Le concept de Suivi, contrôle et surveillance (SCS) est souvent considéré comme suffisamment clair et ne nécessitant aucun examen ultérieur, car il est perçu comme un simple système de réglementation coercitive des diverses zones maritimes contrôlées par l'Etat. Ce document technique tente d'expliquer pourquoi cette conception est erronée et de démontrer que les activités de suivi, de contrôle et de surveillance sont fondamentales pour la mise en oeuvre de toute politique ayant trait à la mer, et notamment pour l'aménagement des pêches.
Plusieurs facteurs et initiatives mondiales ont mis le Suivi, le contrôle et la surveillance au premier plan des préoccupations des instances nationales et internationales. A l'entrée en vigueur de la Convention de 1982 des Nations Unies sur le droit de la mer, en novembre 1994, les bienfaits de ladite Convention ont été reconnus et l'on a à nouveau insisté sur les obligations des Etats en matière d'évaluation de leurs stocks de pêche, d'allocation à des pays tiers des ressources excédant les besoins nationaux et d'obligation de préserver leurs pêcheries, et notamment leurs habitats. Les extraits ci-après de quelques articles de la Convention nous rappellent quelles sont ces obligations:
Article 61
Conservation des ressources biologiques
L'Etat côtier fixe le volume admissible des captures en ce qui concerne les ressources biologiques dans sa zone économique exclusive.
L'Etat côtier, compte tenu des données scientifiques les plus fiables dont il dispose, prend des mesures appropriées de conservation et de gestion pour éviter que le maintien des ressources biologiques de sa zone économique exclusive ne soit compromis par une surexploitation. L'Etat côtier et les organisations internationales compétentes, sous-régionales, régionales ou mondiales, coopèrent selon qu'il convient à cette fin.
Ces mesures visent aussi à maintenir ou rétablir les stocks des espèces exploitées à des niveaux qui assurent le rendement constant maximum, eu égard aux facteurs écologiques et écologiques et économiques pertinents, y compris les besoins économiques des collectivités côtières vivant de la pêche et les besoins particuliers des Etats en développement, et compte tenu des méthodes en matière de pêche, de l'interdépendendance des stocks et de toutes normes minimales internationales généralement recommandées, au plan sous-régional, régional ou mondial.
Article 62
Exploitation des ressources biologiques
L'Etat côtier se fixe pour objectif de favoriser une exploitation optimale des ressources biologiques de la zone économique exclusive, sans préjudice de l'article 61.
L'Etat côtier détermine sa capacité d'exploitation des ressources biologiques de la zone économique exclusive. Si cette capacité d'exploitation est inférieure à l'ensemble du volume admissible des captures, il autorise d'autres Etats, par voie d'accords ou d'autres arrangements et conformément aux modalités, aux conditions et aux lois et règlements visés au paragraphe 4, à exploiter le reliquat du volume admissible; ce faisant, il tient particulièrement compte des articles 69 et 70, notamment à l'égard des Etats en développement visés par ceux-ci.
Article 73
Mise en application des lois et règlements de l'Etat côtier
Dans l'exercice de ses droits souverains d'exploration, d'exploitation, de conservation et de gestion des ressources biologiques de la zone économique exclusive, l'Etat côtier peut prendre toutes mesures, y compris l'arraisonnement, l'inspection, la saisie et l'introduction d'une instance judiciaire, qui sont nécessaires pour assurer le respect des lois et règlements qu'il a adoptés conformément à la Convention.
Article 192
Les Etats ont l'obligation de protéger et de préserver le milieu marin.
Article 194
Mesures visant à prévenir, réduire et maîtriser la pollution du milieu marin
Les Etats prennent, séparément ou conjointement selon qu'il convient, toutes les mesures compatibles avec la Convention qui sont nécessaires pour prévenir, réduire et maîtriser la pollution du milieu marin, quelle qu'en soit la source; ils mettent en oeuvre à cette fin les moyens les mieux adaptés dont ils disposent, en fonction de leurs capacités, et ils s'efforcent d'harmoniser leurs politiques à cet égard.
