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7. La protection des dépôts: mesures de sauvetage
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7.1 L'assurance sur dépôt
7.2 La stabilisation financière - le cas
particulier des institutions coopératives
7.3 Programmes de sauvetage et d'assainissement
RESUME
Ce chapitre:
Examine le rôle des assurances sur dépôt et certains de leurs avantages et inconvénients.
Souligne les circonstances qui rendront les assurances sur dépôt plus efficaces.
Résume les caractéristiques-clé des programmes de stabilisation financière des caisses de crédit mutuel qui mettent l'accent sur une meilleure gestion et la réalisation d'un fonds de stabilisation.
Oppose brièvement les mesures de sauvetage alternatives des institutions financières, s'échelonnant de la recapitalisation et une modification de la gestion, au rachat et à la liquidation.
La meilleure façon de garantir la sécurité des dépôts, qui est aussi la plus économique, consiste à prévenir la faillite des établissements financiers par une gestion solide, soutenue par des réglementations et des contrôles de prévention adéquats. Lorsqu'un établissement financier devient insolvable, la question primordiale qui se pose est de savoir qui devrait supporter les pertes. Selon le mode de pensée occidentale, les pertes bancaires devraient être supportées, en ordre décroissant, par les emprunteurs, les actionnaires, les associés de la banque, les créanciers ou les employés (en cas de liquidation) et finalement, par les déposants.(56) Alors qu'il s'agit d'une situation normale dans les économies industrialisées, différentes études laissent entendre qu'il n'en va pas ainsi dans les pays en développement. Les autorités ont parfois fait passer les pertes aux déposants, spécialement dans les cas où les institutions qui avaient fait faillite n'étaient pas de grandes banques commerciales ou des établissements financiers contrôlés par l'Etat, mais des receveurs de dépôts semi-formels telles que les coopératives (voir les exemples de la Malaisie, du Kenya et de la Thaïlande).
Cependant, afin de protéger les droits des épargnants, et de façon générale la stabilité financière lorsque les banques sont insolvables, la plupart des pays industrialisés, et un nombre croissant de pays en développement, ont établi des programmes d'assurance sur dépôt. Ces programmes garantissent normalement la valeur nominale et la liquidité des dépôts jusqu'à concurrence d'un certain montant. L'institution garante est généralement contrôlée par l'Etat, et a souvent été établie dans ce but. En définitive, dans la plupart des cas, une partie des fonds du garant se présente sous forme de primes versées par les institutions dont les dépôts sont assurés. En outre, mis à part des plans concrets d'assurance sur dépôt, il existe dans plusieurs pays avec la participation du gouvernement, une assurance sur dépôt implicite afin de protéger les déposants, même en l'absence de plans d'assurance.
Trois raisons principales justifient habituellement la création de programmes d'assurance:
(i) ils renforcent la confiance dans le système bancaire et aident à promouvoir l'épargne sous la forme de dépôts;
(ii) ils fournissent au gouvernement un instrument formel pour traiter avec les banques ayant fait faillite;
(iii) ils s'assurent que les petits déposants sont protégés en cas de faillite bancaire.
Deux principaux inconvénients des programmes d'assurance sur dépôt ont été identifiés. Premièrement, l'assurance sur dépôt peut encourir un risque moral. Deuxièmement, avec l'assurance sur dépôt, les épargnants sont moins stimulés à choisir seulement des établissements financiers stables et les établissements financiers sont moins stimulés à se conformer à la discipline du marché. Il a été établi qu'en réduisant l'importance du contrôle du marché, l'assurance sur dépôt place une responsabilité majeure sur le gouvernement pour apprécier si les sociétés financières agissent avec prudence. Le comportement des caisses d'épargne et crédit aux U.S.A., après l'augmentation de la couverture d'assurance au début des années 80, est souvent cité comme l'exemple d'une situation où les assurances sur dépôt encouragent les pratiques bancaires risquées (voir chapitre 2).
