L'approche améliorée de la planification pour un aménagement durable des ressources en terres, telle que décrite dans ce chapitre est à la fois intégrée et interactive.
Intégrée telle que |
Interactive telle que |
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Essentiellement, l'approche donne forme à un partenariat interactif entre le gouvernement et la société civile pour aborder les problèmes qu'ils ont en commun afin de gérer durablement les ressources en terres à leur profit mutuel. Un engagement est dès lors exigé de la part du gouvernement et de la population. Ceci va dans le sens des principes naissants de bonne administration, vus aujourd'hui comme un prérequis pour le développement durable.
La planification intégrée pour la gestion durable des ressources en terres (PIGDRT) est toujours générée par une demande, bien que celle-ci puisse résulter d'un problème ou d'une opportunité de développement perçue au niveau du village ou au niveau infra-national, ou puisse naître d'une préoccupation du gouvernement national. Ceci est indicatif d'un abandon bienvenu des anciennes procédures de planification `de haut en bas' dans lesquelles les plans étaient souvent préparés en tant qu'instruments routiniers de développement.
La Figure 5 illustre les échanges et les flux de connaissance, de liens et d'actions dans un développement interactif. Cette structure à 4 niveaux tend à une optimisation des approches de développement base-sommet et de haut en bas; pour ce faire, elle favorise l'autosuffisance et elle renforce les liens entre les institutions gouvernementales et la population; elle doit donner corps aux points suivants:
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Au niveau du village ou de la commune, c'est par la négociation que les groupes locaux de gestion des ressources mettent au clair leurs besoins et objectifs. Les besoins et les informations sont transmis au niveau infra-national, et en fin de compte au niveau national, qui répondent par des informations et par une assistance technique appropriées. Il devient également évident que les niveaux national et infra-national ont besoin d'informations que seul le niveau local peut leur fournir. Les flux et interactions ne sont plus unidirectionnels.
DEVELOPMENT RURAL INTERACTIF
Les 7 facteurs-clés associés à la réussite d'une planification foncière intégrée et durable sont décrits à la Figure 6. Ces facteurs sont brièvement décrits dans les paragraphes suivants. Une information détaillée concernant les facteurs-clés peut être consultée au chapitre 4.
FACTEURS-CLES DANS LA PLANIFICATION INTEGREE
POUR LA GESTION DURABLE DES RESSOURCES
S'il faut planifier la gestion durable des ressources en terres, un objectif clairement formulé est nécessaire. L'objectif peut être basé sur une vision commune des ressources en terres et du monde qui leur est associé ou sur des tentatives de solution pour un problème immédiat. Dans chaque cas, dès que l'objectif est clair, les détails de la planification vont commencer à trouver leur place. Les objectifs dépendent essentiellement de l'échelle et différeront au niveau national, infra-national et local, mais ils doivent aussi rester complémentaires et ne pas être contradictoires. Les intéressés à un niveau donné auront la responsabilité de formuler l'objectif qui permettra de satisfaire leurs besoins.
Il peut y avoir plus d'un intéressé, ou plus d'un groupe d'intéressés, revendiquant un intérêt dans l'affectation des terres d'une zone particulière.
DEFINITIONS |
Un Intéressé est tout individu ou toute institution qui a des intérêts, ou qui est affecté par un problème, ou par une activité ou par une transaction, et qui a par conséquent un droit naturel de participation aux décisions qui le concernent. |
Ainsi, un cultivateur est un intéressé quand il est concerné par la répartition ou par la gestion de l'eau d'irrigation provenant d'une source commune ou par des décisions sur les droits de parcours situés sur des terres communales. Le terme peut également s'appliquer à des groupes lorsque plusieurs d'entre eux sont intéressés ou sont affectés par l'exploitation d'eau de réservoirs ou par des productions forestières. Parmi les intéressés, se trouvent les individus ou groupes, tels que les femmes ou les communautés indigènes, qui ont des revendications authentiques et légitimes sur l'affectation des terres mais dont l'opinion peut ne pas être entendue dans les négociations en cours pour des raisons culturelles ou religieuses. Les groupes habitant en dehors de la zone, tels que les organisations non gouvernementales (ONG) et les institutions de recherche, peuvent également être inclus parmi les intéressés. De même, un gouvernement peut avoir des ministères ayant le statut d'intéressés. Le concept peut être étendu jusqu'à inclure les générations à venir qui auront un intérêt futur dans les ressources.
