujeres por cada 100 hombres en las instituciones de enseñanza secundaria. Las menores oportunidades en materia de educación de que disponen las mujeres, sumadas a la limitación de acceso a los medios de producción, los obstáculos de carácter cultural que impiden la aceptación de algunos tipos de empleo, y la constante responsabilidad de los hijos, dificulta ulteriormente su fuga de la trampa de la pobreza.

Fuente: PNUD (1992).

Las modalidades regionales de la pobreza que aquí se mencionan son bastante similares a las presentadas anteriormente para la incidencia de la desnutrición (Capítulo 2). Los datos sobre los demás indicadores conexos, tales como la frecuencia de niños faltos de peso o la incidencia de la malnutrición por carencia de micronutrientes, confirman ulteriormente la estrecha relación entre las privaciones en el nexo nutrición/salud y las atribuibles a la pobreza (FAO/OMS, 1992; OMS, 1992). Cabe prever que el progreso en el alivio de la pobreza se refleje en la mejora de estos indicadores, relacionados con la pobreza, de privaciones en la nutrición, la salud y otras áreas. Sin embargo, también se necesitaría una política social orientada directamente a las esferas de la nutrición, la salud, la educación y la vivienda. El hecho de que países con ingresos per cápita similares tengan tasas muy diferentes de desnutrición, morbilidad y analfabetismo demuestra que existe un margen considerable para ese tipo de política. Además, el reconocimiento cada vez mayor del papel de los recursos humanos en el desarrollo global (examinado en los Capítulos 7 y 10) refuerza los argumentos a favor de políticas sociales.

9.3. POBREZA RURAL Y CRECIMIENTO AGRICOLA

Según varios estudios, puede aducirse en términos generales que cuando la economía crece, la incidencia de la pobreza (porcentaje de la población por debajo del umbral de pobreza) tiende a disminuir. La existencia o no de esta relación para todos los casos depende principalmente de lo que sucede con la distribución de los ingresos cuando la economía crece. Es posible que la distribución de los ingresos llegue a ser menos equitativa y que de ese modo contrarreste parcial o totalmente los beneficios que podrían obtener los pobres de ese crecimiento. Que esto suceda o no es una cuestión empírica. Es difícil determinar si existen relaciones sistemáticas entre el crecimiento económico global y los cambios en la distribución de los ingresos. Los estudios comparativos parecen indicar que el crecimiento económico se relaciona tanto con el aumento como con la disminución de la desigualdad¹. Un estudio reciente ilustra esos efectos divergentes mediante la comparación de experiencias en las zonas rurales de la India y el Brasil (Datt y Ravallion, 1992). Según ese estudio, en la India los efectos positivos del crecimiento económico sobre la pobreza se vieron acentuados por las mejoras en la distribución de los ingresos. En cambio, en el Brasil un empeoramiento de la distribución de los ingresos dio lugar a la desaparición de la mitad del potencial para reducir la pobreza atribuible a los efectos del crecimiento.

Por lo que respecta a la relación entre el crecimiento agrícola y la pobreza rural, las indicaciones empíricas parecen apoyar la aseveración de sentido común de que la distribución de los beneficios de una mayor producción agrícola reflejará aproximadamente la distribución inicial de los bienes productivos y del acceso a los insumos y servicios así como los cambios en la distribución de dichos bienes ocasionados por el propio proceso de crecimiento agrícola. Por tanto, es posible que al crecimiento agrícola se acompañe un empeoramiento de la distribución de los ingresos. Además, si el deterioro es lo suficientemente grave, puede incluso determinar que algunos sectores de la población rural se vuelvan más pobres en términos absolutos. Al parecer, esto ha sucedido en América Latina durante los años ochenta cuando los ingresos de los pobres de la zona rural disminuyeron a pesar de los considerables aumentos registrados en la producción agrícola global. En esta región, la categoría más gravemente afectada - los trabajadores sin tierra -, sufrió una caída del 23 por ciento en los salarios reales entre 1980 y 1987 (ONU, 1992).

Los efectos específicos del crecimiento agrícola sobre diferentes categorías socioeconómicas de productores y trabajadores rurales, así como los mecanismos a través de los cuales se manifiestan dichos efectos, dependen de la naturaleza de los procesos de crecimiento y de los factores estructurales en que se basa la organización social de las zonas rurales. Gran parte de nuestros conocimientos empíricos sobre estas cuestiones procede de estudios (realizados sobre todo en la India) relativos a situaciones en las que se produjo un rápido crecimiento agrícola como resultado de la propagación de la revolución verde.

1 Véase Fields, 1989. Un estudio más reciente sobre América Latina revela que los períodos de recesión registrados en el decenio de 1980 tendían a asociarse con un aumento de la pobreza y el empeoramiento de la distribución de los ingresos, lo que significa que las recesiones azotaron con rnayor fuerza a los pobres (Psacharopoulos et al., 1992).

Los datos que figuran en esos estudios indican que la llegada de la nueva tecnología, en forma de innovaciones bioquímicas, se vio acompañada de reducciones en la pobreza rural, es decir, disminuyó la proporción de los pobres entre las unidades familiares agrícolas y también disminuyó el grado de pobreza de los hogares que siguieron siendo pobres. Al mismo tiempo algunos pobres pasaron a ser más pobres, y otras personas que no lo eran descendieron por debajo del umbral de pobreza. Gran parte del efecto negativo sobre determinados grupos de la población rural se debió a la desigualdad inicial en lo referente al acceso a la tierra. Dado que los pequeños agricultores se veían obstaculizados por la restricción de los mercados de crédito, los problemas relativos al suministro de insumos, el acceso limitado a los servicios de extensión, el temor a los riesgos y la inseguridad de la tenencia, los beneficios de la nueva tecnología tendieron a distribuirse principalmente entre los grandes terratenientes. Estos últimos ampliaron la superficie de labranza mediante la recuperación de tierras para el cultivo en primera persona (recurriendo al desalojo de los arrendatarios) y/o mediante el arrendamiento o la compra de tierras a los pequeños propietarios. Como resultado de ello, la distribución de la superficie cultivada fue más desigual y el porcentaje de unidades familiares sin tierra aumentó del 25 al 35 por ciento (Datos y análisis de las zonas rurales de la India para 1968–70 procedentes de Gaiha, 1987).

Por otra parte, los datos relativos a un período más prolongado (1974–84) correspondientes a North Arcot (pequeña región situada en el sur de la India) indican que cuando predominaban las pequeñas explotaciones ocupadas por sus dueños, los efectos fueron más favorables para los pobres debido en gran parte a que existía una estructura institucional favorable en el marco de la cual los gobiernos estatales y locales otorgaban crédito y ofrecían insumos modernos a los pequeños agricultores, e invertían cuantiosamente en infraestructuras (Hazell y Ramasamy, 1991)². Pero incluso en este caso, quienes primero adoptaron las variedades modernas (VM) fueron generalmente los grandes productores agrícolas. Pero, con el tiempo, más del 90 por ciento de la superficie destinada al arroz se sembró con las VM, sin diferencias sistemáticas en virtud del tamaño de las explotaciones, y se obtuvieron rendimientos semejantes tanto en las grandes como en las pequeñas explotaciones. No hubo indicios de un aumento general en la concentración de tierras ni de la pérdida de tierras por parte de los pequeños agricultores, y se registraron ganancias absolutas considerables en los ingresos de los hogares de todas las categorías así como una disminución en la incidencia de la pobreza absoluta (para una discusión más amplia de la relación entre cambio tecnológico y pobreza rural, véase Lipton y Longhurst, 1989).

2 Los datos relativos a otras regiones indican asimismo que la adopción de nuevas tecnologías por parte de los pequeños agricultores depende del acceso a los mercados de crédito, al suministro de insumos, a los servicios de extensión, a la seguridad de la tenencia y a problemas relacionados con el deseo de reducir al mínimo los riesgos. Las campesinas se encuentran en especial desventaja por lo que se refiere a esos aspectos.

Además del hecho de que el crecimiento agrícola puede ir acompañado de un empeoramiento económico de algunos sectores de la población rural, el interés en la pobreza rural debe también incluir aquellos segmentos que son crónicamente pobres y demasiado marginales para ser afectados por el crecimiento agrícola, ya sea positiva o negativamente. Ellos abarcan poblaciones que viven en regiones remotas y de escasos recursos que carecen totalmente de infraestructuras; estratos atrasados de la sociedad que no pueden poseer bienes, no tienen acceso a la enseñanza, y están condenados a realizar tareas serviles; así como personas impedidas y ancianas, incapaces de aumentar sus ingresos por encima de un exiguo nivel de subsistencia.