Article 197
Coopération au plan mondial ou régional
Les Etats coopèrent au plan mondial et, le cas échéant, au plan régional, directement ou par l'intermédiaire des organisations internationales compétentes, à la formulation et à l'élaboration de règles et de normes, ainsi que de pratiques et procédures recommandés de caractère international compatibles avec la Convention, pour protéger et préserver le milieu marin, compte tenu des particularités régionales.
La Convention décrit en détail les responsabilités de mise en application, pour chacune de ces obligations.
En outre, la Conférence des Nations Unies sur l'environment et le développement (CNUED), tenue au Brésil en 1992, et le chapitre 17 d'Action 21 qui a été rédigé à son issue, ont souligné qu'il était nécessaire de préserver de toute urgence l'environment marin/halieutique, au plan mondial. Les initiatives menées par plusieurs organismes pour maîtriser la pollution des mers (MARPOL 73/78); le Fonds pour l'environnement mondial, le Projet relatif aux mers régionales du Programme des Nations Unies pour l'environnement et les mesures prises pour soumettre la flottille marchande au contrôle de l'Etat du port favorisent l'établissement de normes mondiales visant à préserver les ressources marines. L'initiative d'attribution d'un pavillon, lancée par la FAO, pour aider à contrôler les navires de pêche en haute mer, l'extension envisagée du contrôle de l'Etat du port et de la coopération internationale aux navires de pêche, les efforts entrepris pour tenter d'établir des normes en vue de garantir la sécurité en mer des navires de pêche, et les dernières initiatives visant à établir des normes pour le contrôle de la pêche en haute mer des stocks chevauchants et des stocks de grands migrateurs, témoignent de l'évolution de la situation et des préoccupations croissantes, au niveau mondial, en ce qui concerne les ressources halieutiques et leur habitat. Enfin, on s'efforce aussi de définir un “Code de conduite” pour des pratiques de pêche responsable. Toutes ces mesures sont applicables aux pêcheries et à leur habitat.
Au fur et à mesure que ces Conventions entrent en vigueur et que les initiatives deviennent plus crédibles, les Etats participants doivent s'acquitter de leurs obligations et appliquer les accords dont ils sont signataires. De nombreux Etats bénéficient des effets positifs de ces accords, qui sont des instruments juridiques respectés au niveau international, mais à mesure qu'ils entrent en vigueur, comme dans le cas de la Convention, on se rend compte que leur application comporte des obligations considérables pour chaque Etat. Le Suivi, le contrôle et la surveillance (SCS), en particulier pour le secteur des pêches, est l'outil qui leur permet de s'acquitter de leurs obligations. Le SCS, qui a souvent été considéré comme un luxe réservé aux pays développés, est désormais devenu un impératif pour tous les Etats qui doivent unir leurs efforts pour préserver les ressources marines et leur environnement.
Pour aller dans cette direction, de nombreux pays concentrent leurs efforts sur l'élaboration et la définition de politiques et de stratégies qui leur permettront de répondre à leurs obligations dérivant de la Convention des Nations Unies de 1982 sur le droit de la mer.
