Législation internationale régissant les conditions d'accès
Tendances des demandes d'accès des Etats étrangers et considérations nationales affectant les intérêts des Etats côtiers lorsqu'ils accordent l'accès
Formes de la participation étrangère dans les zones des Etats côtiers - Bases de l'analyse des options
5. Les documents suivants ont été examinés au titre de ce point de l'ordre du jour:
AC/10: Régime juridique de la pêche prévu par la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, et historique succinct des négociations ayant abouti a l'adoption de la Convention (projet préliminaire) par le Secrétariat de la Conférence des Nations Unies pour le droit de la mer.AC/1: 1982 - Dispositions de la Convention sur le droit de la mer, relatives aux conditions d'accès aux pêcheries relevant de la juridiction nationale, par le Professeur W. Burke (Université de Washington)
AC/12: La pratique des Etats côtiers concernant l'accès des navires de pêche étrangers aux ressources biologiques (analyse des accords bilatéraux, par J. Carroz et M. Savini (FAO)).
6. En brossant les grandes lignes de sa communication, le Professeur Burke a mis l'accent sur ce qu'il juge être la très grande discrétion consentie à l'Etat riverain, par la Convention, sur les ressources de sa zone des 200 milles. L'article 61 donne à l'Etat côtier une grande latitude quant à la détermination du volume admissible des captures, en ce qui concerne les ressources biologiques dans sa zone. En fixant ce volume, l'Etat côtier ne se limitera pas à des considérations strictement biologiques mais pourra également prendre en compte d'autres facteurs pertinents, y compris économiques, écologiques et autres. Certaines limites sont prévues à l'article 61. Une limite maximale au niveau d'exploitation sera établie en vertu de l'obligation de ne pas compromettre le maintien des ressources biologiques: cette limite semble toutefois difficile à réaliser. Eviter toute menace sur les espèces associées aux espèces exploitées ou dépendant de celles-ci présenterait, d'autre part, des problèmes de gestion multispécifique, d'une complexité très considérable, presque insurmontable.
7. Une fois qu'un reliquat a été déclaré, l'Etat côtier aura l'obligation d'y donner accès aux autres Etats. En vertu de la Convention, l'Etat côtier sera très libre quant à l'attribution de l'accès et la fixation des modalités et conditions auxquelles l'accès pourrait être obtenu. De l'avis de l'orateur, en fixant les conditions d'accès conformément a la Convention, les Etats côtiers seront mis à l'épreuve de la raison et de la bonne foi, les conditions irréalistes entraînant un déni d'accès ne sont pas dans l'esprit de la Convention.
8. En présentant le document AC/12, M. Savini á indiqué que celui-ci complète celui du Prof. Burke, car il traite de la pratique des Etats telle que révélée dans les accords bilatéraux, plutôt que de la loi conventionnelle. Les principales questions ouvertes sont: la tendance à conclure des accords à assez long terme, maintenant qu'une certaine expérience a été acquise, ainsi qu'un mouvement de regroupement régional, tant de la part des Etats du pavillon (comme c'est le cas pour la CEE) que parmi les Etats côtiers (comme dans le Pacifique sud et l'Afrique de l'Ouest). M. Savini a également évoqué la question du concept de reliquat dans les accords bilatéraux, les critères régissant la répartition des excédents, les conditions d'accès, la surveillance et le contrôle et le règlement des différends.
Discussion
9. Les débats qui ont suivi ont, pour l'essentiel, été axés sur le pouvoir discrétionnaire de l'Etat riverain, concernant la fixation des captures autorisées et la déclaration du reliquat. Certains participants ont constaté que la notion de "ce qui est raisonnable" devrait être étendue a ces déterminations. On a également noté, toutefois, que les litiges surgis a l'occasion de telles décisions d'un Etat côtier, ne sont pas régis par les procédures de règlement obligatoire des différends prévus par la Convention.. Les difficultés auxquelles doivent faire face les Etats côtiers en développement pour réaliser les travaux scientifiques nécessaires ont été soulignées. La FAO a été vivement invitée à favoriser la formation et le renforcement des administrations nationales, afin de permettre à celles-ci de s'acquitter de leurs taches et de tirer parti des possibilités que leur donne le nouveau régime océanique. La nécessité d'une coopération régionale en matière de fixation des captures autorisée notamment en cas de stocks partagés, a également été notée.