En una perspectiva de más largo plazo, los problemas de la sostenibilidad relacionados con el crecimiento agrícola adquieren una significación cada vez mayor para la pobreza rural. En constante crecimiento demográfico en el contexto de la pobreza rural, y en particular cuando se produce en condiciones de un acceso inicuo a la tierra, tiende a empujar a los campesinos pobres a extender la agricultura a zonas ecológicamente frágiles. Esto provoca la deforestación y la explotación de la tierra con métodos que perjudican su potencial productivo. Este proceso sienta las bases para una pobreza continua de la población interesada. Abundan los ejemplos de este proceso, desde los ecosistemas del Himalaya y los Andes, grandes zonas de Africa y las experiencias de colonización (espontánea o patrocinadas oficialmente) de los bosques tropicales húmedos (por ejemplo, Brasil e Indonesia). En la medida en que este proceso se desarrolla en forma paralela a los aumentos de la producción en las zonas con mayor potencial, proporciona otro ejemplo de un crecimiento agrícola que deja de lado, y a menudo perjudica, a una parte de los campesinos pobres, como por ejemplo, reduciendo los precios que éstos reciben por su propia producción. El problema de la sostenibilidad y su relación con la pobreza rural es también importante para las tierras agrícolas de mejor calidad dado que una agricultura más intensiva, si no se administra cuidadosamente, puede reducir el potencial productivo de los recursos de tierra y agua y amenazar la sostenibilidad de sus efectos positivos de reducción de la pobreza.

En última instancia, cabe prever que el crecimiento agrícola contribuirá a reducir la pobreza rural (Lipton y Ravallion, 1993). Sin embargo, en este proceso de crecimiento podría empeorar la situación económica de algunos estratos de la población rural. Las características estructurales de la economía rural en el comienzo del crecimiento agrícola juegan un papel preponderante en la distribución de los beneficios de una producción mayor. Los cambios técnicos que no dependen de la escala de la producción pueden beneficiar tanto a los grandes como a los pequeños agricultores si no se presentan obstáculos de tipo institucional. Con respecto a este último aspecto, una política activa en materia de instituciones, investigación, crédito, etc., puede ser decisiva para asegurar una distribución más amplia de los beneficios.

9.4. INTERVENCIONES PARA MEJORAR ELACCESO A LA TIERRA

Se ha señalado más arriba que las características estructurales de la economía rural, en particular los sistemas de propiedad y de tenencia de la tierra, desempeñan una función decisiva a la hora de determinar la distribución de los beneficios y los efectos del crecimiento agrícola sobre la pobreza rural. A continuación se examinan los pros y los contras de intervenciones y las enseñanzas extraídas de la experiencia que se han adquirido en los esfuerzos para mejorar el acceso de la población pobre a la tierra con respecto a: a) la redistribución de los derechos de propiedad; b) la reglamentación de los contratos de tenencia, y c) la función de los títulos de propiedad sobre la tierra.

Redistribución de la tierra

El intento más reciente de efectuar un examen de los progresos de la reforma agraria redistributiva fue el informe cuatrienal de la FAO de 1991 sobre los progresos realizados en el Programa de Acción de la Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural (CMRADR; FAO, 1991b). En el informe se llega a la conclusión de que los progresos han sido limitados, debido sobre todo a que la aplicación de los programas de distribución de la tierra se vio fuertemente afectada por factores políticos.

La razón de equidad para la redistribución de la tierra de los grandes propietarios a los campesinos sin tierra o los pequeños propietarios se basa por lo menos en tres consideraciones: i) los campesinos sin tierra/pequeños propietarios suelen ser más pobres que los grandes propietarios; ii) en general, pero con importantes excepciones, el empleo y la producción totales por hectárea aumentan a medida que disminuye el tamaño de la explotación, y iii) la desigualdad en la distribución de la tierra condiciona los efectos del crecimiento agrícola sobre la pobreza no sólo debido a la consiguiente distribución desigual de los ingresos atribuidos a la tierra, sino también porque favorece sistemas de estratificación social contrarios a los pobres en muchos otros aspectos, como por ejemplo la distribución del poder político o el acceso al crédito.

La razón de eficiencia hace necesario que la redistribución de la tierra aumente, o por lo menos no reduzca, la producción agrícola y el potencial de crecimiento. Puesto que muchas veces se observa una relación inversa entre el tamaño de las explotaciones y la producción por hectárea, la redistribución de la tierra ofrecerá posibilidades de aumentar la producción³. En la mayoría de los casos, la relación inversa se debe a una intensidad mayor de cultivo y de mano de obra así como al hecho de que se producen cultivos de mayor valor en las explotaciones más pequeñas. Parte de la relación inversa puede deberse a diferencias de calidad de la tierra, por ejemplo cuando las grandes explotaciones contienen una proporción mayor de tierra de inferior calidad en comparación con las pequeñas. El tomar en cuenta estas diferencias en cuanto a calidad de la tierra en el análisis de los datos puede resultar en una estimación más baja del coeficiente de la relación inversa, pero no la elimina.

3 La relación inversa se refiere a la productividad de la tierra (rendimiento fisico o valor bruto de la producción por hectárea) en contraposición a la productividad del conjunto de los factores de producción, y en realidad suele estar asociada a un nivel mayor de insumos por hectárea en las pequeñas explotaciones, en particular de mano de obra. Sin embargo, los países donde la mano de obra es abundante y la tierra es el factor escaso para la producción, tiene una importancia primordial el logro de una producción máxima por unidad de tierra.

Sin embargo, la relación inversa se puede modificar con la llegada de la revolución verde, ya que la tecnología tiende a igualar el rendimiento obtenido en las explotaciones pequeñas y grandes. Pero, las diferencias en cuanto a la utilización de mano de obra por hectárea suelen mantenerse, y éste es un argumento que reafirma la pertinencia por razón de eficiencia de la reforma agraria, incluso con la nueva tecnología. Esto se debe a que, teniendo en cuenta las imperfecciones del mercado rural, y en particular las del mercado de la mano de obra, las grandes explotaciones tienden a utilizar proporciones de factores sesgadas a favor del capital (mecanización) y en contra de la mano de obra, tergiversando los dictados que derivan de la consideración de la eficiencia social de la asignación de recursos. Eso ocurre aun en ausencia de políticas que alteren los precios a favor del capital, es decir, aun cuando los gobiernos hayan aplicado políticas para eliminar distorsiones de precio. Este es un aspecto bastante importante en el examen de lo que se considera la combinación apropiada de políticas para eliminar distorsiones de precio e introducir cambios en las características estructurales básicas de la economía rural (véase Platteau, 1992).

El argumento a favor de una distribución más equitativa de la tierra adquiere una base aún más sólida cuando se consideran las vinculaciones de la agricultura con las actividades no agrícolas en el sector rural. Algunos datos de Asia meridional, por ejemplo, indican que en las aldeas con una distribución relativamente equitativa de la tierra (y de los ingresos agrícolas) la proporción de los productos no agrícolas producidos con altos insumos de mano de obra en el medio rural es superior a la de las aldeas que se caracterizan por una desigualdad mayor. Así pues, cabe prever que una distribución más equitativa de la tierra contribuya de manera indirecta al alivio de la pobreza rural gracias a sus efectos sobre el empleo rural no agrícola.

La medida en que los cambios que derivan de políticas de redistribución resultan duraderos y la posibilidad de reducir al mínimo los trastornos inevitables en las estructuras de producción son importantes elementos en el proceso de reforma agraria. La experiencia de Chile en materia de reforma agraria es muy instructiva. Iniciada durante el período comprendido entre 1964 y 1970, la redistribución de la tierra se amplió entre 1970 y 1973, para invertirse entre 1973 y 1976. La expropiación de la tierra se detuvo. Las tierras que trabajaban los campesinos en el período de transición (asentamientos) en parte se dejaron en su poder, en parte se devolvieron a los antiguos propietarios y el resto se vendieron en subasta pública. En el sector se introdujeron nuevas empresas agrícolas con abundantes recursos financieros. El sector moderno se orientó de manera decidida a la exportación. Al mismo tiempo, la falta de apoyo técnico y de crédito indujo a muchos pequeños agricultores a volver a las modalidades más tradicionales de producción de subsistencia. Las cooperativas de productores se desmantelaron, pero al final se terminó dando a los beneficiarios más de la mitad de la tierra expropiada (Jarvis, 1989; Gómez y Echenique, 1991). La crisis de 1982-83 provocó un notable cambio de las políticas. A partir de 1987, el Gobierno comenzó a financiar una parte considerable de los costos de la asistencia técnica a los pequeños propietarios beneficiarios de la reforma agraria (Meller, 1988).