L'ampleur de l'intérêt que manifestera un intéressé dans une affaire est déterminée par la dimension de "l'enjeu" qu'il y ressentira; en d'autres termes, par l'ampleur à laquelle toute décision affectera le sentiment de propriété de l'intéressé. Les plus directement affectés sont ceux dont le niveau de vie dépend directement de la ressource en question. Ce sont donc ceux dont la vie ou la santé peuvent être affectées lorsque d'autres utilisent les ressources et finalement ceux qui, pour diverses raisons, ont un intérêt marqué pour cet objectif ou dans cette région (Encart 3).
Source: "Negotiating a Sustainable future for Land". FAO/UNEP, 1997. |
Les différents intéressés peuvent avoir des objectifs multiples, mais le plus souvent les conflits surviennent entre les objectifs relatifs à la production et ceux qui sont surtout concernés par la conservation. Réconcilier ces deux groupes est une des clés de l'utilisation durable des terres.
Depuis longtemps, l'importance d'impliquer tous les intéressés a été reconnue en théorie et en pratique et est le résultat de l'industrie du développement rural (Cambers, 1993). Au cours des années, le mot participation, associé aux intéressés, a pris différents sens selon les populations et les groupes. Ces différents sens sont repris dans l'Encart 4.
Participation passive - la population a été avertie de ce qui va arriver ou de ce qui est déjà arrivé. Source: "A Trainers Guide for Participatory Learning and Action", IIED, 1995 |
L'approche intégrée de la planification et de la gestion foncière reconnaît que les différents degrés de participation dépendent du contexte; cependant, pour être réussie, la participation doit être interactive.
Un environnement favorable est un raccourci pour décrire les conditions dans lesquelles les décisions peuvent être prises et les objectifs proposés peuvent être atteints, à tous les niveau de l'action. Les objectifs de développement du village doivent être formulés dans un plan foncier villageois ou dans un plan de développement villageois. De tels plans doivent être soutenus par les objectifs du plan d'affectation des terres au niveau du district. Par la suite, la politique foncière gouvernementale établit le cadre général d'affectation des terres dans le pays et le gouvernement prend les décisions et édicte les règlements qui s'imposent. Les plans et politiques fonciers locaux et infra-nationaux (qu'ils soient dressés par des organismes publics ou privés) doivent toujours être développés en accord avec la politique foncière nationale; elle recevra ainsi un accueil favorable du gouvernement.
Pour atteindre un développement durable, les gouvernements doivent avoir une politique nationale d'affectation des terres.
DEFINITIONS |
Une Politique foncière exprime essentiellement la perception que le gouvernement a de la direction à prendre face aux problèmes de l'affectation des terres et de l'attribution proposée des ressources nationales en terres sur une période fixée dans le temps. Elle comprend une composante production et une composante conservation. |
Une politique foncière nationale saine est effectivement un des aspects d'un environnement favorable pour le PIGDRT et devrait couvrir toutes les affectations des terres. Pour atteindre l'objectif politique de production et de conservation durables des ressources naturelles, les gouvernements doivent poursuivre des stratégies encourageant activement des formes d'affectation des terres qui soient à la fois attractives pour les populations et durables par leur impact sur les ressources en terres. En utilisant un processus participatif, intégré et itératif pour développer les politiques foncières nationales, la probabilité d'arriver à bon port est bien plus grande. De plus, les stratégies peuvent user d'incitations, de réglementations ou, plus couramment, d'une combinaison des deux. Les incitations peuvent être sociaux, économiques ou se rapporter à la structure ou à la connaissance. Le processus de formulation de la politique foncière doit être basé sur une "interaction haut - bas" qui conduit à la formulation des objectifs politiques d'après la demande des populations (Encart 5).
L'utilisation d'une base durable des ressources en terres au Sri Lanka, dans le but de:
Source: "Planning the sustainable management of land resources: the Sri Lanka example". FAO, 1999 |
L'introduction d'une approche intégrée et interactive pour la planification foncière peut donner au gouvernement une bonne occasion de revoir ses politiques et stratégies de développement durable et de conservation des ressources naturelles.