10. L'un des participants a mis l'accent sur l'insistance que la Convention met sur l'exploitation optimale des ressources. Il lui semble que les pouvoirs discrétionnaires amplement accordes aux Etats côtiers en vertu de la Convention risquaient d'entraîner une surexploitation ou une sous-exploitation; des efforts doivent donc être faits pour éviter tout gaspillage des ressources.
11. Les différentes approches ou concepts présidant aux accords bilatéraux ont été notes. Dans certains cas, ceux-ci comportent des termes et conditions négociés dans le détail: parfois aussi, les accords ressemblent davantage à des licences, dont les termes sont fixes unilatéralement par l'Etat côtier. Les accords avec les pays en développement tendent a être plus que de simples arrangements présidant à l'accès et visent davantage une utilisation optimale des ressources, grâce à la coopération.
12. Les participants ont noté que les discussions relatives aux dispositions de la Convention sont de nature informelle et ne visent en aucune façon à fixer une interprétation absolue des dispositions de la Convention.
13. Les documents suivants ont été examinés au titre de ce point de l'ordre du jour:
AC/2: Tendances affectant les intérêts des pays de pêche hauturière et perspectives d'avenir par P. Adam (OCDE)AC/4: Conditions d'accès aux pêcheries: Considérations relatives aux ressources par J.A. Gulland (FAO)
AC/14: Considérations relatives à l'adaptation de la politique nationale d'un pays de pêche hauturière à la récente évolution du droit de la mer, par J. Prat et al.
14. La communication de M. Adam mit en évidence les tendances affectant les opérations de pêche hauturière à trois stades:
(1) Avant le nouveau régime, lorsque les flottilles de pêche hauturière luttaient sur les mêmes fonds de pêche, souvent, d'ailleurs, en situation économique inégale.(2) Les premières années du nouveau régime, au cours desquelles les opérations de pêche très lointaine étaient exclues pour de nombreux fonds de pêche, et ont eu à subir des coûts accrus d'exploitation ailleurs. En définitive, les difficultés de nombreux Etats pratiquant la pêche hauturière ont été dues davantage à l'accroissement des coûts qu'à l'établissement des ZEE.
(3) Activités ultérieures de pêche hauturière, susceptibles d'entraîner pour les entreprises de pêche lointaine des accroissements du coût qui ne sauraient être récupérés grâce à une augmentation du prix des produits de la pêche, laquelle était destinée à être limitée sur les débouches internationaux par la concurrence avec d'autres denrées alimentaires, qui ne risquent guère d'être soumises à des pressions analogues liées à l'accroissement des coûts.
15. A propos de sa communication, M. Gulland note qu'abstraction faite de toute considération économique et sociale, il est malaisé, du point de vue biologique, d'établir la quantité de poisson qu'il convient de prélever sur toute pêcherie. En effet, les recherches nécessaires sont coûteuses, les systèmes biologiques en cause sont éminemment variables et l'interaction entre les différentes espèces engendre des problèmes complexes.
16. M. Gulland affirme encore que le danger d'extinction d'une espèce est souvent exagéré. La perspective dé la déplétion d'une ressource est le véritable problème.
17. Dans la détermination des captures autorisées et de tout reliquat associé, il importe d'estimer les bénéfices et les pertes inhérents a une participation étrangère. Parmi ces pertes on peut ranger:
- l'impact sur le taux de capture des pêcheries locales;- le coût du suivi, de la surveillance et du contrôle;
- les effets négatifs possibles de toute tentative visant à adopter sur large échelle des méthodes de pêche hautement technicisées, qui, souvent, ne conviennent pas au développement des pêcheries de l'Etat côtier.
18. M. Prat, dans son exposé sur sa communication montre comment le nouveau régime affecte l'Espagne. L'industrie espagnole, qui avait élargi ses opérations de pêche industrielle à long rayon d'action au cours des années soixante a subi, du fait de l'adoption du nouveau régime, des bouleversements économiques auxquels sont venus s'ajouter les effets de la crise pétrolière.
