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Un cadre légal approprié aux opérations financières est un facteur important contribuant à empêcher ou à minimiser les problèmes du secteur financier. Il a été démontré que l'absence de toute réglementation de prévention dans certains domaines-clé peut mener aux faillites bancaires et à une situation d'instabilité automatique, alors que l'établissement de règles solides, claires et facilement contrôlables encourage non seulement les responsables à mieux gérer leur institution mais facilite aussi le travail des contrôleurs.
Jusqu'au début des années 80, les réglementations de prévention étaient inadéquates dans les pays en développement. Pendant les années 80 et le début des années 90, d'importantes mesures furent prises pour établir un cadre légal solide pour les opérations bancaires de ces pays, celle-ci étant souvent partie intégrante des programmes d'ajustement structurel. L'amélioration du cadre réglementaire de prévention implique la formulation claire d'une longue liste de conditions. Celles-ci devraient inclure la mise en place d'une législation et de règles concernant les domaines suivants 48
(i) Critères d'entrée. La plupart des petites banques s'effondrent à cause d'une mauvaise gestion et d'une sous-capitalisation; c'est pourquoi la décision initiale d'accorder une licence est importante, et devrait être prise en accord avec des critères clairement établis. C'est un domaine dans lequel les pays en développement échouent souvent, les licences étant accordées sur la base des loyautés politiques, des favoritismes politiques ou des pots-de-vin. Lorsque c'est le cas (comme au Kenya), les difficultés et l'insolvabilité des banques suivent immanquablement;
(ii) Propriété. Des restrictions concernant la part de propriété dans l'institution qui peut appartenir à une personne ou une famille, des parents ou intéressés, peuvent être établies;
(iii) Volume suffisant de capital. Ceux-ci définissent le montant du capital exigé en termes de pourcentage des actifs à risque afin de parer à des pertes inattendues et de réduire les probabilités de faillite des institutions;
(iv) Diversification des prêts. La concentration des actifs provenant des prêts accordés dans certaines régions géographiques, à certaines industries ou entreprises, peut être réglementée afin de limiter les risques auxquels s'exposent les banques. En outre, la présence de règles peut empêcher les institutions d'étendre leurs activités à des domaines pour lesquels elles n'ont pas les capacités adéquates;
(v) Crédit limité pour chaque emprunteur. Le crédit limité peut empêcher que le capital de l'institution soit concentré entre les mains de quelques particuliers seulement ou d'un groupe d'emprunteurs;
(vi) Ratio de liquidité. Ce sont des critères essentiels pour contrôler les liquidités à court et à long terme des institutions financières;
(vii) Prêts importants. Des limites peuvent être stipulées afin d'assurer que le montant total des prêts importants ne dépasse pas une certaine part des fonds propres de l'institution;
(viii) Prêts aux membres de la direction et aux actionnaires. La mise en place de règles peut assurer que les conditions et limites de crédit appliquées aux emprunteurs externes le soient également aux membres de la direction et aux actionnaires;
(ix) Classification des prêts et des provisions pour mauvaises créances. Des règles peuvent être établies pour classifier les prêts selon leur risque réel et probable, constituant ainsi une base sur laquelle établir de manière réaliste des provisions pour mauvaises créances;
(x) Comptabilité et audit. Les lois bancaires peuvent exiger que les institutions financières fournissent des états financiers qui soient conformes aux normes internationales. De plus, les règles concernant la fonction de contrôle des comptes sont particulièrement importantes cour la Protection des déposants. C'est le manque de respect des normes de contrôle appropriées qui fait que la situation de crise d'un grand nombre d'institutions financières dans les pays en développement persiste et s'aggrave à l'insu des propriétaires ou des autorités de contrôle;
(xi) Application et sanctions. L'autorité des contrôleurs des banques pour faire appliquer les réglementations ou imposer des sanctions doit être spécifiée, afin de s'assurer le respect des lois bancaires et des réglementations.
Outre les lois bancaires, plusieurs autres lois peuvent avoir des conséquences sur le fonctionnement des institutions financières. Parmi celles-ci se trouvent la législation des sociétés, la loi sur les titres, participations et cautionnements, la loi lice au recouvrement des dettes, et la loi liée à la liquidation et à la faillite. Toutefois, ainsi que toutes les études de cas des pays en développement l'ont démontré, l'une des principales faiblesses d'un grand nombre de systèmes financiers réside dans le fait que les diverses institutions financières, et particulièrement les coopératives et les intermédiaires dans les régions rurales, opèrent tout à fait en dehors des réglementations de prévention. La loi générale des sociétés coopératives qui régit les opérations commerciales des coopératives d'agriculture, de commerce et d'industrie est souvent peu adaptée aux coopératives spécialisées dans les services financiers. Il existe donc un besoin urgent d'étendre les protections légales et réglementaires accordées aux clients des banques aux membres et clients des institutions qui ne sont pas réglementées actuellement, y compris les coopératives d'épargne et de crédit et les caisses de crédit mutuel.