Dans les pays en développement, la capacité d'un système d'assurance sur dépôts à absorber les pertes lorsque les banques font faillite est souvent contestable. MM. Taley et Mas ont établi que l'assurance sur dépôt peut être considérée comme une protection adaptée dans les pays qui:
(i) ont un système bancaire absolument stable;
(ii) ont un système efficace de réglementation et de contrôle bancaire; et
(iii) démontrent la volonté d'établir de façon adéquate un système d'assurance sur dépôts et lui fournissent le soutien nécessaire du gouvernement, qui peut être requis pour sortir le système d'une période difficile.(57)
Il y a probablement très peu de pays en développement qui remplissent habituellement ces conditions. En pratique, les pays en développement tendent à instaurer des systèmes d'assurance sur dépôts qui ont un capital relativement faible et ne reçoivent pas l'appui efficace du gouvernement. En conséquence, la plupart des programmes n'ont aucune crédibilité dans ces pays. Par exemple, lorsque le système kenyan a été établi en 1985, il n'avait aucun capital initial. Dans le système nigérien, qui avait été instauré en 1988, le capital initial représentait environ un millième des actifs totaux du système bancaire, même si plusieurs banques étaient virtuellement insolvables.(58) Par conséquent, dans ces pays où la sécurité fournie par l'assurance sur dépôt est évidemment très faible, l'accent devrait être mis sur les tentatives pour placer l'ensemble du système financier sous un contrôle et une supervision adéquats.
Le plus fort argument en faveur de la création des programmes d'assurance sur dépôts dans les pays en développement se rapporte au besoin de protéger les déposants des petites institutions financières. Si de petites institutions font faillite, les gouvernements peuvent ne pas voir le besoin d'intervenir et de compenser les épargnants, parce que la faillite peut ne pas être considérée comme une menace pour la stabilité financière générale. Dans ces circonstances, un programme d'assurance sur dépôt précis peut être efficace dans la protection des déposants car il est spécifiquement conçu dans ce but et ses actions ne devraient donc pas être discrétionnaires mais adaptées (bien que, comme cela était évident dans le cas du Fonds Bancaire Italien, les lois puissent laisser le champ libre à la discrétion).
Afin d'encourager la mobilisation de l'épargne et pour soutenir les statuts des dépôts bancaires en tant que forme saine d'investissement, les programmes d'assurance sur dépôts devraient couvrir tous les établissements de dépôt. Les coopératives et les autres institutions semi-formelles en font partie, surtout lorsqu'elles étendent leurs opérations, passant du club d'épargne à des activités commerciales. MM. Talley et Mas(59) incluent, pour deux raisons, tous les types d'institutions de dépôt dans le système. D'abord, si certaines institutions ne sont pas assurées et sont sujettes aux paniques bancaires, ces paniques peuvent se multiplier et affecter les institutions assurées. En effet, durant une panique bancaire, les déposants courent le risque de ne pas faire la différence entre les intermédiaires assurés et ceux qui ne le sont pas. Ensuite, un accès différentiel aux assurances dépôts pourrait conférer des avantages sur certains types d'institutions financières, induisant de ce fait des altérations dans le système financier.
Cependant, il pourrait être erroné d'avoir un seul fonds d'assurance pour couvrir tous les types d'institutions. Aux Etats-Unis, l'expérience démontre que le fait d'avoir des fonds d'assurance sur dépôts séparés pour chaque type principal d'institution financière diversifie les risques et sépare les sous secteurs sains des sous-secteurs en difficulté. Ainsi, la faillite généralisée des sociétés d'épargne et de crédit n'a pas touché les fonds d'assurance sur dépôts des banques ou des coopératives de crédit. Si les trois institutions avaient été couvertes par le même fonds, la confiance que l'épargnant avait dans le système financier national aurait été fatalement ébranlée. En outre, les opérateurs financiers auraient trouvé opportun d'élever toutes les primes pour toutes les institutions, forçant ainsi les épargnants et les emprunteurs traditionnels des banques et des coopératives de crédit à subventionner les risques encourus par les clients des organismes d'épargne-logement.