19. Les répercussions sur l'emploi ont été particulièrement graves dans la mesure ou elles ont été concentrées sur quelques régions d'Espagne où les opérations de pêche hauturière sont un élément important de l'activité économique. Le Gouvernement espagnol a répondu à ce défi par un programme en six points à savoir:
- la réorganisation des pêcheries nationales;
- la réorganisation des pêcheries hauturières;
- l'amélioration du système de distribution commerciale interne du poisson;
- une politique d'échanges internationaux pour les produits de la pêche;
- une politique des pêches avec l'étranger;
- l'expansion de l'administration de la pêche, pour faire face à la complexité croissante de la gestion.
20. L'Espagne a développé avec succès des entreprises halieutiques conjointes en offrant des avantages aux navires espagnols pour les inciter à conclure de tels accords.
Discussion
21. En examinant les tendances régissant les demandes d'accès par les Etats étrangers, les experts notent que les opérations de pêche hauturière ont été frappées par les impacts parallèles de l'accroissement des coûts (notamment des carburants) et du nouveau régime. Les flottilles de pêche hauturière sont en déclin. Les importations de poisson dans les Etats exploitant les eaux lointaines sont croissantes, des efforts sont en cours pour augmenter la production de leurs propres zones de 200 milles et les schémas de consommation ont évolué au détriment des produits traditionnellement fournis par des opérations de pêche hauturière.
22. Les Etats pratiquant la pêche hauturière se sont efforcés de s'adapter de différentes façons à ces modifications de leurs opérations ainsi qu'au nouveau régime. Un certain nombre d'approches en commun avec les Etats côtiers ont été expérimentées. Les entreprises conjointes sont toujours apparues comme une façon appropriée de réaliser une telle coopération, mais les résultats de ces entreprises sont perçus de façon mitigée, tant par les Etats côtiers que par les pays pratiquant la pêche hauturière. Pour être couronnées de succès à long terme, les entreprises conjointes exigent une conjoncture opérationnelle et une politique stable.
23. Inévitablement, les Etats pratiquant la pêche hauturière ont eu à faire face à l'aspect douloureux de l'ajustement que constitue la relocalisation des ressources locales, ajustement particulièrement malaisé lorsque les incidences du déclin de l'industrie de la pêche sont concentrées dans certaines régions.
24. Les intérêts des Etats côtiers, lorsqu'ils consentent l'accès a leurs ressources sont très variables. Dans certains pays industrialisés, de fortes pressions s'excercent en faveur de la protection des industries de la pêche et de la transformation locales. Ces Etats cherchent à exploiter dans toute la mesure possible les ressources disponibles dans leurs zones, et à les commercialiser eux-mêmes. Les pays en développement, aspirant à créer leur propre industrie de la pêche sont généralement intéressés à une coopération avec des parties intéressées à la pêche hauturière et recherchent les transferts de techniques, la formation, la recherche, les crédits de développement, le développement de leur infrastructure et l'accès aux débouches. Les pays en développement dotés de ressources ichtyologiques susceptibles d'excéder largement leur capacité de pêche, sauf à très long terme, sont plus généralement intéressés a des avantages financiers directs sous forme de droits ou d'assistance élargie au développement.
25. Les relations étrangères en matière halieutique sont également compliquées par l'éventail des intérêts concurrentiels en cause. La Convention sur le droit de la mer a établi clairement que les ressources biologiques des zones de 200 milles doivent être gérées dans l'intérêt des Etats côtiers; certains participants ont cependant insisté sur le point que, en vertu du concept d'exploitation optimale, il convient de prendre en compte les intérêts de toute l'humanité. A l'intérieur d'un Etat déterminé, les différentes composantes de l'industrie halieutique ou encore l'industrie de la pêche par rapport à l'intérêt national vu dans une optique plus large, sont souvent conflictuels. Il importe aussi de reconnaître que le problème de l'accès, pour les pêcheurs étrangers, implique souvent des éléments politiques, l'accès étant du domaine des relations internationales.