Lorsque les réglementations sont étendues aux intermédiaires des secteurs semi-formels et formels, les règles doivent être suffisamment flexibles pour pouvoir tenir compte des environnements différents dans lesquels les intermédiaires opèrent, des créneaux différents qu'ils occupent, des différences de conception, de niveau d'opérations et de prise de risques des institutions. C'est pourquoi, les réglementations soulignant l'importance de la fonction de propriété et de l'existence d'un volume suffisant de capital sont souvent difficilement applicables à beaucoup de coopératives et d'organisations non-gouvernementales. Dans le cas des petits groupes d'épargne informels, la sécurité des dépôts est généralement satisfaisante et il se peut que l'ingérence ou la réglementation des autorités ne fassent que compliquer les opérations de ces micro-institutions. Par conséquent, étant donné la diversité des petits opérateurs des marchés financiers des pays en développement, il est difficile d'utiliser une méthode unique pour établir des réglementations appropriées.
Certains pays, comme le Niger, la Pologne et l'Ukraine, sont actuellement en train de promulguer des lois spécifiques pour les caisses de crédit mutuel ainsi que pour les coopératives d'épargne et de crédit, basées en partie sur la législation des caisses de crédit coopératif dans les pays industrialisés. Cela permet aux unions d'avoir accès au système bancaire central et d'appliquer des normes de prévention adaptées à leur nature d'intermédiaires financiers groupés en coopératives à caractère non-lucratif. D'autres pays, comme la Bolivie et la Hongrie, sont en train de promulguer des lois bancaires comprenant les fonctions financières des coopératives et des caisses de crédit mutuel. En Hongrie, la plupart des coopératives d'épargne étant beaucoup plus petites que les banques, la nouvelle Charte bancaire hongroise prend en compte les variations de niveaux d'opérations en fixant par exemple des plafonds de capital-action plus bas pour les coopératives d'épargne. Une approche flexible de ce genre peut être adaptée aux pays en développement lorsque ceux-ci essaient d'instaurer des mesures de prévention pour les institutions semi-formelles.
Encadré 6.1 Amérique latine: Les faiblesses du contrôle des banques
Source F. Morris, Latin American's Banking Systems in the 1980 s. Bank Discussion Papers 81 the World Bank Washington D C: 1990.
Tandis que la réglementation externe fournit les bases de bonnes pratiques bancaires, le système de contrôle applique et renforce les éléments nécessaires à une bonne activité financière et à la sécurité de l'épargne. Un contrôle efficace devrait être utilisé pour détecter les problèmes liés à la gestion des banques et aux portefeuilles de prêt pour obliger les banques à prendre des mesures correctives bien avant que l'insolvabilité devienne réelle. Toutefois, dans la plupart des pays en développement, le faible contrôle des institutions financières a souvent permis d'ignorer les pertes et de continuer les affaires jusqu'à ce qu'il y ait faillite. Comme le remarquent MM. Long et Vittas:
"Dans la plupart des pays en développement, le contrôle des banques s'est concentré sur la mise en place de directives économiques, comme l'allocation du crédit, pour s'assurer que l'activité de prêt des banques se faisait en accord avec les directives du gouvernement. Très peu d'attention a été accordée à la qualité du portefeuille de prêts, au volume suffisant du capital, et à la solidité de la gestion des banques. Les énormes pertes des portefeuilles des banques dans beaucoup de pays en développement constituent le signe de la mauvaise qualité de cette fonction de surveillance".(49)
L'encadré 6.1 met en évidence les faiblesses du contrôle des banques en Amérique latine.