Selon M. Vittas, l'assurance sur dépôt reste l'un des éléments les plus controversés du cadre réglementaire préventif des institutions financières.(60) Les programmes d'assurance sur dépôt sont des mécanismes assez complexes et demandent à être conçus de façon appropriée pour chaque pays s'ils doivent fonctionner efficacement. Il est ainsi démontré que les programmes fonctionneront mieux si:
(i) le système est public et les finances complètement claires;
(ii) l'adhésion des membres du système est obligatoire et comprend tous les établissements de dépôt (à l'exclusion, éventuellement, des petits organismes semi-formels du type des clubs d'épargne);
(iii) la garantie sur dépôt est seulement partielle, de façon à maintenir une certaine discipline du marché; l'accent devrait porter sur la protection des petits épargnants;
(iv) le secteur privé participe à la prise de décision et à la gestion des programmes;
(v) le système est bien financé et reçoit une forme de soutien du gouvernement en temps de crise; et
(vi) l'assureur peut résoudre les situations des banques en faillite de diverses manières.(61)
7.2 La stabilisation financière - le cas particulier des institutions coopératives
La stabilisation financière est faite d'une gamme d'instruments et procédures financiers de gestion qui permettent aux coopératives et aux caisses de crédit mutuel de construire la base institutionnelle de capitaux requis pour assurer la durée de leur existence en dépit des changements économiques et des conditions financières. La stabilisation financière concerne les instruments internes de gestion et de politique ainsi que les nécessités externes de réglementation et les ressources financières. Ces mécanismes, judicieusement associés, peuvent aider les coopératives et les caisses de crédit mutuel à résoudre leurs problèmes et prévenir la perte de l'épargne des membres. La stabilisation financière, en tant que véhicule politique, se trouve à mi-chemin entre l'assurance sur dépôts et l'épargne totalement exposée. Elle est particulièrement importante dans les pays en développement où les systèmes législatifs et réglementaires des coopératives et des caisses de crédit mutuel ne sont pas suffisamment développés pour soutenir les mécanismes de garantie des dépôts formels, et où les fonds nécessaires pour absorber les frais d'une liquidation plus importante ne sont pas disponibles.(62)
Etant donné que les coopératives et les caisses de crédit mutuel sont des institutions à but non-lucratif, il leur est difficile d'instituer un capital institutionnel et donc de protéger l'épargne de leurs membres. Ceci est dû à la tendance qu'ont les membres à rechercher des bénéfices à court terme provenant de taux d'intérêt sur emprunts inférieurs à ceux du marché et/ou de taux d'intérêt d'épargne supérieurs à ceux du marché, plutôt que de permettre à l'établissement, qu'ils contrôlent démocratiquement, de retenir des bénéfices nets sous forme de réserves de capital et provisions pour les pertes. Le premier pas à faire pour stabiliser un mouvement consiste à persuader les membres qu'il est nécessaire d'obtenir des bénéfices nets pour assurer une viabilité à long terme, même au prix de taux d'intérêt supérieurs sur les prêts ou inférieurs sur l'épargne. Ceci permet de consolider financièrement les institutions individuelles, en réduisant de ce fait le montant des fonds externes dont elles pourraient avoir besoin pour couvrir des pertes potentielles. Le second pas consiste à instituer une capacité institutionnelle pour regrouper une portion de ces bénéfices accrus et non distribués (réserves de capitaux) dans un fonds centralisé qui peut donc ainsi être utilisé pour résoudre les problèmes des coopératives ou des caisses de crédit mutuel qui n'ont pas assez de réserves et de provisions pour couvrir leurs pertes.(63)
Le fonctionnement du programme de stabilisation implique l'institution des procédures financières primaires assurant sa réalisation grâce à la formation, le contrôle, l'examen et l'application et, si nécessaire, offrir des ressources financières issues du fonds de stabilisation aux institutions en difficulté. Dans les cas extrêmes, les opérateurs du programme de stabilisation peuvent assumer le contrôle de la direction de la coopérative ou de la caisse de crédit en difficulté, réaliser une fusion ou une liquidation. Alors qu'une protection des actifs du fonds de stabilisation lui-même doit être réalisée précautionneusement, la première chose à faire consiste à s'assurer que la coopérative choisie ne fait pas faillite et que les membres ne perdront pas involontairement leur épargne. Dans le cas où les pertes sont trop importantes pour y remédier seulement par une gestion améliorée et une aide à la stabilisation, les membres peuvent devoir accepter une réduction partielle de la valeur de leurs comptes d'épargne.
Tout comme les programmes d'assurance sur dépôts sous-financés, les programmes de stabilisation peuvent parfois être très superficiels. En effet, ils donnent l'impression de protéger l'épargne sans avoir la capacité financière, légale ou technique de prévenir ou résister à une importante faillite. Dans une telle situation, le fonds peut éviter la stricte mise en application et de ce fait permettre aux insolvabilités de s'aggraver. Heureusement, un fonds de stabilisation n'a aucune obligation directe envers les épargnants, ainsi une perte conduisant à la liquidation ne met pas forcément en danger la continuité du fonds. Il s'oppose aux fonds courants d'assurance sur dépôts, où l'insolvabilité peut facilement provoquer une panique bancaire sur des institutions supposées être financièrement assurées.
Les principaux avantages que représente la promotion des mécanismes de protection de l'épargne formelle pour les coopératives et les caisses de crédit mutuel dans les pays en développement à travers les fonds de stabilisation plutôt que les programmes d'assurance sur dépôt peuvent être résumés comme suit:
(i) il n'y a aucune obligation directe envers les épargnants;
(ii) les fonds dépendent de la coopération et de l'autodiscipline des coopératives elles-mêmes, plutôt que du financement et du contrôle du gouvernement;
(iii) au départ, les mécanismes peuvent être de petite envergure, à disposition des établissements les plus solides, plutôt que devoir couvrir les risques d'institutions qui ne soient pas saines.