Trouver le juste milieu entre stimulations et réglementations est essentiel pour réaliser un aménagement durable des terres. Il est important que les effets des incitatifs et des réglementations soient complémentaires plutôt qu'antagonistes. Lorsque les buts recherchés sont la conservation et la production, il n'est pas rare que des stimulations et réglementations antagonistes suscitent des contradictions politiques. Ainsi, des subsides alloués pour le défrichement et conduisant généralement à accélérer l'érosion du sol ne sont pas compensés par des incitations à adopter des pratiques culturales durables sur les terres défrichées, alors que par ailleurs, une législation exige des utilisateurs qu'ils protègent le sol contre l'érosion. Il est important de faire en sorte que les incitations individuelles soient mutuellement complémentaires et des cas de réussite ont été rapportés lorsque la société tout entière a supporté le coût des incitations en faveur des utilisateurs des terres afin qu'ils préservent les ressources naturelles.
L'incitation la plus efficace à la production et à la conservation est sans doute le droit garantissant la securité foncière et l'accès aux autres ressources naturelles.
DEFINITIONS |
La tenure des terres est un moyen de réglementer les droits, l'accès et le contrôle des terres au bénéfice mutuel des utilisateurs et du gouvernement. |
Les droits d'usufruit et les droits de propriété, là où ils s'appliquent, peuvent être définis par une loi-cadre ou par un Code foncier, qui sera ensuite suivi par des réglementations plus détaillées ayant trait aux divers types d'usufruit ou aux différents aspects de leur mise en application. Toute politique foncière doit être liée à cette loi-cadre.
La Déclaration Foncière de l'Etat d'Erythrée est un exemple (Encart 6); elle fut suivie en 1997.de réglementations sur les procédures pour l'allocation des terres et sur l'enregistrement des droits des terres allouées. La sécurité de tenure est un souci majeur de l'utilisateur des terres; c'est elle qui le fait décider d'investir ou non à long terme dans des mesures de conservation ou de production durable. Les droits fonciers doivent être bien établis, et doivent permettre le contrôle effectif de l'utilisateur sur la ressource ainsi que le droit d'en exclure ceux qui pourraient mal la gérer. Ces droits doivent également être d'une durée suffisante pour que les intérêts sur les investissements puissent être réalisés. L'utilisateur des terres doit également avoir confiance dans les dispositions légales et les mécanismes d'exécution qui garantissent ses droits sur la ressource. Aucune de ces dispositions ne requiert la propriété actuelle des terres, - dans de nombreux pays, elles appartiennent à l'Etat - mais elle implique un type raisonnable de contrôle à long terme, comme un bail, ou un mécanisme équivalent.
ENCART 6: Déclaration sur l'utilisation des terres en Erythrée |
La Déclaration foncière de 1994 établit pour le futur, le cadre de la propriété des terres et du droit d'usufruit en Erythrée. D'après ce document, la propriété des terres est exercée uniquement par l'Etat qui alloue des droits d'usufruit sous l'autorité de la Commission foncière. Chaque citoyen érythréen a droit à une parcelle résidentielle dans son village d'origine. Les résidents de villages qui dépendent économiquement de l'agriculture ont également droit à une parcelle de culture. La terre est allouée en fonction de ces droits sur base d'un usufruit viager, et cette allocation ne peut être discriminatoire en fonction du sexe, du statut marital, de la religion ou de l'origine. |
Une des principales stratégies de la PIGDRT est de déléguer la prise de décision au niveau le plus bas qui conserve la capacité d'exécution. Dans cette approche, les groupes de gestion des ressources en terres (GGRT) déjà existants ou nouvellement établis, prennent la responsabilité des décisions sur l'affectation et la gestion des terres au niveau approprié dans la hiérarchie politique. Cette stratégie a le double avantage de mobiliser les ressources et les connaissances de la base en promouvant la participation de la population concernée, et de réduire la charge du gouvernement.
Le cadre dans lequel opère le GGRT est montré à la Figure 7. Au niveau de base, c'est le groupe lui-même qui devra récolter l'information de base nécessaire pour prendre les décisions et pour se mettre d'accord sur ses propres règles et plans fonciers. En même temps, le GGRT pourra transmettre l'information et les requêtes au niveau supérieur, soit à l'institution appropriée du district ou de l'unité administrative de planification similaire, soit à l'institution directement supérieure. Un GGRT peut avoir besoin d'informations techniques, de conseils légaux ou d'une intervention pour résoudre un conflit, et qui ne sont disponibles qu'à un niveau supérieur.
