Historique
Niveau des avantages et méthodes adoptés pour les obtenir
34. Le document suivant a été examine au titre de ce point de l'ordre du jour:
AC/13: Les conditions posées par l'Etat coder a l'exploitation par des navires étrangers, par Gerald Moore (Service juridique de la FAO) (projet, destiné à être publié sous la cote Etudes législatives N° 21 - Rev. 1).
35. M. Moore signale dans son introduction qu'il s'agit d'une révision d'une enquête antérieure sur les conditions posées par les Etats côtiers a l'accès des Etats étrangers aux ressources halieutiques et qu'une mise a jour est prévue. L'orateur évoque en outre la série de recueils sur les législations halieutiques régionales, publiée par la FAO. Sa communication, de même que le recueil, ne sont pas joints au présent rapport, mais peuvent être demandés à la FAO.
Discussion
36. Les participants ont jugé que l'étude des conditions mises par les Etats côtiers à l'exploitation par des navires de pêche étrangers est très utile, tant pour les Etats côtiers que pour les Etats étrangers désirant exploiter leurs ressources. Il faudrait, si possible, la tenir à jour et la diffuser sur une base périodique, peut-être annuelle. Un certain nombre de suggestions ont été formulées, en vue d'améliorer l'étude, y compris du point de vue de la présentation du contenu. Il conviendrait de présenter les renseignements sur une base régionale et de donner une indication de la date a laquelle les renseignements relatifs a chaque étape ont été inclus ou vérifies.
37. Examinant les systèmes en vertu desquels les droits de pêche sont prélevés dans le monde, M. Moore a fait remarquer d'amples variations dans le niveau des droits et dans la façon dont ils sont exprimés. Il a constaté qu'en règle générale, pour le Pacifique sud, les paiements forfaitaires sont considérés avec faveur, encore que l'on ait récemment constaté une tendance à les fixer par navire et par sortie. En Amérique latine, les droits tendent à être fondés sur la base du nombre de sorties par navire, la jauge nette étant utilisée en tant que mesure de l'effort de pêche, tandis qu'en Afrique de l'Ouest, la plupart des droits tendent à être prélevés sur la base de l'effort de pêche mesuré en jauge brute ou en puissance installée, exprimée en ch. Cette différence est révélatrice des caractéristiques spécifiques des principales pêcheries en cause: l'exploitation des thonidés d'une part et le chalutage de l'autre. En Afrique de l'Ouest, pour la pêche des thonidés, on constate une tendance récente à la fixation des droits en fonction de la quantité ou de la valeur des poissons captures.
38. Les communications suivantes ont été examinées a cet égard:
AC/15: Accès des navires étrangers aux ZEE et méthodes de calcul des avantages par les Etats côtiers, par le Professeur Gordon R. MunroAC/19: Les avantages liés à l'accès des navires étrangers aux fonds de pêche de l'Etat cotier, par le Professeur John Gates
AC/7: Etude des droits et autres avantages économiques - l'accès des navires étrangers aux fonds de pêche ries Zones économiques exclusives des Etats participant à la South Pacific Forum Fisheries Agency, par L.G. Clark
AC/3: Considérations relatives à l'effet des barrières commerciales sur le développement halieutique de certains Etats côtiers, par J.S. Campbell
AC/6: Mise en oeuvre des accords avec l'étranger, par H. Djalal
39. Les principaux points qu'il faut retenir de la communication du Professeur Munro sont résumés ci-après.
40. Si l'on considère la participation des Etats pratiquant la pêche hauturière a l'exploitation des ZEE comme une forme de commerce international dans laquelle les Etats côtiers peuvent être sensés importer des Etats hauturiers des services d'exploitation/traitement, on en vient sans difficulté a affirmer qu'il est souvent de l'intérêt économique des Etats côtiers de faire, exploiter a long terme leurs ZEE par les Etats hauturiers. Il est donc essentiel d'évaluer les méthodes de rémunération quant à leurs incidences tant a court qu'a long terme. On se préoccupera particulièrement des répercussions des techniques sur la disponibilité des pays pratiquant la pêche, hauturière à réinvestir en capacité de pêche. En évaluant lus techniques, on a détermine, un dosage évident entre coût et difficulté de mise en oeuvre et degré de risque a la charge de pays - pratiquant la pêche hauturière.
Les difficultés d'exécution ont des incidences pour la fiabilité à long terme du régime; en imposant des risques aux pays pratiquant la pêche hauturière on les rend moins enclins a payer.