Las intervenciones en materia de políticas también dieron lugar a cambios estructurales en la producción en Filipinas, donde la reforma agraria se limitó a las tierras dedicadas al arroz y el maíz que eran trabajadas predominantemente por medio de sistemas de tenencia. Esta limitación indujo a los terratenientes a dedicar sus tierra a otros cultivos, muchas veces a expensas de la eficiencia y la equidad. Por ejemplo, los arrozales con mayor capacidad de generación de ingresos y de absorción de mano de obra se destinaron a cultivos con menores coeficientes de mano de obra, como el coco.

Hay más probabilidades que la reforma agraria tenga éxito cuando se distribuyen tierras de propiedad estatal, puesto que la resistencia es menor que cuando se trata de redistribuir las pertenecientes a grandes propietarios. En Filipinas, entre 1987 y 1990 se alcanzaron dos tercios de la meta total en cuanto a la redistribución de tierras de propiedad estatal. Sin embargo, en la redistribución de las tierras privadas sólo se consiguió el 2 por ciento de la meta debido a las disputas con los propietarios en relación con la compensación apropiada (Informe sobre Filipinas de la CMRADR, 1990).

Otra cuestión importante es la relación entre el grado de modernización de la agricultura y el proceso y posibilidades de éxito de las reformas redistributivas. Se ha señalado más arriba que con la nueva tecnología tiende a reducirse la relación inversa entre el rendimiento y el tamaño de las explotaciones. Esto puede restar valor a la razón de eficiencia para la reforma. La experiencia enseña también que la amenaza de la reforma puede contribuir mucho a inducir a los grandes agricultores a promover la modernización como medida defensiva. En algunos países de América Latina, por ejemplo, la amenaza de la expropiación y las políticas de incentivos (subvenciones a los insumos, exenciones de los impuestos) indujeron de manera eficaz a las grandes explotaciones a modernizarse y, por consiguiente, a aumentar la producción agrícola. Sin embargo, un resultado de esta modernización fue que la expropiación con compensación resultaba muy costosa. Por otra parte, como se ha comprobado recientemente en Colombia, los grandes agricultores con frecuencia se han servido de su influencia para conseguir la promesa del Gobierno de que sus tierras no se expropiarían si hubieran sido modernizadas. Por consiguiente, en este caso la redistribución de la tierra a la población pobre fue insignificante. Un dato interesante es que la modernización de la agricultura tuvo en Filipinas un efecto opuesto sobre la redistribución de la tierra. Allí, la compensación se había fijado sobre el valor de la tierra antes de la revolución verde, y los beneficios económicos asociados a la tecnología moderna aplicada al arroz permitieron a los beneficiarios obtener unos margenes de ganancia considerables.

El apoyo del gobierno a los beneficiarios de la reforma agraria es un componente esencial de toda la operación. El caso de México ilustra los peligros de una reforma agraria carente de apoyo. En este país la reforma no estuvo acompañada de un aumento significativo de la productividad, puesto que la mayoría de los pequeños agricultores del sector de la reforma agraria quedaron con tierras de secano, y las políticas de apoyo del gobierno no siempre fueron eficaces. Incluso en el caso de los pequeños agricultores que tenían alguna tierra de regadío, las cooperativas apoyadas por el gobierno no prestaban los servicios necesarios. Por contraste, la mayor parte de la tierra de regadío quedó en explotaciones medianas y grandes, hacia las que se orientaron predominantemente las políticas de apoyo del gobierno.

Lo expuesto más arriba tiene mayor pertinencia para los casos en que la reforma trata de crear una distribución más equitativa de las fincas destinadas a la propiedad y la explotación como unidades individuales. Sin embargo, ha habido experiencias de otros tipos de estructuras de propiedad y aprovechamiento en los períodos posteriores a las reformas. Un ejemplo importante es la creación de cooperativas de productores. En este caso, la conclusión general es que los experimentos con cooperativas de productores dieron unos resultados desalentadores, particularmente en algunos países de América Latina. En el Perú, por ejemplo, como consecuencia de las anteriores reformas, alrededor de dos tercios de la tierra agrícola estaban controlados en 1979 por cooperativas de productores. Sin embargo, éstas se vieron afectadas por deseconomías de escala graves y por problemas en los incentivos al trabajo, y muchas se desintegraron a comienzos de los años ochenta, distribuyéndose la tierra como fincas individuales.

En Nicaragua, al principio se pensó que las cooperativas de productores eran más idóneas para la producción en gran escala de productos de exportación, como café, algodón y carne de vacuno. Posteriormente, el interés se desplazó hacia la distribución de tierra a productores individuales. Esto se hizo tras constatar que la división de las grandes explotaciones en fincas más pequeñas no daba lugar necesariamente a una reducción de la producción, en el caso de que se proporcionase un volumen suficiente de crédito y de otro tipo de apoyo.

La reforma agraria seguirá siendo un tema importante en el futuro cuando se trate de aliviar la pobreza y conseguir mayor equidad en los medios rurales. Sin embargo, puede dejar de ser la cuestión candente que ha sido previamente, sobre todo en los países en que el sector no agrícola vaya convirtiéndose en la principal fuente de empleo adicional y de oportunidades de obtención de ingresos y la tierra pierda su primacía como principal fuente de riqueza. Tal como se indica en el Capítulo 3, hay varios países en desarrollo cuya tasa de crecimiento económico en los 20 próximos años se prevé que será suficientemente elevada para suponer que la mayor parte de la riqueza adicional se obtendrá en el sector no agrícola. Cabe prever que en tales situaciones aparezcan tendencias hacia un aumento del tamaño de las explotaciones, como ocurrió ya en los países desarrollados. Esto es debido al aumento de la presión para que los ingresos de la población dedicada a la agricultura sigan el camino (aunque no lleguen necesariamente a igualarlos) de los que pueden conseguirse potencialmente en el sector no agrícola. Los resultados normales de estas presiones son una combinación de más tierra por persona y mayores ingresos por unidad de tierra, gracias a los cambios tecnológicos y a la afluencia de mano de obra de la agricultura hacia otras actividades, aunque no siempre necesariamente hacia las zonas urbanas.

Sin embargo, tal vez muchos países en desarrollo no entren en esta fase de transición en un futuro próximo. En muchos países de bajo ingreso con unas perspectivas generales de crecimiento desfavorables, una incidencia elevada de pobreza rural y el mantenimiento de una alta tasa de crecimiento demográfico, el número de personas que dependen de la agricultura seguirá aumentando. En estas circunstancias, seguirán siendo cuestiones vitales la distribución de la propiedad de la tierra y la posible función de las intervenciones para cambiarla hacia sistemas más conducentes al alivio de la pobreza rural y al aumento de la equidad.

Hay que señalar, no obstante, que la distribución más equitativa de unos ingresos agrícolas en aumento sólo puede contribuir de manera limitada a una reducción directa y considerable de la pobreza rural mientras siga creciendo la población dependiente de la agricultura. Esto se debe a que, incluso partiendo de una hipótesis de crecimiento agrícola optimista (por ejemplo alrededor del 3,5 por ciento al año en valor bruto), probablemente el crecimiento medio de los ingresos per cápita de la creciente población agrícola será inferior al 2 por ciento al año. Aunque este resultado sea positivo por el potencial que conlleva de reducir la pobreza rural, no se puede comparar con los beneficios que se pueden obtener a largo plazo de la combinación de un crecimiento no agrícola fuerte y la disminución de la población agrícola.

Reformas de los regímenes de tenencia

Tenencia es el término que se suele utilizar para referirse a los regímenes (jurídicos y consuetudinarios) que reglamentan el acceso a la tierra en formas distintas a la adquisición del derecho de propiedad. Se refiere a todas las situaciones en las que una persona tiene acceso a la tierra por medio de algún acuerdo con otra persona o entidad que posee derechos superiores sobre ella. Con frecuencia se defienden las políticas de reforma del régimen de tenencia utilizando como argumento la eficiencia y la equidad o el alivio de la pobreza. Cabe notar, sin embargo, que la reglamentación de los contratos de tenencia pueden dar lugar a una contracción de la oferta de tierra para tenencia y, por tanto, llevar al aumento del número de compesinos sin tierra, puesto que se desaloja de ellas a los arrendatarios (como sucedió en Filipinas, la India y Sri Lanka dentro de Asia meridional, así como en numerosos países de América Latina; Osmani, 1988).