CADRE INSTITUTIONNEL DES GROUPES LOCAUX DE GESTION
Pour que les GGRT soient pleinement effectifs, ils doivent être également des entités légales avec mandat officiel. Les responsabilités types devraient inclure la formulation du plan d'affectation des terres couvrant les terres sous la juridiction du village et le contrôle de toute modification dans l'utilisation ou dans la gestion des terres, qui résulte du plan.
Dans un environnement correct, de nombreux groupes peuvent déjà exister ou peuvent se former spontanément en fonction des besoins locaux. Il doit être possible de mettre en place ou d'adapter des institutions locales existantes. Dans d'autres cas, l'initiative peut venir du gouvernement. De tels groupes doivent être installés avec lenteur et prudence et en y mettant le temps nécessaire;
ceci permet de développer le modèle et la méthodologie qui respectent le mieux les conditions locales.
Le niveau de pouvoir, les ressources et l'expertise nécessaires devraient être mesurées à l'aune de la superficie et de l'importance de la zone et de la population. Les ressources et l'expertise nécessaires sont habituellement fournies en partie par la communauté et en partie par le gouvernement sur une base ad hoc. Dans certaine zones, les ONG peuvent jouer un rôle important en mobilisant les groupes et en supportant leurs activités (Encart 7).
Via le Programme humanitaire d'urgence du Caucase, l'ONG Save the Children (USA) a établi des Groupes d'Action Civique (GAC) pour promouvoir la démocratisation et l'autosuffisance dans les communautés qui antérieurement étaient gouvernées par un système à planification centralisée de type haut-bas. Les communautés doivent se former en GAC de 9 à 12 élus, qui initialement superviseront un micro-projet financé par Save the Children (avec contribution de la communauté autour de 20%), mais qui, à long terme, devraient se transformer en agents dynamiques de changement. Après deux années d'exécution du programme, sept GAC ont été enregistrés comme ONG locales et une douzaine d'autres se sont organisées en coopératives ou en entreprises collectives. Source: SC Community Development Program in Armenia. Save the Children, Yerevan, 1 octobre 1997. |
L'essence de la négociation entre intéressés est que toutes les populations affectées soient équitablement représentées dans les discussions. Cela implique premièrement que chacune d'entre elles ait été identifiée, deuxièmement que des arrangements soient pris pour qu'elles participent effectivement et troisièmement qu'elles soient toutes parfaitement informées des problèmes en jeu. Pour assurer cela, il faut que le groupe établisse des règles admises et qu'il y adhère.
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Il est clair que les fonctions de négociations décrites ci-dessus ne peuvent être effectives que si tous les intéressés les acceptent comme légitimes ou si le processus et la structure institutionnelle qui les soutiennent sont légitimés collectivement par tous ou par une loi ou par la coutume. Cela implique que les structures de gestion puissent être instaurées par les responsables eux-mêmes, ou être aidées par le gouvernement s'il n'est pas lui-même l'un des intéressés.
Négocier efficacement et prendre des décisions sur l'affectation des terres ne peuvent se faire sans une base de connaissances utile et accessible à tous les intéressés. La base de connaissances doit contenir les informations nécessaires pour satisfaire aux besoins et demandes des utilisateurs et leur permettre d'atteindre leurs objectifs. Il est tout aussi important que les informations soient accessibles et que les utilisateurs aient la capacité de pouvoir s'en servir.
Les types suivants d'informations sont nécessaires pour ceux qui prennent les décisions:
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L'information n'est pas seulement transmise aux utilisateurs des terres à partir des sphères gouvernementales supérieures. Dans la plupart des cas, la connaissance locale et traditionnelle forme une composante importante des types d'informations repris dans la majeure partie des catégories citées plus haut. Rendre cette information accessible à un groupe d'intéressés plus large que celui des utilisateurs des terres n'est pas toujours facile et les planificateurs professionnels peuvent rencontrer des difficultés pour structurer cette connaissance informelle aux fins de l'analyse et de la planification. Les techniques de diagnostic rural rapide et de diagnostic rural participatif (Encart 10, chapitre 4) sont des moyens de mobiliser des quantités énormes d'informations tout en y incluant les connaissances des autochtones.