Pour appliquer les clauses de la Convention, la meilleure solution, qui serait aussi une approche logique, serait d'élaborer une politique relative aux mers qui définisse les priorités du gouvernement et la stratégie qui permettra d'assurer la conservation et l'exploitation durable de toutes les ressources marines de la zone. De cette politique découlerait le cadre de la planification et de l'aménagement intégré des mers dans lequel s'insérerait la gestion des pêches. La majorité des pays ne peuvent pas s'offrir le luxe de ce processus de développement à long terme et ont choisi de poursuivre en parallèle les deux initiatives suivantes: élaboration d'une politique relative aux mers d'une part, et gestion des pêches, y compris stratégies de SCS, de l'àutre. En conséquence, bien que les pays restent conscients du fait que la gestion des pêches devra être liée à la politique globale des mers une fois que celle-ci sera établie, les systèmes de SCS requis pour exécuter les plans de gestion des pêches doivent avant tout être élaborés pour répondre au besoin le plus immédiat, à savoir la conservation des stocks de poissons et de leur habitat. Le fait de poursuivre parallèlement l'élaboration d'une politique des mers et la mise en place du système de SCS des pêches, aura un impact sur les activités de SCS à mesure qu'elles seront mises en oeuvre, car, selon toute probabilité, on sera alors obligé d'affecter les ressources du SCS des pêches à différentes opérations pour répondre à d'autres priorités maritimes connexes. Cet impact dépendra aussi de la volonté politique et du degré de priorité qui est accordé aux pêches dans la stratégie globale sur les mers. Bien entendu, ces points constitueront aussi une incitation, tout d'abord en encourageant les pays à élaborer le système de SCS le plus rentable et le plus approprié pour répondre aux besoins de leurs pêcheries, avec suffisamment de souplesse pour entreprendre d'autres tâches secondaires liées aux pêches, telles que le contrôle de la pollution et de l'environment, en vertu des pouvoirs délégués par le gouvernement.
La gestion des pêches et les activités de SCS qui en découlent dépendront du degré d'intervention envisagé par le gouvernment dans le secteur des pêches. Il peut jouer un rôle hautement interventionniste, par exemple gérer lui-même le secteur, contrôler le revenu potentiel des pêcheurs et réglementer, au niveau micro-économique, l'exploitation des ressources halieutiques. Au contraire, il peut opter pour un rôle moins interventionniste, le secteur des pêches pouvant assumer ses responsabilités et son rôle, dans le cadre de la législation et des principes généraux de conservation établis par le gouvernement. L'Organisme des pêches du Forum du Pacifique-Sud a adopté cette dernière démarche pour l'aménagement des pêches. Quelque soit le système adopté, plusieurs préjugés sur les pêcheurs et sur les activités de SCS ont donné une connotation négative à l'aménagement des pêches et au SCS des pêches lui-même. On pense par exemple que la majorité des problèmes des pêches, dans chaque pays, sont imputables aux activités illicites des flottilles de pêche étrangères. Or, même si, dans la majorité des cas, ces flottilles ont eu et continuent d'avoir un impact sur les efforts de conservation des ressources halieutiques, ce sont généralement les activités de la flottille intérieure opérant dans les zones côtières et lagunaires qui exercent la plus forte pression sur ces ressources. Les activités de SCS qui portent uniquement sur le contrôle de l'effort de pêche des navires étrangers n'auront donc aucune efficacité, en tant que composantes clés de la conservation des ressources, si l'effort de pêche de la flottille nationale n'est pas lui aussi surveillé.
On croit souvent aussi, à tort, que le SCS est simplement un exercice visant à faire intervenir les forces armées d'un Etat pour arrêter les braconniers étrangers. Dans le passé, beaucoup de pays ont mis l'infrastructure militaire au service du SCS et constaté qu'il s'agissait là d'une opération d'un coût prohibitif et risquée sur le plan politique. En outre, un dispositif de SCS n'a pas uniquement une fonction coercitive, mais sert aussi à collecter des données et à contrôler leur qualité, afin de les utiliser pour l'évaluation des stocks, pour des enquêtes socio-économiques et pour l'application des lois, tant en ce qui concerne l'aménagement des pêches que la sécurité en mer. Ce n'est pas ainsi que l'on utilise normalement l'appareil militaire et le recours aux forces armées serait à la fois inapplicable et inapproprié pour la flottille nationale.