41. Le Professeur Munro a ensuite commenté la communication du Professeur John Gâtes sur les méthodes par lesquelles on peut obtenir des pays pratiquant la pêche hauturière des avantages directs. Cette communication a trait a la mesure des avantages possibles pour l'Etat côtier.
42. Deux méthodes essentielles sont proposées: la première - la plus simple - consiste a se prévaloir de la demande en mettant aux enchères les droits d'accès. Cette approche ne donnera guère de résultats si les Etats pratiquant la pêche hauturière sont peu nombreux. Il faut alors appliquer différentes méthodes statistiques pour évaluer, sur la base des données disponibles, l'aptitude a payer des Etats pratiquant la pêche hauturière.
43. M. Clark dans l'exposé liminaire sur sa communication signale qu'il se fonde largement sur l'expérience de l'administration des questions d'accès des 16 Etats membres de la South Pacific Forum Fisheries Agency. Le dosage des avantages recherchés par ces Etats est largement représentatif du type de structure qui se développe dans d'autres régions. Les Etats ayant davantage de chances de mobiliser des ressources en vue du développement de leur propre industrie ont cherché à aiguiller en ce sens les bénéfices liés à la concession de l'accès à leurs fonds de pêche, tandis que les Etats pour lesquels les contraintes financières et la pénurie de compétences sont plus aiguës, cherchent en général à en tirer le maximum d'avantages financiers directs.
44. Différentes structures, quant aux paiements, s'appliquent a la région couverte par la South Pacific Forum Fisheries Agency. La plupart des accords d'accès continuent de prévoir des droits forfaitaires, qui apparemment réduisent au minimum les frais d'exécution. D'autres accords comportent des droits par navire ou par sortie, qui conviennent mieux aux pécheurs étrangers vu leur plus grande souplesse et il semblerait que les recettes susceptibles d'être tirées de ces droits soient potentiellement supérieures. Les Etats du Pacifique sud-ouest ont fait un gros effort pour aligner ou harmoniser leurs arrangements nationaux en matière d'accès et admettent la possibilité d'adopter des systèmes de paiement communs comme une option intéressante à long terme. Ils ne méconnaissent cependant pas les difficultés inhérentes à la conclusion des accords.
45. Dans son introduction relative à la communication AC/3, J.S. Campbell a souligné l'importance, pour les Etats côtiers désireux de développer leurs propres pêcheries, d'accéder aux débouches. Dans de nombreux cas, l'accès est limite par un certain nombre de restrictions imposées par les Etats pratiquant la pêche hauturière sur les stocks mêmes auxquels les Etats côtiers ont ou désirent avoir accès. Ces obstacles à l'accès aux débouchés, dont des exemples sont donnés dans la communication pourraient constituer des barrières au développement halieutique. Cela risque d'affecter gravement l'aptitude des Etats côtiers a réaliser une exploitation optimale et à tirer de leurs ressources ichtyologiques des avantages économiques maximum.
46. Le document rédige par Hasjin Dkalas (AC/6) n'était pas directement inclus à proprement parler. Il décrit en détail les dispositions d'un accord fondé sur le partage, des profits et conclu entre l'Indonésie et un pays pratiquant la pêche hauturière.
Discussion
47. Différentes considérations semblent s'appliquer a l'ensemble des thèmes examines. Il a été généralement admis que les pêcheries mondiales sont entrées dans un stade de transition, par suite de la modification du régime et d'autres facteurs et qu'il est actuellement difficile de distinguer d'une part les politiques générales et les mesures fondées sur des besoins immédiats et de l'autre les sujets qui pourraient avoir leur fondement dans des nécessites à plus long terme.
48. Les situations dans le monde sont très différentes, d'où la difficulté de formuler des conclusions générales. Il a été suggéré à cet égard qu'il sera utile d'élaborer une typologie des différentes pêcheries et des conditions dans les Etats côtiers. Parmi ces différences, il convient de citer celles qui affectent les flottilles - propriété d'un Etat ou propriété privée; la situation des Etats côtiers, selon que leur économie est avancée ou en développement; le degré de sous-utilisation ou de surexploitation des stocks, les différences de valeur selon les espèces, etc. On a note aussi que de nombreux Etats pêchent à de très grandes distances, exploitent des fonds a distance intermédiaire ou a proximité des cotes. Il convient de tenir compte de toutes ces disparités lorsqu'on examine les conditions d'accès.