Le principal désavantage est avant tout un problème de commercialisation. Si les banques et autres établissements sont couverts par un programme d'assurance sur dépôt et que les coopératives et caisses de crédit mutuel ne le sont pas, ces dernières peuvent rencontrer des difficultés ou se heurter à d'importants frais dans leur compétition avec les banques pour l'épargne. Jusqu'à ce jour, le succès des fonds de stabilisation dans certains pays en développement laisse entendre qu'ils peuvent offrir une importante possibilité de protéger l'épargne à travers des méthodes de prévention des pertes plutôt que des méthodes plus onéreuses de remboursements des pertes des assurances sur dépôts.
7.3 Programmes de sauvetage et d'assainissement
Quelles sont les techniques à adopter lors des sauvetages des établissements financiers en difficulté? Parmi les nombreux instruments qui peuvent être pris en considération, la liste ci-dessous illustre ceux qui ont été utilisés lors des crises des années 80:
(i) changement de gestion;
(ii) Recapitalisation soit par des prêts gouvernementaux, soit par de nouveaux actionnaires, soit par les actionnaires en place, soit en collaboration entre-eux;
(iii) rachat des prêts non-productifs par la banque centrale, avec ou sans rachat ultérieur imposé aux actionnaires;
(iv) fusion ou absorption par des établissements financiers plus puissants;
(v) création d'un nouvel organisme de protection où les établissements ayant fait faillite seraient regroupés; et
(vi) liquidation.
Il est clairement démontré que les solutions se basant sur le marché semblent être les plus efficaces et les moins onéreuses pour les contribuables. S'il n'est pas possible de trouver des acheteurs du secteur privé pour les banques ayant fait faillite, les liquider revient moins cher que les maintenir opérationnelles.(64) Dans différents cas de crise bancaire, la menace d'une intervention gouvernementale à grande échelle, qui diluerait définitivement la position des propriétaires au sein de l'établissement, a accru l'empressement des actionnaires à soutenir les opérations de sauvetage par de nouvelles injections de capital-actions.
Du point de vue des déposants, les liquidations comportent des risques dans les pays en développement. Etant donné que la couverture et le financement des programmes d'assurance sur dépôts sont insuffisants et faibles, l'indemnisation des épargnants a tendance à être limitée et les paiements sont souvent retardés. La meilleure solution consiste, pour un établissement financier solide, à racheter les actifs et passifs des établissements ayant fait faillite. Cette approche à largement été mise en pratique aux U.S.A., en Italie et dans d'autres pays européens, et elle offre généralement une garantie totale des fonds aux déposants. Pour de nombreux pays en développement, les rachats de ce type représentent un problème, car ils nécessitent un important financement de soutien du gouvernement afin d'intéresser des opérateurs du secteur privé à ces transactions. De nombreux gouvernements pouvant ne pas être préparés à offrir ce type de capital en quantités adéquates, les solutions adoptées lors des crises des coopératives malaises pourraient être appliquées plus couramment dans le futur. Ces solutions impliquaient une partielle indemnisation des épargnants en liquide (en Malaisie, il s'agissait de 50 pour cent de la valeur nominale des dépôts) sur une certaine période, à un taux positif mais bas, et une conversion du restant en actions de la société qui absorbait l'établissement financier failli.
Lorsque l'assainissement de l'établissement en difficulté est réalisé par recapitalisation et épuration des actifs douteux, il est généralement reconnu que, tant que des changements considérables ne sont pas introduits dans la gestion de l'établissement, les problèmes qui ont provoqué la faillite de la banque se représenteront rapidement. Ainsi, les fonds des déposants restent à risque. Le témoignage présenté par M. de Juan(65) indique que, même si les dirigeants initiaux avaient été compétents et honnêtes, il leur aurait été difficile de mettre en oeuvre les politiques que requiert l'assainissement. Ils ont tendance à appliquer des anciennes méthodes et peuvent représenter à l'avenir des obstacles à une correcte Publication d'information sur le nouvel état. En outre' les autres membres principaux de l'équipe recevraient un faux message si les anciens dirigeants qui avaient échoué étaient laissés à la tête des établissements qui avaient été recapitalisés. La nécessité de changer toute l'administration est l'une des raisons pour lesquelles les fusions sont préconisées pour résoudre les crises bancaires.