Una de las principales cuestiones se refiere a las ventajas relativas de los regímenes alternativos de arrendamiento de la tierra, por ejemplo el pago fijo durante un período determinado de tiempo (renta fija), la aparcería, contratos de servicios de mano de obra o una combinación de ellos. Un objetivo importante de las políticas de reforma de la tenencia ha sido restringir o prohibir los contratos de aparcería. La preocupación por este tema ha estado también asociada a las condiciones feudales existentes en las sociedades agrarias. Con una visión retrospectiva, sin embargo, se ha comprobado que tales políticas pueden tener efectos negativos inesperados sobre la población pobre. Se está poniendo ahora cada vez más de manifiesto que, en circunstancias especiales, los contratos de aparcería pueden ser un mecanismo eficaz de distribución de los riesgos⁴, con consecuencias positivas tanto en cuanto a la eficiencia como a la equidad. Está comprobado, por ejemplo, que en la tierra arrendada en régimen de aparcería se aplica una renta implícita mayor (que puede corresponder a una prima de riesgo) y que este tipo de régimen se encuentra con mayor frecuencia en zonas de clima variable. Los arreglos de distribución de los costos en la aparcería puede permitir a los agricultores pobres tener acceso a determinados insumos que de otra manera no conseguirían debido a su limitado acceso a recursos financieros. Por ejemplo, como en general la renta fija de las tierras alquiladas se debe pagar por adelantado, los agricultores pobres sin acceso al crédito pueden encontrarse sin la posibilidad de arrendar tierras. Este obstáculo se supera con la aparcería, puesto que los pagos se efectúan solamente después de la cosecha.

La experiencia de la reforma de la tenencia en China, Laos y Viet Nam indica que el cambio, desde las formas de sistemas agrícolas socializados hacia otros basados en la economía familiar, en los que las decisiones sobre las asignaciones, la propiedad de otros medios de producción y los derechos de utilización de la tierra a plazo más largo corresponden a cada uno de los hogares, puede mejorar considerablemente la eficiencia y la equidad. En China, por ejemplo, el aumento de la producción agrícola y el desarrollo de la economía rural no agrícola fueron espectaculares y permitieron reducir notablemente la incidencia de la pobreza rural. Viet Nam, tras la aplicación de la reforma del régimen de tenencia de la tierra, adquirió por primera vez la autosuficiencia en cereales, y posteriormente se convirtió en exportador neto de arroz.

4 El terrateniente tiene la opción de cultivar la tierra por sí mismo con la ayuda de trabajadores contratados o alquilarla a un aparcero por una renta fija o por una participación fija en la producción. Supongamos, en primer lugar, que el único tipo de riesgo sea el de la producción. Esta depende no sólo de los insumos, sino también de las condiciones atmosféricas. En un sistema manejado por el propietario, todo el riesgo recae en el terrateniente, puesto que los trabajadores ganan un salario fijo y el propietario obtiene el resto. En un sistema de renta fija, el aparcero corre con todo el riesgo. Así pues, para reducir los riesgos puede preferirse la aparceria, puesto que reduce los efectos del elemento de riesgo en el proceso de adopción de decisiones con respecto a las inversiones, la utilización de insumos, etc.

Por lo que respecta a Africa, hay datos recientes que sugieren que la mayoría de los sistemas indígenas de tenencia de tierras se están adaptando eficientemente a los cambios en la disponibilidad de recursos. Por consiguiente, como opción de política tal vez sea preferible concentrarse en la preparación de unas condiciones jurídicas e institucionales apropiadas para conseguir mayor eficiencia en las transacciones, en lugar de limitar las ventas de tierras y los mercados de alquiler mediante legislación sobre la tenencia.

Títulos de propiedad sobre la tierra

Son tres los argumentos que se suelen aducir a favor de la asignación de títulos de propiedad de la tierra: a) se supone que tales títulos aumentan la seguridad de la tenencia y contribuyen a promover las inversiones en la conservación de la tierra y el agua y otros bienes de capital, así como la adopción de cultivos permanentes cuando sea oportuno; b) al proporcionar una garantía, los títulos pueden aumentar el acceso al crédito institucional, y c) los títulos de propiedad de la tierra se consideran necesarios para la mejora de los mercados de ésta, esenciales en orden a promover el desarrollo comercial de la agricultura.

En Africa, se ha comprobado recientemente que en algunas zonas, pero no en otras, se mantiene la relación positiva prevista entre la seguridad de la tenencia o el alcance de los derechos sobre la tierra, en particular la herencia, y la inversión a largo plazo en forma de mejoras. Por otra parte, para la seguridad de la tenencia no son siempre necesarios los títulos oficiales de propiedad, puesto que en la mayoría de los regímenes comunales el agricultor tiene derechos de uso de parcelas concretas, que con frecuencia son hereditarios. Sin embargo, en otros lugares donde no existen tales derechos hereditarios la carencia de dichos títulos inclina las decisiones de producción a favor de los cultivos de ciclo corto⁵. Aunque en Africa hay indicios de que el título de propiedad puede no tener un efecto significativo sobre el acceso al crédito, en algunos países de Asia y de América Latina los datos son bastante más favorables, con aumentos considerables en el acceso al crédito institucional después de la obtención de títulos de propiedad sobre la tierra.

El título de propiedad sobre la tierra agrava muchas veces la desigualdad, puesto que las personas más ricas y con mayor influencia pueden conseguir derechos superiores a los que gozaban antes. En esas condiciones, la población pobre está expuesta a un riesgo mayor de quedarse sin tierras y perder los recursos de propiedad común tras la aplicación de la reforma. Las mujeres requieren una atención especial. Los programas de títulos de propiedad sobre la tierra, por ejemplo, tienden a concentrarse en la parcela de tierra como unidad apropiada, prestando escasa atención a la distribución de los derechos sobre la tierra dentro del hogar. La concesión de títulos de propiedad sobre la tierra a los cabezas de familia varones tiende a reducir el control de las mujeres sobre la utilización y las transferencias de dicha tierra. La concesión del título también puede dar lugar a la pérdida de derechos secundarios sobre la tierra, como el de recoger leña, que tienen particular importancia para las mujeres. Así pues, es muy conveniente formular la legislación y las reformas agrarias de manera que las mujeres sean beneficiarias directas.

5 Por ejemplo, los ocupantes ilegales de tierras de propiedad pública en Jamaica dedicaban a cultivos permanentes y semipermanentes una proporción de tierra que era la mitad de la de los agricultores con título de propiedad. Un tercio de los beneficiarios de un programa de títulos de propiedad del gobierno abandonaron los cultivos de ciclo corto tras el cambio de su situación (Feder y Noronha, 1987).

Los adelantos en el tratamiento electrónico de datos han abierto nuevos horizontes en cuanto a los sistemas tradicionales de títulos de propiedad sobre la tierra y de catastro. No hay ningún motivo intrínseco que impida que en la legislación sobre la tierra y en los catastros se tengan debidamente en cuenta las condiciones culturales especiales por una parte y los criterios de equidad y eficiencia para un desarrollo rural sostenible por otra. Con la evolución que se está produciendo en la actualidad en los planteamientos sobre la tenencia de la tierra y el desplazamiento de los modelos de propiedad social hacia la privada, cabe suponer que en los próximos decenios ocuparán un lugar importante la compilación de los registros sobre la tierra (registro de la propiedad y catastro) y la participación de la comunidad local en la reglamentación relativa a la tierra (tributación, zonificación, etc.).

9.5 FINANCIACION RURAL

La naturaleza de la producción agrícola impone unas discontinuidades significativas entre el momento en que los recursos se comprometen (inmovilizan) para la siembra y la obtención de ingresos después de la cosecha. Los agricultores que no tienen suficientes recursos que “inmovilizar” durante el tiempo requirido en el año, incluyendo tanto los insumos comprados como los gastos cotidianos en el período de espera, dependen más fuertemente de la disponibilidad de crédito que gente en otros sectores. Facilitar el acceso al crédito a los pobres de las zonas rurales tiene por lo tanto un papel importante en el conjunto de políticas dirigidas al alivio de la pobreza rural.

Las condiciones en que se desarrolla la mediación financiera rural han cambiado considerablemente en los últimos años. Cada vez son más los países que aceptan la idea de la privatización, al tiempo que el mercado ha adquirido mayor importancia en la determinación de los precios de los productos agricolas que son objeto de intercambio. Las subvenciones a los insumos alimentarios y agrícolas, en particular las destinadas al crédito agrícola, han sido reducidas o suprimidas. La parte de crédito agrícola procedente de fuentes privadas ha aumentado, mientras que la parte correspondiente a los créditos estatales ha disminuido. A medida que disminuyen las subvenciones al crédito, el costo de éste aumenta, y a medida que disminuyen las subvenciones a otros insumos, aumenta el volumen de crédito necesario.