- Afin d'améliorer les normes de la réglementation des banques, plusieurs conditions de base doivent être remplies. Parmi elles figurent:
- Offrir un cadre général de réglementation approprié;
- Garantir une autonomie aux contrôleurs suffisante par rapport à l'ingérence politique;
- Garantir que les contrôleurs aient à leur disposition suffisamment de ressources pour engager, former et garder un personnel compétent, et avoir accès à une technologie adaptée;
- Garantir que les contrôleurs aient suffisamment d'autorité pour appliquer leurs décisions sans être obligés, pour opérer, d'avoir recours à l'action extrême de révocation de l'agrémente
Un système de contrôle bancaire approprié devrait équilibrer le contrôle externe et l'inspection sur place. Les objectifs du contrôle externe sont d'analyser les rapports des institutions financières, d'identifier les domaines qui posent problème, et de proposer des solutions. Les objectifs de l'inspection sur place sont de vérifier que les banques opèrent d'une manière conforme aux status et règlements d'ordre intérieur, de déterminer la précision des rapports financiers soumis à l'autorité de tutelle et au public, et de vérifier le respect des lois et des réglementations. Les inspections peuvent être soit des contrôles de routine, soit des enquêtes spéciales approfondies pour détecter les fraudes et les risques éventuels (51)
Depuis la fin des années 70, plusieurs pays en développement se sont efforcés de renforcer le contrôle des banques, souvent avec l'aide de pays étrangers. Néanmoins, ainsi que l'ont montré les études de cas des chapitres précédents, de nombreux pays continuent à connaître des problèmes concernant la manière dont les contrôleurs bancaires exercent leur fonction. En raison d'un manque de ressources et/ou de mandats clairs, les analyses financières des banques sont souvent inadaptées, les examens sont rares et inefficaces, et les demandes d'actions correctives arrivent trop tard ou sont ignorées par les banques, souvent grâce à l'intervention dilatoire de dirigeants peu scrupuleux.
Encadré 6.2 Amérique latine: le système de classe ment pour les associations de crédit coopératif PERLAS.
Pour mesurer la solidité financière des associations de crédit coopératif latino-américaines, le système d'évaluation PERLAS a été développé. C'est une modification du système CAMEL utilisé généralement aux Etats-Unis, dont les indices inadaptés ont été exclus et, dans lequel d'autres, considérés comme fondamentaux dans le contexte de l'Amérique latine, ont été inclus. Dans le système PERLAS, chaque lettre représente un domaine de d'évaluation important:
P. Représente ta PROTECTION et mesure la couverture des provisions contre le non remboursement et les actifs non productifs.
E. Représente la STRUCTURE FINANCIERE ("estructura financiera") et mesure les changements importants des états financiers.
R. Représente les RENDEMENTS (''rendimientos") et mesure les rendements sur les actifs, les obligations et les tonds propres.
L. Représente les LIQUIDITES et mesure le degré d'actifs liquides des associations.
A. Représente les ACTIFS NON PRODUCTIFS ("activos improductivos") et mesure le pourcentage de défaut et des actifs qui ne génèrent pas de revenu pour l'association.
S. Représente LES SIGNES DU DEVELOPPEMENT et mesure le taux de croissance dans les principaux comptes des actifs, des passifs et des tonds propres des associations
Le système PERLAS s'est avéré utile en Amérique centrale et en Amérique latine pour analyser et comparer la situation financière des caisses de crédit mutuel et pour vérifier que lés efforts de stabilisation financière avaient eu un impact positif et continu sur les associations participant aux programmes de recouvrement.
Source: World Council of Credit Unions; Credit Union Financial Stabilization, Saint Dominigue. février 1992
S'il est évident que le système de contrôle des banques dans de nombreux pays en développement doit être complètement réorganisé, un certain nombre de propositions limitées peut cependant être fait pour améliorer leur efficacité. Les recommandations suivantes devraient améliorer le contrôle externe:
(i) Des rapports portant sur les mesures prudentielles, qui constituent la base du contrôle externe, devraient être conçus par les contrôleurs de manière uniforme pour tous les intermédiaires financiers. Cela devrait faciliter les vérifications et conduire à une analyse pertinente ainsi qu'à des mises en garde préventives;
(ii) Une périodicité adéquate et des relevés rapides devraient être encouragés;
(iii) Les rapports prudentiels ne devraient pas se limiter à des chiffres concernant les liquidités, les calculs des réserves nécessaires et les orientations en matière de crédit. Pour que le système soit efficace, les rapports devraient contenir, en plus du bilan et des comptes de pertes et profits habituels, des informations permettant de mesurer les risques, comme par exemple des données concernant le portefeuille de la banque y compris les impayés, les actifs à problème, et les engagements qui n'apparaissent pas au bilan.(52)
(iv) Un système d'évaluation approprié devrait être développé et utilisé, comme par exemple le système de classement "CAMEL", utilisé par les contrôleurs aux Etats-Unis. Les initiales CAMEL signifient capital suffisant, qualité des actifs, gestion, bénéfices et liquidité. Des évaluations sont préparées pour chacun de ces aspects, en plus d'une évaluation d'ensemble, et ils sont ensuite comparés à ceux des institutions financières similaires. Un système modifié, plus adapté à l'Amérique latine est présenté dans l'encadré 6.2.
