ETAPE 2 - PLANIFICATION STRATEGIQUE

CHAPITRE 3 - ORGANISATION D'UN PROCESSUS DE CHANGEMENT STRATÉGIQUE

CHAPITRE 3 - ORGANISATION D'UN PROCESSUS DE CHANGEMENT STRATÉGIQUE

Qu'entend-on par processus de changement participatif et stratégique ?
Qui sont les parties prenantes et comment peuvent-elles participer au processus ?
Comment le processus devrait-il être structuré ?
Quels sont les objectifs et les justifications du transfert de la gestion ?
Principales questions pouvant appeler une attention spéciale
Le financement du transfert: les choix et les répercussions
Comment les planificateurs peuvent-ils éviter la surcharge stratégique ?
Résultats de l’étape 2: organiser le processus de changement stratégique

RÉSUMÉ Pour être efficace, une réforme devrait être à la fois participative et stratégique. Une réforme est participative lorsqu'elle inclut toutes les parties prenantes dans le processus et elle est stratégique lorsqu'elle traite de questions fondamentales. Le résultat dépendra normalement du consensus auquel sera parvenu un groupe très diversifié de parties prenantes. La participation peut revêtir un grand nombre de formes mais elle sanctionne et mobilise toujours l'appui au processus. Dans la plupart des cas, un comité directeur de haut niveau sera nécessaire pour lancer, surveiller et orienter le processus. Ce comité cherchera sans doute à créer une petite "commission spéciale" interdépartementale, une "équipe spéciale" ou un "groupe de travail" qui coordonneront toutes les activités de planification. Des groupes thématiques spéciaux pourront être institués et ils se consacreront à des questions qui exigent une analyse plus approfondie, des négociations et une mobilisation de l'appui. Une fois établie la structure de base de la planification, les planificateurs devraient préparer un plan stratégique concis qui définit la structure à partir de laquelle seront élaborés la politique et le programme. Le plan stratégique devrait consister en un document relativement bref qui met en évidence les objectifs, les principes, les paramètres et les modalités les plus importants. Il ne devrait pas être rédigé comme un plan universel mais servir à inviter les principaux fonctionnaires et les principales parties prenantes à participer activement au processus. Le plan stratégique devrait prévoir l'ordre dans lequel les principales fonctions seront accomplies.

Qu'entend-on par processus de changement participatif et stratégique ?

Une réforme efficace doit être à la fois participative et stratégique. Elle est participative lorsqu'elle inclut toutes les parties prenantes dans le processus d'évaluation, d'élaboration des politiques, et de formulation et mise en oeuvre des programmes. Une partie prenante est une personne ou un groupe qui prend un intérêt spécial aux réformes envisagées. La réforme est stratégique lorsqu'elle traite de questions fondamentales et lorsqu'elle est prévoyante, politiquement réalisable et intégrée dans l'environnement extérieur. Le changement stratégique est difficile. Il exige une méthodologie et une coordination avec les parties intéressées en vue de mobiliser différents apports et de forger un consensus.

Les réformes participatives et stratégiques comportent normalement les éléments suivants:

· participation représentative des parties intéressées;
· établissement des objectifs;
· évaluation des défauts de la gestion et des solutions aptes à les corriger;
· mise au point d'une vision partagée de l'avenir;
· formulation de politiques et de programmes;
· mesures aptes à faciliter le travail des équipes;
· analyse, négociation et expérimentation, le cas échéant;
· restructuration organisationnelle;
· évaluation et examen de la performance.

Les raisons suivantes expliquent pourquoi une réforme devrait être à la fois participative et stratégique:

· pour bénéficier d'un échange d'idées franc;

· pour forger un consensus parmi les parties intéressées;

· pour construire un cadre d'appui au niveau du secteur;

· pour s'assurer que les organisations se conforment aux besoins changeants et aux exigences de l'environnement extérieur, y compris les clients, les promoteurs, les autorités de contrôle et les concurrents.

Cela ne veut pas dire que le TGI doit être un démarche lente et progressive. Suivant la culture politique du pays en jeu, un consensus sera lent à établir s'il porte sur les détails et rapide s'il se limite à l'approbation des principes de base. Après que le niveau de consensus voulu a été atteint et qu'un plan global a été élaboré, la mise en oeuvre rapide est un moyen efficace de surmonter la résistance comme le montrent les exemples du Mexique, de la Turquie et de l'Andhra Pradesh.

Qui sont les parties prenantes et comment peuvent-elles participer au processus ?