Hasta principios de los años ochenta, la atención se centraba principalmente en la financiación institucional, es decir, el sector del sistema financiero regulado por unas autoridades monetarias centrales, y sólo ocasionalmente se mencionaban las actividades financieras que no estaban reguladas, a saber, la financiación no estructurada. Sin embargo, durante los años ochenta, las investigaciones en este campo fueron mostrando que la financiación no estructurada desempeña una función importante en el desarrollo rural, especialmente entre las poblaciones pobres: pequeños agricultores, personas sin tierra, pequeños empresarios y, en particular, las mujeres pertenecientes a esos grupos. Asimismo, en algunos países, se puso de manifiesto que el sistema no estructurado era más eficiente y justo que el sistema financiero regulado.

Muy a menudo, al hablar de los servicios financieros, se hace referencia únicamente al crédito procedente del sistema de financiación institucional. Sin embargo, es sorprendente ver el hecho de que, incluso en países de bajo ingreso y entre personas consideradas pobres puede movilizarse un elevado volumen de depósitos de ahorro cuando existe un sistema seguro y eficiente para ello. Diversos estudios confirman que una gran proporción, o en algunos casos la totalidad, de los créditos estacionales destinados a la producción agrícola podrían financiarse mediante la movilización de fondos locales (en este contexto, local significa rural). Pero para ello es preciso mejorar y ampliar el sistema financiero que hace posible la movilización del ahorro local y regional. A nivel nacional, el sistema financiero también debe ser capaz de transferir dichos ahorros desde las zonas excedentarias hacia las deficitarias, todo ello sin que merme la confianza de los ahorradores en cuanto a la seguridad de sus depósitos. Cuando una economía agraria está en proceso de desarrollo, generalmente se establece un flujo del ahorro que va de las zonas rurales a los centros urbanos, flujo a menudo impulsado por unos términos de intercambio adversos para la agricultura como consecuencia de unas políticas gubernamentales que, explícita o implícitamente, gravan el sector (véase Capítulo 7).

Instituciones de crédito especializadas y bancos comerciales

Cuando tanto los gobiernos como los donantes empezaron a considerar el crédito como un medio para fomentar el desarrollo rural, se creó una serie de instituciones de crédito especializadas, en su mayoría de carácter público. En general, la experiencia con este tipo de instituciones ha sido bastante insatisfactoria. Su objectivo era conceder préstamos por debajo de costo a grupos o a actividades específicas que seleccionaban el gobierno u organismos de financiación externos. Como a menudo la selección de dichos grupos o actividades no se basaba en criterios comerciales de rentabilidad, el coeficiente de reembolso de los préstamos era bajo. En la mayoría de los casos, los organismos de crédito estaban bajo la supervisión y el control de unos ministerios que no estaban preparados para ocuparse de instituciones financieras. Todas estas circunstancias negativas, sumadas al costo excesivo de las operaciones, han puesto a muchas de estas instituciones en graves dificultades, haciendo que su supervivencia dependa cada vez más de las subvenciones estatales (para una reseña de los argumentos en que se basan las intervenciones en los mercados de crédito rurales, véase Besley, 1994).

Al tiempo que se desarrollaba esta labor oficial, se instó a los bancos comerciales a que incrementaran sus actividades en las áreas rurales, en especial, mediante préstamos al sector agrario. Nuevamente, los resultados fueron por lo general peores de lo previsto y los grupos elegidos como objetivo, muchas veces los pequeños agricultores, apenas se beneficiaron de estas medidas. Los pequeños agricultores fueron a menudo ignorados porque concederles préstamos resultaba caro y se consideraba que entrañaban mayor riesgo que los grandes agricultores, a pesar de que no hay pruebas concretas que justifiquen esta última afirmación.

En algunos países, los bancos comerciales, en parte por iniciativa propia y en parte para cumplir las directrices gubernamentales, han experimentado con planes de préstamos colectivos para pequeños agricultores. En Ghana, por ejemplo, en un principio estos planes tuvieron bastante éxito, pero cuando el número de grupos aumentó, el personal encargado no estaba en condiciones de gestionarlos adecuadamente. Esta deficiencia dio lugar al incumplimiento en el reembolso de los préstamos, lo que hizo que con estos planes se perdieran sumas considerables de dinero. Sin embargo, en los últimos tres o cuatro años algunos bancos comerciales nigerianos se han esforzado por establecer una relación prestamista-cliente con determinadas cooperativas, a fin de que éstas puedan satisfacer la demanda de crédito de sus miembros. Los primeros resultados han sido alentadores.

A excepción de algunos éxitos recientes, tanto las instituciones de crédito especializadas como los bancos comerciales carecían de una organización institucional y operativa al nivel de la comunidad rural. En concreto, la mayoría de estos modelos institucionales están demasiado alejados de su clientela para poder adoptar las decisiones idóneas en cuanto a la concesión de préstamos y aplicar procedimientos adecuados para el cobro de los mismos.

Papel de las cooperativas y otras organizaciones locales en la financiación rural

Con el fin de resolver estos problemas fundamentales, se están haciendo crecientes esfuerzos para que diversas organizaciones rurales, como cooperativas, grupos no estructurados de pequeños agricultores u otros grupos rurales, así como los comerciantes que comercializan los insumos y la producción agrícolas, participen en la prestación de servicios financieros. Las cooperativas permiten a sus miembros realizar economías de escala a la hora de acceder a los servicios financieros. Ellas resultan especialmente idóneas para la prestación de servicios financieros a los habitantes de zonas rurales, ya que funcionan a nivel popular entre personas que se conocen bien, un requisito fundamental para que reine la confianza. Con frecuencia, la cooperativa es la única institución financiera (u organización estructurada) que hay en una zona rural y, por consiguiente, resulta una estructura apropiada para la puesta en marcha de nuevos servicios financieros que vengan a complementar las fuentes tradicionales de crédito no oficial.

Las cooperativas y otras organizaciones de tipo colectivo menos estructuradas brindan la posibilidad de reducir el costo de las operaciones de concesión de préstamos a los pequeños agricultores y a otros sectores de población menos favorecida, y de mejorar la gestión del riesgo. Los programas de concesión de préstamos que han prosperado han puesto de manifiesto la importancia de factores tales como la existencia de grupos prestatarios homogéneos, dentro de los cuales existen vínculos comunes distintos del crédito, cuyos miembros sean responsables conjuntamente por las deudas y asuman por sí mismos algunas tareas de gestión y supervisión. Otros factores importantes para el éxito de las cooperativas son el desarrollo institucional desde la base, una amplia capacitación a todos los niveles, el recurso a la movilización de los ahorros y a la partipación en el capital social en lugar de la financiación exterior, la expansión gradual de las actividades y un sistema de auditoría y control estricto.

Financiación rural no estructurada

Para la población rural, y especialmente la población rural pobre, la principal fuente de crédito han sido y siguen siendo los distintos tipos de financiación no estructurada. Aunque son más habituales entre las poblaciones pobres, las actividades no estructuradas de préstamo y ahorro se dan en todas y entre todas las clases económicas. Tradicionalmente, vista desde fuera la financiación no estructurada se ha considerado como una maldición para los pobres, cuando en realidad muchas de estas personas se benefician de ella. Además, en contra de la opinión generalizada, los últimos estudios recogen, sorprendentemente, muy pocos casos de explotación. Las mujeres sobre todo tienen que recurrir con frecuencia a la financiación no estructurada ante los obstáculos legales que encuentran para acceder al crédito oficial, como la falta de garantías o la necesidad de la firma del marido en los acuerdos de préstamo.

Numerosos intermediarios financieros operan en los mercados de financiación no estructurada. Las fuentes de crédito más habituales son probablemente los amigos y parientes, sobre todo en las zonas rurales, llegando a representar en algunos países más de la mitad de todos los préstamos no estructurados. La mayoría de las veces, no se cobran intereses ni se exigen garantías y las condiciones de reembolso son muy flexibles. Estas características resultan muy convenientes para quienes no pueden ofrecer garantías, como los que carecen de tierras o de títulos de propiedad, así como en las situaciones en que los riesgos de la producción pueden ser elevados. Además, los préstamos se realizan muchas veces en especie, por ejemplo, en forma de semillas y fertilizantes, y se pueden devolver también en especie.

En algunos países, las comunidades rurales ahorran de forma colectiva con diversas finalidades, generalmente no para la provisión de préstamos sino para la compra al por mayor de insumos agrícolas (por ejemplo, en Zimbabwe) y con diversas finalidades de carácter social. También tienen gran aceptación los grupos de ahorro rotativo no estructurados formados por mujeres como medio para mantener su independencia económica. Otros grupos más complejos son las Asociaciones de Ahorro y Crédito Rotativo⁶, que existen en numerosos países de bajo ingreso y que han sido objeto de amplios estudios en los últimos años. En muchas zonas, el número de personas que participan en las Asociaciones de Ahorro y Crédito Rotativo es mayor que el de las que recurren a las instituciones financieras oficiales; un estudio realizado recientemente en el Camerún indica que el volumen de los depósitos en estas asociaciones es mayor, en algunos casos, que el depositado en los bancos (Schrieder, 1989).