49. Les participants sont convenus que les arrangements en matière d'accès devraient être régis par les principes d'utilisation optimale des ressources et de bon sens. A cet égard, ils ont reconnu que les Etats côtiers, en exerçant leur juridiction sur les ressources de leurs ZEE, ne devraient pas s'attendre à ce que les pêcheurs étrangers acceptent des termes et des conditions de nature à les empêcher de tirer de leurs opérations un profit satisfaisant.
50. La discussion a également porté sur plusieurs questions précises, que l'on peut classer comme suit, tout en admettant que de nombreuses interrelations existent entre elles:
(1) conceptions relatives aux avantages qui peuvent être obtenus par les Etats côtiers; (2) méthodes propres a leur assurer ces avantages; (3) perspectives des futures demandes d'accès aux ZEE; (4) identification des intérêts légitimes des Etats côtiers et hauturiers; et (5) le rôle de la FAO.Concepts en matière d'avantages
51. Les participants ont exprime différentes notions, parfois contrastantes, quant aux avantages que devraient obtenir les Etats côtiers; certains participants ont caractérise les avantages en termes de dividendes, c'est-à-dire de revenus reflétant la valeur de la ressource plutôt que les bénéfices moyens de chaque navire. Il a été suggéré que les droits pourraient varier selon le degré de sous-utilisation ou de surexploitation du stock.
52. On a noté que, dans certains cas, lorsque les stocks sont surexploités, une diminution de l'effort de pêche applique réduirait le coût total sans que les captures totales et le revenu total soient diminues. Une fois le stock reconstitue, l'éventualité d'un accroissement pourrait être envisagée. Des droits relativement élevés peuvent alors être prélevés. On a aussi fait référence à un mécanisme de mise aux enchères, utilisé dans un pays du moins, en tant que moyen d'encaisser les dividendes.
53. Une autre vue a été exprimée, à savoir que les Etats côtiers pouvaient recevoir pour l'accès a leurs ressources un profit équitable qui serait fonde sur les bénéfices économiques de chaque navire. On a note que de nombreux pécheurs hauturiers opèrent a la marge et encourent des coûts croissants de main-d'oeuvre et de carburant a tel point qu'ils ne peuvent se permettre de payer un droit d'accès élevé.
54. Autre concept encore: certains Etats fondent les droits qu'ils prélèvent sur les coûts encourus pour administrer les arrangements avec les pécheurs étrangers.
55. De nombreux Etats côtiers conçoivent les bénéfices en termes de transfert de techniques susceptibles de faciliter le développement de leur propre capacité d'exploitation. Les entreprises conjointes ont été évoquées à cet égard et plusieurs participants ont fait remarquer qu'elles ne sont pas toujours couronnées de succès.
56. Dans certains cas, l'information sur les ressources ichtyologiques et les possibilités d'exploitation est considérée comme un avantage a tirer de l'exploitation par des navires étrangers. Un participant a cite l'expérience, avantageuse pour son pays, qui a autorise la pêche par des navires étrangers, sur une base exploratoire avant de conclure un arrangement commercial. D'autres participants ont cependant jugé que les renseignements fournis par lés pécheurs étrangers ne sont pas toujours fiables.
57. Le concept de réciprocité a également été mentionné. Ainsi les Etats autorisent l'accès mutuel a leurs zones économiques exclusives. On a constaté que dans un cas précis deux Etats voisins ont crée une zone commune dans laquelle l'un et l'autre pêchent librement, sous réserve, toutefois, de certains contingents.
58. La notion visant a permettre l'accès aux navires de pêche d'un Etat en échange de l'accès aux débouches de ce pays a également été examinée.
59. Enfin, plusieurs participants ont fait remarquer que les privilèges d'accès sont souvent régis par des considérations politiques plutôt que (ou en sus de) par l'aspect économique; cela risque d'entraîner une approche protectionniste freinant gravement l'accès des navires étrangers.
Méthodes de collecte des revenus
60. Les différentes méthodes de collecte, de revenus imputables aux opérations de pêche des navires étrangers (paiements forfaitaires, droits par navire ou par sortie de navire, taxes sur les captures, etc.) ont été examinées. Des méthodes différentes sont appliquées dans divers secteurs pour des types variés de pêcheries. Il est apparu que de nombreux éléments entrent dans le choix de la méthode a appliquer.
61. La façon dont les risques sont repartis est l'une d'elles. Ainsi lorsque les risques sont a la charge des pêcheurs, ils seront moins disposés à payer que si les risques sont partagés avec l'Etat côtier.
62. La simplicité d'application de la méthode a également été mentionnée comme un facteur important. L'un des participants a note que dans le cas des paiements forfaitaires, si le niveau des droits est accru, l'Etat pratiquant la pêche hauturière encourt des problèmes du fait de la collecte des droits auprès des pêcheurs. Ce participant a exprimé une préférence marquée pour le prélèvement d'un droit par navire ou mieux encore par sortie de navire.