Le coût des activités de SCS est habituellement le premier souci de tout gouvernment lorsqu'il conçoit et met en oeuvre un système de contrôle. La rentabilité et l'efficacité sont les clés de la réussite des opérations de SCS. L'élément surveillance, ou application des lois du SCS est plus rentable et moins risqué sur le plan politique, en cas d'incidents internationaux en matière de pêches, quand il reste une action civile, qui ne prévoit pas l'intervention de la puissance militaire d'une nation. En outre, il est beaucoup plus onéreux de mettre en place et d'exploiter des moyens militaires qu'un équipement civil équivalent destiné à une action civile. Ceux qui ont tenté d'installer un système de radio civil sur des équipements militaires ont pu le constater. En effet, il faut engager des dépenses supplémentaires importantes pour que l'équipement réponde aux normes appropriées et soit agréés par les autorités militaires. Toujours sur le plan des coûts, il faut se demander si un pays a vraiment besoin d'un gros navire blindé manoeuvré, à grands frais, par un équipage nombreux et doté d'une forte puissance de tir, pour patrouiller les pêcheries et exercer les fonctions de police civile comme le rassemblement des données et l'application des lois. Ces dernières tâches peuvent être accomplies, quel que soit le type de pêcheries, de façon tout à fait satisfaisante à moindres frais avec un navire civil doté d'un équipage moins nombreux et d'un blindage et d'une puissance de tir plus légers qui, de ce fait, consomme moins de carburant et a des frais d'exploitation moins élevés.
Pour le SCS des pêches, les besoins de base sont normalement les suivants: des navires pouvant rester en mer avec les flottilles de pêche, un avion équipé comme il convient pour des opérations rentables et rapides de surveillance et de collecte de données et une infrastructure côtière de soutien adéquate pour vérifier les débarquements et contrôler, au port, les ventes des produits de la pêche.
L'efficacité des opérations peut être considérablement renforcée si l'on confie à un seul ministère, et non à deux ou trois, la responsabilité ou la direction des activités de SCS. De cette manière, on réduira sensiblement les liaisons pour la “Direction et le commandement” - pour utiliser la terminologie militaire-du suivi et de la surveillance, ce qui fait que ceux-ci seront à la fois plus efficaces et pourront être mis en oeuvre plus rapidement. En outre, d'habitude, les formalités administratives sont considérablement allégées lorsque l'on utilise des navires qui dépendent d'un seul ministère, au lieu de lancer une opération à la fois civile et militaire. Nous ne voulons pas dire par là qu'un Etat doit renoncer complètement aux moyens militaires lorsqu'il n'a pas d'autre choix, mais plutôt que l'option militaire est lourde de conséquences, en termes de coûts et de contrôle.
L'expérience des pays développés et des pays en développement a montré que les opérations de SCS peuvent être accélérées, moins onéreuses et plus efficaces, si l'on met en place, en coopération avec les Etats voisins, des initiatives bilatérales, sous-régionales ou régionales. Les initiatives de l'Organisme des pêches du Forum du Pacifique Sud (FFA) et de l'Organisation des Etats des Caraïbes orientales (OECO), ainsi que celles qui sont mises en oeuvre en Afrique de l'Ouest le montrent bien. On réalisera aussi des économies importantes en utilisant de façon appropriée les licences, comme outil de contrôle, comme source d'informations de base pour planifier la gestion des pêches, et comme solution de remplacement à un système de pêche librement accessible, tout en minimisant les coûts payés par les propriétaires des ressources, c'est-à-dire les contribuables. Pour donner un exemple concret, les licences peuvent spécifier que tous les transbordements de poissons doivent être effectués dans les ports (où ils peuvent être contrôlés de façon plus précise et plus sûre) pour que les activités de SCS soient vraiment rentables. On pourrait encourager les navires de pêche à utiliser les ports en rendant les formalités administratives et bureaucratiques moins contraignantes que pour les navires de ligne et de transport. Une telle mesure permettrait aussi d'obtenir plus facilement des données pour les initiatives de contrôle de l'Etat du port que les Etats pourraient souhaiter lancer ultérieurement. Ce type de stratégies “de compression des dépenses” facilite la mise en oeuvre de systèmes de SCS “sans recours à la force” (ou avec recours minime à la force), pour le plus grand bénéfice de l'Etat côtier.