El predominio de los sistemas de crédito no estructurados en los mercados de crédito rurales hace preciso analizar las complejas operaciones que se producen en dichos mercados. Los últimos resultados del análisis de las instituciones de crédito no estructuradas destacan el papel de la falta de información en la forma que adoptan dichas operaciones. En los países en desarrollo, los ingresos de los prestatarios rurales son inciertos, a menudo no hay garantías y el reembolso de los préstamos, cuando no se hace de forma voluntaria, es sumamente difícil de conseguir y resulta muy costoso. Por tanto, cuando se lleva a cabo una transacción, al prestamista le resulta muy difícil determinar el riesgo de incumplimiento de un prestatario y la seguridad de que su conducta garantice el reembolso del préstamo.

Los prestatarios y los prestamistas, en su intento de reducir el costo de transacción que genera el proceso de seleccionar y controlar la concesión del préstamo pueden condicionar los términos del contrato de crédito a otras transacciones que tienen lugar entre ambos en otros mercados. Estas transacciones pueden ser entre comerciantes y agricultores (comerciantes que conceden préstamos a los agricultores para la adquisición de insumos), terratenientes y trabajadores (terratenientes que efectúan pagos por adelantado a los trabajadores para asegurarse de que estarán a su disposición cuando los necesiten en el futuro), etc. Estas interrelaciones⁷ hacen disminuir los costos de transacción que conlleva el estudio de la solvencia del prestatario, permiten al prestamista controlar en cierta manera los ingresos y ganancias del prestatario, y le dan la posibilidad de variar la probabilidad de reembolso del préstamo alterando los términos del intercambio en otros mercados. Por ejemplo, el comerciante que es también prestamista puede ofrecer a su prestatario mejores precios en la compra de insumos modernos, ya que el empleo de los mismos reduce las probabilidades de impago del crédito (Hoff y Stiglitz, 1990). A menudo, la necesidad de abundante información y los costos de las transacciones hacen que los préstamos se restrinjan a unos límites geográficos o sociales (un pueblo o un grupo familiar), donde la comunidad es la que sanciona las transacciones. Este tipo de comportamiento puede explicar la gran segmentación de los mercados de crédito agrícola.

6 Una Asociación de Ahorro y Crédito Rotativo típica está formada por 15–30 miembros que aportan una suma fija semanal o mensualmente a un fondo que se distribuye entre los miembros de diversas formas decididas previamente.
7 “Una transacción interrelacionada es aquélla en la que dos partes comercian en dos mercados al menos, con la condición de que los términos de todos los intercambios se determinen conjuntamente” (Bell. 1988).

El análisis de los mercados no estructurados indica que el grado de liberalización del mercado financiero se verá limitado si no se tratan convenientemente las causas fundamentales de las distorsiones que se producen en los mercados de crédito rural (es decir, las asimetrías en materia de información). Dada la importancia de las transacciones interrelacionadas dentro de estos mercados, las resoluciones que tomen los gobiernos en otros mercados, así como las medidas para la reducción del riesgo, pueden tener unos efectos secundarios beneficiosos para los mercados de crédito rural. Por ejemplo, la concesión de títulos de propiedad de la tierra, la mayor integración de la producción agrícola en el mercado, las mejoras en las infraestructuras rurales y otras medidas para la reducción del riesgo incrementarán las posibilidades de concesión de créditos a los prestatarios rurales y restarán importancia a las limitaciones en cuanto a la información. La gran segmentación de los mercados de crédito rurales puede dar lugar a la aparición de elementos monopolísticos. Ya hay indicios que señalan la existencia de dichos elementos en la actuación de los prestamistas. Cuando los precios elevados del crédito agrícola son resultado de las prácticas monopolísticas o colusorias de los prestamistas locales, debería fomentarse la apertura del mercado a nuevos participantes.

La conclusión que se extrae de este examen es que ya no se considera que las instituciones de crédito altamente especializadas constituyen el sistema de financiación más adecuado para las zonas rurales, sobre todo no para las zonas rurales pobres. Los intermediarios que aceptan depósitos de ahorro, como los bancos locales, las cooperativas y otras organizaciones rurales, han adquirido popularidad entre la población rural y han conseguido resultados prometedores. Existe un amplio consenso en cuanto a que debe haber diversas instituciones que ofrezcan servicios financieros y que deben competir entre sí, para así mejorar el servicio a sus clientes. La idoneidad de una institución con respecto a las condiciones existentes y su aceptabilidad por parte de los posibles clientes deben ser los principales criterios a la hora de promover distintos tipos de intermediarios financieros en las zonas rurales. Para la población pobre de las zonas rurales es sumamente importante tener acceso a intermediarios financieros no oficiales y que los últimos tengan establecidas unas vínculaciones operativas adecuadas con las instituciones financieras oficiales.

9.6. COMERCIALIZACION

La estructura de los mercados rurales influye en la incidencia y persistencia de la pobreza rural ya que contribuye a determinar la forma en que se realiza el comercio y los procesos que rigen la relación de intercambio. Los sistemas de comercialización de los países en desarrollo son de estructura diversa y a menudo compleja, por abarcar acuerdos para el crédito, almacenamiento y transporte y porque involucra una jerarquía de intermediarios, por ejemplo los agentes privados grandes y pequeños, las cooperativas y los organismos estatales que actúan como comerciantes, elaboradores, distribuidores, vendedores al por mayor y al por menor. Una característica común que comparten muchos países en desarrollo es que los intercambios realizados - especialmente por los pobres - tienden a ser relativamente reducidos. Los pobres de las zonas rurales participan en esos intercambios como productores de pequeñas cantidades de cultivos comerciales o excedentes de alimentos destinados a la venta, como compradores netos de alimentos y de otras necesidades básicas para el propio consumo, como pequeños comerciantes en las zonas productoras de alimentos básicos y como trabajadores en los sectores de producción agrícola, elaboración de alimentos y distribución local.

El limitado alcance del mercado hace que aumenten los costos de transacción y producción; los primeros porque se carece de información y los segundos por el carácter limitado de la especialización y la división del trabajo. Además, en aquellos casos en que no existe una estructura formalizada del mercado o ésta es incompleta, el pequeño comerciante, consumidor o productor se ve obstaculizado por barreras para entrar en él, por la inseguridad de los derechos de propiedad y por la falta de aplicación de las leyes en vigor. Para paliar esas carencias, existen frecuentemente “formas organizativas” alternativas y “normas y convenciones” mediante las que se intenta formar una estructura de intercambio.

Las intervenciones del Estado en la comercialización han sido bastante comunes en los países en desarrollo. Los instrumentos utilizados en estas intervenciones han oscilado desde la adopción de medidas para mejorar la infraestructura del mercado y las intervenciones respecto a los precios, hasta la creación y fomento de compañías paraestatales y cooperativas de comercialización. Las ventajas e inconvenientes de la participación directa del gobierno en la comercialización agrícola forma parte de un tema más amplio, relativo a la función que debe desempeñar el estado en la vida económica, objeto de un examen cada vez más cuidadoso dentro del contexto de las políticas de ajuste estructural. Este tema más amplio se examina en el Capítulo 7, limitándose el presente Capítulo a estudiar la importancia de la participación del gobierno en la comercialización agrícola para la población pobre de las zonas rurales.

Mejora de la infraestructura del mercado. Es un hecho reconocido que entre las funciones que desempeñan las políticas en este ámbito deben incluirse la provisión de medios de comercialización y servicios de apoyo adecuados. Estos incluyen mercados al por mayor y al por menor en las zonas urbanas y rurales, ferias en las zonas rurales, salas de subasta, etc.; la recolección, análisis y difusión de datos sobre precios, cantidades, calidades y situación de los cultivos que permitan una mayor integración y transparencia de los mercados; la creación de sistemas uniformes de calidades, pesos y medidas, así como que la provisión de servicios de extensión para asesorar sobre qué producir para el mercado y como comercializarlo. Estas actividades del sector público pueden aportar beneficios a largo plazo a los pobres que son consumidores y pequeños agricultores, sobre todo mediante la reducción de los costos de transacción y el descenso de los precios reales de los alimentos. El saber si la intervención del gobierno debe sobrepasar o no estos límites, plantea problemas más controvertidos sobre la política de precios y la prestación de servicios de comercialización por parte del estado.