63. Une opinion diamétralement opposée a été avancée par un autre participant, provenant d'un Etat côtier et qui préfère la simplicité d'un paiement forfaitaire notant que le coût de surveillance des opérations en est sensiblement réduit.
64. Quelques participants se sont déclarés en faveur des droits fondes sur la quantité pêchée, s'agissant d'espèce de grands migrateurs, d'autres préfèrent les paiements proportionnels à l'effort.
65. D'autres intervenants ont insisté sur l'importance de la simplicité et sur la nécessité d'adopter des méthodes aptes à réduire au minimum les frais d'application.
66. Pour ce qui est du coût de la mise en oeuvre, les droits fondés sur la valeur des captures peuvent être ce qui convient le mieux dans certaines conditions. On a noté qu'ils ne sont pas exempts de certains problèmes d'administration, notamment pour les Etats côtiers en développement, par suite de la difficulté de la surveillance continue des rapports de capture.
67. Différentes méthodes peuvent se révéler souhaitables pour différents types de pêcheries. Ainsi, pour les droits fondés sur l'effort, la jauge nette peut être préférable pour les navires péchant a la senne coulissante car il s'agit d'un indice fiable de la capacité de charge, tandis que la jauge brute ou la puissance installée, exprimée en ch conviendrait mieux pour les chalutiers.
Perspectives d'avenir
68. Les flottilles hauturières sont incontestablement promises au déclin et la structure d'ensemble de l'exploitation par des navires étrangers changera. Plusieurs participants ont fait rapport sur les mesures que prennent leurs pays pour limiter ou réduire le nombre de leurs navires engagés dans des opérations de pêche hauturière. On peut citer à cet égard la réduction ou l'élimination des subventions, la condition selon laquelle de nouveaux navires ne pourront obtenir un permis que si un tonnage largement supérieur de vieux navires est retiré et la limitation de la construction de nouveaux navires.
69. On a noté que des facteurs autres que l'extension de la juridiction sont a l'origine de ce déclin, en particulier le coût croissant du carburant et de la main-d'oeuvre.
70. On a mentionné que vu les difficultés croissantes auxquelles se heurtent les flottilles dans certains Etats, l'accroissement des importations, ainsi qu'un développement accru de l'aquaculture, visent à maintenir l'offre de poisson. Un participant a cependant fait remarquer que, dans son pays, la modification des conditions d'approvisionnement entraîne un changement des habitudes alimentaires.
71. Certains spécialistes prévoient que la pêche hauturière continuera de baisser dans certains pays très développes, au bénéfice de pays moyennement avancés. Dans certaines situations, cela est lie aux investissements en capitaux provenant de pays très avancés. Un participant a remarqué que ce déplacement au profit des pays moyennement développés risque d'entraîner des difficultés pour les Etats côtiers, les pays nouveaux-venus à la pêche hauturière tendant à manquer d'expérience et notamment dans le domaine des relations avec les pays côtiers, d'où des difficultés pour le développement d'échanges harmonieux.
72. Il semblerait que dans certains cas, les Etats côtiers en développement éprouveront de la difficulté a promouvoir leur propre capacité de capture et que de nouvelles possibilités d'expansion pourront découler de nouveaux arrangements portant sur le traitement du poisson plutôt que sur sa capture. D'autre part, pour certains produits les navires hauturiers de pays très expérimentés continueront d'avoir leur raison d'être vu la nécessité de transformer à bord et de satisfaire à des normes de compétence et de technologie poussée pour obtenir un produit satisfaisant.
73. Si le déclin des opérations de pêche hauturière semble inévitable dans plusieurs pays, certains Etats connaîtront des difficultés considérables en liaison avec le processus même du déclin. En effet, les problèmes d'évolution institutionnelle liés à la pêche hauturière, fruit d'un processus de développement prolonge, et par ailleur la rupture de l'équilibre social et économique, provoquée par ce déclin, ne resteront pas sans effet. Il a été suggéré que l'adaptation pourrait se trouver facilitée si la réduction des opérations de pêche hauturière était progressive.
74. On s'est demandé si les Etats pratiquant actuellement la pêche hauturière réinvestiraient dans de grands navires hauturiers à mesure de l'usure naturelle des unités actuellement en service. Il apparaît qu'un des investissement notable dans les flottilles hauturières pourrait, dans certains cas, entraîner une réduction de la demande d'accès à certaines zones, d'où l'amenuisement du nombre d'options dont disposent les Etats côtiers pour en tirer avantage. Une sous-utilisation des ressources, la ou les Etats côtiers ne disposent pas d'une capacité suffisante pour exploiter les stocks peut s'ensuivre.