Le problème concernant la façon de renouveler l'administration des établissements financiers est particulièrement difficile lorsqu'il s'agit de coopératives. Dans de nombreux pays en développement, les coopératives ont montré une certaine tendance à laisser leurs problèmes s'aggraver sur de longues périodes sans opérer de changements dans la gestion. En Afrique, spécialement, les membres du comité de gestion qui représentent des communautés locales, sont d'actifs participants à la gestion quotidienne des coopératives. De plus, les comités tendent à sélectionner les directeurs généraux et l'équipe principale parmi les partisans loyaux du groupe de tête dans les comités de gestion. L'expérience du Kenya prouve que dans de nombreux cas où les membres des comités de gestion ont été licenciés à cause de leur comportement frauduleux, ils ont été réélus et ont repris leur poste lors des élections suivantes.(66) Au contraire, dans les programmes de stabilisation des coopératives et caisses de crédit mutuel en Amérique Latine, le changement des membres élus et du personnel rémunéré est devenu courant. Ces changements ont fréquemment été opérés par les membres avisés des causes et de l'ampleur des problèmes financiers.(67) En Hongrie, la solution proposée aux problèmes de ce type consiste à faire fusionner les coopératives d'épargne de taille moyenne en difficulté, afin de former des unités plus importantes qui pourraient être soumises à une réglementation et à un contrôle plus stricts, et où la séparation de la fonction de propriété de celle de gestion serait plus efficacement mise en application.
Le processus de redressement des coopératives peut être rendu plus complexe lorsque certains des propriétaires peuvent tirer un avantage personnel en faisant en sorte que l'organisme n'augmente pas ses bénéfices. Ceci s'appliquerait aux emprunteurs nets dont les gains sur rendements organisationnels réduits deviendraient une charge pour les emprunteurs nets. La structure de propriété courante et la rivalité potentielle entre les propriétaires augmentent le risque de désintégration de l'organisme et crée pour la direction des opportunités de poursuivre ses propres intérêts. Ainsi, comme le constatent MM. Chaves et Gonzales-Vega, l'intermédiation financière détenue par les clients peut être plus instable et peut rencontrer des problèmes plus importants et plus durables que d'autres intermédiaires dans les mêmes conditions(68).
Notes
56. A, Sheng, "The Art of Bank Restructuring: Issues and Techniques", aux editions P. Callier, Financial/ and Development in Africa, EDI Seminar Series, World Bank, Washington D.C., 1991, p. 231.
57. S, Talley et 1. Mas, "The Role of Deposit Insurance", aux editions D. Vittas, Financial Regulation: Changing the Rules of the Game, EDI Development Studies, World Bank, Washington D.C., 1992, p. 334.
58. S. Talley et 1. Mas, Deposit Insurance in Developing Countries, Policy, Research and External Affairs Working Papers, World Bank, Washington D.C., 1990, p. 22.
59. Ibid.
60. Editions D. Vittas, Financial Regulation: Changing the Rules of the Came, EDI Development Studies, World Bank, Washington D.C., 1992.
61. Basé sur les données des recherches, I. Mas, Deposit insurance and Crisis, a World Bank Mimeo draft, Washington D.C., 1989, et S. Talley et 1. Mas, op cit, 1990, p. 70
62. P. Marion, Financial Stabilisation, Technical Paper, Symposium on Capital Markets and the Cooperative Sector, Tegucigaipa, 1988.
63. P. Marion, Credit Union System Capitalisation and Development, Technical Paper, Open Forum Meeting of COPAC on Revitalising Cooperatives in Developing and Transitional Economies: The Role of Members'Capital, Rome, 1993.
64. A. Sheng, op cit, 1991.
65. A. de Juan, "Does Bank Insolvency Matter? And What to DO About It?", aux éditions P. Callier, op cit.
66. J. Ruotsi, Industrialisation, Ownership and Economic Performance. Two Agro-Processing Industries in Kenya, Unpublished thesis, University of Sussex, IDS, 1991.
67. P. Marion, G. Almoyda et D. Magers, Credit Unions as Cooperatives: Experience and Potential, Technical Paper, World Bank Seminar on Donor Support for the Promotion of Rural Cooperatives in Developing countries, World Bank, Washington D.C., 1990.
68. R.A. CHAVES et C. Gonzales-Vega, Principles of Regulation and Prudential Supervision: Should They Be Different for Microenterprise Financ Organizations?, Occasional Paper No 1979, Economics and Sociology, the Ohio State University, 1992.