Les recommandations qui amélioreraient le contrôle sur place sont les suivantes:
(i) Les contrôleurs devraient accorder moins d'importance au respect des lois et se concentrer sur l'évaluation des risques et l'assistance aux institutions dans la gestion des risques;
(ii) Une approche de haut en bas, mettant l'accent sur la direction et sur les politiques formulées par le Conseil d'administration et les cadres supérieurs, devrait être adoptée.(53)
(iii) Les inspections devraient se concentrer sur la vérification de la qualité et de la valeur réelle des actifs, étant donné que la précision des comptes-rendus n'est que rarement de règle dans les pays en développement. Cela devrait comprendre l'examen physique des portefeuilles et des dossiers d'investissement et d'actifs immobilisés;
(iv) La classification des actifs, les provisions pour pertes sur prêts, la suspension des intérêts et les autres ajustements devraient aider le contrôleur à établir un diagnostic correct et à exiger des actions.(54)
Une autre faiblesse commune du processus de contrôle des pays en développement est l'incapacité de suivre les problèmes et à appliquer des mesures. Cela peut être dû à l'influence politique, à un manque de législation visant à soutenir l'application, à des faiblesses dans l'organisation et dans les méthodes de direction. Toutefois, comme le note M. Polizatto(55), cela est également dû au fait que les résultats des inspections et le genre d'actions correctives nécessaires ne sont pas communiqués de manière appropriée aux conseils d'administration et à la direction des banques.
Si les institutions financières informelles ne sont normalement couvertes par aucune réglementation de prudentielle, elles ne sont également que rarement couvertes par le système de contrôle des banques. Lorsqu'elles sont contrôlées, elles le sont par le département d'un ministère ou d'une autre autorité quelconque. Le témoignage de différents pays, comme la Malaisie, le Kenya, la Hongrie et les Philippines indique que le contrôle organisé de cette manière tend à être inefficace. C'est pourquoi, au moins en ce qui concerne les caisses de crédit mutuel les plus grandes, les coopératives d'épargne et de crédit ainsi que les banques coopératives, il pourrait être recommandable de mettre en place un contrôle externe, placé sous l'autorité de l'organisme d'Etat responsable du contrôle des institutions financières.
Dans certains pays, le contrôle des coopératives offrant des services financiers est défini comme un accord de collaboration entre les autorités de contrôle des banques et l'organisation apex des coopératives. Toutefois, dans d'autres pays, le contrôle du gouvernement est nécessaire. L'important est que les compétences et l'autorité du régulateur de tutelle des institutions financières soient prises en compte, afin de garantir que la fonction de contrôle externe soit prise au sérieux et assurée de façon professionnelle, sans aucune ingérence politique. Il pourrait être judicieux d'établir un organisme spécialisé pour contrôler les caisses de crédit mutuel et les coopératives, dont les opérations pourraient être coordonnées de près avec les différentes organisations du mouvement coopératif. Un tel organisme de réglementation pourrait être financé par les institutions coopératives placées sous son contrôle, de sorte que la partie qui réglemente et la partie qui est réglementée partagent les objectifs communs consistant à promouvoir une croissance sûre et solide.
Les gouvernements des pays en développement ainsi que ceux des pays industrialisés ont fréquemment employé le secteur financier comme agent de la politique gouvernementale. En particulier, la stratégie de développement économique dite de "crédit à bon marché", qui comportait la création d'institutions non viables, la mise en place de quotas sectoriels de prêts ciblés et de plafonds de taux d'intérêt, a été largement utilisée dans les pays en développement. Comme le notait le chapitre 2, quelle que soit la conclusion tirée concernant l'influence du crédit ciblé sur la croissance et sur la distribution du revenu, il est évident que cela a eu des conséquences négatives sur les systèmes financiers des pays concernés et il semble qu'il n'y ait pas de quoi en faire l'éloge. La possibilité d'emprunter à moindre coût a encouragé des investissements peu productifs et ceux qui ont emprunté pour financer des projets à bas rendements financiers n'ont pas pu rembourser les prêts. Cela a nuit à la fiabilité financière d'un grand nombre d'institutions de collecte des dépôts qui étaient utilisées comme canaux pour les crédits ciblés.