Les parties prenantes devraient inclure les propriétaires et les cultivateurs des terres irriguées, le personnel des services de l'irrigation, les contribuables, les décideurs et les planificateurs des secteurs de l'eau et de l'agriculture, les experts en assistance technique, les transformateurs de produits agricoles, les commerçants et les consommateurs. Elles pourraient aussi inclure d'autres personnes désireuses d'avoir accès à l'eau du périmètre pour des raisons autres que l'irrigation (comme les usages domestiques, l'élevage, les industries, la production d'énergie et ainsi de suite), d'autres utilisateurs de l'eau au niveau du bassin fluvial, des coopératives agricoles, des syndicats, des ONG et des groupes écologistes. Il pourrait naître des conflits concernant le TGI entre les parties intéressées, comme les agriculteurs en amont et en aval des canaux. Ceux en amont pourraient être satisfaits du service d'irrigation et ne pas vouloir supporter les coûts du transfert alors que ceux en aval pourraient souhaiter la mise en oeuvre de la réforme. La majorité des agriculteurs pourraient préférer prendre en charge la gestion alors que les fonctionnaires du service de l'irrigation se montreront sans doute réticents par crainte de perdre leurs emplois et leur revenus. Les services du budget et de la planification pourraient promouvoir le TGI pour alléger le fardeau du financement de l'irrigation. Les agriculteurs riches qui payent parfois des pots de vins pour obtenir un excédent d'eau pourraient s'opposer à la formation de fortes associations d'utilisateurs de l'eau.

S'il est vrai que les planificateurs devraient contrer les pressions exercées afin de limiter le processus de planification à un petit groupe de personnes dotées de la même mentalité, cette voie de la moindre résistance, qui pourrait faciliter et accélérer le processus dans un premier temps, risque de se heurter plus tard à un mur d'opposition et de méfiance. Le succès dépendra normalement de l'établissement d'un consensus entre des parties prenantes de mentalité différente.

Par ailleurs, tenter de maximiser la participation de toutes les parties intéressées est à éviter dans des situations où les agriculteurs sont trop occupés et préfèrent une participation représentative. Promouvoir le maximum de participation de toutes les parties intéressées du début jusqu'à la fin du processus est un moyen assuré de susciter de la confusion et des frustrations parmi des personnes déjà occupées. Les gens tendent à s'impatienter s'ils sont tenus d'assister à un grand nombre de réunions qui ne produisent pas de résultats immédiats, et où la participation directe de toutes les parties intéressées n'est pas indispensable. Des membres d'une commission spéciale ou d'un groupe de travail pourraient être engagés presque à temps plein dans le processus de planification stratégique. D'autres qui n'appartiennent pas à la commission pourraient estimer que leurs intérêts seront défendus tout aussi bien par la participation des représentants de leur groupe d'intérêts à des événements importants. Les représentants pourraient être invités à annoncer la mesure dans laquelle ils entendent participer.

A l'aide de ces éléments, la commission peut planifier le type approprié de participation des parties prenantes. Ci-après sont indiqués les moyens grâce auxquels elles pourraient intervenir dans l'élaboration du programme de TGI:

· séminaires, ateliers et autres réunions;

· groupes d'intérêts exerçant une forte pression sur les politiques et les fonctionnaires du gouvernement;

· diagnostics ruraux participatifs ou autres visites de terrain où les parties intéressées peuvent communiquer leur point de vue et leur savoir local;

· analyses par des spécialistes réunis en groupes de réflexion;

· consultations privées pour des questions délicates;

· préparation ou examen de documents relatifs au TGI; et

· recherche active ou exercices pilotes.

TABLEAU 2 - Matrice de participation des parties prenantes

Activité	Décideurs de haut niveau	Fonctionnaires admin. principaux	Représentants des agriculteurs	Experts techniques principaux du gouv.	Consultants techniques	Personnel de gestion de l'irrigation	Chercheurs/ONG
Comité de coordination des politiques	L	D	A
Groupe de travail	L	D	A & V	A & V	V	A	V
Définition de la politique	L & D	V & D	A & V	A
Analyse des problèmes		L & D	A & V	A & V	V	A & V	V
Essais pilotes		L & D	V & D	A & V	V, D, M	A & M	L, V, D & M
Planification et mise en oeuvre	L	L, V & D	V, A, D, M	A, V & M	V, D, M	A & M	L, V, D & M
Organisation des AUE		L	V	A & V	V & D	A & M	L, V, D & I
Amélioration de l'infrastructure		L	A, V, D	A & I	A, V & I	V	L, V, D & I
Suivi et évaluation		L	A & V	A & V	V	M, A & V	V
Correction et adaptation	L	V & D	A & V	A & V	V	A & V	V

Principales formes de participation:

1. Expression de points de vue	= V
2. Analyse	= A
3. Légitimation	= L
4. Mise en oeuvre	= M
5. Prise de décisions	= D

Comment le processus devrait-il être structuré ?