Depuis des années, les responsables des pêches attirent l'attention sur le problème des lois inapplicables. Une législation inapplicable, ou que les pêcheurs comprennent mal ou jugent inacceptable, détruit rapidement la crédibilité d'un gouvernement et le prive de l' appui dont il aurait besoin pour prendre des mesures de conservation des ressources halieutiques. Une telle législation finit ordinairement par être délibérément tournée par les pêcheurs et le secteur des pêches, à leur avantage. Prenons pour exemple l'interdiction de capturer une espèce déterminée de poisson. A moins que l'individu ne soit pris sur le fait, il est pratiquement impossible de faire respecter ce règlement. L'interdiction serait mieux énoncée si l'on disait qu'il est contraire à la loi d'être trouvé en possession de cette espèce de poisson, au-delà d'un certain volume admissible, y compris comme captures accessoires.
La législation qui a introduit les quotas individuels transférables (QIT) est par exemple assez controversée, comme système de gestion des pêches, et est difficilement applicable dans les pays en développement. Bien que ce système possède tous les atouts pour réduire les pressions périodiques sur les stocks ichtyques, il est très difficile de l'appliquer si l'on ne dispose pas de réseaux sophistiqués de communications et de données, renforcés par un système coûteux de suivi et de surveillance en temps réel, précis et vérifiable. Autant ce système de gestion peut être approprié dans les pays développés, autant il peut être difficile à mettre en oeuvre dans les pays en développement. L'expérience a montré que le système QIT peut convenir et être gérable dans les petits Etats insulaires, où les populations et les flottilles de pêche sont peu importantes et où la pêche est essentiellement axée sur les exportations. Jusqu'à présent, ce système s'est avéré inapproprié dans d'autres situations, en particulier lorsque la pêcherie comprend une composante nationale.
Une initiative qui aboutira à un système de suivi étroit des navires, en temps réel, est actuellement mise au point par le FFA, qui compte l'utiliser dans le Pacifique Sud. Tant que ce système ne sera pas perfectionné et jugé acceptable par les pêcheurs, il sera vraisemblablement difficile, sur le plan administratif, d'assurer le fonctionnement d'un système de gestion des quotas, et les stocks continueront d'être surexploités.
On s'est rendu compte, au fil des ans, que les activités de SCS ne peuvent être couronnées de succès que si les pêcheurs comprennent et acceptent les raisons pour lesquelles elles sont mises en oeuvre. Lorsqu'une législation est inapplicable, l'ensemble du processus de gestion des pêches perd sa crédibilité aux yeux des bénéficiaires visés, qui donne rapidement naissance à une attitude conflictuelle entre les deux parties concernées. Il ne faut pas oublier que les pêcheurs sont pour la plupart des gens réalistes qui pêchent pour assurer leur subsistance; s'ils sont parfois calomniés par les personnes mal informées qui les considèrent comme des escrocs, il serait sans doute plus juste de dire qu'il s'agit d'hommes d'affaires aussi honnêtes que leur prochain, mais durs et individualistes qui gèrent des activités très compétitives nécessitant des capitaux importants. Il est bon de se rappeler qu'ils sont souvent confrontés à une mer impitoyable et qu'ils travaillent dans un environnement où, du point de vue de la santé et de la sécurité, les taux d'accidents du travail sont parmi les plus élevés du monde: or, de plus en plus, ils travaillent dans un contexte économique où les frais généraux augmentent, alors que les captures, dont ils tirent leurs recettes, sont de plus en plus fortement contingentées. En outre, ils savent que le succès de leur entreprise et les moyens de subsistance de leur équipage dépendent entièrement de leurs propres aptitudes, efforts et initiatives. Etant donné les pressions auxquelles il sont soumis, il n'est pas surprenant que ces esprits indépendants ne se soumettent pas toujours de bonne grâce aux contrôles de l'administration, surtout s'ils leur semblent peu justifiés sur le plan pratique1.
1 D'après Derham, Peter (1987)