Un autre effet négatif lié au prêt ciblé a été l'influence du crédit "gouvernemental" à bon marché sur la discipline bancaire en général. Le fait que les emprunteurs sachent qu'il n'existe aucune sanction pour les non-remboursements dans les programmes subventionnés par le gouvernement ou financés par des donateurs, a eu des conséquences négatives sur la performance des prêts financés par l'épargne des déposants. L'effet a été particulièrement négatif lorsque les mêmes guichets ont été utilisées pour les déboursements des prêts financés par le gouvernement que pour les prêts financés par les dépôts. Le Kenya occidental en donne un exemple: les programmes du gouvernement ont miné la discipline de remboursement des prêts des coopératives financés par les dépôts. Dans ce cas, les prêts ciblés à bon marché ont été finalement en partie responsables de l'effondrement des opérations d'épargne des coopératives de la région. Les coopératives ont souvent participé volontairement a des programmes de crédit ciblés subventionnés, et leurs membres épargnants ont toujours payé un prix élevé pour cette participation. Parmi les problèmes dérivant de ces politiques figurent des marges d'intérêt insuffisantes pour couvrir des coûts d'opération normaux, une augmentation des coûts associée à la gestion et au contrôle de programmes ciblés, des encouragements pervers aux délits d'initiés, une mauvaise évaluation des prêts ainsi qu'une concurrence des prix irrationnelle qui diminuait le taux d'intérêt du marché payé sur l'épargne.
Notes
37. Agency for International Development, Sintesis Informativa del Sector Cooperativo de Ahorro y Credito de Honduras (Synthèse informative du secteur des caisses de crédit mutuel du Honduras), Tegucigalpa, 1993.
38. World Bank, Financial Systems and Development, Policy and Research Series 15, The World bank, Washington DC, 1990.
39. de Juan, A., From Good Bankers to Bad Bankers, mimeo., World Bank, Washington DC, 1987.
40. Germidis, D., Kessler, D. et Meghir, R., Financial Systems: What Role for the Formai and Informal Financial Sector?, OECD Development Centre Studies, Paris, 1991.
41. Marion, P., Seguridad y Solidez de las Cooperativas: Mecanismos de Proteccion del Ahorro, (Sécurité et solidité des coopératives: Mécanismes de protection de l'épargne), COLAC, Panama City, 1990, FENACREP, Lima, 1992, WOCCU, Madison, 1992.
42. La défaillance devrait être mesurée en divisant le capital de tous les prêts ayant un ou plusieurs défauts de remboursement par le montant total de tous les prêts impayés. Elle ne devrait pas être mesurée en calculant le coefficient des défauts de remboursement par le montant total de l'encours des prêts, comme c'est encore le cas de nombreuses banques et coopératives des pays en développement.
43. Marion, P., op cit.
44. Polizatto, V., "Prudential Regulation and Banking Supervision: Building an Institutional Framework for Banks", aux éd. Callier, P., Financial Systems and Development in Africa, EDI Seminar Series, The World Bank, Washington DC,1991, pp.313-314.
45. ibid
46. de Juan, A., op cit.
47. Talley, S., et Mas, l., "The Role of Deposit Insurance", aux éd. Vittas, D., Financial Regulation: Changing the Rules of the Games, EDI Development Studies, The World Bank, Washington, D.C., 1992, p.321.
48. La documentation sur les orientations en matière de réglementation est très détaillée. Les sources principales utilisées étaient:
- World Bank, Handbook on Financial Sector Operations, Operations Policy Department, The World Bank, Washington DC., 1993, Ch.3;
- de Juan, A., "Does Bank Insolvency Matter? And What to do About It?", aux éd. Callier, P., op cit; et
- Polizatto, V., op cit.
49. Long, M. et Vittas, D., "Changing the Rules of the Game", aux éd. Vittas, D., op cit.
50. Morris, F., Latin America's Banking Systems in the 1980's, World Bank Discussion Papers 81, The World Bank, Washington DC, 1990, p.54.
51. De récents articles ont traité du contrôle bancaire en détail, par exemple, Sheng, A., "Bank Supervision: Principles and Practices" aux éd. Callier, P., op cit; and Polizatto, V., et de Juan, A., aux éd. Callier, P., op cit.
52. Polizatto, V., op cit.
53. ibid.
54. de Juan, A., aux éd. Callier, P., op cit.
55. Polizatto, V., op cit.