Intervenciones sobre los precios. Las intervenciones sobre los precios pueden adoptar muchas formas y perseguir objetivos múltiples. La estabilización de los precios y/o de los ingresos (que no son la misma cosa y a menudo son incompatibles entre sí) puede aportar beneficios importantes para los pobres al crear un clima más seguro que fomenta las inversiones y el acceso al crédito y reduce los problemas de corto plazo en relación con el consumo familiar. Incluso en el caso de que dichos planes de estabilización sean adecuados y eficaces, hay que tener cuidado de no introducir con carácter permanente distorsiones de precio. Si éstos no se adaptan a los costos de oportunidad a largo plazo determinado por los precios del mercado internacional, la asignación desacertada de recursos resultante puede perjudicar gravemente la eficacia económica, el crecimiento y la mitigación de la pobreza⁸ (véase el Capítulo 7).

Organismos de comercialización. En el pasado, ha sido frecuente que se asocie, a menudo erróneamente, a los comerciantes rurales con el ejercicio del monopolio y con la explotación de los pequeños agricultores, presunción que, de hecho, ha constituido una razón para crear juntas de comercialización. En la práctica, sin embargo, es frecuente que los comerciantes rurales operen con escasos márgenes y bajos gastos generales y apenas existen pruebas generalizables de que se haya perjudicado a los pequeños agricultores. De hecho, en muchos casos los organismos paraestatales agrícolas no han obtenido mejores resultados -algunas veces han sido peores- que los agentes privados. Es frecuente que dichos organismos graven indirectamente a los agricultores absorbiendo una gran parte de los precios de los productos que manejan, lo cual ha tenido un efecto disuasorio sobre la producción y, a veces, ha hecho que los agricultores evitan entrar en el sector oficial, prefiriendo el sector no estructurado, a pesar de los costos adicionales que ello implica.

Sin embargo, a pesar de estas deficiencias, algunas juntas de comercialización han tenido buenos resultados, consiguiendo hacer llegar a los pequeños agricultores los beneficios de las organizaciones de comercialización en gran escala -especialmente en las zonas remotas, por ejemplo la Junta de Comercialización de Cereales de Zimbabwe. En otros casos, las juntas de comercialización han funcionado eficientemente desde un criterio de rentabilidad operativa, si bien, debido a las inadecuadas políticas de fijación de precios y a los múltiples objetivos impuestos por los gobiernos, han acumulado elevadas pérdidas con la subsiguiente carga para los presupuestos estatales.

8 Las intervenciones de precio se han utilizado también como medio de transferir recursos entre distintos sectores o grupos de interés, por ejemplo en forma de planes de fijación de precios al mismo nivel en todo el territorio, como ha sucedido en varios países africanos, de apoyo a los ingresos de los productores en determinados artículos, o como carga fiscal a productos de exportación principalmente. Desde el punto de vista de la eficiencia, pueden resultar más ventajosos otros sistemas de intervención como las transferencias de suma fija o la redistribución de bienes de producción.

Cooperativas. Es frecuente que cuando se habla de empresas cooperativas se haga referencia a ventajas similares a las de las economías de escala. Los pequeños propietarios pueden beneficiarse de las economías de escala en la elaboración, el almacenamiento o el transporte de un determinado producto cuando los agentes privados que compiten por proporcionar esos servicios son escasos. La integración vertical resultaría atractiva para los pequeños agricultores que producen cultivos comerciales tradicionales o productos lácteos o ganaderos, pero resulta menos atractiva para los que producen cultivos alimentarios que requieren escasa elaboración y que se venden localmente. Sin embargo, la oportunidad y adecuación de las decisiones en materia de precios, así como la coordinación en la elaboración, el almacenamiento y el transporte exigen una competencia considerable en materia de gestión y con frecuencia es difícil encontrar líderes idóneos con la gran variedad de conocimientos de gestión requeridos.

La enseñanza general que se deriva de la experiencia de la intervención directa del Estado en la comercialización es que una intervención menor es mejor que una mayor, pero que es preciso que continúe en cierto grado para asegurar una transición pareja hacia un sistema basado en agentes privados. El problema clave es cómo pasar sin contratiempos de una forma organizativa a otra. Cuando se producen importantes alteraciones de los servicios, es muy probable que se vea afectada en primer lugar y probablemente en mayor medida la población pobre. Durante algún tiempo la principal tarea con la que tendrán que enfrentarse los países en desarrollo es encontrar medios de evitar los efectos negativos de la reforma sobre los grupos vulnerables, al mismo tiempo que se obtienen los beneficios de una estructura de mercado más eficiente.

9.7. ALGUNAS INTERVENCIONES DIRECTAS CONTRA LA POBREZA

Obras públicas rurales

En muchos países en desarrollo, los programas de empleo público se han utilizado durante mucho tiempo en situaciones de urgencia, como por ejemplo durante períodos de sequía y carestía (y, más recientemente, durante períodos de ajuste y estabilización macroeconómicos) y cuando existe desempleo y subempleo transitorio en gran escala en el sector rural. Sin embargo, últimamente muchos de esos países han incorporado estos programas como elementos habituales de su estrategia para combatir la pobreza.

Las experiencias de Asia y el Africa subsahariana constituyen ejemplos útiles de la validez de los programas de empleo público utilizados para aliviar la pobreza durante los períodos de sequía y las consiguientes amenazas de carestía en los años ochenta (por ejemplo, Botswana en 1983–85, India en 1987). En Asia meridional, las obras públicas rurales constituyen el núcleo de las estrategias contra la pobreza dado que crean empleo para muchas de las personas desempleadas y subempleadas de las zonas rurales, y reducen en forma significativa la variabilidad de los ingresos. Muchos países de América Latina, como Bolivia, Chile y Perú, han utilizado programas de empleo público para contrarrestar el descenso temporal de la demanda de mano de obra que se produjo durante los períodos de ajuste estructural o de choques macroeconómicos.

Además de proporcionar considerables beneficios sociales a los pobres, los programas de obras públicas en las zonas rurales a menudo contribuyen al crecimiento económico mediante la creación de bienes como caminos, escuelas y canales. La rentabilidad social y económica de dichas inversiones puede aumentarse si los proyectos están bien integrados en los planes existentes de desarrollo rural. La participación de la comunidad en el diseño y la ejecución de los proyectos puede contribuir a que se seleccionen los de más alta prioridad, a evitar el desperdicio y a promover métodos que requieran alta densidad de mano de obra. Puede contribuir asimismo a mantener los bienes una vez que hayan sido creados, pero también se necesitan provisiones financieras de carácter periódico para su mantenimiento⁹.

Aunque se dispone de pocas estimaciones de las tasas de rentabilidad de los programas de obras públicas en las zonas rurales, las simulaciones basadas en los datos de la India para el período 1980–2000 revelan que dichos programas pueden beneficiar más a los habitantes pobres que la inversión en las obras de riego o los programas de distribución pública de alimentos a precios subvencionados (Narayana, Parikh y Srinivasan, 1988; Parikh y Srinivasan, 1989). Sin embargo, si se pretende aliviar la pobreza, debe tratarse de orientar el programa hacia los hogares más pobres. Esto se ha logrado, por ejemplo, en el Programa de garantía del empleo en Maharashtra y en el Programa de alimentos por trabajo de Bangladesh, los cuales prevén pagos inferiores a los del mercado. En cambio, el Fondo Social para Situaciones de Urgencia establecido de Bolivia, que financió en gran medida los proyectos relacionados con las infraestructuras locales ejecutados por contratistas privados y permitió el empleo de trabajadores de la construcción a los salarios del mercado, no estuvo bien enfocado. Menos de la mitad de los trabajadores empleados en los planes financiados con el fondo procedían del 40 por ciento de los hogares más pobres de Bolivia (Banco Mundial, 1990).

Intervenciones en materia de alimentación y nutrición

Dado que algunas categorias de la población pobre (por ejemplo, los ancianos y los impedidos, así como algunos de los grupos mencionados anteriormente) probablemente no estarán en condiciones de beneficiarse del tipo de intervenciones directas contra la pobreza recién examinadas, se necesitan intervenciones especiales para aumentar el nivel de sus ingresos. Las fluctuaciones imprevistas de los precios de los alimentos también pueden tener graves consecuencias para los medios de acceso a los alimentos de los pobres, especialmente los trabajadores agrícolas ocasionales. En este contexto, existe una fuerte justificación para las intervenciones directas que tengan por objeto facilitar su acceso a los alimentos, habitualmente en forma de subvenciones alimentarias¹⁰. El diseño y la ejecución de programas de subvención de alimentos plantean muchos problemas. Los subsidios pueden ser muy diversos (por ejemplo, subsidios generales de alimentos, raciones de alimentos, cupones de alimentos, etc.) y a veces es muy difícil elegir la modalidad adecuada. Además, los efectos sociales directos de las subvenciones de alimentos pueden ser distintos de los efectos indirectos que se producen a través de otros mercados (Timmer, 1986). A continuación se resumen las experiencias con estas políticas de subvención de alimentos.