Intérêts des Etats côtiers et de ceux qui pratiquent la pêche hauturière
75. Aucun effort n'a été fait pour concilier les vues des participants sur l'importance relative des intérêts ou des partie en cause. Identifier certains points importants pour chacune des parties et susceptibles d'être reconnus en tant qu'intérêts authentiques et légitimes a cependant semblé utile.
76. Pour les Etats pratiquant la pêche hauturière, les points suivants ont été évoqués sans être nécessairement placés en ordre d'importance:
(a) accès aux ressources pour assurer leur utilisation optimale;(b) stabilité des arrangements avec les Etats côtiers;
(c) durée suffisante pour une réduction progressive des opérations afin de limiter, le cas échéant les bouleversements sociaux et économiques;
(d) règlements, pris par les Etats côtiers, pour permettre un déploiement rentable de l'effort dans l'espace et dans le temps et pour donner lieu a des opérations de pêche efficace;
(e) niveau raisonnable des droits;
(f) fixation et publication en temps opportun des allocations, pour permettre une mobilisation efficace de l'effort de pêche;
(g) droits fondés sur les captures effectives et sur la valeur des espèces;
(h) uniformité suffisante des conditions fixées par les Etats côtiers partageant des stocks, afin de permettre un déploiement efficace de l'effort de pêche entre toutes les zones;
(i) simplicité des conditions et des règlements.
77. Quant aux Etats côtiers, les intérêts ci-après ont été identifies, sans être nécessairement placés en ordre d'importance:
(a) droits fondes sur la valeur des ressources vivant dans leur zone;(b) assistance au développement de la capacité locale;
(c) information sur les captures, les débouches, etc. Cette information doit être fiable et présentée sous une forme utilisable par les Etats côtiers aux fins de la prise de décision;
(d) accès aux débouchés situés dans les Etats pratiquant la pêche hauturière;
(e) protection de l'environnement de l'Etat côtier et réalisation effective de contrôle de sécurité;
(f) responsabilité conférée a l'Etat du pavillon, d'assurer le respect des règlements;
(g) partage du coût de la gestion avec les pays pratiquant la pêche hauturière;
(h) droits faciles à collecter;
(i) assistance au développement économique et social d'ensemble.
Rôle de la FAO
78. Plusieurs suggestions ont été formulées, concernant des activités de la FAO susceptibles de promouvoir l'amélioration des relations entre les Etats côtiers et pratiquant la pêche hauturière. Les suggestions ci-après ont été émises, d'autres ont été formulées sous d'autres points de l'ordre du jour; ces suggestions ne sont pas nécessairement placées en ordre d'importance:
(a) assistance aux Etats côtiers en développement pour améliorer leur potentiel d'acquisition de l'information (données de base et analyse des données);(b) assistance aux Etats côtiers en développement, pour améliorer l'utilité de l'information soumise aux décideurs. A ce titre, il convient déterminer attentivement les types d'information nécessaires aux fins de la prise de décisions et les façons de présenter l'information sous les formes les plus utiles;
(c) assistance aux Etats côtiers en développement, pour leur permettre d'améliorer leur capacité d'élaborer des règlements relatifs à la gestion et leur aptitude à négocier les conditions d'accès;
(d) renseignements plus nombreux sur l'état des stocks ichtyologiques et les moyens de réaliser leur utilisation optimale. Fourniture, sur demande, d'avis sur l'évaluation des stocks dans les ZEE;
(e) renseignements sur les débouchés disponibles pour les produits de la pêche;
(f) coopération facilitée entre les Etats ayant des intérêts communs dans certaines pêcheries. Dans certains cas, il s'agit de coopération entre Etats voisins, partageant des stocks communs. La FAO pourrait aussi, dans certaines situations et sur demande, favoriser la coopération entre Etat côtier et Etats pratiquant la pêche hauturière;
(g) participation plus active de la FAO aux travaux des organismes régionaux qui ne relèvent pas d'elle, et plus particulièrement les comités scientifiques et techniques.
79. Le Secrétariat ayant noté que la FAO prend déjà part à nombre de ces activités constate toutefois que l'on pourrait faire beaucoup pour perfectionner ces activités dans les directions suggérées, et il exprime sa satisfaction pour cette discussion fructueuse.