La structure du processus est définie de deux manière: i) par les rôles des participants dans le processus et ii) par les étapes de base du processus. Dans la plupart des cas, un comité directeur de niveau relativement élevé est nécessaire pour lancer, surveiller et guider le processus. Il s'agit normalement de représentants de haut niveau des services gouvernementaux concernés et parfois de la législature.

Le comité voudra sans doute créer une petite "commission spéciale" inter-départementale, une "équipe spéciale" ou un "groupe de travail" qui coordonneront toutes les activités de planification. Les représentants des associations d'agriculteurs, des organisations non gouvernementales (ONG), des sociétés de conseil et des instituts de recherche peuvent être des participants indispensables aux réunions de planification. On pourra former des groupes de réflexion spéciaux pour examiner des questions importantes qui exigent un surcroît analyse, de négociation et de mobilisation de l'appui.

Entre les réunions de la commission, les membres pourraient entreprendre des activités telles que la collecte d'informations, les communications entre parties prenantes, l'analyse, les consultations, le suivi, la préparation de rapports et la planification d'événements. La structure utilisée dépendra de la complexité du milieu local et de la minutie des réformes envisagées.

Une fois que la structure de base de la planification est définie, les planificateurs devront préparer un plan stratégique concis qui est un "plan pour planifier". Il décrit la structure de base du processus. Les sections qui suivent énumèrent les éléments à inclure dans un tel plan.

Quels sont les objectifs et les justifications du transfert de la gestion ?

Les objectifs énoncent les résultats principaux ou directs que l'on attend des réformes. Ils spécifient les raisons primordiales pour lesquelles le TGI est adopté et fournissent une base permettant d'identifier les principes fondamentaux qui devraient régir la formulation de la politique et du programme. Ils représentent le premier élément de la vision stratégique de l'avenir. Les objectifs permettent d'identifier les principales parties intéressées et de les aider à évaluer les répercussions du TGI.

L'énoncé des objectifs peut être considéré comme "une hypothèse de travail" décrivant la manière dont les changements produiront les résultats voulus. Ils pourront être modifiés au cours du processus mais ils joueront jusqu'au bout un rôle unificateur. Lorsque les objectifs auront gagné un consensus et obtenu l'appui voulu, le comité directeur devra formaliser l'énoncé des objectifs en les intégrant dans un décret officiel ou une définition de la politique.

Ci-après sont présentés des exemples d'objectifs typiques des programmes de TGI:

· éliminer les dépenses publiques périodiques destinées à l'opération et à l'entretien de tous les périmètres d'irrigation transférés;

· désigner des fournisseurs du service de l'eau financièrement autosuffisants pour remplacer l'organisme public dans la gestion des périmètres d'irrigation;

· réduire le taux de dégradation de l'infrastructure d'irrigation;

· assurer la transparence de la gestion et la responsabilité du fournisseur du service vis-à-vis des utilisateurs de l'eau.

Les planificateurs devront justifier leurs objectifs en soulignant les politiques hydrauliques, agricoles et écologiques ou financières élargies qu'ils consentiront, ainsi que les avantages importants pour les parties prenantes. Le plan stratégique devrait persuader le lecteur que le TGI réalisera ces objectifs et expliquer pourquoi ils profiteront au public grâce à leurs effets favorables sur la société et l'environnement.

Il est important que les décideurs énoncent clairement dès le début les objectifs et les changements qui sont négociables et ceux qui ne le sont pas. Les planificateurs devront communiquer ces informations de manière claire aux intéressés. En effet, certaines questions qui ne sont pas négociables pourraient susciter chez ces personnes, lorsqu'elles s'en apercevront, un sentiment de trahison.

Principales questions pouvant appeler une attention spéciale

Plusieurs questions inhérentes à la formulation d'une politique et d'un programme de TGI pourraient exiger un certain niveau d'analyse, d'expérimentation et de négociation. Les questions relatives à la politique portent généralement sur l'aspect que revêtira l'avenir. Les questions relatives aux programmes concernent habituellement la manière de passer du présent à cet avenir.

Les quatre questions qui se posent le plus fréquemment en relation avec la politique du TGI sont les suivantes:

· Quelles sont les fonctions à transférer et à quelles organisations devront-elles être confiées ?

· Comment l'opération et l'entretien, la remise en état et la modernisation de l'irrigation seront-elles financées après le TGI ?

· Quels changements politiques et juridiques sont-ils nécessaires pour favoriser le transfert ?

· Comment devra être modifié le mandat des organismes publics à la suite du transfert ?

Les quatre questions les plus fréquentes et importantes concernant le TGI sont les suivantes:

· Comment établir une organisation locale et la préparer à prendre en charge la gestion ?
· Quelles améliorations de l'infrastructure et de la gestion sont-elles nécessaires ?
· Comment concevoir et appliquer les réformes des organismes publics ?
· Comment mettre en place un système efficace de suivi et d'évaluation ?