26. Les experts ont également examiné le dosage complexe de la participation des secteurs public et prive aux programmes d'accès aux pêcheries. Fréquemment, des malentendus graves se sont produits lorsque les gouvernements on conclu des arrangements dans le cadre desquels le secteur prive avait de la difficulté à opérer ou pour lesquels il manifestait certaines réserves.
27. Le document examiné au titre de ce point de l'ordre du jour était le suivant:
AC/11: Les formes de la participation étrangère à l'exploitation: la pratique des Etats côtiers par L.C. Christy & G. Moore (FAO)
28. Cette communication donne une vue d'ensemble des trois grandes formes de participation:
(1) accords autorisant l'accès;
(2) entreprises conjointes;
(3) systèmes hybrides, tels que celui des ventes directes.
Discussion
29. On a noté en premier lieu que dans de nombreux cas les rapports bilatéraux en matière de pêche sont fondes sur des arrangements assez complexes, combinant les différentes catégories précitées.
30. Le degré de participation des gouvernements ou administrations des Etats côtiers a également été examiné. Plusieurs experts ont fait remarquer que lorsque l'Etat du pavillon a une longue expérience de la pêche d'une espèce déterminée, que l'Etat côtier n'a pas intérêt a exploiter lui-même, l'Etat du pavillon devrait obtenir toute, latitude de gérer l'entreprise, en échange d'avantages pour l'Etat côtier. D'autres spécialistes ont fait remarquer combien il importe pour les pays en développement d'être, amenés a participer a toutes les étapes des opérations de pêche afin de leur permettre d'accroître leurs compétences en matière de gestion et de contrôle de leurs propres ressources.
31. Pour ce qui est de l'option (i) ci-dessus, on a mentionné qu'elle donne, à l'Etat côtier une bonne occasion d'obtenir des informations précieuses sur les ressources et de se procurer des revenus en espèces (droits de pêche) ou en nature (exemple: sous forme de poisson frais, mis à terre pour être vendu localement). Ces arrangements sont, assez souples et, dans la mesure ou il est aisé d'y mettre fin, ils peuvent servir d'instruments de gestion pour tirer parti d'une abondance temporaire des ressources. Ils impliquent cependant un contrôle assez serre de la part de l'Etat côtier.
32. Pour ce qui est des entreprises conjointes, les experts sont convenus qu'elles constituent souvent un très bon moyen d'assurer un transfert de techniques, qu'elles peuvent être créatrices d'emplois et promouvoir le développement économique des pêcheries dans les Etats côtiers. Néanmoins, les difficultés imputables aux disparités sociales et culturelles ne devraient pas être sous-estimées. Le succès des entreprises conjointes dépend fréquemment du type d'opération de pêche. Lorsque les ressources doivent être exploitées par de petits navires très éloignés de leur port d'attache, les entreprises conjointes peuvent constituer une solution pratique pour l'une et l'autre parties. Il en est notamment ainsi pour l'exploitation de la crevette par le Japon. D'autre part, lorsque de gros navires a long rayon d'action sont en cause, ou lorsque les opérations de pêche sont très spécifiques, les entreprises conjointes sont souvent vouées a l'échec. On a note aussi que si, aux termes d'un accord d'entreprise conjointe, les navires des Etats pratiquant la pêche hauturière sont tenus de battre pavillon des Etats côtiers, la conclusion d'un accord bilatéral tend à devenir sans objet.
33. Pour ce qui est des systèmes hybrides, une discussion animée a porte sur les arrangements de vente directe. On a fait remarquer que ces arrangements peuvent ne pas favoriser le développement de l'industrie terrestre de l'Etat côtier. Dans certains cas, cependant, ces arrangements peuvent constituer la meilleure option. On a évoque les opérations de pêche commerciale expérimentale réalisées à grande échelle en Argentine. Ces opérations expérimentales sont suivies d'investissements des Etats du pavillon dans le secteur halieutique argentin. On a constaté toutefois qu'il s'agit là d'un type de coopération assez rare, voire exceptionnel.