DEFINITIONS |
Le Diagnostic rural rapide (DRR) peut être défini comme une activité systématique, semi-structurée, conduite sur le terrain par une équipe multidisciplinaire, ayant comme but d'acquérir rapidement et efficacement de nouvelles informations et hypothèses sur la vie rurale et ses ressources. Le Diagnostic rural participatif (DRP) s'attache à donner pouvoir à la population locale de jouer un rôle actif dans l'analyse des problèmes et dans l'élaboration des plans, les personnes extérieures n'agissant que comme aidants. Source: Schonhuth and Kievelitz, 1993 |
Les groupes locaux peuvent être capables de collecter et d'analyser les informations nécessaires et de prendre des décisions sans assistance extérieure. Lorsq'une information technique spécifique est requise, ou toute autre information qui n'est pas disponible sur place, il est nécessaire d'obtenir l'avis d'un expert. Si cet avis est rarement requis, il peut être obtenu de manière informelle auprès d'un spécialiste externe ou d'une agence gouvernementale ou d'une ONG. Mais dans le cas de certains groupes, par exemple les groupes de planification au niveau du district ou à un niveau plus élevé, l'aide d'un spécialiste permanent peut être requise pour apporter l'information nécessaire sur les ressources et les besoins en terres, et pour aider à formuler les options à soumettre aux intéressés. La fonction d'un tel groupe ou secrétariat spécialisé est d'apporter l'aide désirée aux négociations entre intéressés; elle n'est pas de formuler des décisions que les intéressés n'auraient plus qu'à avaliser. Il importe de faire une distinction très claire entre la fourniture d'informations et de conseils, et la prise de décisions.
L'adoption d'une approche intégrée pour planifier un aménagement durable des ressources en terre exige un regard critique sur les procédures. Il est clair que certaines méthodes techniques utilisées dans une planification foncière conventionnelle restent des composantes valables (par exemple, l'évaluation des terres) mais certains aspects, en particulier ceux impliquant la participation de la population et l'analyse des objectifs des intéressés, demandent un élargissement et un développement significatifs. Les procédures de planification foncière peuvent fortement différer lorsqu'elles sont appliquées au niveau du village, du district ou du pays. Certains éléments sont plus importants à certains niveaux qu'à d'autres.
Une composante importante de l'approche intégrée est le contrôle et l'évaluation (C&E) du plan d'affectation des terres. Bien que souvent considéré comme une chose à faire après que le plan ait été exécuté, le C&E doit faire partie intégrante du processus de planification. Les méthodes C&E participatives ont prouvé leur utilité dans les cercles du développement (Banque Mondiale, FAO, Heifer Projet). Les C&E participatifs encouragent les intéressés à concevoir et à exécuter un plan de contrôle et d'évaluation du travail qu'ils font. En tant que partie prenante au processus de planification foncière, les intéressés identifient les indicateurs ou les mécanismes de retour qui les tiendront informés de l'évolution du plan d'affectation des terres vers leurs objectifs originaux. Ils doivent également contrôler les indicateurs de succès de leur plan.
Chambers, R. 1993. Participatory rural appraisal. In Working with Farmers for Better Land Husbandry. N. Hudson and R.J. Cheatle, eds. Intermediate Technology Publications/ World Association of Soil and Water Conservation, London. FAO. 1999. Planning the sustainable management of land resources: the Sri Lankan example. AGL/Misc/22/99. Rome. FAO/UNEP. 1997. Negotiating a Sustainable Future for Land. Structural and Institutional Guidelines for Land Resources Management in the 21st Century. FAO/UNEP, Rome. IIED. 1995. A Trainers Guide for Participatory Learning and Action. IIED Participatory Methodology Series. London. Land Proclamation of the State of Eritrea. 1994. Schonhuth, M. and Kievelitz, U. 1993. Participatory Learning Approaches. Rapid Rural Appraisal, Participatory Appraisal. An introductory guide. GTZ, Wiesbaden. SC Community Development Program in Armenia. Save the Children, Yerevan, 1st October 1997. |
FAO. 1976. A Framework for Land Evaluation. FAO Soils Bulletin 32. Rome. FAO. 1985. Monitoring and Evaluation of Participatory Forest Projects. FAO Forestry Paper 60. Rome. FAO/UNEP. 1996. Our Land Our Future. A New Approach to Land Use Planning and Management. FAO/UNEP. Rome. The Kingdom of Swaziland /FAO/UNEP. 1998. Proceedings of FAO/UNEP Workshop on Integrated Planning and Management of Land Resources. Mbabane-Rome. |