Comme pour le document de politique, les plans de mise en oeuvre devront exposer les points principaux de manière concise et claire. Parfois, on ne pourra trouver de solutions que pour les questions les plus détaillées du processus de mise en oeuvre. Certains domaines pourraient devoir faire l'objet d'une recherche ou d'une expérimentation (lorsque les résultats sont incertains). D'autres pourraient nécessiter des séances de brainstorming (lorsque les idées manquent), de consultations (en l'absence d'experts) et de négociation (lorsque les coûts, les avantages ou les valeurs diffèrent entre les parties intéressés). Le suivi et l'évaluation donneront des informations en retour qui permettront de modifier la conception du programme.

Le financement du transfert: les choix et les répercussions

Les décideurs devraient se rendre compte que la source et le montant des crédits affectés à un processus de TGI peuvent avoir de profondes répercussions sur la nature du programme et sur son impact. Les pays à revenu moyen pourraient allouer des ressources nationales ou provinciales au financement d'un programme de TGI. Les pays à faible revenu n'ont pas toujours cette option. Ils pourraient devoir choisir entre financer le processus par des emprunts extérieurs ou adopter des solutions bon marché sans améliorations de l'infrastructure et avec un minimum d'organisation et de formation.

L'assistance technique fournie par les donateurs pourrait être liée à certaines conditions. Les programmes de prêts financés par des bailleurs de fonds internationaux sont souvent assortis de nouveaux objectifs et exigences, de calendriers de mise en oeuvre très rigoureux et de lourdes procédures administratives. Tout cela est justifié. Cependant les donateurs et les gouvernements hôtes ne devront pas oublier que la restructuration est un processus d'apprentissage qui doit être suffisamment souple pour tenir compte de la survenue de certains problèmes imprévus.

Un financement extérieur excessif peut transformer le processus en un projet de construction et éloigner l'attention de l'objectif primordial qui est la réforme institutionnelle. L'absence de crédits peut se solder par l'abandon pur et simple des périmètres d'irrigation publics. Paradoxalement, même une telle situation peut devenir coûteuse par la suite en faisant disparaître rapidement les avantages découlant d'importants investissements préalables.

Comme les agriculteurs qui développent un "sentiment d'appropriation" lorsqu'ils affectent leurs propres avoirs à la réparation d'infrastructures d'irrigation, les gouvernements et leurs clients pourraient se sentir davantage "propriétaires du processus" et s'intéresser à ses résultats s'ils sont appelés à investir une partie de leurs propres fonds dans le projet.

Comment les planificateurs peuvent-ils éviter la surcharge stratégique ?

Même s'ils sont très attentifs, les planificateurs sont parfois jugulés par la complexité et les controverses inhérentes au processus de changement. Ci-dessous figurent cinq suggestions permettant d'éviter la surcharge stratégique:

· se focaliser sur un ensemble d'objectifs clairs et réalistes: ne pas se laisser distraire par des questions non essentielles;

· se souvenir que le but est de fournir à la politique et au programme des orientations générales, et non pas une liste exhaustive de détails;

· organiser avec discernement et de manière sélective la participation des parties prenantes; ne faciliter que ce qui est nécessaire;

· grouper les questions en catégories gérables et déléguer le travail concernant chacune à des groupes d'intérêts ou à des spécialistes;

· se souvenir que le processus et ses résultats appartiennent aux parties intéressées et ne relèvent pas uniquement du planificateur.

Résultats de l’étape 2: organiser le processus de changement stratégique

Comme on l'a observé plus haut, le principal résultat de ce stade préliminaire est un plan stratégique concis. Ce plan identifie la structure fondamentale du processus général de formulation de la politique et du programme. Du fait que le processus tendra à être imprécis et ne pourra être décrit en détail, le plan stratégique devrait consister en un document relativement court qui met en évidence les objectifs, les principes, les paramètres et les modalités les plus importants. Trop de détail donnerait l'impression que les rédacteurs se sont trop engagés sans la participation des parties intéressées. La brièveté encouragera en outre les gens à lire le document. Le plan stratégique ne devrait pas apparaître comme un plan universel mais comme une invitation aux principaux fonctionnaires et parties intéressées à adopter le processus. Il comprendra probablement les composantes suivantes:

· objectifs et justification d'un TGI;
· structure organisationnelle proposée pour le processus de changement;
· participation attendue des parties prenantes;
· questions fondamentales escomptées relatives à la formulation de la politique et du programme; et
· calendrier et plan de financement.

· formulation d'une politique de transfert;
· formation de groupes de planification et élaboration d'un plan stratégique;
· planification
· mise en oeuvre.