9 Para un análisis de la experiencia relacionada con el mantenimiento de recursos de propiedad común por parte de los propios aldeanos en la zona rural del sur de la India, véase Wade (1987).
10 Sin embargo, también pueden obtenerse beneficios nutricionales considerables de otras actividades que tienen por objeto incrementar la capacidad de los hogares pobres para utilizar mejor los recursos disponibles. Entre dichas actividades figuran, por ejemplo, la educación nutricional, la introducción de tecnologías adecuadas, la ampliación de los servicios de higiene y de abastecimiento de agua, asi como el acceso a combustibles para cocinar, etc.

Programas generales de subvención de precios. Su característica general es que se utilizan para suministrar cantidades ilimitadas de determinado alimento subvencionado a cualquier persona que desee comprarlo. La subvención puede cubrir una parte de los costos totales de producción, almacenamiento o comercialización. La intervención para bajar el precio puede efectuarse en algún punto de importación, elaboración, almacenamiento o venta. Esos programas se han utilizado extensamente en los países en desarrollo por su conveniencia desde el punto de vista administrativo, especialmente donde existen canales comerciales privados. Sin embargo, también tienden a ser costosos pues terminan por beneficiar incluso a personas que no son pobres¹¹. Por ese motivo, algunos países han limitado las subvenciones generales aplicándolas a los productos consumidos principalmente por los pobres, como en Egipto donde las subvenciones a las harinas secundarias benefician principalmente a los grupos de bajo ingreso, o en regiones geográficas específicas, como Filipinas donde se envió arroz y aceite de cocinar a algunas aldeas pobres, a precios rebajados, por conducto de minoristas locales. Se estima que el 84 por ciento del costo total de las subvenciones representó un beneficio para los grupos destinatarios.

Programas de raciones. En lugar de una subvención general puede suministrarse un cupo o una ración de alimentos subvencionados a cada hogar con derecho a ello, y dejar que el mercado provea cualesquiera otras necesidades. Los programas de raciones se establecen para asegurar el acceso a un abastecimiento continuo de productos básicos a precios “razonables”. La transferencia absoluta en el marco de un programa de raciones general es similar para todos los grupos de ingresos. Por tanto, las raciones tienden a ser más progresivas que las subvenciones generales de alimentos¹². Sin embargo, al igual que las subvenciones de carácter general, los programas de raciones a menudo tienen un alcance limitado -especialmente en las zonas rurales- porque faltan las infraestructuras y las redes de distribución necesarias para ponerlos en práctica. En algunas regiones de la India, así como en otros países entre los que figuran Bangladesh y Pakistán, los beneficios de los sistemas de raciones terminan por recaer en forma desproporcionada sobre los consumidores urbanos, pese al hecho de que, como se indicó anteriormente, en Asia meridional la pobreza es principalmente un fenómeno de la zona rural.

Programas de cupones para alimentos. Un programa de subvenciones semejante al de las raciones es el de los cupones para alimentos, en el que las raciones se fijan en unidades monetarias nominales más que en cantidad de producto. Sin embargo, en su funcionamiento existen algunas diferencias administrativas importantes. Los programas de cupones para alimentos no prevén que el Gobierno maneje directamente los productos. No obstante, se requiere que los minoristas acepten este tipo de moneda paralela y que puedan convertirla fácilmente.

11 Los costos fluctuaron entre menos de un l por ciento del gasto público total en Colombia durante 1978–80 y 10 a 17 por ciento en Egipto desde mediados de los años setenta hasta 1984. En Egipto, sólo unos 20 centavos de cada dólar gastado llegaron a las personas del cuartil más pobre de la población (Banco Mundial, 1990).
12 La experiencia en Sri Lanka después de 1978 indica que un programa de raciones de arroz destinado al 50 por ciento más pobre de la población benefició mucho más a los grupos más pobres (el 20 por ciento más pobre de la población) que los programas de subvenciones generales del trigo y del pan puestos en práctica al mismo tiempo. Existe una modalidad semejante de transferencias en la distribución de cereales a través de tiendas que venden a precios equitativos en algunos estados de la India. En Kerala, por ejemplo, en 1977 el 60 por ciento de los habitantes más pobres de la población recibió el 87 por ciento de los cereales distribuidos.

Las experiencias con los cupones para alimentos en Sri Lanka y Jamaica indican que es indispensable que esos programas estén bien enfocados. En Jamaica esto se logró mediante la selección de grupos bien definidos de personas necesitadas como mujeres embarazadas y lactantes, y niños menores de cinco años, que estaban inscritos en los centros de salud. Sin embargo, incluso si el programa es de mayor alcance, como en el caso de Sri Lanka donde se suministraron cupones para alimentos y queroseno a las familias que habían comunicado que sus ingresos eran inferiores a un determinado nivel, la carga financiera de dichos programas puede ser mucho menor si se compara con el costo de la ejecución de programas generales de raciones y otras subvenciones de los alimentos. Si las presiones inflacionarias no pueden mantenerse bajo control mediante políticas económicas adecuadas, el valor de los cupones puede disminuir rápidamente y anular en parte los beneficios que reciben los pobres.

Pese al éxito relativo de ambos experimentos, en los programas de Colombia, Egipto, Perú y Venezuela surgieron dificultades debido a los problemas relacionados con el establecimiento de los cupones como moneda sustitutiva (Alderman, 1991). Si se examinan conjuntamente, esas experiencias indican que a falta de una buena gestión a nivel macroeconómico y de una sólida red de comercialización en las zonas rurales, es muy probable que se dificulte la ejecución de los programas y que a la larga disminuyan los beneficios que reciben los habitantes pobres.

Programas de alimentación suplementaria. Se trata de programas de raciones o de transferencias en especie con un enfoque muy preciso. Su finalidad principal es reducir la desnutrición. Los alimentos subvencionados o gratuitos se distribuyen a través de las escuelas, los centros de nutrición y salud o las organizaciones comunitarias, para el consumo directo o en los hogares, a las personas que se consideran específicamente vulnerables a riesgos relacionados con la nutrición y la salud. Los beneficiarios suelen ser niños menores de cinco años, los niños en edad escolar y las mujeres embarazadas y lactantes. Otras prioridades basadas en el seguimiento del crecimiento, el lugar de residencia o los ingresos contribuyen a identificar a las personas más necesitadas de esos grupos. Los niños de más edad y los adultos también reciben alimentos en muchas situaciones de urgencia.

La experiencia de la India con dos programas de alimentación suplementaria ofrece algunas indicaciones útiles. El Programa de Servicios Integrados para el Desarrollo del Niño, que comenzó en 1975, tiene por objeto mejorar la nutrición y la salud de los niños de 0 a 6 años de edad proporcionándoles simultáneamente alimentación suplementaria, inmunización y atención médica terapéutica a los niños y a las mujeres embarazadas y lactantes, así como enseñanza en materia de salud y nutrición a las madres. Sin embargo, el programa hace hincapié en el suministro de comidas. Los resultados han sido variados debido, sobre todo, a las dificultades para orientarse hacia los grupos beneficiarios, a una tendencia viciada hacia el sector urbano y a otras razones. En cambio, el Proyecto integrado de nutrición de Tamil Nadu, que comenzó en 1980, se ha orientado en función de la zona (abarca las zonas rurales de seis distritos donde se registra el consumo de calorías más bajo de todo el estado), en función de la edad (se centra exclusivamente en los niños de seis a 36 meses de edad), y en función de las necesidades (según el aumento de peso durante un determinado período). Dado que los niños participan en el programa sólo durante el tiempo en que el aumento de peso es inferior a los niveles básicos, se trata de una intervención a corto plazo que procura no fomentar una dependencia de la asistencia pública a largo plazo por parte de los beneficiarios.

Huertos caseros y comunitarios. La producción de productos alimenticios secundarios en los huertos caseros y comunitarios, la cría de ganado menor y de aves de corral o la piscicultura pueden contribuir en forma importante a mejorar la seguridad alimentaria de los hogares mediante el incremento del consumo de alimentos, especialmente durante las escaseces estacionales de alimentos. Además, estas actividades proporcionarían a los hogares ingresos adicionales procedentes de la venta de los excedentes obtenidos utilizando la mano de obra disponible en la unidad familiar.